Utbildning, tillväxt och hållbar utveckling

Transkript

1 Utbildning, tillväxt och hållbar utveckling Bakgrund Utbildning, tillväxt och hållbar utveckling används alltmer i sammanhang som rör lokal och regional utveckling. Utbildning underförstås ha en inverkan på tillväxten och tillväxten värderas generellt som liktydig med hållbarhet. Denna diskussion har kommit att bli alltmer angelägen under senare år mot bakgrund av flera samverkande satsningar på utbildning som en kontinuerlig kompetensförsörjning i nära kontakt med samhälle och näringsliv. Det livslånga flexibla lärandet utgör med detta synsätt en integrerad funktion samhällslivet. Senare års kraftfulla satsningar på det formella utbildningssystemet med behörighetsgivande utbildning för eftergymnasiala studier, den utbyggda högskolan, de nya universiteten, den öppna högskolan, Nätuniversitet osv, har lett till att stora grupper står inför eller befinner sig i eftergymnasiala studier och kompetensutveckling i olika former. Ambitionerna om en utvecklad infrastruktur för vuxnas livslånga flexibla lärande har en uttalad inriktning mot samhällelig kompetensförsörjning med utvecklings- och tillväxtmotiv. För att göra begreppen operativa ur ett perspektiv av lokal och regional utveckling avses i det följande att relatera till olika bestämningar. Detta i syfte att föra en diskussion kring utbildningens roll när det gäller tillväxt och hållbar utveckling. Svensk utbildning i internationell jämförelse Institutet för Tillväxtpolitiska Studier, ITPS, tecknar i rapporten Politik för tillväxt en bild av svensk utbildning i en internationell jämförelse 1. Sverige visar på en stark ställning i fråga om grundläggande kunskaper hos skolungdomar och i befolkningen över lag (Lindén, 1998). Sverige ligger också på det hela taget väl till i fråga om gymnasieutbildningen. Andelen av befolkningen i arbetsför ålder som befinner sig i utbildning eller träning av något slag, placerar vidare Sverige på första plats inom EU men när det gäller andelen av befolkningen som genomgår minst 3-årig universitetsutbildning visar Sverige en försvagning under senare år (Lundberg, 2000). En förhållandevis hög andel av de som påbörjat en universitetsutbildning väljer att hoppa av på ett tidigt stadium. Jämförelsen med andra länder förbättras när man ser till högskoleutbildning i bredare mening men är sämre när det gäller utbildning som ger spetskompetens. Anpassningen av kursplaner och studieinriktningarnas dimensionering till vilka kunskaper som efterfrågas på arbetsmarknaden har t ex varit långsammare i Sverige än i USA. Inom expansiva områden såsom naturvetenskap, matematik och datavetenskap har man haft relativt små andelar nyutexaminerade. Det låga intresset för teknik/naturvetenskap är påtagligt redan i gymnasieskolan, medan en viss uppryckning under de senaste åren skett på högskolesidan som en effekt av den kraftiga utbyggnaden av de kortare ingenjörsprogrammen och det ökade antalet utbildningar med IT-inriktning. 1 Politik för tillväxt Internationella trender och den svenska utmaningen. ITPS, Institutet för Tillväxtpolitiska studier. Rapport A2002:007 1

