styrmedel för resurseffektiv energianvändning Rapport I 2009:16

Transkript

1 styrmedel för resurseffektiv energianvändning Rapport I 2009:16

2

3 styrmedel för resurseffektiv energianvändning ola larsson agneta persson ISBN Svensk Fjärrvärme AB

4 förord En mycket viktig del av fjärrvärmebranschens omvärld handlar om styrmedel, både dagens och kommande, i alla dess former. En av fjärrvärmens stora fördelar är att den tar vara på överblivna energiresurser, det vill säga energi med låga primärenergifaktorer. Målsättningen med detta projekt har varit att se hur hänsyn tas eller skulle kunna tas till denna resurssnålhet i olika styrmedel. Styrmedel för resurseffektiv energianvändning redovisar resultaten från ett projekt inom forskningsprogrammet Fjärrsyn som finansieras av Svensk Fjärrvärme och Energimyndigheten. Fjärrsyn ska stärka konkurrenskraften för fjärrvärme och fjärrkyla genom ökad kunskap om fjärrvärmens roll i klimatarbetet och för det hållbara samhället till exempel genom att bana väg för affärsmässiga lösningar och framtidens teknik. Arbetet har utförts av civilingenjörerna Ola Larsson och Agneta Persson som båda arbetar på WSP Environmental. I referensgruppen deltog Nils Borg, Borg & Co, Lars Holmquist, Göteborg Energi, Peter Wässingbo, Söderenergi, Erik Dotzauer, Fortum Värme samt Erik Larsson och Mikael Gustafsson, Svensk Fjärrvärme. Gunnar Peters Ordförande i Svensk Fjärrvärmes Omvärldsråd Rapporten redovisar projektets resultat och slutsatser. Publicering innebär inte att Svensk Fjärrvärme eller Fjärrsyns styrelse har tagit ställning till innehållet.

5 innehåll 1 Sammanfattning Summary Inledning Syfte Systemperspektiv Primär, slutlig och nettoenergianvändning Primärenergifaktorns storlek 11 6 Förklarande hierarkier Avfallstrappan Uppvärmningshierarkin 12 7 Styrmedel i regeringens energi- och klimatproposition Systemet för handel med utsläppsrätter, ETS Styrmedel för effektiv energianvändning Boverkets byggregler Energideklarationer Konverteringsstöd Kommunala översikts- och detaljplaner Skatter och avgifter inom energi Miljömärkning Teknikupphandling Energikrav i samband med ombyggnad Vita certifikat Energieffektiviseringspremie Lokala primärenergifaktorer Sammanställning...26

6 1 sammanfattning Vid genomförandet av arbetet har författarna kommit fram till att de styrmedel som styr (direkt och indirekt) mot minskad primärenergianvändning är få. Huvuddelen av de styrmedel som används fokuserar antingen på koldioxid eller på slutlig energi (köpt energi). När det gäller koldioxidskatt är Sverige ett föregångsland. Koldioxidskatten har länge använts här, men i övrigt är styrmedel som särskilt fokuserar på minskade koldioxidutsläpp och andra växthusgaser få. I dagsläget styr den svenska koldioxidskatten delvis mot effektivare primärenergianvändning. Anledningen till att den bara delvis styr mot effektivare primärenergianvändning är att el och bränsle beskattas olika. Teoretiskt är det en fördel att många av de använda styrmedlen har fokuserat på slutlig energi, genom att det då är relativt enkelt att bedöma deras inverkan på primärenergianvändningen. Rent beräkningsmässigt behövs bara en faktor fastställas och användas i konverteringsberäkningen. Men i praktiken kan det vara svårare att få in primärenergisynsättet eller tänket. En viktig anledning till att införa primärenergibegreppet är att bättre hushålla med energiresurser och minska slöseriet av högvärdig förnybar energi. Med de miljömärkningssystem som används idag har en praxis börjat spridas. Istället för att energieffektivisera och välja den mest hållbara uppvärmningsformen faller mångas val på att köpa sig fri med hjälp av Bra Miljöval. En möjlig marknad som ofta nämns i diskussioner kring fjärrvärmens utveckling är industrin och dess möjlighet att ersätta olja för uppvärmning. Primärenergi som styrmedel är en möjlighet att nå denna marknad. Men det är viktigt att påpeka att detta inte ensamt kommer att leda till att marknaden öppnas, det krävs också att den fjärrvärme som ska ersätta oljan har en lägre primärenergifaktor än oljan. I annat fall leder ett styrmedel som primärt fokuserar på primärenergi inte till övergång från olja till fjärrvärme. Det är svårt att kvantifiera de olika styrmedlens effekter på primärenergianvändningen. Sannolikt ryms en stor effektiviseringspotential i Svensk Fjärrvärmes förslag för primärenergieffektivisering. Ett sådant upplägg skulle också leda till att kunskapen om primärenergi sprids till väsentligt fler aktörer och effekten skulle bli en nationell minskning av primärenergianvändningen. Styrmedel som fokuserar på tillkommande bebyggelse (BBR, detalj- och översiktsplaner) är viktiga i ett längre perspektiv. Dessa styrmedel kan leda till en mindre ökning av primärenergianvändningen än vad som annars skulle ha varit fallet, men kommer inte att leda till en minskning av dagens totala primärenergianvändning. 6

