Etableringsreformens effekter på integrationen av nyanlända

Transkript

1 27 Etableringsreformens effekter på integrationen av nyanlända Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström Etableringsreformen genomfördes under 2010 av den förra regeringen för att underlätta och påskynda integrationen av nyanlända flyktingar och deras anhöriga. Reformen innebar att ansvaret för de nyanländas etablering överfördes från kommunerna till Arbetsförmedlingen. I den här artikeln analyserar vi reformens effekter på de nyanländas sysselsättning, löneinkomster och deltagande i utbildning ett, två och tre år efter beviljat uppehållstillstånd på basis av registerdata från SCB över samtliga nyanlända. Sverige har under de senaste decennierna tagit emot ett växande antal asylsökande och räknat per invånare är Sverige det land i Europa som har tagit emot flest flyktingar. Politiker och samhällsdebattörer har dock menat att flyktingarnas etablering på arbetsmarknaden och i samhället går alltför långsamt, så hade till exempel de flyktingar som kom ännu tolv år senare ungefär 25 procentenheter lägre sysselsättningsnivå än inrikes födda med samma kön och ålder (SCB 2014). Jämförelsen med inrikes födda kan emellertid vara något missvisande eftersom Sverige har ett högre arbetskraftsdeltagande framförallt bland kvinnor än de flesta andra europeiska länder. Således hade de utrikes födda i Sverige år en sysselsättningsnivå FÖRFATTARE Pernilla Andersson Joona, docent, Institutet för social forskning, Stockholms universitet pernilla.andersson.joona@sofi.su.se Alma Wennemo Lanninger, master, Institutet för social forskning, Stockholms universitet alma.lanninger@sofi.su.se Marianne Sundström, professor, Institutet för social forskning, Stockholms universitet marianne.sundstrom@sofi.su.se Artikeln baseras på vår rapport Etableringsreformens effekter på de nyanländas integration. Slutrapport, vilken skrevs på uppdrag av den förra regeringen och överlämnades till Arbetsmarknadsdepartementet Vi är tacksamma för ekonomiskt bidrag från Arbetsmarknadsdepartementet.

2 28 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström som översteg genomsnittet för utrikes födda i EU-länderna, särskilt för kvinnorna (OECD 2015). Icke desto mindre visar arbetslöshetssiffrorna att utrikes födda har väsentligt större problem på den svenska arbetsmarknaden än inrikes födda. Så var arbetslösheten till exempel fjärde kvartalet 2015, 5,1 procent för inrikes födda mot 15,9 procent för utrikes födda, varav för födda i Afrika 28,9 procent och för födda i Asien 23,3 procent enligt Arbetskraftsundersökningarna. Det är också välkänt att bland utrikes födda har flyktingar och deras anhöriga den lägsta sysselsättningsgraden (Joyce 2015). Mot denna bakgrund genomförde den förra regeringen den så kallade etableringsreformen i syfte att påskynda de nyanländas integration på arbetsmarknaden och i samhället (SFS 2010; Regeringen 2009/10). Reformen innebar att ansvaret för nyanländas etablering överfördes från kommunerna till staten och Arbetsförmedlingen genom att nyanlända flyktingar och deras anhöriga från och med 1 december 2010 skulle registrera sig hos Arbetsförmedlingen för att få del av etableringsåtgärder. I den här artikeln använder vi detaljerade registerdata från SCB över alla nyanlända för att analysera etableringsreformens effekter på deras sysselsättning, löneinkomster och deltagande i reguljär utbildning när de har haft uppehållstillstånd ett, två respektive tre år. Artikeln bygger på våra utvärderingar av reformen efter ett år (Andersson Joona m fl 2015) och efter det andra och tredje året (Andersson Joona m fl 2016). Vårt tillvägagångssätt är att jämföra utfallen för en undersökningsgrupp bestående av nyanlända som fick uppehållstillstånd mellan 1 december 2010 och 31 december 2011 och deltog i etableringsåtgärder med utfallen för en jämförelsegrupp som fick uppehållstillstånd under de elva månader som föregick reformen, det vill säga från 1 januari till 30 november 2010, och deltog i kommunala introduktionsprogram. Utfallen mäts 2012, 2013 respektive 2014 för undersökningsgruppen och året innan, det vill säga 2011, 2012 respektive 2013, för jämförelsegruppen. I analysen kontrollerar vi för en rad bakgrundsfaktorer, såsom utbildning, tidpunkt för uppehållstillstånd, arbetslöshet i kommunen, län och födelseland på detaljnivå, vilket är ovanligt att forskare har tillgång till. Våra data utgörs av ett utdrag ur SCB:s databas STATIV vilket innehåller uppgifter om alla utrikes födda som invandrade (SCB 2013). För vårt projekt har SCB kompletterat utdraget med information från Arbetsförmedlingen. Artikeln har följande uppläggning: I nästa avsnitt presenterar vi etableringsreformens syfte, målgrupp och innebörd samt beskriver det kommunala introduktionssystemet. Därefter redogör vi för reformens genomförande. Sedan följer en kort översikt över tidigare studier rörande nyanländas integration. Vi går därefter vidare till att diskutera data, metod och variabler. Därpå presenterar vi resultaten. Vi avslutar med att redovisa våra slutsatser.