2 Avkastning på utbildning ITPS för vidare ett resonemang om utbildningens avkastning för individen 2 där man bl a pekar på att sedan 1970-talet har svenska löner i liten grad påverkats av erfarenhet, vilket bl a yttrar sig i förhållandevis flacka ålderslöneprofiler. Edin och Topel (1997) och Fredriksson (1997) finner bl a mot denna bakgrund en stor effekt av avkastningen på utbildning när det gäller benägenheten att studera. Samtidigt har utbildningens avkastning för individen i form av högre lön sedan början av 1970-talet varit låg både absolut och relativt andra utvecklade länder, vilket gäller även när studiemedelssystemets utformning vägs in. Det noteras också att lärarnas relativa löner sjönk kraftigt i Sverige fram till mitten av talet. Trots en viss återhämtning under senare år är lönerna för erfarna lärare på gymnasienivå fortfarande klart lägre än i jämförbara länder (Landell, 1996, OECD, 2000). ITPS pekar på att större uppmärksamhet behöver ägnas migrationen av kompetent arbetskraft. Den ofta diskuterade risken för utflyttning av högutbildade svenskar pga den förhållandevis sammanpressade lönestrukturen och höga inkomstskatterna i Sverige är angelägen att bevaka, menar ITPS, även om tillgänglig statistik pekar på att flödena hittills haft begränsad omfattning. Enligt Svensk Handels DNE-index (Svensk Handel, 2002) ökar avkastningen på utbildning på de flesta håll i landet, men ökningen är marginell. Utbildningsnivån i näringslivet har sedan många år legat särskilt lågt. Även om olika forskare och bedömare kommit till varierande ståndpunkter rörande Sveriges ställning på området, konstaterar ITPS att utmaningar och oförvaltade möjligheter föreligger. Den höga baskompetensen gör att det finns bred potential för ytterligare kompetensutveckling, menar man. Regional utvecklingspolitik Begreppet regional utvecklingspolitik används i den regionalpolitiska propositionen 3 (prop 2001/02:04) som en sammanslagning av regionalpolitik och regional näringspolitik. Detta nya politikområde formulerades i den regionalpolitiska utredningen (SOU 2000:87) där utgångspunkten var att nationell tillväxt och välfärd är beroende av tillväxten i landets samtliga regioner. Regionalpolitiska utredningen skiljer mellan tillväxt- och fördelningspolitiska mål där de tillväxtpolitiska målen betonas som viktigast för de regionala insatserna. Utredningen lyfter fram regioners sysselsättningsgrad som en övergripande målvariabel och konstaterar att regionala skillnader i sysselsättningsgrad även bör kunna betraktas som en indikator på regional obalans. 2 Politik för tillväxt Internationella trender och den svenska utmaningen. ITPS, Institutet för Tillväxtpolitiska studier. Rapport A2002:007 3 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Regeringens proposition 2001/02:04 2

3 Politikens framgång, borde enligt utredningen, gå att avläsa i regioners utveckling i termer av - Ekonomisk tillväxt - Sysselsättning - Arbetslöshet Ekonomisk tillväxt Institutet för Tillväxtpolitiska Studier, ITPS, framhåller dock svårigheter i att utforma en operationaliserbar tolkning av politikens mål. I rapporten Regionala Tillväxtindikatorer 4 görs valet att beskriva och analysera den regionala utvecklingen i första hand att i termer av ekonomisk tillväxt. Andra mått på regional utveckling behandlas indirekt genom belysning av sambandet mellan utvecklingen av ekonomisk tillväxt å ena sidan och utvecklingen av sysselsättning, sysselsättningsgrad och arbetslöshet å den andra. ITPS framhåller tre mått på ekonomisk tillväxt och med det ett sätt att utforma indikatorer för den regionala utvecklingspolitiken. Dessa är - Bruttoregionprodukten (BRP) - Lönesumman (LS) - Sammanräknade förvärvsinkomsten (SFI). Bruttoregionprodukten (BRP) är den regionala motsvarigheten till BNP. Alla regioners BRP summeras till BNP. BRP mäter förädlingsvärdet (det vill säga löner och driftsöverskott) vid arbetsställen (produktionsenheter). Ett statistiskt mätproblem med BRP är svårigheten att fördela löner och driftsöverskott till den regionala nivån. En generell princip är att BRP fördelas till den region där produktionsenheten är lokaliserad. Med BRP definieras den regionala produktionen storlek och tillväxt med utgångspunkt från regionens arbetsställen. Det är ett renodlat produktionsmått som fokuserar på regionens egna produktionsförutsättningar. Sammanräknad förvärvsinkomst är ett mått från inkomst- och förmögenhetsregistret som bygger på deklarationsmaterial från Riksskatteverket. Härigenom går det att ta fram mått som indikatorer på den regionala produktionens storlek och tillväxt. Inkomst- och förmögenhetsregistrets olika inkomstbegrepp är knutna till regionens befolkning. Inkomstmåtten innehåller också i varierande grad olika typer av skattepliktiga och skattefria bidrag och sociala ersättningar. I den bemärkelsen avspeglar de inte bara regionens egna produktionsförutsättningar utan fångar också de effekter på regional omfördelning som följer av omfördelning av inkomster mellan individer. Lönesumman kan användas som en indikator på den regionala produktionens storlek och tillväxt. Den bygger på arbetsgivarnas kontrolluppgifter över kontant bruttolön och andra skatteplitiga ersättningar som redovisas till inkomsttagare och skattemyndigheter inför taxering. Lönesumman kan fördelas antingen efter arbetsställets belägenhet eller efter de sysselsattas bostadsort. En uppenbar nackdel med att använda lönesumman som indikator på värdet av den samlade regionala produktionen är att den inte omfattar företagens driftöverskott. Ett annat problem är att lönesumman endast ger en begränsad täckning 4 Regionala tillväxtindikatorer. ITPS. Institutet för Tillväxtpolitiska studier. Rapport A2003:004 3

