Det här är ingen skräpfråga! En utvärdering av kommunernas arbete mot nedskräpning

Transkript

1 Det här är ingen skräpfråga! En utvärdering av kommunernas arbete mot nedskräpning rapport 6494 april 2012

2 En utvärdering av kommunernas arbete mot nedskräpning NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: Fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, Stockholm Internet: ISBN ISSN Naturvårdsverket 2012 Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2012 Omslag: Sven Oredson, Megapix (gata) och Jakob Halaska, Megapix (säl)

4 Förord Enligt regleringsbrevet för budgetåret 2011 ska Naturvårdsverket genomföra en särskild satsning för att främja en minskad nedskräpning. Uppdraget omfattar både nedskräpning i stadsmiljö och i naturen, inklusive problemen med nedskräpning längs våra kuster. I uppdraget ingår att utveckla vägledning till kommunerna samt att utöka informationen till allmänheten. Arbetet bör i valda delar genomföras i dialog med Havs- och vattenmyndigheten (från den 1 juli 2011) och andra berörda aktörer på lokal, regional och nationell nivå. I uppdraget ingår även att utreda behovet av ytterligare åtgärder samt att föreslå och konsekvensutreda hur dessa åtgärder bör utformas. Naturvårdsverket ska årligen redovisa hur arbetet fortlöper till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 15 april 2011, 2012 och I regeringens proposition 2010/11:125 gällande nedskräpning aviseras vikten av att arbeta med människors attityder till nedskräpning. Utifrån ovanstående belyser utvärderingen kommunernas syn på nedskräpningen, vilka insatser som kommunerna gör, vilka resultat som kommunerna uppnår samt de bakomliggande faktorerna som har betydelse för nedskräpningsarbetet. Utöver det behandlas inom vilka områden som kommunerna önskar stöd eller vägledning. Syftet med denna utvärdering är att ta fram ett underlag som bl.a. kommer att ligga till grund för analys gällande ytterligare åtgärder inom nedskräpningsområdet. Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets Enhet för regeringsuppdrag och remisser till Sektionen för utvärdering. Utvärderingen har genomförts av Sara Holmgren, projektledare och Björn Persson. Den slutliga rapporten har godkänts av avdelningschef Eva Thörnelöf, Avdelningen för analys och forskning. Vi vill rikta ett stort tack till de kommuner som har tagit sig tid till att delta i utvärderingens intervjuer respektive enkätundersökning. April 2012 Naturvårdsverket 3

5 Innehåll FÖRORD 3 INNEHÅLL 4 SAMMANFATTNING 6 Syfte och genomförande 6 Resultat 6 Nulägesbeskrivning 6 Goda exempel 7 Vägledning och andra myndigheter 8 Slutsatser i sammandrag 8 SUMMARY 10 Purpose and implementation 10 Results 10 Current situation 10 Good examples 11 Guidance and other government agencies 12 A summary of the conclusions 12 BAKGRUND 14 Det här säger lagstiftningen om nedskräpning 14 Nedskräpningens omfattning 15 Effekter av nedskräpning 16 Attityder till nedskräpning 17 Underliggande faktorer i nedskräpningsarbetet 18 Drivkrafter, förutsättningar och insatser 18 Vad styr människans beteenden? 20 Hur kan beteenden påverkas? 20 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING 22 Avgränsning 22 GENOMFÖRANDE 23 Förstudier 23 Nulägesbeskrivning 23 Bortfallsanalys 23 Goda exempel 23 Reflektion över nedskräpningsområdet 24 4

6 NULÄGESBESKRIVNING 26 Drivkraft 26 Förutsättningar 27 Anställning 27 Målsättning och aktivitetsplan 28 Politisk förankring och avsatta resurser 28 Lagstiftning 29 Informationsutbyte och samarbetsformer 30 Insatser 34 Erfarenheter av olika insatser 38 GODA EXEMPEL 42 En mindre kommun på västkusten 42 En mindre kommun i Mellansverige 46 En större kommun på västkusten 48 En större kommun på östkusten 51 En större kommun i södra Sverige 54 En större kommun längs Norrlandskusten 58 Erfarenheter från kommunerna 61 Inre och yttre faktorer 63 Interna styrkor och svagheter 63 Externa möjligheter och hot 64 Om vägledning och andra myndigheter 65 ANALYTISK DISKUSSION 67 Reflektioner kring resultaten 67 Förekomst av framgångsfaktorer 67 Arbete med attitydförändringar 69 Svårt att se resultatet av insatserna 70 Viktigt att förbättra förutsättningarna 71 SLUTSATS 72 KÄLLFÖRTECKNING 73 BILAGOR 75 Bilaga 1: Följebrev till enkäten 75 Bilaga 2: Enkätfrågor 77 Bilaga 3: Urvals- och bortfallsanalys 81 Bilaga 4: Djupintervjumall 84 5