3 29 ETABLERINGSREFORMEN Syfte, målgrupp och innebörd Reformens syfte var att förändra introduktionssystemet för nyanlända flyktingar och deras anhöriga för att underlätta och påskynda deras etablering i arbetsliv och samhälle (SFS 2010:197). Särskilt betonades vikten av att främja kvinnornas integration, se också SOU 2008:58. Målgruppen utgörs av nyanlända i åldrarna år som beviljats uppehållstillstånd av flyktingskäl eller bedömts vara skyddsbehövande. De som fått uppehållstillstånd som anhöriga till en flykting omfattas också, om de har anlänt högst två år efter flyktingen. Dessutom omfattas nyanlända år som saknar föräldrar i Sverige, men de har inte ingått i våra studier, vilka fokuserar på personer i förvärvsarbetande åldrar. De som arbetar heltid, studerar på gymnasieskolan eller har så dålig hälsa att deras arbetsförmåga understiger 25 procent av heltid ingår inte i målgruppen för reformen. Från och med den 1 december 2010 skulle alla nyanlända i målgruppen registrera sig hos Arbetsförmedlingen, som ska genomföra etableringssamtal med varje individ för att kartlägga hans/hennes erfarenheter och meriter. Samtalet ligger sedan till grund för den etableringsplan som Arbetsförmedlingen ska upprätta inom två månader efter att uppehållstillstånd beviljats. Planen ska sträcka sig över högst två år och åtminstone omfatta samhällsorientering, svenska för invandrare (SFI) och olika arbetsförberedande insatser. Ansvaret för att anordna SFI och samhällsorientering vilar på kommunen, medan övriga aktiviteter i planen ska utföras i Arbetsförmedlingens regi eller av andra aktörer. Arbetsförmedlingen har också ansvar för att ordna boende om det behövs. De som har fått en plan hade rätt att välja en etableringslots bland en rad privata aktörer. Lotsarna arbetade på uppdrag av Arbetsförmedlingen och skulle bistå med coachning, råd och kontakter. De som har fått en plan och deltar i etableringsaktiviteter har rätt till etableringsersättning och i vissa fall etableringstillägg och bostadsersättning. Till skillnad från ersättningen i de kommunala introduktionsprogrammen, som baserades på hushållets inkomst, är etableringsersättningen individuell, vilket förväntades främja kvinnornas integration och jämställdheten (se SOU 2008:58 s 87). Ersättningen är också densamma i hela landet. De som arbetar parallellt med att de följer en plan får normalt behålla ersättningen. Den betalas under hela perioden med plan eller tills deltagarna förvärvsarbetat på heltid i minst sex månader eller påbörjat en högskoleutbildning. DET TIDIGARE INTRODUKTIONSSYSTEMET Enligt de tidigare reglerna skulle de som fått uppehållstillstånd av flyktingskäl, som skyddsbehövande eller som anhörig till någon i dessa grupper (om de anlänt inom två år) erbjudas en plats i ett introduktionsprogram i bosättningskommu-

4 30 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström nen. Kommunen fick ersättning från Migrationsverket för programdeltagandet under högst två år. För att kommunen skulle ha rätt till ersättning skulle programmet innehålla introduktion i samhällslivet enligt en skriftlig introduktionsplan utarbetad i samråd med individen. För personer i arbetsför ålder skulle samråd med den lokala arbetsförmedlingen ske, och för dem som fyllt 16 år skulle den innehålla SFI, praktik så långt som möjligt och samhällsorientering. Deltagarna erhöll introduktionsersättning och/eller försörjningsstöd som var baserat på hushållets inkomst. Kommunerna valde själva vilken typ av ersättning de betalade, om den skulle överstiga biståndsnormen eller inte, och om hela eller delar av ersättningen fick behållas när deltagarna hade andra inkomster. Ersättningen till de nyanlända varierade således. Även kvaliteten i flyktingmottagande och introduktionsinsatserna, liksom dessas utförande och resultat varierade mycket mellan olika kommuner (Integrationsverket 2007), vilket är en del av bakgrunden till reformen. ETABLERINGSREFORMENS GENOMFÖRANDE Reformen hade påtagliga startproblem. Sålunda visar Arbetsförmedlingens uppföljningar att det i många kommuner tog mer än två månader från beviljat uppehållstillstånd tills de nyanlända fick en etableringsplan. Det gällde särskilt kommuner med liten erfarenhet av flyktingmottagande (Arbetsförmedlingen 2013). Ett annat problem var att de nyanlända hade svårigheter med sin försörjning på grund av glapp mellan utbetalning av Migrationsverkets dagsersättning och etableringsersättningen. Tiden det tog att få personnummer från Skatteverket medförde också problem med försörjningen liksom Försäkringskassans handläggningstider för förmåner som till exempel barnbidrag. För det tredje försvårade fysisk och psykisk ohälsa för mellan en tredjedel och hälften av de nyanlända att följa sin plan och delta i insatser (Riksrevisionen 2014a). För det fjärde har det rått brist på bostäder i många kommuner. Ungefär 60 procent av kommunerna uppgav att sådan brist är ett hinder för bosättning av anvisade nyanlända (Länsstyrelserna 2013). Således medförde de nyanländas problem med hälsa, försörjning och boende att reformen inte fungerade som avsett, åtminstone inte i starten. Riksrevisionens aktstudie (2014a) visar att kontakterna mellan arbetsförmedlare och etableringsdeltagare till stor del har handlat om personlig ekonomi och frånvarorapportering. Statskontoret (2012) bedömer även att aktiviteterna i etableringsplanen inte varit tillräckligt väl anpassade till deltagarnas förutsättningar och behov. Mycket kritik har även framförts mot lotssystemet. Riksrevisionens (2014b) granskning visar på stora brister; lotsverksamheten har varit mer inriktad på socialt stöd än på arbetsmarknadsåtgärder. Systemet avskaffades i februari 2015, det vill säga efter