7 2 summary During the course of the assignment the authors have reached the conclusion that there are few policy measures steering (directly and indirectly) towards reduced primary energy use. The majority of the policy measures that are used focus either on carbon dioxide emissions or energy end use (purchased energy). Sweden is a world leader when it comes to the question of carbon dioxide taxation. The CO 2 tax has been used for a long time in Sweden, but apart from this only a few policy measures focus on reducing carbon dioxide and other greenhouse gases. The current Swedish carbon dioxide tax only partly steers towards a more efficient use of primary energy. The reason for this is that electricity and fuels are taxed differently. Theoretically it is an advantage that many of the policy measures currently employed focus on energy end use since it is relatively easy to judge their impact on the use of primary energy. Only one factor needs to be ascertained and used in the conversion calculation. However, in practice it can be more difficult to achieve consensus, or mindset, regarding the primary energy view. An important reason for introducing a primary energy concept is to economize with energy resources and reduce the waste of high-quality renewable energy. The eco-labeling systems in use today have resulted in a tendency towards bad practice. Instead of taking measures to increase energy efficiency and select the most tenable form of heating, many choose to buy themselves free through the choice of eco-labeling. Heating in the industrial sector is a potential market often mentioned when district heating and its possibility of replacing oil is discussed. Primary energy as a policy measure affords the possibility of penetrating this market. However, it is important to point out that this alone will not lead to an opening of the market; it is a prerequisite that the district heating that replaces oil has a lower primary energy factor. Otherwise a policy measure that primarily focuses on primary energy will not lead to a transition from oil to district heating. It is difficult to quantify the effect that the different policy measures have on the use of primary energy. The probability is that there is a large efficiency potential in the Swedish District Heating Association s (Svensk Fjärrvärme) primary energy efficiency proposal. Such a concept would also result in the spread of knowledge of primary energy to considerably more actors and the result would be a national reduction of primary energy use. The policy measures which focus on future buildings (National Building Codes and Municipal Planning) are important in a long-term perspective. These policy measures may result in a smaller increase in primary energy use than would otherwise have been the case, but will not result in a reduction of today s total primary energy use. 7

8 3 inledning Forskarna är eniga om att vår energiproduktion och -användning utgör ett allvarligt hot för världen. Uppmärksamheten i media och hos allmänheten kring klimatpåverkan är större än någonsin. Det har bl.a. gett upphov till diskussioner kring vilken typ av energiförsörjning som är mest fördelaktig för klimatet. Ett bra sätt att beräkna klimatpåverkan är att beräkna koldioxidavtrycket, carbon footprint, för olika typer av energiförsörjning. Merparten av den energi som produceras i Europa är i dagsläget fossilbränslebaserad. Situationen är annorlunda i Sverige, här utgörs en stor del av den producerade energin av sådana energislag som ger låga utsläpp av koldioxid. Detta gör att incitamentet att spara energi med avseende på att minska miljöpåverkan inte är lika stort här som i de flesta andra europeiska länderna. Men storleken på koldioxidutsläppen visar inte hela bilden. T.ex. kan ett ensidigt betraktande av koldioxidutsläpp leda till ett resursutnyttjande av biobränsle som inte är hållbart. Ett sådant betraktelsesätt tar heller inte hänsyn till utsläpp av t.ex. NO x, SO x eller partiklar. Om man utöver att använda koldioxidutsläpp för att beräkna miljöpåverkan kompletterar bedömningen med primärenergianvändning, och därmed tar hänsyn till de förluster som uppstår vid förädling, omvandling och distribution, blir resultatet annorlunda och mer korrekt. I strävan att nå ett hållbart samhälle och resurseffektivt samhälle är varje kwh viktig. En väsentlig frågeställning är då hur primärenergianvändningen påverkas av styrmedel. Kan nya eller reviderade befintliga styrmedel bättre styra mot minskad primärenergianvändning? Denna rapport redovisar en genomgång av vilken påverkan dagens styrmedel har på primärenergianvändningen. Den redovisar också vilken på verkan några styrmedel som inte används i Sverige idag skulle kunna få. 8

9 4 syfte Syftet med arbetet är att visa på olika möjligheter att genom styrmedel samtidigt minska både koldioxidutsläpp och primärenergianvändning. I arbetet har både ett antal av dagens och en handfull nya styrmedel analyserats för att se hur de kan förändras för att bättre styra mot en minskad resursanvändning. Vi har valt att fokusera på styrmedel som rör byggnader i första hand. Målet med studien har varit att kunna presentera potentialen för olika styrmedel för en mer resurseffektiv energianvändning i Sverige. 9

10 5 systemperspektiv 5.1 Primär, slutlig och nettoenergianvändning En byggnads nettoenergianvändning motsvaras förenklat uttryckt av dess energiförluster genom klimatskärmen. Nettoenergianvändningen är ett mått på byggnadens energiprestanda. Men nettoenergianvändningen säger ingenting om hur stort byggnadens verkliga behov av energiresurser är. En byggnads slutliga energianvändning är den energimängd som levereras till eller köps för byggnaden. Slutlig energianvändning (som även kallas levererad energi, köpt energi eller enbart energianvändning) används i den officiella energistatistiken. Men inte heller byggnadens slutliga användning av energi berättar hela sanningen om byggnadens verkliga energibehov. Det beror på att systemgränsen för slutlig energianvändning är oren. För vissa energislag som används för uppvärmning, som t.ex. olja och biobränsle, inträffar omvandlingsförlusterna efter systemgränsen, dvs. inne i själva byggnaden. I andra fall, som t.ex. el och fjärrvärme, inträffar dessa förluster före denna systemgräns (dvs. vid el- eller fjärrvärmeproduktionen). För att beskriva det verkliga behovet av energi måste byggnadens primärenergianvändning betraktas. I primärenergianvändningen tas hänsyn till alla förluster i samband med utvinning, omvandling och distribution av energin. En jämförelse av primärenergianvändning för två eller flera byggnader är alltid korrekt ur ett fysikaliskt, termodynamiskt, perspektiv. Systemgränser för primärenergianvändning, slutlig energianvändning och nettoenergianvändning illustreras schematiskt i Figur 1. Primärenergi definieras som energi som en naturresurs (exempelvis kol, olja, solenergi, vind och uran) har, och som inte har genomgått någon av människan utförd konvertering eller transformering. 1 P rim ä r re n e rg ia n v ään ndni d nnin gg S lu tlig e n e rg ia n vänd ä nnd i ngin g Nettoen ergi, n e tto värme ä e G ra ti s e n e rg i Utvinning Förä dling Transport Kraftproduktion Kraftv ärme Värmeverk Hushå llsel, driftel, fastighetsel Varmvatten Radiatorsystem ( motsv) Figur 1 Systemgränser för primärenergi, slutlig energi och nettoenergi. Källa: Energieffektiviseringsutredningen (SOU 2008:110)