7 Sammanfattning I stadsmiljö, natur och längs stränder lämnar människor spår efter sig på marken i form av skräpföremål som ligger på fel plats. Det är troligt att det finns ett samband mellan nedskräpningen och den ökade konsumtionen i samhället. Dokumentationen om nedskräpningens omfattning är inte så omfattande men klart är att nedskräpningen kostar pengar för samhället, dessutom orsakar nedskräpningen andra olägenheter och kan negativt påverka människors och djurs hälsa. Miljöbalken reglerar alla människors ansvar att inte skräpa ned och i lagen (1998:814) om gaturenhållning och skyltning regleras bland annat vilket ansvar som åligger kommunerna. Regeringen sätter i sin proposition 2010/11:125 fokus på problematiken och anger vikten av att också arbeta med människors attityder till nedskräpning. Syfte och genomförande Utvärderingen ingår som ett delprojekt i Naturvårdsverkets regeringsuppdrag 8, Särskild satsning på minskad nedskräpning. Utvärderingen ska ge en nulägesanalys av kommunernas arbete mot nedskräpning samt fungera som underlag vid utformning av vägledning till kommunerna. Utvärderingen belyser kommunernas syn på nedskräpning i stadsmiljö, natur och längs stränder. Vidare belyser utvärderingen vilka insatser som kommunerna gör, vilka resultat som uppnåtts samt vilka förutsättningar kommunerna har att arbeta mot nedskräpning. Utvärderingens insamling av data har skett dels genom en enkätundersökning och dels genom ett antal djupintervjuer. Enkätundersökningen skickades ut till 80 stycken slumpmässigt utvalda kommuner och en svarsfrekvens på 71 procent har uppnåtts. Djupintervjuerna genomfördes tillsammans med sex utvalda kommuner som vi på förhand visste hade stora erfarenheter av att arbeta mot nedskräpning och som ur många aspekter kan beskrivas som goda exempel för hur nedskräpningsarbetet kan bedrivas. En teoretisk modell har använts för att redovisa och analysera insamlade data. Utvärderingen har även förankrats i teori kring hur attityder och beteenden uppstår och förändras hos människor. Resultat Enkätundersökningen har använts för att ge en nulägesbild av hur många kommuner som arbetar med nedskräpningsfrågan. Syftet med djupintervjuerna har framför allt varit att försöka fånga vilka framgångsfaktorerna är inom nedskräpningsområdet samt dra lärdomar av kommunernas erfarenheter. Nulägesbeskrivning Utvärderingen visar att de kommuner som besvarat enkäten upplever nedskräpningsproblem främst i stadsmiljö och i mindre omfattning längs stränder och vattendrag. Dock är det ungefär en femtedel av kommunerna som uppger att det i stor utsträckning finns problem även i naturmiljö respektive längs stränder och vatten- 6

8 drag. När det gäller stadsmiljön är det ungefär hälften av kommunerna som anger att problem med nedskräpning finns i stor utsträckning. Drygt 20 procent uppger också att det finns problem med illegal tippning av större föremål (exempelvis vitvaror, bilvrak) i stor utsträckning. När det gäller kunskap inom kommunen om nedskräpningens effekter uppger mer än hälften att det endast i liten utsträckning finns tillräckliga kunskaper om hur nedskräpningen påverkar människor, djur och den omgivande miljön. Enkätresultaten visar att endast en dryg tiondel av kommunerna anger att det utsetts en ansvarig person med uppgift att driva ett förebyggande arbete mot nedskräpning. I ingen av kommunerna arbetar någon på heltid med denna arbetsuppgift. Cirka två tredjedelar av kommunerna anger att målsättningar och aktivitetsplaner saknas. Knappt hälften av kommunerna säger att det finns politisk förankring i den egna kommunen för att arbeta med nedskräpningsfrågor. Hela 70 procent anger att det endast i liten utsträckning finns resurser för arbetet. Enkäten ger ingen tydlig bild av om kommunerna anser att lagstiftningen ger tillräckliga förutsättningar. Bland de kommuner som är kritiska är det främst svårigheten att bevisa brott och förseelser kombinerat med polismyndighetens prioritering som anges som svårigheter. På frågor om samarbeten inom och mellan kommuner anger tre fjärdedelar av kommunerna att det endast i liten utsträckning eller inte alls bedrivs samarbeten mellan olika förvaltningar i samma kommun. Drygt 90 procent av kommunerna som besvarat enkäten ger motsvarande svar när det gäller samarbeten med andra kommuner. Nästan lika många kommuner, 85 procent, anger att de endast i liten utsträckning eller inte alls tar del av andra kommuners erfarenheter av nedskräpningsarbetet. Samarbeten med externa aktörer är betydligt vanligare. Goda exempel Det främsta perspektivet som framkommer i djupintervjuerna till varför kommunerna ska arbeta mot nedskräpning är det estetiska perspektivet. Kommunen eller staden ska upplevas som ren och snygg, det är av stor vikt både för besöksnäringen och för de egna medborgarna. Trygghetsperspektivet lyfts också fram. En skräpig miljö kan upplevas som otrygg och dessutom uppmuntra till ytterligare nedskräpning. INTERNA STYRKOR OCH SVAGHETER Ett flertal av de kommuner som intervjuats upplever politiskt stöd som en intern styrka, men även olika former av kontaktnät och samverkan mellan förvaltningar samt med andra aktörer. Återkommande är att det finns avsatta resurser för ett förebyggande arbete mot nedskräpning. En satsning på synlig städning är också återkommande. Den samlade bedömningen är att den typen av åtgärd också har en förebyggande effekt som komplement till den konkreta städinsatsen som utförs. 7

9 När det gäller interna svagheter belyser flera av de tillfrågade kommunerna bland annat bristande resurser samt att arbetet mot nedskräpning bedrivits i projekt vid sidan av de ansvariga personernas ordinarie arbetsuppgifter. EXTERNA MÖJLIGHETER OCH HOT När det gäller yttre möjligheter nämns vikten av omvärldsbevakning för att se hur andra kommuner eller aktörer arbetar mot nedskräpning, men även samarbete med organisationer som Håll Sverige Rent. Även att fånga medias intresse samt att kommunicera de insatser som görs via media bedöms som viktigt. Politiskt stöd, ekonomiskt stöd och lagstiftning nämns också som faktorer som möjliggör kommunernas arbete mot nedskräpning. Bland yttre faktorer som försvårar kommunernas arbete mot nedskräpning är lagstiftning en återkommande faktor där många kommuner främst är kritiska gällande tillämpningen av lagstiftningen. Andra faktorer som nämns är brist på resurser och kompetens och brist på teknisk utveckling och miljövänliga metoder, men även människors värderingar och svårigheten att nå ut till företagen. Även fastighetsägaransvaret kommer upp som en yttre faktor eftersom det medför att det blir en splittrad städning. Vägledning och andra myndigheter Många kommuner i enkätundersökningen upplever att det inte finns tillräckligt med vägledning för hur kommunerna kan arbeta mot nedskräpning. Aktuella områden där det efterfrågas vägledning är hur kommunerna kan arbeta med ungdomars attityd till nedskräpning, ansvarsfördelning gällande ilandflutet skräp och hur man kan arbeta med nedskräpning i avfallsplaner. Många kommuner har svarat att de inte vet om det behövs vägledning. Detta kan tyda på att kommunerna inte i någon stor utsträckning reflekterar över det förebyggande arbetet mot nedskräpning utöver själva städinsatserna. Många kommuner efterfrågar insatser från andra myndigheter. De mest återkommande önskemålen är rikstäckande informationskampanjer i TV och press, att polisen skulle kunna lyfta nedskräpningen högre på sin dagordning, återinföra skrotbilspremier samt att tillföra resurser till kommunerna. Slutsatser i sammandrag Vägledning och stöd kan diskuteras utifrån dessa punkter: Ekonomiskt stöd till implementering av förebyggande insatser Stödja forskning och kunskapsutveckling om nedskräpning samt stödja utveckling av mätmetoder Sprida information om nedskräpningens konsekvenser och kostnader på nationell och regional nivå Sprida erfarenheter och goda exempel genom att utveckla nätverk, förslag på arbetssätt, forum för dialog och skapa idébank 8