5 31 den period vi studerar. För oss har det varit viktigt ha detta i åtanke då vi studerat effekterna av reformen. TIDIGARE STUDIER Svenska studier av introduktionsinsatser Tidigare svenska studier av effekterna av introduktionsinsatser på de nyanländas etablering på arbetsmarknaden har inte funnit några klara positiva resultat, åtminstone inte för kvinnorna. Ett exempel på åtgärder för att underlätta nyanlända invandrares inträde på arbetsmarknaden är försöket med så kallad Speciell Introduktion (SIN), Arbetsplatsintroduktion för vissa nyanlända invandrare, vilket inleddes i september 2003 i 20 kommuner. Den ursprungliga tanken med försöket var att Arbetsförmedlingens handläggare inledningsvis skulle medverka i arbetsplatsintroduktionen, men i praktiken kom försöket framförallt att handla om intensifierad sök- och matchningshjälp. Johansson och Åslund (2006) och Åslund och Johansson (2011) visar i sin utvärdering att SIN framförallt bidrog till ett ökat inflöde till arbetspraktik och att sådan praktik ökade chanserna att senare få en reguljär sysselsättning. Dock fann man ingen direkt effekt av att delta i försöket på sannolikheten att få reguljär sysselsättning. Vidare genomfördes under 2006 en försöksverksamhet för vissa nyanlända invandrare som i ett antal kommuner var upplagt som ett randomiserat experiment. Randomiseringen gick till så att handläggare på ett antal arbetsförmedlingskontor slumpmässigt bestämde vilka personer i målgruppen som skulle få delta i försöksverksamheten och vilka som skulle vara hänvisade till Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Den största skillnaden mellan deltagarna i försöket och jämförelsegruppen var att man i försöket rekryterade nya handläggare som fick betydligt färre ärenden att arbeta med än Arbetsförmedlingens övriga handläggare. Försöket har utvärderats av Andersson Joona och Nekby (2012), vilka fann att deltagarna i försöket hade cirka 6 procentenheter högre sannolikhet än jämförelsegruppen att ha ett osubventionerat arbete i slutet av försöksperioden. Detta gällde dock bara för män, för kvinnor såg man inga effekter på sannolikheten att vara sysselsatt. En studie som ligger nära vår är den av Liljeberg och Sibbmark (2011). De utvärderade en försöksverksamhet med etableringssamtal som genomfördes under 2009 och 2010 på initiativ av den dåvarande regeringen (Regeringen 2008). Försöket var inriktat på nyanlända och bedrevs i samarbete mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Studien är baserad på intervjuer med handläggare på Arbetsförmedlingen och personal på Migrationsverket samt registerdata från SCB och Arbetsförmedlingen. Försöksdeltagarnas utfall jämfördes deskriptivt med utfallen för liknande flyktingar som var registrerade vid Arbetsförmedling-

6 32 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström en men inte deltog i etableringssamtal, främst därför att de bodde på orter där sådana samtal inte förekom. Försöksverksamheten startade i Göteborg, Skellefteå, Karlskrona och Kristianstad men utvidgades i mars och april 2010 till ytterligare tjugo platser runtom i landet. Utfallen mättes i slutet av 2009 för de fyra första försöksorterna och i slutet av 2010 för det utvidgade försöket. Resultaten visar att de som deltog i etableringssamtal, cirka personer, tidigare fick kontakt med Arbetsförmedlingen och snabbare kom med i arbetsmarknadspolitiska program. Mycket få hade fått arbete. Denna försöksverksamhet fungerade i praktiken som ett pilotprojekt för etableringsreformen. Således visar tidigare studier att åtgärder som har nära koppling till arbetsmarknaden och så långt som möjligt liknar reguljär sysselsättning ökar chanserna för nyanlända att få ett arbete. Man har också funnit att intensifierad handledning har en positiv effekt på möjligheten att få arbete, åtminstone för män. Dessa resultat kan förmodas till viss del ligga till grund för de förändringar av introduktionsinsatserna som genomfördes med etableringsreformen. Erfarenheter och studier från de nordiska länderna Medan Sverige har haft mer omfattande immigration än Danmark och Norge under efterkrigstiden, hade alla tre länder arbetskraftsinvandring på och 1960-talen och flyktinginvandring på och 1990-talen (för en översikt och jämförelse med Finland och Island, se Korpi m fl 2015). Därefter avvek Danmark genom att rätten till asyl och familjeåterförening begränsades, vilket motiverades med flyktingarnas svårigheter att finna arbete. När det gäller integrationspolitiken finns det också många likheter. Så införde Danmark 2002 ett så kallat start-hjälpsprogram som innehöll språkundervisning och arbetsmarknadsutbildning. I så måtto liknar programmet det svenska introduktionsprogram som infördes 1994, det finska från 1999 och det norska från Programmen skiljer sig genom att vara frivilliga i Sverige, men obligatoriska för flyktingar i Danmark, Norge och Finland. En annan viktig skillnad var att den danska regeringen, men i viss utsträckning också de norska och finska, utövade mer kontroll över de kommunala programmen. Danmark hade exempelvis tämligen detaljerade föreskrifter för innehållet i programmen, vilket inte var fallet i Sverige. En tredje skillnad ligger i användningen av sanktioner, till exempel när deltagare inte kom till undervisningen eller inte sökte anvisat arbete. Sådana sanktioner var obligatoriska i Danmark, Finland och Norge, medan kommunerna i Sverige kunde välja att införa dem eller avstå. Den reform som har störst likheter med etableringsreformen är emellertid den finska från 1999, vilken införde integrationsplaner för arbetslösa invandrare. Planerna består av individualiserade kombinationer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och program som handläggaren bedömer bäst ska passa den nyanlända.

7 33 Sarvimäki och Hämälainen (2016) utvärderar reformen med hjälp av en diskontinuerlig regressionsansats. De finner att reformen ledde till att förvärvsinkomsterna ökade med totalt 47 procent över en tio-årsperiod för de berörda. Effekten förklaras av förändring i arbetsmarknadsutbildningens innehåll, snarare än mängden sådan utbildning, menar författarna. Korpi m fl (2015) analyserar utvecklingen av sysselsättningen bland inrikes födda, immigranter från västländer och immigranter från andra länder i åldrarna år i Danmark, Finland, Norge och Sverige Deras resultat pekar på att ökningen av sysselsättningen bland immigranter från icke-västliga länder varit något högre i Danmark och att detta beror på förändrad integrationspolitik, snarare än på ändrad migrationspolitik. Resultaten är i linje med danska, finska och norska studier vilka tyder på att åtgärder som subventionerad sysselsättning och språkundervisning har haft positiva sysselsättningseffekter. Små positiva effekter har också den sänkta ersättningen i Danmark haft, se Clausen m fl (2009), Huynh m fl (2010). Det är troligt att dessa nordiska erfarenheter har påverkat den förra svenska regeringen i utformningen av etableringsreformen. DATA, METOD OCH VARIABLER Data Vi har, som nämnts, använt ett utdrag ur SCB:s databas STATIV vilket innehåller uppgifter om alla utrikes födda som invandrade till Sverige (SCB 2013). För vårt projekt har SCB kompletterat utdraget med uppgifter från Arbetsförmedlingen om deltagande i etableringsinsatser, erhållen etableringsersättning och deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Alla uppgifter är avidentifierade. Vi har exkluderat dem som inte tillhör målgruppen för reformen, det vill säga de under 20 år och över 64 år samt de som beviljats uppehållstillstånd av andra än flyktingliknande skäl eller som anhörig till flykting. Metod och urval För att utvärdera reformen behöver vi kunna jämföra dem som har deltagit i etableringsåtgärder med en jämförelsegrupp och det är då mest adekvat att jämföra med deltagare i de kommunala programmen. För att de båda grupperna ska vara så jämförbara som möjligt framstår det också som lämpligt att jämföra med sådana deltagare som fick uppehållstillstånd i perioden närmast före reformen. Sålunda har vi valt är att jämföra dem som fick uppehållstillstånd från och med den 1 december 2010 till och med den 31 december 2011 och deltog i etableringsåtgärder, personer undersökningsgruppen med en jämförelsegrupp bestående av dem som fick uppehållstillstånd under de elva månader som före-