11 Med ett primärenergiperspektiv visas den ur resurssynpunkt verkliga effekten av energianvändning för ett ändamål 2, av en effektiviseringsåtgärd eller av ökad energianvändning. Ett primärenergiperspektiv ger möjlighet att utvärdera hur mycket verklig energieffektivisering som har uppnåtts. Det behövs t.ex. för att kunna utvärdera de nationella och EU-gemensamma besparingsmålen för år Systemgränser för byggnaders energianvändning analyseras och beskrivs bl.a. i Allt eller inget Systemgränser för byggnaders uppvärmning (Persson A et al 2004). Där rekommenderas, som titeln antyder, att hänsyn tas till allt eller inget. Nettoenergianvändning rekommenderas för jämförelser av byggnaders energiprestanda. På en aggregerad nivå, för att effektivisera behovet av energi, rekommenderas ett systemperspektiv baserat på primärenergianvändning. 5.2 Primärenergifaktorns storlek Primärenergianvändning är således ett fysikaliskt mått som används för att återspegla ett totalt resursbehov. Förhållandet mellan primärenergianvändning och slutlig användning av energi kallas primärenergifaktor. Primärenergifaktorn reflekterar det totala energiresursbehovet för en kwh slutlig energianvändning. Primärenergifaktorns storlek är beroende av hur stora förlusterna är vid utvinning, förädling, omvandling och distribution av den slutliga energin. Förlusterna varierar starkt för olika energibärare. För kraftvärme och annan form av samtidig produktion är även valet av allokeringsprincip av avgörande betydelse för primärenergifaktorn. För både el och fjärrvärme skiljer sig primärenergifaktorn mycket åt mellan olika produktionsslag. Primärenergifaktorerna förändras över tiden. Det gäller främst el, fjärrvärme och fjärrkyla, men även för t.ex. olja kan förändringar komma att ske. Den genomsnittliga primärenergifaktorn för fjärrvärme har sjunkit väsentligt under de senaste två decennierna. Den bedöms relativt snabbt kunna minska ytterligare eftersom omställningen av produktionssätt och bränsleval kan ske förhållandevis fort för fjärrvärme. För fjärrkyla kan en större utbyggnad komma att ske, vilket torde leda till en lägre genomsnittlig primärenergifaktor. Omställningen av elproduktionen sker däremot långsammare, varför den genomsnittliga primärenergifaktorn kan antas minska långsammare för el än för fjärrvärme. 2 Med energiändamål avses t.ex. att värma upp en byggnad, att driva ett fordon eller att driva en pump. 11

12 6 förklarande hierarkier För att kunna förenkla valet av vilken energiform som ska användas för uppvärmning kan en uppvärmningshierarki ( trappa ) användas. Hierarki som modell har använts i andra sammanhang. Det mest kända är sannolikt avfallstrappan. Den här beskrivna uppvärmningshierarkin har flera likheter med avfallstrappan. Därför inleds detta avsnitt med att förklara hur avfallstrappan är konstruerad. 6.1 Avfallstrappan Figur 2 Modell av avfallstrappan som används för att förklara i vilken ordningen avfall ska hanteras. Trappan i figur 2 visar fem olika stegen med avseende på behandling av avfall: 1. Minimera flöden 2. Återanvänd så mycket som möjligt 3. Återvinn så mycket som möjligt 4. Utvinn så mycket energi som möjligt 5. Deponera det som återstår Avfallstrappan visar att det första steget för att minska avfallet är att minimera användningen, det är det primära. För den användning som ändå sker är det viktigt att hushålla med resurserna, först att återanvända men går inte det så ska det återvinnas. För de delar där återanvändningen eller återvinning inte är ett alternativ bör energi utvinnas ur avfallet genom förbränning eller rötning. Slutligen kvarstår deponering för den del som inte kan användas för energiutvinning. Syftet med avfallstrappan är att visa att ju högre upp i trappan man hamnar, desto bättre är det ur resursutnyttjandesynpunkt. 6.2 Uppvärmningshierarkin I avsnitt 6.1. visades vilken hierarki som bör användas för avfall. En liknande hierarki kan användas vid val av energiförsörjning för uppvärmning. 12

13 Figur 3 Modell av uppvärmningshierarkin. Påverkan på miljö och klimat, nyttjande av jordens begränsade resurser och försörjningstrygghet är problemområden att beakta vid val av uppvärmningsform för bostäder och lokaler. Genom att väga samman dessa problemområden och rangordna de energiformer som uppvärmningen kan baseras på skapas en uppvärmningshierarki som ger vägledning inför valet. Uppvärmningshierarkin är således ett verktyg för fastighetsägare och andra aktörer som står inför beslut att anskaffa nytt uppvärmningssystem. Med spillenergi avses restvärme i form av hetvatten från en i sig energioptimerad verksamhet eller industriprocess. Om spillenergin inte tas tillvara för uppvärmning går den förlorad. Avfalls- och returbränslen är material som enligt avfallshierarkin är lämpliga att energiåtervinna. Rest- och biprodukter är biomassa som faller ut som sekundärt material vid produktion inom jordbruk, skogsbruk, skogsindustri eller annan verksamhet. Bioråvara avser träd och grödor som i sin helhet används för energiändamål. El är en högvärdig form av energi som kan nyttjas för ändamål där lågvärdiga energiformer som t.ex. hetvatten och fasta bränslen inte kan användas. El från förnybara energikällor ska i första hand användas för att ersätta el från icke-förnybara. Fossilt material är en ändlig resurs som påverkar miljö och klimat negativt vid förbränning. Uppvärmningshierarkin gäller strikt då enbart värme produceras. Vid samtidig produktion av värme och annan nyttighet, t.ex. el eller kyla, uppstår mervärden som gör att aktuell energiform kan flyttas högre upp i hierarkin. Ur ett systemperspektiv styr uppvärmningshierarkin mot ett effektivt energiutnyttjande i tillförselkedjans alla led, från uttag av energiråvara, via omvandling till värme med bästa kända teknik, till slutanvändning av värme i den enskilda fastigheten. 13