4 av egenföretagares inkomster. Lönesumman består i huvudsak av ersättning för arbete och kan fördelas antingen efter arbetsställets belägenhet eller efter de sysselsattas bostadsort. Humankapital Det enda som ekonomisk forskning traditionellt ansetts kunna säga med något större mått av säkerhet om drivkrafterna bakom tillväxten har varit att investeringar i utbildning haft positiva effekter 5. Psacharopoulos (1994) fann att en betydande andel av variationen i tillväxt mellan olika länder under och 1980-talen kunde förklaras med utbildningsnivån. Under senare år har detta säkra samband emellertid ändrat karaktär. Flera studier (Barro and Lee, 1996; Nehru et al, 1995) har kastat tvivel över vilken betydelse som numera kan tillmätas humankapital och utbildning som förklaringsfaktor till skillnader i tillväxt mellan länder. Institutet för Tillväxtpolitiska Studier, ITPS, framhåller i rapporten Politik för tillväxt att incitamenten för individer att investera i utbildning, liksom att genomgå omskolning och vidareutbildning, samspelar med incitamenten för arbetsgivare att investera i arbetskraftens kompetens. Investeringar i humankapital kommer inte enbart individen till nytta utan tenderar också i viss utsträckning att tillfalla andra individer och samhället genom externa effekter (Lucas, 1990; Rauch, 1991). Incitamenten för individer att investera i kompetensutveckling ökar där kunskaper är lättare att bära med sig och erkänns i högre grad. Länder som haft en ökning i MFP 6 under talet uppvisar hög rörlighet på arbetsmarknaden och omvänt så är rörligheten låg i de länder där MFP försämrats (OECD, 2001b). De la Fuente och Dmenech (2000) fann att den observerbara effekten av utbildning och andra investeringar i humankapital på ekonomisk tillväxt i olika länder stärks med bättre data (och troligen ökat snarare än minskat över tiden), men att samverkan med teknologiska förändringar ännu är otillräckligt känd. Flera studier har utpekat humankapital som nyckelfaktorn för att frigöra produktivitetseffekter av IT (Bresnahan m.fl., 1999; Gudmundur m fl 2001). ITPS behandlar frågan om humankapital under rubriken Mänskliga resurser som en av sex angivna grupper av tilllväxtindikatorer 7 : 1. Befolkningsgeografisk struktur 2. Mänskliga resurser 3. Arbetsmarknadens struktur och funktionssätt 4. Näringsstruktur 5. Infrastruktur och övrigt realkapital 6. Dynamik Exempel på regionala faktorer som ingår i kategorin Mänskliga resurser är befolkningens storlek, åldersstruktur och utbildningsstruktur. 5 Politik för tillväxt Internationella trender och den svenska utmaningen. ITPS, Institutet för Tillväxtpolitiska studier. Rapport A2002:007 6 MFP är den delen av tillväxten som inte kan förklaras av höjd produktivitet för de enskilda produktionsfaktorerna Ibland kallas detta också totalproduktivitet 7 Regionala tillväxtindikatorer. ITPS. Institutet för Tillväxtpolitiska studier. Rapport A2003:004 4

5 Eftersom produktionsnivå och tillväxt är beroende av produktiviteten fokuseras intresset på befolkningens åldersstruktur och utbildning. Produktiviteten varierar med ålder bland annat annat beroende på arbetslivserfarenhet och var i livscykeln befolkningen befinner sig. Den relativa andelen personer i yrkesverksam ålder är också av intresse i detta sammanhang. Försörjningsbördan som läggs på den yrkesverksamma befolkningen har betydelse för skattetryck och för den offentliga sektorns möjligheter att bygga ut infrastruktur och tillhandahålla olika typer av tjänster. Som tidigare nämnts är tillgången på humankapital en av de faktorer som bidrar till långsiktig tillväxt enligt den nya tillväxtteorin. De positiva effekterna av humankapital på ekonomisk tillväxt antas bestå av effekter på de utbildade individernas produktivitet och därutöver ge upphov till positiva externa effekter genom en höjning av övriga individers produktivitet (se till exempel Marshall 1890/1961, Lucas 1988, Rauch 1993, Acemoglu & Angrist 2000). Exempelvis kan en höjning av kunskapsnivån hos ledningen för ett företag öka produktiviteten hos anställda på lägre nivåer genom till exempel introduktion av effektivare produktionsprocesser. Höjd kunskapsnivå i ett företag kan sprida sig till andra företag bland annat genom arbetsgivarbyten och produktkopiering (se t ex Lind & Malmberg 1999). I ett regionalekonomiskt perspektiv talar mycket för att tillgången på humankapital är av fundamental betydelse för ekonomisk tillväxt 8. Bland annat av följande skäl: - Ökad utbildningsnivå innebär ökad produktivitet som återspeglas i höjda lönenivåer - De externa effekterna är till stor del geografiskt begränsade - Ökad tillgång på humankapital har utöver rena löneeffekter en attraherande effekt på migrationsflöden mellan regioner Dessa tre förhållanden talar också för att tillgången på humankapital i en region kan vara avgörande för den regionalekonomiska utvecklingen över mycket långa perioder, något som också får stöd i forskning från främst USA. 8 Regionala tillväxtindikatorer. ITPS. Institutet för Tillväxtpolitiska studier. Rapport A2003:004 5