8 34 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström gick reformen, det vill säga från den 1 januari till 30 november 2010, och deltog i kommunala introduktionsprogram, personer. Vi mäter, som nämnts, utfallen, sysselsättning, löneinkomst och deltagande i utbildning, 2012, 2013 och 2014 för undersökningsgruppen och ett år tidigare, det vill säga 2011, 2012 och 2013, för jämförelsegruppen. För att ta hänsyn till skillnader i gruppernas sammansättning inkluderar vi kontrollvariabler som ålder, kön, födelseland, utbildningsnivå och flyktingkategori i analysen. Dessutom beaktar vi att de anlände vid olika tidpunkter genom att kontrollera för kvartal då de fick uppehållstillstånd och antal dagar de varit folkbokförda, vilket är väsentligt, dels därför att vistelsetiden kan väntas påverka utfallen, dels därför att utfallen mäts olika år för de två grupperna. Eftersom arbetsmarknadsläget kan variera inte bara över åren utan även geografiskt kontrollerar vi även för län och arbetslöshetsnivån i kommunen, båda respektive utfallsår. Uppgifterna om arbetslösheten i kommunerna kommer från Arbetsförmedlingens offentliga statistik. Den modell vi har använt för den statistiska analysen kan skrivas: Y it = α 0 + γreform i + β X + δtid i + ε i där Y it är sysselsättning, löneinkomst respektive studier för individ i, t är lika med år 2012, 2013 respektive 2014 om individen ingår i undersökningsgruppen och 2011, 2012 och 2013 om han/hon ingår i jämförelsegruppen. REFORM är lika med 1 om individen ingår i undersökningsgruppen och lika med 0 om hon/han ingår i jämförelsegruppen, γ är den intressanta parametern och β X är en vektor med kontrollvariabler. TID mäts med ett antal dummy-variabler vilka antar värdet 1 för det år och den månad individen fick uppehållstillstånd och värdet 0 för övriga tidpunkter månader och ε är en slumpterm. KONTROLLVARIABLER Vi presenterar medelvärden och frekvenser för kontrollvariablerna i tabell 1. Vi ser att sammansättningen av de två grupperna är likartad för alla variabler utom vad gäller födelseland och utbildningsnivå. De redovisade värdena för den senare variabeln avser 2014 för undersökningsgruppen och 2013 för jämförelsegruppen, men i den statistiska analysen har utbildningsnivå respektive år inkluderats. Vi gör så eftersom utbildningsnivån för nyanlända som initialt hade okänd utbildning höjs då deras utbildning blir validerad som en del av etableringsinsatserna och andelen är därför lägre i undersökningsgruppen. Således har andelen med okänd utbildning minskat under programdeltagandet; den var 7,2 procent efter första året (Andersson Joona m fl 2015). Kvinnorna har vidare lägre utbildningsnivå än männen i båda grupperna. När det gäller födelseland är skillnaderna stora; i jämförelsegruppen kommer mer än hälften från Somalia medan andelarna från Afghanistan, Eritrea och Irak är större i undersökningsgruppen. Vi ser också

9 35 att det inte är några större skillnader mellan grupperna vad gäller flyktingkategori, men att andelen som fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till flykting som väntat är högre bland kvinnorna. Tabell 1. Medelvärden och frekvenser för kontrollvariablerna. Undersökningsgruppen Jämförelsegruppen Variabler Båda könen Kvinnor Båda könen Kvinnor Kön Kvinna 49,6 100,0 48,7 100,0 Födelseår ,8 5,0 4,9 5, ,2 12,2 10,2 9, ,7 21,8 22,0 20, ,9 35,6 39,7 38, ,4 25,5 23,3 25,8 Födelseland Afghanistan 9,2 9,6 4,2 5,1 Eritrea 13,1 13,8 7,6 8,6 Europa 2,7 2,7 2,7 2,9 Irak 18,8 19,6 14,1 14,6 Iran 7,2 6,4 4,4 3,6 Somalia 28,3 28,9 53,6 52,0 Övriga Afrika 8,9 9,1 5,3 5,4 Övriga Asien 5,0 4,6 3,8 3,7 Övriga Mellanöstern 6,2 4,7 3,7 3,4 Övriga världen 0,6 0,6 0,6 0,7 Utbildning a Förgymnasial u 9 år 42,2 50,6 40,7 43,4 Förgymnasial 9 år 7,5 7,1 8,4 7,3 Gymnasial utbildning 28,9 24,1 20,5 15,9 Eftergymnasial 21,4 18,2 19,0 15,5 Okänd 0,0 0,1 11,4 18,0 Flyktingkategori Eget boende 44,1 40,5 44,9 42,8 Kvotflykting 15,8 15,4 11,7 11,8 Anläggningsboende 29,6 30,1 33,5 31,8 Anknytningar 10,5 14,0 9,9 13,6 Län a Stockholms län 18,0 17,1 17,9 18,1 Västra Götaland 17,1 17,0 19,4 18,4 Skåne, Halland, Blekinge 14,3 14,0 9,8 9,7 Uppsala, Gävleborg och Västmanland Södermanland och Östergötland 10,9 12,2 13,7 13,8 12,3 13,5 11,2 11,9 Örebro, Värmland och Dalarna 9,5 9,2 11,0 11,0 Jönköping, Kronoberg, Kalmar och Gotland 7,7 7,2 9,3 8,9