10 Diskutera ansvarsfördelning och tillämpning av lagar och regler på nationell och internationell nivå Diskutera ansvarsfördelning vad gäller ilandflutet skräp 9

11 Summary People leave traces of their presence in the form of the rubbish they leave in urban and natural settings, and along shorelines. There is a probable correlation between littering and increased consumption in a society. Although there is no comprehensive documentation on the extent of littering, it is clear that littering costs society money, creates other nuisances, and can negatively impact human and animal health. The Environmental Code imposes an obligation on people not to litter, and the Street Cleaning and Signage Act (1998:814) provides for the obligations of the municipalities. In Government Bill 2010/11:125, the Government focuses on these problems, as well as emphasises the importance of working with public attitudes regarding littering. Purpose and implementation This evaluation is included as a sub-project in Government Commission No. 8, Special Efforts to Reduce Littering, as is intended to result in an analysis of municipal efforts against littering, and to serve as documentation for preparing a guide for the municipalities. The evaluation is meant to elucidate the views of the municipalities regarding littering in urban and natural settings, and along shorelines. In addition, the evaluation focuses on the anti-littering efforts of the municipalities, the results of these efforts, and the probability of their success. The collection of data for this evaluation has been done through a questionnaire, as well as through a number of in-depth interviews. The questionnaire was sent out to 80 randomly selected municipalities, and resulted in a response rate of 71 per cent. The in-depth interviews were conducted with six selected municipalities, which we knew in advance possessed extensive experience in preventing littering and, in many aspects, could serve as good examples of how to conduct anti-littering efforts. A theoretical model was used to describe and analyse the data collected. The evaluation was also firmly based on theories of how human attitudes and behaviours arise and change. Results The questionnaire survey was used to give an indication of how many municipalities are currently working with littering issues. The purpose of the in-depth interviews was to attempt to identify the factors that contribute to success in combating littering, and to learn from municipal experiences. Current situation The evaluation shows that those municipalities that answered the questionnaire experience the problem of littering primarily in urban settings, and less along shorelines and watercourses. Nevertheless, about one-fifth of the municipalities report that there are considerable problems in natural settings, as well as along 10

12 shorelines and watercourses. In the case of urban settings, about one-half of the municipalities report large-scale problems involving littering. More than 20 per cent also report problems involving large-scale illegal dumping of large objects (e.g. white goods and wrecked cars). More than half the municipalities responding admitted having little knowledge about how littering affects people, animals and the environment. The results of the questionnaire show that only slightly more than one-tenth of the municipalities have appointed a person to lead efforts to prevent littering. None of the municipalities have anyone working full-time with this task. About two-thirds of the municipalities responded that no goals or action plans had been adopted. Less than half of the municipalities reported political support for working with littering issues. All of 70 per cent reported that resources for this work are very limited. The survey does not give a clear picture of whether the municipalities felt that existing legislation provides sufficient basis for effective action on this issue. The municipalities that are critical primarily raise the difficulty of proving crimes and infractions, combined with low prioritisation by police. Three-quarters of the municipalities reported that there is little or no cooperation between various agencies within the same municipalities, and more than 90 per cent indicated that this is the case regarding cooperation with other municipalities. Almost the same number of municipalities, 85 per cent, reported little or no use of the experiences of other municipalities regarding anti-littering efforts. Cooperation with outside parties is much more common. Good examples The most common view of why municipalities should work to prevent littering was the aesthetic argument. Both residents and visitors should experience a municipality or city as clean and attractive. Security considerations were also raised. A dirty environment feels unsafe and also encourages more littering. INTERNAL STRENGTHS AND WEAKNESSES Several of the municipalities interviewed view political support as an internal strength. The same applies to other forms of contact networks and collaboration amongst agencies, and with other entities. A recurrent theme related to the need for resources to be specifically allocated for anti-littering efforts. Visible cleaning efforts were also repeatedly mentioned. The general consensus is that this type of action also has a preventive effect that acts as a complement to the actual cleaning work performed. 11

13 Regarding internal weaknesses, several of the municipalities emphasized considerations such as insufficient resources, and the fact that anti-littering efforts have been conducted as projects outside the normal duties of the persons in charge. EXTERNAL OPPORTUNITIES AND THREATS External opportunities mentioned include the importance of observing how other municipalities and various entities work to prevent littering, and cooperation with organisations such as Håll Sverige Rent (Keep Sweden Clean). It is also important to capture the attention of the media, and to encourage the media to communicate important news about the measures taken. Political support, financial appropriations and legislation were also mentioned as factors that help to enable municipal efforts to prevent littering. One of the external factors often mentioned as impediments to municipal efforts against littering is legislation, especially the way laws are applied. Other factors mentioned included lack of resources and expertise, as well as deficient technical development and environmentally-friendly methods, public attitudes and values, and difficulties communicating the importance of preventing littering to businesses. The responsibility of property owners was also mentioned as an external factor, as it may result in divided responsibility for cleaning. Guidance and other government agencies Many municipalities stated in the questionnaire survey that there is not enough guidance for how municipalities can work to prevent littering. Areas in which guidance was specifically requested included how municipalities can work with young people s attitudes to littering, responsibility for rubbish that floats ashore, and handling littering in waste disposal plans. Many municipalities responded that they don t know whether or not guidance is needed. This can indicate that these municipalities have not reflected to any significant degree on the need for preventive anti-littering efforts, beyond actual cleaning. Many municipalities requested measures from other government authorities. The most common requests were for nationwide information campaigns in the press and on television, more prioritization of littering by the police, re-introduction of payments for junking cars, and increased resources for the municipalities. A summary of the conclusions Guidance and support can be discussed based on the following points: Financial support for the implementation of preventive measures. Support of research and increasing knowledge about littering, as well as developing methods to measure littering. Spreading information about the national and regional consequences and costs of littering. 12