6 Hållbar regional utveckling Till skillnad mot Institutet för Tillväxtpolitiska studier, ITPS, anger Naturvårdsverket i sin rapport Det nya tillväxtarbetet 9 att det hållbara regionala utvecklingsarbetet måste stödja sig på de tre dimensionerna; den ekonomiska, den ekologiska och den sociala. Naturvårdsverket anger i sina utgångspunkter med rapporten att regeringen i sina riktlinjer för det regionala tillväxtarbetet (RTP) har tydliga krav på att hållbarhetsarbetet ska beaktas under hela programarbetet. I rapporten fastslås att den svenska regionala utvecklingspolitiken har hållbar utveckling som övergripande mål och att ekonomisk tillväxt inte får ske till priset av ett tudelat och ojämlikt samhälle eller en förstörd miljö, de sociala systemen inte får underminera ekonomin och att miljöpolitiken måste vara kostnadseffektiv. Naturvårdsverket stödjer sig på skrivningarna kring den regionala utvecklingspolitiken 10 där det sägs att med hållbar utveckling avses att sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden. Politiken ska bidra till att öka den ekonomiska tillväxten i alla lokala arbetsmarknadsregioner för att därigenom öka den nationella tillväxten. På samma sätt ska politiken bidra till att utveckla de sociala och ekologiska aspekterna. Under ett avsnitt om regional konkretisering av hållbar utveckling pekar Naturvårdsverket på att det pågår processer runt om i landet med hållbar utveckling på regional nivå. Bland annat framhålls Västra Götalandsregionen som definierar den sociala hållbarheten med begrepp som; delaktighet, väl fungerande utbildnings- och arbetsmarknadsregioner, tillgång till arbete, anpassning till demografiska förändringar över tid och på stabila sociala och kulturella system. Miljödimensionen definieras som stabila biologiska system, biologisk mångfald och en hälsosam miljö. Den ekonomiska dimensionen beskrivs med begreppen ekonomisk tillväxt, sparande och investeringar, hög produktivitet och sunda finanser 11. Sörmlands landsting har upprättat en samling indikatorer för hållbar utveckling med indelning i tre dimensioner; ekologisk/miljömässig hållbarhetsdimension, ekonomisk hållbarhetsdimension och social hållbarhetsdimension. Denna indikatorssamling redovisas i sin helhet i bilaga 1. Sustainable Rural Development Lew s Castle College/University of Highlands and Island, Scotland, UK använder fyra olika dimensioner i sitt mångåriga och väldokumenterade arbete kring Hållbar Lokal och Regional Utveckling (Sustainable Rural Development) 12. Dessa dimensioner är - Ekonomisk utveckling - Ekologisk utveckling - Social/kulturell utveckling - Resursfördelning (social equity) 9 Det nya tillväxtarbetet. Naturvårdsverket. Rapport En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Regeringens proposition 2001/02: Hållbar tillväxt i Västra Götalandsregionen. Västra Götalandsregionen. 12 Introduction to Rural Development. Föreläsningar med Ph D Frank Rennie. Högskolan i Skövde