10 36 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström Västernorrland, Jämtland, Västerbotten, Norrbotten 10,2 9,8 7,8 8,2 Barn under 7 år 35,1 40,6 35,2 41,9 Gift 64,6 63,8 70,7 67,8 Arbetslöshet i kommunen a 9,3 9,7 Folkbokförd, dagar a Antal observationer a Procenttalen avser förhållandena 2014 för undersökningsgruppen och de 2013 för jämförelsegruppen. I den multivariata analysen kontrollerar vi för län individen bodde i det år utfallet mäts med dummy-variabler, men av utrymmesskäl redovisar vi frekvenserna grupperade i tabellen. Till sist observerar vi att båda grupperna bodde i kommuner, 2014 respektive 2013, där arbetslöshetsnivån var högre än i riket som helhet, vilken var 6,3 procent 2014 och 6,7 procent I genomsnitt var arbetslöshetsnivån således högre för jämförelsegruppen. UTFALLSVARIABLER Som nämnts mäts utfallen i termer av sysselsättning, löneinkomst och deltagande i reguljär utbildning under 2012, 2013 och 2014 för undersökningsgruppen och under 2011, 2012 och 2013 för jämförelsegruppen. Vi definierar de personer som sysselsatta vilka enligt SCB var sysselsatta i november respektive år eller fick kontrolluppgift från arbetsgivare det året. Vi har ingen uppgift om hur mycket individen har arbetat men den totala löneinkomsten under året kan ge indikationer om detta. Den är summa kontant bruttolön under respektive år enligt kontrolluppgifter. Alla löneinkomster har räknats om till 2014 års prisnivå. Studerande avser de som deltog i reguljär utbildning annan än SFI eller gymnasieskolan och arbetsmarknadsutbildning omfattar de som deltagit i sådan utbildning under året. I tabell 2A redovisar vi medelvärden och frekvenser för utfallsvariablerna för våra två grupper över de tre åren. Vi ser att andelen sysselsatta någon gång under året ökar över åren för båda grupperna, men att ökningen är större för undersökningsgruppen. Andelen som har haft någon löneinkomst uppvisar, som väntat, samma mönster som andelen sysselsatta. När det gäller löneinkomsten ser vi tydliga skillnader mellan grupperna; medianen är högre för undersökningsgruppen alla år. Det tyder på att undersökningsgruppen har förvärvsarbetat mer än jämförelsegruppen. Det är således inte förvånande att andelen studerande är något lägre i undersökningsgruppen, medan andelen i arbetsmarknadsutbildning är väsentligt högre.

11 37 Tabell 2A. Medelvärden och frekvenser för utfallsvariablerna. Båda könen. Procent och 100-tal kronor Undersökningsgruppen Jämförelsegruppen Sysselsatta 22,7 33,6 41,7 22,0 31,6 36,0 Andel med löneinkomst Löneinkomstmedian 22,5 33,3 40,8 21,9 31,2 35,3 507,9 861,4 1148,9 480,2 757,8 1026,1 Studerande 16,1 20,2 21,1 16,7 22,7 22,4 8,6 11,7 13,7 5,2 3,2 8,1 Anm. Löneinkomster redovisas i 100-tal kronor och prisnivån Tabell 2B. Medelvärden och frekvenser för utfallsvariablerna. Kvinnor. Procent och 100-tal kronor. Undersökningsgruppen Jämförelsegruppen Sysselsatta 13,6 22,5 29,8 14,0 21,8 24,9 Andel med löneinkomst Löneinkomstmedian 13,6 22,4 29,5 14,0 21,6 24,6 411,1 620,9 874,8 414,7 625,6 776,6 Studerande 14,0 19,6 21,9 13,0 18,7 20,3 Arbetsmarknadsutbildning Arbetsmarknadsutbildning 6,7 9,3 11,9 4,3 2,0 6,4 Anm. Löneinkomster redovisas i 100-tal kronor och prisnivån När det gäller kvinnorna kan vi konstatera andelen som varit sysselsatta någon gång under året är klart lägre och att detta är fallet i både undersöknings- och jämförelsegruppen (tabell 2B). Även löneinkomsten är lägre för kvinnorna, men medianen är klart högre för kvinnor i undersökningsgruppen, vilket tyder på att de som deltagit i etableringsåtgärderna arbetar mer. Andelen studerande är dock inte påtagligt lägre bland kvinnorna men andelen i arbetsmarknadsutbildning är något lägre. Det blir intressant att se vilka av dessa skillnader mellan de två grupperna som kvarstår efter att vi tagit hänsyn till skillnader i bakgrundsegenskaper i den multivariata analysen av reformens effekter, vilken vi nu går vidare till. RESULTAT Vi börjar med att presentera våra huvudresultat vad gäller reformens effekter på sannolikheten att vara sysselsatt någon gång under året och på löneinkomsterna. Tabell 3 sammanfattar resultaten ett, två och tre år efter påbörjat programdeltagande. Vi redovisar koefficienterna för kön men utelämnar dem för övriga kontrollvariabler av åskådlighetsskäl. (Fullständiga modeller med koefficienter för