14 Spreading experiences and good examples by developing networks, proposed methods, forums for dialogues, and idea banks. Discussing division of responsibility and application of laws and regulations on the national and international levels. Discussing division of responsibility for rubbish that floats ashore. 13

15 Bakgrund I enlighet med regleringsbrevet 1 ska Naturvårdsverket genomföra en särskild satsning för att minska den nedskräpning som sker på offentliga platser. Naturvårdsverket ska genomföra en särskild satsning för att främja en minskad nedskräpning. Uppdraget omfattar både nedskräpning i stadsmiljö och i naturen, inklusive problemen med nedskräpning längs våra kuster. I uppdraget ingår att utveckla vägledning till kommunerna samt att utöka informationen till allmänheten. Arbetet bör i valda delar genomföras i dialog med Havs- och vattenmyndigheten (från den 1 juli 2011) och andra berörda aktörer på lokal, regional och nationell nivå. I uppdraget ingår även att utreda behovet av ytterligare åtgärder samt att föreslå och konsekvensutreda hur dessa åtgärder bör utformas. Naturvårdsverket ska årligen redovisa hur arbetet fortlöper till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 15 april 2011, 2012 och I stadsmiljö, natur och längs stränder lämnar människor spår efter sig på marken i form av skräpföremål som ligger på fel plats. Med nedskräpning avses att slänga eller lämna föremål av olika karaktär på marken, t.ex. fimpar, godispapper, snabbmatsförpackningar, tuggummi, påsar, burkar, engångsgrillar, glas- och plastflaskor etc. samt att tippa föremål i naturen, t.ex. vitvaror, möbler, byggavfall etc. 2 Det framkommer i regeringens proposition 3 att en del i denna satsning är att arbeta förebyggande mot nedskräpning genom att arbeta med attityder men även genom att sända signaler om att nedskräpning inte är acceptabelt. Det här säger lagstiftningen om nedskräpning I Miljöbalken 4 står det att ingen får skräpa ned utomhus på en plats som allmänheten har tillträde eller insyn till. Denna bestämmelse riktar sig mot alla människor och bestämmelsen inkluderar även markägare. Till nedskräpning kan den dömas som placerar ut skräp i stora mängder, i systematisk omfattning eller av mer skadlig karaktär i enlighet med 29 kap. 7 i Miljöbalken. För att komma till rätta med mer lindrig nedskräpning infördes en ny straffbestämmelse som trädde i kraft 10 juli Lindrig nedskräpning utgör i enlighet med 29 kap. 7a i Miljöbalken en självständig straffbestämmelse som möjliggör 1 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Naturvårdsverket, Regeringsbeslut Naturvårdsverket (2012). Särskild satsning för minskad nedskräpning. Delredovisning av regeringsuppdrag 8, Naturvårdsverket. 3 Prop 2010/11:125 Nedskräpning. 4 MB 15 kap

16 för polisen att ge penningböter på plats vid nedskräpning. Med ringa avses bagatellartade situationer som t.ex. en enstaka fimp. Som framgår av lagstiftningen 5 har kommunerna ett ansvar för att återställa platser som skräpats ned i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt är skäligt. Denna skyldighet gäller dock endast i fall där ingen annan är ansvarig för nedskräpningen enligt lag eller annan författning eller särskilda föreskrifter, varmed torde avses uttryckliga bestämmelser som i särskilda fall lägger ansvaret på annan än kommunen. Lagen innehåller även vissa skyldigheter för fastighetsinnehavare och möjlighet för kommunen att ålägga en fastighetsinnehavare att utföra åtgärder. Andra intressenter som berörs utöver kommuner är producenter av nedskräpande förpackningar. I de fall där nedskräpning innebär en risk för människors hälsa t.ex. genom att marken förorenas kan 9 kapitlet i miljöbalken åberopas som innefattar miljöfarlig verksamhet. Nedskräpningens omfattning Det finns lite dokumentation om nedskräpningens omfattning. Dock har ett tiotal kommuner i Sverige utfört skräpmätningar. Dessa mätningar har sina begränsningar eftersom de är anpassade till stadsmiljöer (exklusive parker). Skräpmätningarna visar år 2009 ett genomsnitt på 6.67 skräpföremål/10 m 2. Med skräpföremål i skräprapporten menas fimp, snus, plast (eg. hårdplast, mjukplast som glasspapper, plastpåsar etc.), papper (eg. pappersnäsdukar, kvitton, cigarettförpackningar etc.), metall, glas, organiskt (eg. mat- och fruktrester, hundbajs etc.), övrigt 6. Nedskräpning på offentliga platser i Sverige handlar främst om fimpar på marken (60 procent). Fimpar är det vanligaste skräpet och varje år slängs drygt en miljard fimpar på marken 7. Det är troligt att det finns ett samband mellan nedskräpning och den ökade konsumtionen i samhället. Mycket av den marina nedskräpningen beror på en storskalig användning av plast i samhället vilket främst orsakas av konsumentprodukter- 5 Lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, 4 (SFS 1998:814). 6 Stiftelsen Håll Sverige Rent (2010). Skräprapporten En studie av skräpet i tio svenska kommuner. Stiftelsen Håll Sverige Rent. Hämtad 17 januari 2010 från pdf 7 Stiftelsen Håll Sverige Rent (2010). Skräprapporten En studie av skräpet i tio svenska kommuner. Stiftelsen Håll Sverige Rent. Hämtad 17 januari 2010 från pdf 15