14 7 styrmedel i regeringens energioch klimatproposition 2009 Regeringen betonar i sin klimat- och energiproposition 2009 att den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energisamarbetet inom EU, dvs. ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. 3 I propositionen föreslår regeringen att Sveriges målsättning ska vara att energianvändningen ska vara 20 procent effektivare år 2020 än den var Propositionen starkt betonar primärenergisynen och fjärrvärmens och kraftvärmens möjlighet att ta tillvara energi som annars går till spillo. Regeringens målsättning är att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökad användning av energi och råvaror, och de pekar på att energieffektivisering i de flesta fall bidrar till minskad klimat- och miljöbelastning och ökad försörjningstrygghet. De betonar primärenergiperspektivet genom att säga att olika energikällor och energibärare i detta sammanhang har olika betydelse. Besparing av en kwh el från kolkondenskraft ska värderas högre än besparing av en kwh fjärrvärme från industriell spillvärme eller en solfångare. I propositionen föreslås en handlingsplan för energieffektivisering. Under perioden ska 300 miljoner kronor per år tillföras för effektivisering. Hur medlen ska fördelas är dock oklart. Regeringen kommer att precisera det närmare i sin budgetproposition för Av vårens klimat- och energiproposition framgår dock följande insatsområden: Förstärkt regionalt klimat- och energiarbete Ökad information och rådgivning Förstärkt stöd för teknikupphandling och marknadsintroduktion Nätverksaktiviteter Energieffektiviseringscheckar till mindre och medelstor industri Den offentliga sektorn ska vara ett föredöme Den förstärkta energieffektiviseringssatsningen kommer att påverka primärenergianvändningen också. Men hur stor påverkan blir kan inte bedömas i nuläget eftersom specificering av satsningen saknas. 3 Regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik - Energi 4 Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet om 20 procent mellan 2008 och

15 8 systemet för handel med utsläppsrätter, ets EUs system för handel med utsläppsrätter, ETS, är ett viktigt styrmedel för minskade koldioxidutsläpp. Systemet innebär att ett tak för de totala utsläppen har satts och att en marknad för utsläppsrätter har etablerats. Aktörerna på marknaden har tilldelats utsläppsrätter, och de kan köpa och sälja utsläppsrätter på marknaden. Systemet för handel med utsläppsrätter infördes år 2005, EG-direktivet som ligger till grund systemet antogs av EU-parlamentet och rådet i oktober 2003 (direktiv 2003/87/EG). Systemets första period pågick mellan åren 2005 och 2007, och dess andra handelperiod löper mellan är 2008 och Systemet hade initialt en del problem. Bland annat agerade länderna nationellt under den första perioden och sökte fördelar för sin nationella industri genom att ge sina företag en kraftig tilldelning av utsläppsrätter. Detta har dock korrigerats inför den andra handelsperioden då antalet utsläppsrätter minskades. Genom att minska taket för utsläppsrätter driver utsläppshandeln fram en utveckling där priset på utsläppsrätterna stiger och de åtgärder som är mest kostnadseffektiva genomförs. Den ökade kostnaden för utsläppsrätterna får antingen betalas direkt av konsumenten som följd med stigande energipriser eller indirekt genom att priset på varor stiger. Vid kraftiga förändringar i energiefterfrågan, t.ex. att efterfrågan på el från kolkondens minskar eller stora effektiviseringar genomförs, ges möjlighet att sänka utsläppstaket utan att det leder till väsentligt högre elpris. Fördelen med ETS är att om handeln fungerar optimalt kommer de mest kostnadseffektiva åtgärderna att genomföras först. De mest kostnadseffektiva åtgärderna är oftast energieffektiviseringsåtgärder. ETS beskrivs ibland som lösningen på hela effektiviseringsproblematiken och att inga andra styrmedel krävs, men i praktiken är det inte fullt så enkelt. Det krävs också andra styrmedel (inte minst information) för att kunna klargöra och påvisa de lönsamma åtgärderna och att utveckla mer energieffektiv teknik. ETS är ett bra styrmedel men det är fortfarande behäftat med vissa barnsjukdomar, framförallt att priset på utsläppsrätter har varit mycket låga och därmed har den styrande effekten uteblivit. Att köpa sig fri har varit betydligt enklare än att genomföra effektiviseringsåtgärder. Därmed är det viktigt att komplettera ETS med andra styrmedel för att driva utvecklingen framåt mot en hållbar energianvändning, inte minst när priset på utsläppsrätterna är låga. Det är möjligt att flytta fokus från koldioxid till primärenergi med ETS, det handlar helt enkelt om vad man ska betala för koldioxidutsläpp eller primärenergianvändning. Problemet är att det krävs en förändring av systemet för att genomföra ett sådant fokusskifte samt att denna förändring måste genomföras på europeisk nivå. 15