7 I det skotska exemplet framhålls det kompensatoriska förhållandet mellan de olika dimensionerna, dvs det som får större utfall på den ekonomiska axeln får ett mindre på den ekologiska osv. Ekonomisk utveckling Resursfördelning Ekologisk utveckling Social/kulturell utveckling Därav mäts den hållbara utvecklingen på ett sätt där de olika dimensionerna representeras av separata indikatatorer. I sammanvägningen dem emellan uppstår sedan en bild av den hållbara utvecklingens status. Community learning I British Columbia, Canada, förekommer ett arbete med utgångspunkt i vad man kallar Community Learning 13. Också här finns en indelning i olika dimensioner när det gäller lokalt och regionalt hållbart utvecklingsarbete. Dessa är: - Citizenship/civic education - Health promotion - Economic development - Environmental/ecological sustainability - Rural/urban development - Social development/planning I utformandet av det kunskapsbaserade samhället framhåller man framför allt vikten av att lära ut att bygga partnerskap, träna till delaktighet och delta i utvecklingsarbetet. Man pekar på tre internationella trender; - livslångt lärande som organisationsprincip och socialt mål - en ny politisk ekonomi baserad på socialt/intellektuellt kapital - ansvar för utvecklingsarbetet på lokal och regional nivå Modell för utbildning tillväxt - hållbarhet En modell för användbara indikatorer i lokalt och regionalt utvecklingsarbete bör ta fasta på de tre till fyra dimensioner som redovisas från olika håll. Detta utan att målbilden förloras i detaljer och omfattande statistiskt insamlingsarbete. Nedanstående utgör exempel indikatorer avsedda för lokalt och regionalt hållbart utvecklingsarbete med utbildning som utgångspunkt. 13 Faris, Ron and Peterson Wayne; Learning-based Community Development: Lessons learned for British Columbia. Ministry of Community Development

8 Humankapital - befolkningens utbildningsnivå - andel av befolkningen i utbildning/kompetensutveckling - andel av befolkningen i förvärvsarbete Ekonomiskt kapital - bruttoregionalprodukten BRP - sammanlagd förvärvsinkomst SFI - lönesumma LS Strategiskt utvecklingskapital - RTP-investeringar inom definierade utvecklingsområden - omsättning inom definierade utvecklingsområden - utbildning/kompetensutveckling inom definierade utvecklingsområden 8

9 Sörmländsk Indikatorsamling Länsstyrelsen i Södermanlands län Bilaga 1 Ekologisk/miljömässig hållbarhetsdimension Övergödning 1. Närsaltsutsläpp i vattendragen 2. Fordonssträcka med bil/person 3. Områden med brunnar som ej uppfyller krav på dricksvattenkvalitet i LMV:s dricksvattengrunder Biologisk mångfald 4. Mängden hotade arter och hotade arter i olika livsmiljöer (rödlistade, artdatabanken) 5. Andel skyddad areal av länets totala areal Skadliga ämnen, gifter i miljön 6. Dokumenterade förorenade områden och kostnader för åtgärder i länet 7. Halter av kemikalier i slam från avloppsreningsverk Miljöcertifiering och märkning 8. Antalet EMAS- och ISO-certifierade företag och miljö och märkning certifierad skog 9. Köp av rättvisemärkta och miljömärkta varor och tjänster/total privat konsumtion Ekonomisk hållbarhetsdimension Ekonomisk utveckling och innovationer 10. BRP/invånare 11. Sparande 12. Nystartade företag och konkurser, branschfördelade Produktion och konsumtion 13. Arbetsproduktivitet: BRP/sysselsatt 14. Disponibel hushållsinkomst/konsumtionsenhet 15. Avfallsproduktion sektorsvis 16. Energianvändning per person och sektor uppdelat på energislag Infrastruktur och kommunikation 17. Andel av befolkningen som pendlar 18. Arbetsresornas genomsnittliga längd 19. Antalet kollektivresor av totala antalet resor Social hållbarhetsdimension hållbarhets- Befolkningsutveckling 20. Åldersfördelningen i länet (födda och döda) 21. Andel in- respektive utflyttade och flyttningsstruktur inom länet Utbildning 22. Andel elever som inte är behöriga till gymnasiet, fördelning i länet 23. Andel av befolkningen med högskoleutbildning Jämställdhet och integration 24. Kvinnors lön i procentandel av männens 25. Lönenivå, medelinkomst 26. Skillnaden mellan könen i påbörjad högskoleutbildning 27. Andel invandrare med högskoleutbildning av totalen 28. Antal socialbidragstagare 29. Andel invandrare av totala antalet arbetslösa och totala antalet socialbidragstagare Livsstil och hälsa/stabila sociala system 30. Ohälsotalet i länet, samt i kommunerna/arbetsmarknadsregionerna 31. Långtidssjukskrivningar 32. Antal överviktiga sörmlänningar 33. Andel sörmlänningar som röker dagligen 34. Antal självmord 35. Medellivslängd 36. Brottslighet Arbete 37. Andel sysselsatta av befolkningen 38. Totalt antal arbetslösa av befolkningen Delaktighet 39. Valdeltagande 40. Tillgång till information, dator och IT Barn och ungdomar 41. Antal barn och ungdomar i hushåll med socialbidrag 42. Antal barn och unga som varit placerade utanför det egna hemmet Kulturmiljö 43. Byggnaders åldersstruktur 44. Antal fornlämningar 9