17 nas bidrag. Den globala plastproduktionen uppges ha ökat från 0,5 ton per år 1950 till 260 miljoner ton per år Effekter av nedskräpning Nedskräpning innebär ökade renhållningskostnader för kommunerna, andra myndigheter och fastighetsägare etc. En undersökning av stiftelsen Håll Sverige Rent (HSR) visar att nedskräpningen år 2003 kostade dåvarande Vägverket och landets kommuner minst 377 miljoner kronor 9. Ett belopp som av Håll Sverige rent bedöms vara lågt räknat. Det finns även andra aspekter på problemet. Nedskräpning av ett område kan medföra att människor uppfattar platsen som både otrevlig och otrygg att vistas på. En nedskräpad plats tenderar även att dra till sig ännu mera skräp eftersom många människor upplever att det är mer legitimt att slänga skräp på marken, om platsen redan är nedskräpad 10. Det är tänkvärt att skräpföremål ofta har en lång nedbrytningskurva, allt från 1 5 år för en fimp och upp till 1 miljon år för glas 11. Det innebär att skräp som inte städas upp ligger kvar på marken under lång tid och sakta bryts ned. Det kan leda till att miljön förorenas, materiella skador, men även utgöra en fara för både barn och djur som får i sig olika föremål, fastnar eller som skadar sig på vassa föremål 12. En internationell sammanställning visar att uppåt 267 olika marina djur fastnar eller dör till följd av att de sväljer olika plastföremål som slängs i vatten eller längs stränder 13. Havet innehåller flera antropogena partiklar som dessutom kan tas upp av djur som lever på att filtrera vatten 14. Även effekterna av de mikroskopiska 8 Magnusson K. & Norén F (2011). Mikroskopiskt skräp I havet metodutveckling för miljöövervakning. N-research. Hämtad 13 mars 2012 från www: 9 Håll Sverige Rent, Vad kostar nedskräpningen? Hämtad 19 januari 2012 från www: 10 Keizer, K, Lindenberg, S. & Steg, L. (2008). The spreading of disorder. Science. URL: (retrieved from www ) 11 Håll Sverige Rent, Nedbrytningstider. Hämtad 19 januari 2012 från www: 12 Håll Sverige Rent, Nedskräpningens konsekvenser. Hämtad 9 januari 2012 från www: 13 Allsopp M. Walters A. Santillo D. & Johnston P. (?). Plastic debris in the world s oceans. Greenpeace. Retrieved January 18, 2012 from www: =Plastic+debris+&sa=Go+%21 14 Norén Fredrik, Ekendahl Susanne, & Johansson Ulrika (2009). Mikroskopiska plastartiklar fler än vad man tidigare trott. Havet Hämtad 30 april 2012 från www: 16

18 plastpartiklarna på marina organismer diskuteras. Det finns en risk för toxiska effekter och att plasten orsakar fysiska skador på t.ex. gälar eller tarmepitel 15. Aluminiumburkar som slängs i diken eller i anslutning till åkermark utgör en stor fara för kor om de får i sig aluminiumsplitter i ensilaget till följd av att burkarna strimlas sönder när lantbrukaren skördar sitt foder 16. Picknickrester som slängs ut på marken riskerar att skada hundar allvarligt då exempelvis kyckling och benrester kan splittras och bli vassa föremål i hundens mage 17. Andra vanligt förekommande problem till följd av nedskräpning är glassplitter på marken som kan leda till sårskador hos både djur och människor. Fimpar på fel plats resulterar i att flera giftiga kemikalier, som bland annat kan ta död på mindre marina organismer kommer ut i vattendrag. Ytterligare en faktor är att filtret i cigaretten är gjord av en plast som inte är biologiskt nedbrytbar 18. Trots detta sker nedskräpning i stor utsträckning i stadsmiljö och i naturen. Attityder till nedskräpning Den nedskräpning som sker på offentliga platser i Sverige är resultatet av människors värderingar, normer, attityder och vanor. Nedskräpning är kopplat till människans efterfrågan, bekvämlighet och livsstil. Andra faktorer som har betydelse är medvetenhet, men även att medborgarna erbjuds alternativ till en handling 19. Genom att arbeta med dessa frågor har kommunerna möjlighet att påverka omfattningen av den nedskräpning som sker. Undersökningar visar att det främst är yngre människor i åldrarna år som slänger skräp på marken. När de gäller unga män anger hela 70 procent att de någon gång slänger skräp på marken Magnusson K. & Norén F. (2011). Mikroskopiskt skräp I havet metodutveckling för miljöövervakning. N-research. Hämtad 13 mars 2012 från www: 16 Lantbrukarnas riksförbund, Vasst problem på grund av nedskräpning. Hämtad 18 januari 2012 från www: 17 Agria Djurförsäkring, Picknick-rester farliga för hundar. Hämtad 17 januari 2010 från www: 18 Register Kathleen M (2000). Cigarette butts as litter. Toxic as well as ugly. Underwater naturalist, Bulletin of the American Littoral Society, Volume, 25, Number 2, Hämtad 30 mars 2012 från www: 19 Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes, and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet. 20 Stiftelsen Håll Sverige Rent (2010). Skräprapporten En studie av skräpet i tio svenska kommuner. Stiftelsen Håll Sverige Rent. Hämtad 17 januari 2010 från pdf 17