16 9 styrmedel för effektiv energianvändning I detta kapitel beskrivs en rad riktade styrmedel för effektivare energianvändning och dess effekter på primärenergianvändning och koldioxidutsläpp. 9.1 Boverkets byggregler Boverkets byggregler ställer krav på energihushållning i samband med nybyggnad. Reglerna avser högsta tillåtna slutlig energianvändning och är minimikrav. Energihushållningskraven reviderades senast och dessförinnan Övergångsbestämmelser tillämpades under ett år vid den revidering som genomfördes 2006 och detsamma gäller vid den revidering som genomfördes i år. Byggnadens energianvändning definieras i Boverkets regler som levererad energi till byggnaderna för uppvärmning, kyla, tappvarmvatten samt drift av byggandens installationer och övrig fastighetsel. Om golvvärme, handdukstork eller annan apparat för uppvärmning installeras ska även energianvändningen för denna inräknas. Hushållsel och verksamhetsel inräknas inte. Installationer som värmepumpar, värmeåtervinningsutrustning och solfångare ligger innanför Boverkets systemgräns för byggnadens energibehov. Den senaste revideringen av Boverkets byggregler innebär att antalet klimatzoner har ökats från två till tre. Vidare har skarpare krav för energianvändning och effektbehov införts för elvärmda byggnader. I den södra klimatzonen får endast hälften av mängden slutlig energi användas för bostäder om uppvärmning sker med el, i klimatzon II ska den slutliga energianvändningen vara drygt 40 procent lägre och i den nordligaste klimatzonen ska energianvändningen vara drygt en tredjedel lägre vid elvärme. Denna skärpning kan ses som ett steg på vägen i riktning mot en effektivare primärenergianvändning. Den revidering av byggreglerna som genomfördes år 2006 innebar att krav på verifiering av energianvändningen infördes. Bedömningar gjorda av t.ex. Energimyndigheten och Energieffektiviseringsutredningen pekar på att energianvändningen i nya byggnader kommer att minska tack vare de tydligare och mer verifierbara funktionskraven. En ny byggnad har vanligen en livslängd som är väsentligt längre än livslängden på dess uppvärmningssystem. Det är nödvändigt och logiskt att utforma nya byggnader så att de får ett så lågt energibehov som möjligt. Låg energianvändning är således första prioritet för nya byggnader, valet av försörjningssystem kommer som prioritet två. Sammantaget bedöms införandet av krav på verifiering av en byggnads energianvändning och skärpningen av energikraven för elvärmda byggnader leda till en resurseffektivare energianvändning. Men den av Boverket använda systemgränsen leder ofta till suboptimeringar ur ett resurseffektiviseringsperspektiv. Effekten av dessa suboptimeringar kan vara stora. Byggreglerna kan enkelt anpassas till primärenergi istället för köpt energi. Med hjälp av primärenergifaktorer kan en enkel omräkning ske och spridningen av begreppet primärenergi skulle bli omfattande. 9.2 Energideklarationer När en byggnad energideklareras enligt de av Boverket fastställda föreskrifterna fokuseras det främst på slutlig energianvändning, och miljöpåverkan framkommer först om det finns några åtgärdsförslag för den aktuella byggnaden. För varje åtgärdsförslag ska 16

17 en åtgärdskostnad beräknas, men även den minskade miljöbelastningen i form av den minskade utsläpp av koldioxid som åtgärden leder till ska beräknas. Boverkets regler säger att det är bara ekonomiskt fördelaktiga åtgärder som ska föreslås. Det är rimligt att detta gäller även fortsättningsvis. Genom att även åtgärdens miljöpåverkan (minskade koldioxidutsläpp) ska beräknas är steget inte långt till att även beräkna förändring av primärenergibehov. Byggnadens slutgiltiga energiprestanda skulle kunna redovisas utifrån primärenergi istället för som i nuläget baserat på köpt energi. På så sätt skulle man även få med byggnadens energiförsörjningsalternativ i energideklarationen. I flera länder, t.ex. Storbritannien, redovisas inte köpt energi i energideklarationen. Där använder man miljöpåverkan (koldioxidutsläpp) istället för köpt energi. En anpassning av energideklarationerna till att styra mot minskad primärenergianvändning är relativt enkel att åstadkomma. När en byggnad ska energideklareras måste nämligen den som deklarerar undersöka vilket uppvärmningsalternativ som försörjer byggnaden. Primärenergifaktorer för olika uppvärmningsalternativ kan enkelt tas fram för omräkning av den köpta energin till primärenergi. 9.3 Konverteringsstöd Svenska konverteringsstöd Boverket har administrerat flera olika finansiella stöd för energieffektivisering, bl.a. stöd för konvertering av uppvärmning och stöd för byte till energieffektiva fönster. Följande stöd finns respektive har under senare år funnits för bostäder: Konverteringsstöd från oljeuppvärmning av småhus. Fram till den 1 mars 2007 var det möjligt att söka bidrag för konvertering till fjärrvärme, berg-, sjö- eller jordvärmepumpar samt biobränsle. Konverteringsstöd från direktverkande elvärme i bostadshus. Detta stöd började gälla den 1 januari 2006 och finns att söka fram till den 31 december Upp till 30 % eller högst kr går att få i stöd om en konvertering sker till fjärrvärme, berg-, sjö- eller jordvärmepumpar eller biobränsle. Installation av energieffektiva fönster eller biobränsleanläggningar för småhus. Stödet som upphörde vid årsskiftet 2008/2009 var så attraktivt att de först anslagna 100 miljoner kronorna inte räckte till, riksdagen beslutade att skjuta till ytterligare 80 miljoner kronor. Ansökan om solvärmebidrag, ett äldre och ett yngre system. Från och med den 1 januari 2009 har ett nytt stöd för solvärme införts. Kraven har förändrats i det nya systemet. Det har även funnits stöd särskilt anpassade för lokaler, dessa har varit: Stöd till energieffektivisering och konvertering av uppvärmningssystem. Fram till den 30 september 2008 kunde man ansöka om stöd för att genomföra åtgärder för att energieffektiviserande åtgärder och konvertering av uppvärmningssystem till ett mer hållbara alternativ (fjärrvärme, värmepumpar eller biobränsle). Ansökan om solvärmebidrag, ett äldre och ett yngre system. Från och med den 1 januari 2009 har ett nytt stöd för solvärme införts. 17