12 38 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström alla ingående kontrollvariabler för utfallen det tredje året presenteras i tabell 4.) Resultaten tyder på att reformen har haft en liten positiv effekt på de nyanländas sannolikhet att vara sysselsatta någon gång under året. Efter att vi tagit hänsyn till skillnader i bakgrundsegenskaper var undersökningsgruppens sannolikhet att vara sysselsatt cirka 1,8 procentenheter högre det andra året och cirka 2,7 procentenheter högre det tredje året. Under första året var det ingen skillnad mellan grupperna. Omräknat till procent innebär det att sysselsättningen för deltagare i etableringsåtgärder var omkring 5,7 procent högre det andra året och 7,5 procent högre det tredje året. 1 Dessa effekter är relativt begränsade och till och med något lägre än dem som erhållits i tidigare studier, så fann till exempel Andersson och Nekby (2012), som nämnts, en sysselsättningsökning på 6 procentenheter i det studerade försöket. Resultaten tyder emellertid på att reformen har haft större effekter på de nyanländas löneinkomster. Estimaten pekar på positiva och statistiskt signifikanta ökningar på cirka 20,4 procent under det andra året och cirka 22,4 procent under det tredje året, men inga skillnader under det första året. 2 Detta tyder på att reformen medfört att deltagarna, inte bara i något högre grad varit sysselsatta, utan framförallt att de förvärvsarbetat fler dagar och timmar. Den förklarade variationen mätt med justerade R2-värden är dock förhållandevis låg för dessa modeller, vilket sannolikt förklaras av att variationen i årslöneinkomsterna beror på när under året individen fick arbete, något som vi inte har uppgift om. 1 Detta eftersom 1,8/31,6 = 0,057 där 1,8 fås från tabell 3 och 31,6 procent är andelen i jämförelsegruppen som var sysselsatta någon gång under det andra året enligt tabell 2a och på samma sätt är 2,7/36,0 = 0,075 där 36,0 procent är andelen i jämförelsegruppen som var sysselsatta någon gång under det tredje året. 2 Eftersom logaritmen av lönen är den beroende variabeln är estimaten i tabell 3 i log-enheter men kan räknas om till procent på följande sätt exp(0,184) 1 = 20,2 procent respektive exp(0,202) 1 = 22,4 procent.

13 39 Tabell 3. Effekter av reformen på sannolikheten att vara sysselsatt någon gång under året och på den årliga löneinkomsten ett, två och tre år efter påbörjat program. Båda könen. Sysselsatt någon gång under året 2012 & & & & 2013 Löneinkomster 2013 & & 2013 Reform 0,001 0,018** 0,027*** 0,021 0,184*** 0,202*** (0,008) (0,008) (0,009) (0,062) (0,051) (0,045) Kvinna -0,135*** -0,164*** -0,178*** -0,210*** -0,304*** -0,414*** (0,007) (0,008) (0,008) (0,058) (0,048) (0,044) Övriga kontrollvariabler Ja Ja Ja Ja Ja Ja Antal observationer Justerad R2 0,139 0,160 0,178 0,063 0,056 0,053 Anm. Reform antar värdet 1 för undersökningsgruppen och 0 för jämförelsegruppen. Alla modeller innehåller också kontroller för ålder, barn 0-6 år, gift, födelseland, utbildning, flyktingkategori, vistelsetid, mottagningsmånad, arbetslöshet i boendekommunen utfallsåret och län utfallsåret. Robusta standardfel i parentes. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Vi ser också i tabellen att sysselsättningsgraden för kvinnor är väsentligt lägre, mellan 14 och 18 procentenheter lägre än för män under de tre åren. Även löneinkomsterna för kvinnor var lägre, från cirka 23,4 procent lägre det första året till cirka 51,3 procent lägre det tredje året. Det var dock ingen skillnad mellan undersöknings och jämförelsegruppen i detta avseende. Låt oss nu kort kommentera hur kontrollvariablerna är korrelerade med sannolikheten att vara sysselsatt någon gång under året utifrån resultaten i Tabell 4, kolumn 1. Det mest slående är att kvinnorna, som nämnts, har omkring 18 procentenheter lägre sannolikhet att vara sysselsatta, allt annat lika. Vidare har som väntat yngre personer större sannolikhet att vara sysselsatta än äldre. När det gäller födelseland förefaller de som kommer från Irak ha de lägsta sysselsättningschanserna. Vad gäller utbildningsnivå finner vi inte oväntat att de som har okänd utbildning har lägst sysselsättningschanser medan de som har minst gymnasienivå har högre chanser än de som har grundskola eller lägre. Beträffande flyktingkategori ser vi att de som har eget boende eller anläggningsboende i högre grad än kvotflyktingar och anknytningar har varit sysselsatta. Vistelsetid har som väntat en positiv korrelation men är inte signifikant. Vidare har de som blev mottagna tidigt större sannolikhet att vara sysselsatta än de som kom senare men inte heller dessa skillnader är signifikanta. Däremot är arbetslöshetsnivån i boendekommunen statistiskt signifikant och har stor inverkan på sysselsättningschanserna. Estimaten tyder på att en procentenhet högre arbetslöshet i kommunen är förknippad 1,5 procentenhet lägre sannolikhet att vara sysselsatt. Även det län man bor i det år utfallet mäts har stor betydelse för möjligheterna till sysselsättning.

14 40 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström Tabell 4. Effekter av etableringsreformen på sysselsättning, löneinkomst och deltagande i reguljär utbildning under 2014 (undersökningsgruppen) respektive 2013 (jämförelsegruppen). Båda könen. Sysselsatt någon gång under året Log löneinkomst Reguljär utbildning Reform 0,027*** 0,202*** -0,028*** (0,009) (0,045) (0,008) Kvinna -0,178*** -0,414*** 0,028*** (0,008) (0,044) (0,007) Ålder -0,009*** -0,000-0,009*** (0,000) (0,003) (0,000) Barn 0-6 år -0,111*** -0,110** -0,072*** (0,009) (0,049) (0,008) Gift -0,003 0,095** -0,008 Födelseland (0,009) (0,046) (0,008) Afghanistan 0,108*** -0,112 0,107*** (0,019) (0,103) (0,016) Eritrea 0,131*** 0,116 0,044*** (0,017) (0,082) (0,015) Europa 0,129*** 0,319** 0,008 (0,028) (0,132) (0,023) Irak Referens Referens Referens Iran 0,082*** -0,025 0,156*** (0,021) (0,098) (0,019) Somalia 0,034** -0,164** 0,033*** (0,013) (0,076) (0,011) Övriga Afrika 0,128*** -0,029 0,094*** (0,019) (0,092) (0,017) Övriga Asien 0,140*** 0,018 0,018 (0,022) (0,104) (0,019) Övriga Mellanöstern 0,084*** 0,045-0,006 (0,021) (0,105) (0,017) Övriga världen 0,105** 0,127 0,051 Utbildning (0,050) (0,275) (0,046) Förgymnasial under 9 år Referens Referens Referens Förgymnasial 9 år 0,066*** -0,066 0,080*** (0,016) (0,081) (0,014) Gymnasial utbildning 0,127*** 0,047 0,136*** (0,011) (0,053) (0,009) Eftergymnasial 0,154*** 0,063 0,214*** (0,012) (0,059) (0,011) Okänd -0,093*** 0,356** -0,050*** (0,014) (0,141) (0,013)