19 När allmänheten tillfrågas uppger 88 procent att de skulle kunna tänka sig att hantera fimpen på andra sätt än att slänga den på marken. Detta förutsatt att det finns tillgång till exempelvis askkoppar. När allmänheten tillfrågas om orsaker till nedskräpning uppger majoriteten bristen på papperskorgar som den vanligaste faktorn. En annan faktor som uppges är slöhet 21. Underliggande faktorer i nedskräpningsarbetet För att nå framgång i arbetet är det viktigt att identifiera vilka de underliggande faktorerna är. Därför är det av vikt att undersöka kommunernas förutsättningar och drivkrafter för att arbeta mot nedskräpning. Eftersom det är enskilda individer som skräpar ned är det också betydelsefullt att beakta individers beteenden och vanor. De tänkta sambanden presenteras i en teoretisk modell (se figur 1) som beskriver de olika inslagen i ett arbete mot nedskräpning. Drivkrafter, förutsättningar och insatser Kommunernas drivkrafter bakom att arbeta mot nedskräpning kan vara både många och olika. Även förutsättningarna för detta arbete kan variera. Drivkrafter och förutsättningar ligger sedan till grund för vilka insatser som faktiskt genomförs i kommunerna. Insatserna kan till exempel vara rena städinsatser och/eller insatser som tar sikte på att påverka de mänskliga beteenden som leder till nedskräpning. I modellen presenteras även faktorer 22 som har betydelse för huruvida kommunerna är intresserade av att arbete förebyggande mot nedskräpning. Människors miljörelaterade beteenden har en inverkan på miljön. Det är därför viktigt att de beteenden som har en negativ miljöpåverkan identifieras. För att kunna påverka dessa beteenden är det av betydelse att förstå de underliggande motiven till individers handlingar. Människor ställs ibland inför val där utgången är positiv för dem själva och negativa för miljön, eller motsvarande där utgången är positiv för miljön men negativ för dem själva. Att välja mellan ett beteende som har en negativ miljöpåverkan och ett beteende som gynnar en själv kan skapa en inre konflikt. Att sortera sopor och återanvända föremål är positivt för miljön men kan vara obekvämt och kräver både tid och ansträngning att utföra. Det är viktigt att förstå varför människor utför olika beteenden, men det är lika viktigt att förstå varför människor inte utför vissa bete- 21 Stiftelsen Håll Sverige Rent (2010). Skräprapporten En studie av skräpet i tio svenska kommuner. Stiftelsen Håll Sverige Rent. Hämtad 17 januari 2010 från pdf 22 Guldbrandsson, Karin (2007). Från nyhet till vardagsnytta. Om implementeringens mödosamma konst. Statens Folkhälsoinstitut, 2007;20. 18

20 enden 23. Underliggande faktorer på såväl kommunnivå som individnivå presenteras i figur 1. I vilken omfattning det slängs skräp på fel plats Kommunernas drivkraft Kommunernas förutsättningar Problembild Lagstiftning Politiska direktiv Prioritetsgrad Resurser (tid, ekonomiska, maskinpark etc.) Personberoende Kompetensnivå Implementering av förebyggande kommunala insatser Möta upp ett behov Synliga fördelar Planering Lokala anpassningar Metoden ska vara enkel att använda Metoden ska kunna testas i liten skala Formellt fattade beslut Nya eller omfördelning av resurser Överensstämmelse med rådande värderingar Kombination av insatser (ex. utbildning, träning, information, feedback) Framgångsfaktorer för kommuner Utarbeta en målsättning och handlingsplan Uppföljning av insatser Synliggöra kostnaden för nedskräpningen Synliggöra omfattningen av nedskräpningen Anslå medel för nedskräpning långsiktigt (egen budget) Politisk förankring/stöd Utsedd person som ansvarar för nedskräpningsarbetet Samarbete mellan förvaltningar Samarbete med myndigheter, näringsidkare, föreningar, skolor etc. Planera och informera aktörer i god tid innan planerad insats utförs Erfarenheter från andra kommuner (goda/dåliga exempel) Långsiktigt arbete med att skapa attitydförändringar Underliggande motiv till individers beteende Normer Värderingar Attityder Vanor Kommunala insatser som påverkar beteenden Öka medvetenheten Kompetens Direkt erfarenhet Se över kontextuella faktorer erbjuda alternativ Öka den upplevda kostnaden för ett beteende Se över motstridig information Kommunernas insats Städinsats Förebyggande arbete Figur 1. Teoretisk modell av underliggande faktorer i nedskräpningsarbetet. 23 Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes, and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet. 19

21 Vad styr människans beteenden? Det finns olika typer av faktorer som har betydelse för människors beteenden. Dessa är attityder, värderingar, normer, vanor, medvetenhet om konsekvenser samt kontextuella faktorer (ex. där förutsättningar att kunna agera miljömedvetet ses över) 24. Attityd kan ses som en intern psykologisk tendens där personen tar ställning för eller emot en företeelse (ex. ta bilen till jobbet). Därmed gör attityder det möjligt för människor att anpassa sig till sin omgivning. Attityder är generellt inte isolerade utan är sammankopplade till andra attityder. Sociala dilemman uppstår när människor är fria att välja mellan att maximera en egen kortsiktig vinning och maximera en kollektiv långsiktig vinst. Många miljömässiga val är socialt beroende. Konsekvenser av miljöskadligt beteende beror på kombinationen av individuella val i kombination med andras val. Om tillräckligt många människor börjar agera utifrån egna intressen så kommer de negativa miljökonsekvenserna att ackumuleras. Kollektiva rationella val i sociala dilemman beror på om individen uppfattar ett kollektivt problem som behöver lösas. Det innebär att om man uppfattar miljöproblem som hotfulla eller allvarliga så stimuleras ett miljöfrämjande beteende. Individuella värderingar har betydelse för om individen vill följa den kollektiva normen. Vanor har betydelse för beteenden. Processen för beslutsfattning är inte fullt medveten eller avsiktlig när en vana har utvecklats. Beslutet fattas då utan reflektion och kräver nästan inga kognitiva resurser. Vanor utvecklas i ett stabilt sammanhang där bemötande och konsekvenser skapar ett beteende. Beteenden utvecklas till vanor. Attityder och vanor interagerar. I många valsituationer är attityd en förklaring till varför ett beteende utfördes de första gångerna. Med tiden så minskar utvärderingen av beteendet och effekterna av beteenden blir till en vana. Detta har betydelse för mängden information som behövs innan ett val görs. Attityder kan förutsäga beteenden när en vana inte ännu är etablerad. Attityder påverkar inte ett beteende i samma utsträckning när beteendet har blivit en vana. 25 Hur kan beteenden påverkas? Forskning visar att miljörelaterade beteenden kan förändras genom att öka människors medvetenhet i beslutssituationer (ex. miljön påverkas negativt om jag tar bilen till arbetet), men även att en ökad medvetenhet påverkar relationen mellan attityder, vanor och beteenden Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes, and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet. 25 Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes, and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet. 26 Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes, and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet. 20