18 De flesta av stödsystemen fokuserar respektive har fokuserat på att minska klimatpåverkan i form av minskade utsläpp av koldioxid. Istället för att fokusera på koldioxid skulle det vara relativt enkelt att istället låta stöden fokusera ske på primärenergi Danskt konverteringsstöd av elvärme till fjärrvärme Den danska Elsparefonden inrättades år 1997 för att främja energibesparing i bebyggelsen och i den offentliga sektorn. Elsparefondens strategi är att både påverka tillverkare och användare. Fonden har genomfört en rad framgångsrika effektiviseringsprojekt, varav ett stort projekt avseende konvertering från elvärme till fjärrvärme. I konverteringsprojektet gav Elsparefonden bidrag med följande villkor: Bidraget skulle komma användaren till godo och inte bara leda till ökade material- och installationskostnader Bidragsandelen skulle hållas så låg som möjligt Genom att se till att de två typer av marknadsaktörer som drog direkt nytta av konverteringarna, fjärrvärmebolag och lokala installatörsföretag, också lämnade bidrag till slutanvändarna kunde Elsparefonden uppfylla dessa kriterier. Fjärrvärmeföretagen och installatörerna kunde genom en typ av auktion (en version av så kallad demand side bidding)se till att deras nya kunder kom i åtnjutande av bidraget. Därigenom minskade kostnaderna för fjärrvärmeanslutning för husägarna med i genomsnitt ca danska kronor och för installation med i genomsnitt ca danska kronor. Projektet ledde till en stor ökning av fjärrvärme i de danska småhusen. 9.4 Kommunala översikts- och detaljplaner Kommunerna kan bidra till effektivare primärenergianvändning vid nybebyggelse genom sina översiktsplaner, detaljplaner och vid markanvisningar. Översiktsplanerna är kommunernas planeringsinstrument för framtiden, med en tidshosrisont på något eller några decennier. Planering i tidigt skede kan lägga grund för beslut för effektivare energianvändning genom påverkan på samhällsbyggnad, infrastruktur, bebyggelse och trafik. Detaljplanerna påverkar utvecklingen mer näraliggande i tiden. Genom dialog med byggherrar, kretsloppsbolag m.fl. kan kommunerna påverka utformningen av nya områden, och därmed påverka den framtida energianvändningen. När kommunen äger marken som ska bebyggas kan man också ställa särskilda krav på t.ex. byggherrar rörande energianvändning. Den svaga länken är dock lagstiftningen. Det saknas idag tydliga lagrum för energikrav i samband med översikts- och detaljplaner och markanvisningar. Flera kommuner har tagit framgångsrika initiativ till dialog i tidigt skede med byggherrar och andra relevanta aktörer, men i många andra kommuner förefaller tjänstemännen vara villrådiga i denna fråga. Med en större tydlighet kring lagstiftningen och tillämpning skulle det vara möjligt att låta de kommunala översikts- och detaljplanerna styra mot mer hushållning av energiresurser. En ändring med tydligare gränser och riktlinjer för vad som var den högsta 18

19 tillåtna primärenergifaktorn för uppvärmningsalternativen är en möjlighet som skulle kunna övervägas. 9.5 Skatter och avgifter inom energi Två generella typer att skatter tillämpas inom energiområdet: miljöstyrande och fiskala skatter. Den allmänna energiskatten är främst en fiskal skatt medan svavel- och koldioxidskatten i första hand är miljöstyrande skatter. Utöver dessa skatter finns en avgift för kväveoxid för gasturbiner, stationära förbränningsanläggningar och pannor med en storlek av minst 25 GWh/år. Koldioxidskatten (infördes 1991 och betalas per utsläppt kilo koldioxid för alla bränslen utom torv och biobränsle) har bidragit till att minska koldioxidutsläppen i Sverige. Energiskatten varierar både beroende på lokaliseringar i Sverige och olika typer av användare. Beskattningen av elanvändningen för hushåll är 17,8 öre per kwh i norra Sverige och 27 öre per kwh i södra Sverige. För industrin är elskatten 0,5 öre per kwh, här tillämpas ingen skillnad beroende på lokalisering Skatter för värme- och elproduktion I Sverige är elproduktion befriad från koldioxid- och energiskatt, det är elanvändning som beskattas. Dock betalar elproducenterna i vissa fall svavelskatt och kväveoxidavgift. Till skillnad från elproduktionen belastas värmeproduktionen, men inte värmeanvändningen, med koldioxid- och energiskatt. Värmeproduktionen belastas även med kväveoxidavgift och i vissa fall med svavelskatt. Skatterna varierar mellan olika bränslen; torv och biobränsle är i stort sett obeskattade men torven belastas av en svavelskatt. I de fall värmen produceras i kraftvärmeverk beskattas värmen som för industrin Oljeanvändning i industrin I dagsläget är industrins oljeanvändning subventionerad genom en nedsättning av skattesatsen. Detta ger en snedvridning av konkurrensförutsättningarna som försvårar för energibärare med lägre primärenergifaktor att konkurrera på likvärdiga villkor. Med en ändrad lagstiftning skulle marknaden för mer hållbarare energiförsörjningsalternativ premieras. Totalt används ca 18 TWh olja inom industrin Anpassning mot primärenergi Enligt tidigare besked skulle regeringen den 1 april 2009 presentera sitt förslag till nya skatter inom energiområdet. Tidsplanen för detta har dock skjutits till tidigast hösten En primärenergiskatt uppbyggd på motsvarande sätt som koldioxidskatten skulle kunna införas. En primärenergiskatt skulle kunna vara ett kraftigt styrmedel för att minska primärenergianvändningen i Sverige. 9.6 Miljömärkning Miljömärkning av fastigheter Det har blivit populärt bland fastighetsägare att miljömärka fastigheterna. Det finns flera olika märkningssystem att välja mellan, t.ex. 19