15 41 Tabell 4. forts. Flyktingkategori Sysselsatt någon gång under året Log löneinkomst Reguljär utbildning Eget boende Referens. Referens Referens Kvotflykting -0,057*** -0,211*** -0,047*** (0,014) (0,077) (0,012) Anläggningsboende -0,000-0,046-0,013 (0,010) (0,053) (0,009) Anknytningar -0,067*** -0,127-0,028** (0,014) (0,094) (0,012) Vistelsetid 0,010 0,048-0,010* Mottagen månad (0,007) (0,039) (0,006) Månad 1-3 Referens Referens Referens Månad ,002-0,081 0,005 (0,012) (0,063) (0,011) Månad ,018-0,147* -0,012 (0,017) (0,089) (0,014) Månad 10-11/13-0,023-0,094-0,031* (0,022) (0,116) (0,018) Arbetslöshet kommun -0,015*** 0,001-0,005*** (0,002) (0,009) (0,001) Län X x X Konstant 0,735*** 6,052*** 0,630*** (0,104) (0,575) (0,085) Antal observationer Justerad R 2 0,178 0,053 0,114 Anm. Reform antar värdet 1 för undersökningsgruppen och 0 för jämförelsegruppen. Av utrymmesskäl redovisar vi inte koefficienterna för län. Robusta standardfel i parentes. *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1 Av utrymmesskäl redovisar vi inte koefficienterna för länen, men resultaten visar att nyanlända som bodde i Stockholms län och Norrbottens län hade högre sysselsättning än de i övriga län. I själva verket har arbetslöshet i boendekommunen tillsammans med län stor förklaringskraft i termer av justerad R2, faktiskt större än reformen i sig (se Andersson Joona m fl 2016, Appendix Tabell A1). Vi går nu över till resultaten för sannolikheten att vara studerande, vilka presenteras i tabell 4, kolumn 3. Vi finner att reformen har haft en negativ och statistiskt signifikant effekt på sannolikheten att delta i reguljär utbildning. Det är inte oväntat eftersom vi tidigare sett att reformen medfört att de nyanlända arbetar

16 42 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström mer. Vi ser dock att koefficienten är positiv och statistiskt signifikant för kvinna. Dessutom är den lika stor som effekten av reformen, vilket innebär att reformen inte påverkat kvinnors deltagande i reguljär utbildning, bara männens. Till sist är det intressant att undersöka om reformens effekter skiljer sig för kvinnor och män eftersom reformen hade ett jämställdhetssyfte. Vi gör det genom att skatta samma modeller som tidigare separat för kvinnor och män. Resultaten för det tredje året efter påbörjat programdeltagande presenteras i tabell 5 och visar att reformen har haft positiva effekter på både kvinnors och mäns sysselsättning och löneinkomster samt att effekterna är lika stora för kvinnor och män. Skillnaderna i koefficienternas storlek är således inte statistiskt signifikanta. För en grundlig analys av reformens effekter för kvinnorna, se Lanninger (2016). Tabell 5. Effekter av reformen på sysselsättning och löneinkomst för män och kvinnor under det tredje året efter påbörjat program, det vill säga 2014 jämfört med Sysselsatt någon gång under året Löneinkomst Män Kvinnor Män Kvinnor Reform 0,030** 0,022* 0,148*** 0,302*** (0,013) (0,012) (0,055) (0,080) Kontrollvariabler Ja Ja Ja Ja Antal observationer Justerad R2 0,140 0,156 0,044 0,047 Anm. Reform antar värdet 1 för undersökningsgruppen och 0 för jämförelsegruppen. Alla modeller innehåller kontroller för ålder, barn 0-6 år, gift, födelseland, utbildning, flyktingkategori, vistelsetid, mottagningsmånad, arbetslöshet i boendekommunen utfallsåret och län utfallsåret. Robusta standardfel i parentes *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1 SLUTSATSER Vi har i den här artikeln analyserat etableringsreformens effekter på de nyanländas sysselsättning, löneinkomster och deltagande i reguljär utbildning efter att de haft uppehållstillstånd ett, två respektive tre år. Det tillvägagångssätt vi har valt är att jämföra utfallen för vår undersökningsgrupp, vilken består av flyktingar och deras anhöriga som fick uppehållstillstånd från 1 december 2010 till och med 31 december 2011 och deltog i etableringsinsatser, med dem för en jämförelsegrupp bestående av dem som fick uppehållstillstånd 1 januari till och med 30 november 2010 och deltog i kommunala introduktionsprogram. Utfallen har mätts 2012, 2013 och 2014 för undersökningsgruppen och 2011, 2012 och 2013 för jämförelsegruppen. Våra resultat tyder på att reformen har haft en positiv men liten effekt på de nyanländas sannolikhet att vara sysselsatta någon gång under året. Efter att vi tagit hänsyn till skillnader i bakgrundsfaktorer var undersökningsgruppens sannolikhet att vara sysselsatt cirka 1,8 procentenheter högre det andra året och cirka 2,7 procentenheter högre det tredje året. Under första året var det ingen skillnad mellan grupperna. Omräknat till procent innebär det att sysselsättningen för