22 Det vanligaste sättet att mäta en vana är självrapporter gällande hur ofta ett beteende inträffar. För att förändra beteenden som har en negativ miljöpåverkan så krävs det ofta att gamla vanor måste brytas och att nya vanor måste skapas. Ett sätt att flytta fokus från individuella rationella val till kollektiva rationella val är att arbeta med värderingar, attityder och föreställningar som ligger till grund för de val som individen gör 27. Brist på medvetenhet anses vara ett framträdande drag gällande invanda beteenden. Studier visar på att vanan att använda bilen som transportmedel kan brytas genom att öka individens medvetenhet om miljön inför att individen ska göra sitt val. Det resulterar i beteendeförändringar. Det finns andra bestämningsfaktorer än miljöattityder att beakta om målet är att förändra miljöskadliga beteenden. Andra faktorer att beakta är icke-miljörelaterade attityder, föreställningar om kontext och om den egna förmågan, samt vanor. Bestämningsfaktorerna kan fungera både som motivationsfaktorer och barriärer. Beteenden som har utvecklats till vanor kan brytas genom att öka medvetenheten inför valsituationer. Att ändra de kontextuella faktorerna genom att erbjuda bättre alternativ eller genom att öka den upplevda kostnaden för beteendet ökar sannolikheten för att framgångsrikt ändra etablerade vanor 28. Det finns även andra faktorer att beakta som har betydelse för ett beteende. En sådan är exempelvis grupptryck. Utöver det visar det sig att attityder baserade på direkta erfarenheter av sakfrågan förutser ett beteende bättre än attityder som formas genom att individen enbart läser eller hör om sakfrågan. Det innebär att de som har direkt erfarenhet av en sakfråga har en annan villighet att handla för att lösa problemet 29. Utöver fokus på attitydförändringar hos allmänheten för att åstadkomma beteendeförändringar är det möjligt att åstadkomma en beteendeförändring hos specifika grupper som skola, polis, kommuner etc. 27 Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes, and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet. 28 Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes, and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet. 29 Smith, Edward E (2003). Social Cognition. Ur Atkinson & Hilgard s introduction to psychology. Wadsworth/Thomson Learning. 14. ed. 21

23 Syfte och frågeställning Utvärderingen kommer att ligga som underlag till Naturvårdsverkets fortsatta arbete med Regeringsuppdraget 8, Särskild satsning på minskad nedskräpning. Syftet med utvärderingen är att: ge en nulägesbeskrivning av kommunernas arbete mot nedskräpning ligga som underlag vid utformning av vägledning till kommunerna Utvärderingens huvudfråga att besvara är: Hur arbetar kommunerna mot nedskräpning och vilka bakomliggande faktorer styr kommunernas arbete? Utvärderingen kommer att vägledas av följande frågor: Vad har kommunerna för syn på nedskräpningen? Hur ser nedskräpningen ut i stadsmiljö, natur och längs kusterna? Har kommunerna rätt förutsättningar att arbeta mot nedskräpning? Vilka insatser gör kommunerna? Vilka resultat når kommunerna? Önskar kommunerna stöd/vägledning i sitt arbete mot nedskräpning och hur kan det stödet se ut? Avgränsning Inom ramen för regeringsuppdraget avser Naturvårdsverket även att utföra en analys av samhällets kostnader för nedskräpning, med inriktning på kommuner. Den analysen kommer att utföras av Naturvårdsverkets miljöekonomer. Av den anledningen behandlar inte denna utvärdering den typen av frågor. Nedskräpning runt återvinningsstationer ingår inte heller i utvärderingen. 22

24 Genomförande Förstudier har legat till grund för utformningen av datainsamlingen. I regeringens proposition betonas arbetet med att skapa attityd- och beteendeförändringar. Av den anledningen handlar många frågor i enkäten (nulägesbeskrivning) och i djupintervjuerna (goda exempel) om det förebyggande arbetet. Förstudier En mindre litteraturgenomgång har utförts i syfte att skapa överblick inom nedskräpningsområdet. Utöver det söktes information på några kommuners hemsidor för att se hur dessa kommuner arbetar mot nedskräpning samt vilka lärdomar de har att förmedla gällande deras insatser för att motverka nedskräpning. För att få en fördjupad kunskap om vilka bakomliggande faktorer som kan tänkas ha betydelse för hur kommunerna arbetar med frågan så genomfördes en intervju med en representant från stiftelsen Håll Sverige Rent. Det är en organisation som sedan många år tillbaka arbetar med nedskräpningsfrågor och mycket av det arbetet sker i samarbete med olika kommuner. Dessa informationsvägar kompletterades genom intervjuer med två representanter från Naturvårdsverket om nedskräpning. Slutligen så intervjuades en kommun om deras arbete mot nedskräpningen. Nulägesbeskrivning För att få en nulägesbeskrivning av hur kommunerna arbetar mot nedskräpning utformades en enkät som belyser dels kommunernas förutsättning att arbeta med nedskräpning samt kommunernas syn på nedskräpningsarbetet. Enkäten har slumpmässigt skickats ut till 80 av kommunerna i Sverige. Följebrevet till dessa kommuner redovisas i bilaga 1 och enkätfrågorna redovisas i bilaga 2. I enlighet med SFS 1982:668 har samråd ägt rum med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) innan enkäten skickades ut. Bortfallsanalys Svarsfrekvensen för enkätundersökningen till kommunerna uppgick till 71 procent. Bortfallsanalyser har genomförts. Dessa visar att bortfallet kan betraktas som tillräckligt spritt över olika typer av kommuner för att resultatet i den meningen kan anses representativt för kommunerna som grupp. Det totala underlaget för enkätresultaten bygger på 57 kommuners svar (71 procent av de 80 kommuner som slumpmässigt valdes ut). En utförlig redovisning av urvalet och bortfallet redovisas i bilaga 3. Goda exempel För att få djupare kunskap om vilka framgångsfaktorerna är inom nedskräpningsområdet, samt dra lärdomar av några kommuners erfarenheter av arbetet mot nedskräpningen genomfördes sex djupintervjuer. Tanken med djupintervjuerna är att 23