20 GreenBuilding Breeam Leed Miljöklassning av byggnader De olika märkningssystemen har många likheter, men också en rad skillnader. GreenBuilding GreenBuilding är ett EU-projekt som innefattar ett märkningssystem för lokaler. Green- Building-märkning kan fås för både befintliga och nyproducerade byggnader. För att bli GreenBuilding-klassad ska energianvändningen i befintliga byggnader reduceras med 25 %. Åtgärder från fem år tillbaka i tiden får medräknas i uppnåendet av dessa 25 %. För nyproducerade byggnader ska energianvändningen vara 25 % lägre än Boverkets krav, BBR, för att nå GreenBuilding-klassning. GreenBuilding tar ingen hänsyn till behovet av verksamhetsel i byggnaden utan fokuserar enbart på uppvärmningsenergi, fastighetsel och energibehov för kyla. Breeam Breeam är ett brittiskt märkningssystem. Det kan till skillnad från GreenBuilding appliceras även på bostäder. Det fokuserar både på energianvändning och ett flertal andra kriterier. Samtliga kriterier analyseras och poängbedöms. Dessa poäng adderas därefter och resulterar i ett betyg på en fyragradig skala. I Breeam använder man sig av byggnadens energideklaration som grund för att bestämma prestanda. Denna prestanda mäts i storlek på koldioxidutsläpp i Storbritannien. Leed Leed är ett amerikanskt märkningssystem. Liksom Breeam fokuserar det inte uteslutande på energianvändning. Utöver energianvändning fokuserar Leed på följande områden: vatteneffektivitet, atmosfär, innemiljö, hållbara städer, innovation och design samt material och resurser. I Leed-systemet kan vissa extrapoäng uppnås om lokala lösningar för förnybar energi finns i byggnaden eller om byggnaden förses med energi från ett försörjningssystem med låga koldioxidutsläpp. Störst inflytande på bedömningen har genomförande av effektiviseringsåtgärder i byggnaden. Miljöklassning av byggnader Inom ramen för ByggaBo-dialogen har ett märkningssystem tagits fram. Systemet har nyligen lanserats. Det finns både betyg på energianvändningen och energiförsörjningen. Förslag till ändringar av existerande märkningssystem Det finns möjlighet att förändra de existerande märkningssystemen så att även primärenergibegreppet beaktas. Med hjälp av primärenergifaktorer skulle energianvändningen i GreenBuilding kunna omvandlas till primärenergi istället och kravet (25 %) skulle kunna kvarstå. Breeam använder sig av koldioxidutsläpp, och även här skulle man 20

21 relativt enkelt kunna omvandla dessa till primärenergi eftersom koldioxidutsläppen är framräknade baserat på försörjningsalternativet. Det har tagits ett initiativ från svenska byggherrar och fastighetsägare att ta fram en svensk manual för Leed. Därmed skulle primärenergibegreppet redan från början kunna arbetas in i manualen. I Miljöklassning av byggnader finns redan en form av primärenergi med genom att energiförsörjningen klassas efter andelen förnyelsebar energi. Dock borde även klassningen av energianvändning göras i primärenergi. Detta skulle vara relativt enkelt att göra med hjälp av primärenergifaktorer för de olika energibärarna Miljömärkt el Sedan några år tillbaka är det möjligt att köpa produktionsspecificerad el. Ett av de första märkningssystemen var Bra Miljöval. Denna märkning innebär att Naturskyddsföreningen certifierar el som produceras på ett sätt som enligt dem är miljövänligt. Genom att köpa grön el är kunden garanterad att elen är fri från koldioxid (vattenkraft, biobränsle, vindkraft och solenergi) 5. Under de senaste åren har nya varianter av produktionsspecificerad el utvecklats och gjorts tillgängliga för elkunderna. Därmed är det idag möjligt att köpa el från en rad olika energikällor, en tjänst som olika energibolag och energihandelsbolag tillhandahåller. Tanken är god att öka intresset för el producerad av förnybara energikällor. Men det får inte leda till att mindre hållbara energiförsörjningsalternativ därmed väljs. Energimyndigheten har vid ett flertal tillfällen under det senaste året sagt att det är energikällan som spelar roll och inte tekniken. En konsekvens av dessa uttalanden kan bli att högvärdig energi (el) fortsätter att användas för uppvärmning och att denna användning kan öka. Istället borde lågvärdig energin (fjärrvärme) utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt för uppvärmningsändamål. Det som händer när kunder väljer att köpa produktionsspecificerad el med goda klimatprestanda är att residualmixen, dvs den övriga icke-produktionsspecificerade elen, får tillgodoräknas sämre klimatprestanda. Den totala elmixen och den genomsnittliga klimatprestandan för hela elmixen ändras inte. Man skulle kunna jämföra Nordens elsystem med en stor hink med olika energislag. I den finns det vattenkraft, kärnkraft, vindkraft samt fossilkraft. När en kund köper produktionsspecificerad el (t.ex. vindkraft) innebär det att en viss del av vindkraften i hinken blir bokad av den kunden. När sedan en annan kund väljer att köpa från den resterande mixen får denna kund el med en sämre klimatprestanda då en viss andel vindkraft redan är uppbokad. Den totala elmixen ändras inte när den första kunden köper produktionsspecificerad el, utan det är på individnivå som det förändras. Energimyndighetens uttalanden rörande produktionsspecifik el kan lätt leda till att elkunder med gott samvete använder produktionsspecificerad el (t.ex. vindkraft) till uppvärmning eftersom att man bara fokuserar på individens koldioxidutsläpp och inte på hela systemet