17 43 deltagare i etableringsåtgärder var omkring 5,7 procent högre det andra året och 7,5 procent högre det tredje året. När det gäller löneinkomsterna pekar emellertid resultaten på en större effekt av reformen. I genomsnitt hade de deltagare i etableringsåtgärder som var sysselsatta omkring 20,4 procent högre löneinkomster under det andra året och omkring 22,4 procent under det tredje året. För det första året fann vi inga skillnader. Detta tyder på att reformen har medfört att deltagarna inte bara i något högre grad varit sysselsatta utan framförallt att de förvärvsarbetat fler dagar och timmar. Vi finner vidare att reformen minskat sannolikheten att vara studerande för män. Reformen har även medfört att de nyanlända i högre grad deltagit i arbetsmarknadsutbildning. Våra resultat pekar också på att arbetslösheten i boendekommunen och vilket län de bor i är viktiga för nyanländas möjligheter till sysselsättning. Det är dessutom viktigt att konstatera att reformen förefaller ha haft lika stora positiva effekter för kvinnor som för män, vilket kontrasterar mot studier av tidigare introduktionsinsatser som endast funnit positiva effekter för män. Betydande skillnader i utfall mellan kvinnor och män kvarstår dock. Så hade kvinnor under det tredje året omkring 18 procentenheter lägre sannolikhet än män att vara sysselsatta någon gång under året, allt annat lika, och omkring 41 procent lägre årlig löneinkomst. Härutöver kan det vara befogat att kort diskutera de möjliga mekanismerna bakom reformens positiva effekter. Vår tolkning är att reformen medfört att de nyanlända tidigare kommit i kontakt med Arbetsförmedlingen, fått ett tydligare fokus på arbetsmarknadsinträde och genom etableringssamtalet fått möjlighet att validera sin utbildning och tidigare erfarenheter. Genom detta samtal har också förmedlingen fått en klarare bild av individens förutsättningar och behov, och bland annat kunnat hänvisa honom/henne till adekvata kurser inom arbetsmarknadsutbildningen. Övergången från hushållsbaserad ersättning till individuell ersättning kan också ha bidragit till det positiva utfallet. Avslutningsvis kan det vara på sin plats att reflektera över om resultaten pekar på att reformen i något avseende kunde ha utformats på ett sätt som bättre hade främjat de nyanländas etablering. Vårt resultat att de nyanländas chanser att finna arbete påverkas starkt av var i landet de bor och hur hög arbetslösheten är där ger en fingervisning om det. Det förefaller som om reformen bara gick halvvägs i det statliga övertagandet av ansvaret för etableringen från kommunerna genom att kommunerna fortsatt kunde bestämma om de ville ta emot flyktingar eller inte. Förmodligen skulle de nyanlända ha haft högre sysselsättning om de i högre grad kunnat bosätta sig på orter med större efterfrågan på arbetskraft som till exempel Stockholms län. Avsikten med den så kallade bosättningslagen som trädde i kraft 1 mars 2016, är att i viss utsträckning råda bot på detta genom att alla kommuner

18 44 Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo Lanninger och Marianne Sundström blir skyldiga att ta emot flyktingar. Det är dock ovisst vilka effekter lagen kommer att få. Således är det mycket viktigt med fortsatt forskning kring de nyanländas etablering. Enligt vår mening krävs det uppföljning under en längre tid för att rätt utvärdera effekterna av etableringsreformen. REFERENSER Andersson Joona P, Nekby L (2012): Intensive coaching of new immigrants: An evaluation based on random program assignment, Scandinavian Journal of Economics, 114(2) Andersson Joona P, Lanninger A W, Sundström M (2015): Etableringsreformens första år en första utvärdering. (Arbetsmarknadsdepartementet Dnr A2015/1225/IU). SULCIS Rapport 2015:3, Stockholms universitet Andersson Joona P, Lanninger A W, Sundström M (2016): Etableringsreformens effekter på de nyanländas integration. Slutrapport. SULCIS Rapport 2016:2, Stockholms universitet publikationer/rapportserie/ Arbetsförmedlingen (2013): Etablering av vissa nyanlända analys av genomförandet. Avser januari april Claussen J, Heinesen E, Hummelgaard H, Husted L, Rosholm M (2009): The effect of integration policies on the time until regular employment of newly arrived immigrants: Evidence from Denmark, Labour Economics 16: Huynh D T, Schultz-Nielsen, M L, Tranæs T (2010): The employment effects upon arrival of reducing welfare to refugees, i M. L. Schultz-Nielsen, Essays in migration and fertility, doktorsavhandling, Handelshøjskolen, Aarhus Universitet. Integrationsverket (2007): Ett förlorat år. En studie och analys av insatser och resultat under introduktionens första 12 månader, Integrationsverkets stencilserie 2007:05. Johansson P, Åslund O (2006): Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare teori, praktik och effekter, Rapport 2006:6, Uppsala: IFAU. Joyce P (2015): Integrationspolitik och arbetsmarknad. Rapport 2015:3, Stockholm: Delmi Korpi T, Bäckman O, Minas R (2015) Att möta globaliseringen. Rapport 2015:534, Tema Nord, Nordiska ministerrådet. Lanninger A W (2016), Improved integration of female refugees? An evaluation of the Establishment reform. Stockholm Research Reports in Demography 13, Stockholms universitet. su.se/polopoly_fs/ !/menu/standard/file/srrd_2016_13.pdf Liljeberg L, Sibbmark K (2011): Uppföljning av etableringssamtal. Rapport 2011:28. Uppsala: IFAU. Länsstyrelserna (2013): Mottagande och etablering av nyanlända 2012 Resultatet av en enkätundersökning riktad till Sveriges kommuner. SiteCollectionDocuments/rapporter/Mottagande-och-etablering-av-nyanlanda-2012.pdf OECD/European Union (2015): Indicators of immigrant integration 2015: Settling in. OECD Publishing, Paris. Regeringen (2008) Uppdrag att bedriva försökverkssamhet med etableringssamtal, Arbetsmarknadsdepartementet Regeringen (2009/10): Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd. Proposition 2009/10: Riksrevisionen (2014a): Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens Rätt insats i rätt tid? RIR 2014:11 Riksrevisionen (2014b): Etableringslotsarfungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? RIR 2014:14. Sarvimäki M, Hämäläinen K (2016): Integrating immigrants: The impact of restructuring active labor market programs, Journal of Labor Economics 34: SCB (2013): Dokumentation av databasen STATIV SCB (2014): Integration etablering på arbetsmarknaden. Integration Rapport 7. SCB.

19 45 SFS (2010:197): Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, SOU 2008:58 Egenansvar med professionellt stöd. Arbetsmarknadsdepartementet. se/contentassets/80c61bff d48d7531c784/egenansvar---med-professionellt-stodsou Statskontoret (2012): Etablering av nyanlända: En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen, Statskontoret Rapport 2012:22. Åslund O, Johansson P (2011): Virtues of SIN: Can increased public efforts help disadvantaged immigrants? Evaluation Review, 35(4)