25 dessa ska komplettera frågeenkäten och svara på frågorna, vilka effekter har olika kommunala insatser resulterat i och vilka lärdomar drar kommunerna av arbetet med olika insatser. Djupintervjuerna kan ge mer kunskap om varför vissa kommunala insatser fungerar bra och varför andra insatser inte fungerar så bra. Intervjumallen skickades ut i förväg till kommunerna i syfte att ge intervjupersonerna tid att reflektera över vissa av frågorna. Djupintervjumallen baserades delvis på en Swot-analys modell 30. Det är ett planeringsverktyg som används för att finna styrkor, svagheter, möjligheter och hot vid en strategisk översyn. Den djupintervjumall som låg till grund för djupintervjuerna presenteras i bilaga 4. För att kvalitetssäkra det insamlade materialet så skickades även sammanställningen av intervjuerna till respektive kommun i efterhand för faktagranskning. Kommunerna har valts ut delvis från den information som Stiftelsen Håll Sverige Rent har om olika kommuners insatser. Kommunerna har valts ut utifrån följande kriterier: 1. Fokus på kommuner som gör insatser mot nedskräpning. Det kan exempelvis röra insatser som kampanjer, långsiktig satsning på arbetet mot nedskräpning, eller medverkan i skräpplockardagar. 2. Fokus på storstäder och större kommuner i enlighet med hypotesen: stort antal människor på begränsad yta leder till mer nedskräpning. 3. Västkusten har stora problem med nedskräpning längs kusterna. 4. Spridning både storleksmässigt och geografiskt. En geografisk och storleksmässig beskrivning av kommunerna visar på att urvalet resulterade i tre storstadskommuner, en större kommun, en mellanstor kommun och en liten kommun spridda över Sveriges landsändar med en kommun från Norrland, två kommuner från Svealand och tre kommuner från Götaland. Av dessa ligger fem kommuner vid kusten och en kommun i inlandet. Reflektion över nedskräpningsområdet Förstudierna ger indikationer på en allmän avsaknad av litteratur som visar på nedskräpningens effekter på miljö, djur och människor. Utöver det är det i dagsläget sparsamt med dokumentation gällande hur omfattande nedskräpningen är i Sverige samt om den har ökat/minskat med tiden, men även vilka effekter kommunala insatser har haft på omfattningen av nedskräpningen. Det finns även lite dokumenterat om kostnader i samband med nedskräpning dvs. vad kostar det för kommunen att städa upp skräp i stadsmiljö- och natur, vad kostar det att tömma papperskorgar alternativt att arbeta förebyggande mot nedskräpning? 30 Swot-analys.se, SWOT-analys på ett enkelt sätt. Hämtad 5 april 2012 från www: Swotanalys.se 24

26 Vår definition av förebyggande arbete är det arbete som kommunen gör utöver den konkreta städinsatsen dvs. städning av gator, parker, tömning av papperskorgar etc. Exempel på förebyggande insatser kan vara t.ex. informationsinsatser och attitydpåverkande arbete. Som tidigare nämnts har kommunerna ett ansvar för att återställa nedskräpade platser till ett skick som bedöms som skäligt. Det är viktigt att ha i åtanke att kommunerna i dagsläget däremot inte har någon skyldighet att bedriva ett förebyggande arbete mot nedskräpning, det vill säga att arbeta mot att nedskräpning uppstår. Samtidigt säger oss forskningen att för att påverka beteenden behöver man öka människors kunskap och medvetenhet. Eftersom den samlade kunskapen är liten om vilket förebyggande arbete som idag bedrivs i kommunerna, läggs stor vikt i djupintervjuerna vid att försöka fånga det förebyggande arbete som bedrivs i våra goda exempel-kommuner. 25

27 Nulägesbeskrivning I nulägesbeskrivningen redovisas resultaten från enkätundersökningen som belyser hur kommunerna i Sverige tänker runt nedskräpning samt vilka insatser dessa kommuner gör för att minska nedskräpningen. I enkätundersökningen har kodningar av materialet gjorts dels för att kunna särredovisa kust- respektive inlandskommuner, dels för att kunna särredovisa landsdelarna Norrland, Svealand och Götaland. Generellt uppvisar kust- och inlandskommunerna väldigt stor samstämmighet i sina enkätsvar. I något enstaka fall där skillnaden varit betydande har detta kommenterats i resultatredovisningen. När enkätresultatet bryts ned till landsdelsnivå blir skillnaderna generellt sett något tydligare utan att för den skull vara genomgående. I de frågor där skillnaderna bedömts vara relevanta och betydande har detta kommenterats i redovisningen av enkätresultatet. Drivkraft Under denna rubrik redovisas i vilken utsträckning kommunerna upplever att det förekommer nedskräpning av små och stora föremål i stadsmiljö, natur och längs med stränder/vattendrag. Men även i vilken utsträckning det finns kunskap om hur nedskräpningen påverkar människors och djurs hälsa och den omgivande miljön. De tillfrågade kommunernas uppfattning huruvida det finns problem med nedskräpning av små föremål (glas, papper, plast etc.) i stadsmiljö skiljer sig åt. 51 procent av kommunerna anser att dessa problem finns i liten utsträckning, medan 44 procent av kommunerna uppger att det finns problem med nedskräpning i stor utsträckning. Ett litet antal kommuner (5 procent) anser att problem med nedskräpning förekommer helt och hållet. När det gäller problem med nedskräpning i naturen så upplever majoriteten av kommunerna (77 procent) att problemen finns i liten utsträckning, eller inte alls (4 procent), medan 19 procent av kommunerna upplever att det finns problem med nedskräpning i naturen i stor utsträckning. Motsvarande bild ges när kommunerna besvarar frågan om problem med nedskräpning vid stränder/vattendrag. Majoriteten av kommunerna (72 procent) anser att problemen finns i liten utsträckning, eller inte alls (4 procent), medan 21 procent av kommunerna i stor utsträckning upplever att det finns problem med nedskräpning. Slutligen anser 4 procent av kommunerna att problem med nedskräpning längs stränder/vattendrag förekommer helt och hållet. Om vi separerar kustkommunerna från inlandskommunerna finns här en tydlig skillnad. 44 procent av kustkommunerna anger att det i stor utsträckning eller helt och hållet finns problem längs stränder/vattendrag jämfört med 15 procent av inlandskommunerna. 26