22 Ursprungsmärkning Det finns idag inte något fungerade system för ursprungsmärkning av energi. Dock har ett arbete påbörjats med att utarbeta tydliga riktlinjer som ska gälla i hela Europa. Fördelen med en väl fungerade ursprungsmärkning är dels att problematiken med hur energi (framförallt el) köps och säljs blir mer reglerat. När man köper produktionsspecificerad el påverkas den övriga elmixen, residualmixen. Det korrekta vore att räkna bort den köpta produktionsspecificerad elen från den totala elmixen för att undvika en dubbelräkning, men till följd av att det inte finns något fungerade system sker inte detta. Om det fanns en bra ursprungsmärkning som redovisade de exakta utsläppen för varje aktuell energiform skulle denna kunna kompletteras med en primärenergifaktor. Därmed skulle det vara enklare för kunderna att välja den energiform som har lägst primärenergi, vilket skulle kunna bidra till ett mer resurssnålt samhälle. 9.7 Teknikupphandling Teknikupphandling bidrar till att utveckla och sprida ny energieffektiv teknik och till att introduktionen av sådan teknik påskyndas. Teknikupphandling har sedan början av 1990-talet framgångsrikt använts för utveckling och marknadsintroduktion av nya energieffektiva komponenter, produkter och system i Sverige. 6 Teknikupphandlingens främsta funktion är att påskynda teknikutveckling och tidigarelägga marknadsintroduktion av energieffektiva produkter. Effekten av en teknikupphandling sker över långa tidsperioder och innefattar både direkta och indirekta energieffektiviseringseffekter. Hittills genomförda teknikupphandlingar omfattar energianvändande komponenter, produkter, processer eller system. Teknikupphandling kan samtidigt leda till betydande resurseffektivisering och minskade koldioxidutsläpp. En stor andel av de genomförda teknikupphandlingarna har riktats mot effektivare elanvändning. I många av de genomförda teknikupphandlingsprojekten har de direkta effekterna lett till en halvering av den upphandlade produktens eller systemets energianvändning. 9.8 Energikrav i samband med ombyggnad Förslag rörande krav på energihushållning i samband med ombyggnad och renovering har framförts från flera håll, senast från Energieffektiviseringsutredningen men dessförinnan i t.ex. propositionen om energieffektivisering och energismart byggande 7 och i Klimatberedningens betänkande. Dessutom ställer EG-direktivet om byggnaders energiprestanda energihushållningskrav i samband med ombyggnad för byggnader över en viss storlek. Bakgrunden till förslagen och kraven är den stora potential till effektivare energianvändning och det omfattande behov av renovering och upprustning som finns i den befintliga bebyggelsen. Cirka 60 procent av lägenheterna i miljonprogrammet och de 6 I skriften Energimyndighetens teknikupphandlingar (ET2006:08) redovisas en förteckning över alla teknikupphandlingar som Energimyndigheten och Nutek genomfört mellan åren , se 7 Proposition 2005/6:145, Nationellt program för energieffektivisering och energismart byggande, avsnitt 6.4.5, s

23 flerfamiljshus som byggdes under och 1950-talen behöver renoveras inom den kommande tioårsperioden. Lönsamheten för effektiviseringsåtgärder är i allmänhet är väsentligt högre i samband med renovering än som enskilda åtgärder. Det är därför angeläget att effektiviseringsmöjligheterna tas till vara i samband med de förestående renoveringarna. Annars kan stora delar av de av de ekonomiskt lönsamma och angelägna åtgärderna gå förlorade till nästa gång byggnaderna. Boverket har regeringens bemyndigande att meddela tillämpningsföreskrifter för energikrav i samband med ombyggnad (ändring). Boverket arbetar med frågan hur energikrav, inte bara i form av allmänna råd, utan även som föreskrifter vid ombyggnad ska kunna utformas. De har efter samråd med Energimyndigheten på regeringens uppdrag utrett vilka åtgärder som är lämpliga för att effektivisera energianvändningen i befintliga byggnader. Uppdraget avsåg åtgärder som kan genomföras i samband med ändring av byggnader enligt förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF). I uppdraget ingick att beakta att energieffektiviseringen bör syfta till minskad användning av jordens primära energiresurser för att och därmed minska belastningen på klimat och miljö. Det ingick också att analysera eventuella behov av ändringar av gällande bestämmelser i anledning av de åtgärder som föreslås och redovisa förslag till sådana ändringar. Boverket föreslog i sin redovisning, rapporten Hälften bort! Energieffektivisering i befintlig bebyggelse (2008), att ändringsföreskrifter med avseende på effektivare energianvändning ska tas fram och överlämnas till EU för notifiering under år De föreslog också att arbetet ska bedrivas i bred samverkan med andra berörda myndigheter och branschens aktörer. I Energieffektiviseringsutredningens slutbetänkande visas att den lönsamma potentialen för energieffektivisering i samband med ombyggnad för fjärrvärme och bränslen är cirka 20 TWh och 14 TWh el till år Utredningen bedömer att en lönsam potential på 3,7 TWh slutlig energi respektive 5,5 TWh primär energi kan realiseras till år 2016 med hjälp av energikrav vid ombyggnad av småhus, flerbostadshus och lokalbyggnader. TWh Basfall 4% ränta Med transaktionskostnader, split incentive samt exkl långsiktiga 4 1 Lokaler, fastighetsel, verksamhetsel Flerbostadshus, hushållsel, fastighetsel Småhus, hushållsel Lokaler, el för uppvärmning Flerbostadshus, el för uppvärmning Småhus, el för uppvärmning 20 Lokaler, fjärrvärme/bränslen 10 Flerbostadshus, fjärrvärme/bränslen 0 Slutlig energi Primär energi Slutlig Primär energi energi Småhus, fjärrvärme/bränslen Figur 4: Potential för energieffektivisering i befintlig bebyggelse för år Källa: Energieffektiviseringsutredningen (SOU 2008:110). 8 Baserat på konsultföretaget Profus underlag. 23

24 9.9 Vita certifikat Vita certifikat är en ny typ av system för marknadsbaserad reglering som har introducerats under senare år. Systemen består av utsläppsrätter och certifikat. Mängden utsläpp regleras av staten medan marknadens aktörer ges möjlighet att bestämma var utsläppen ska reduceras. Inom det Europeiska systemet för handel med utsläppsrätter (ETS) ges den energiintensiva industrin och andra aktörer i systemet möjlighet att reducera sina koldioxidutsläpp med investeringar som genererar en effektivare energianvändning. Vita certifikat kan ses som ett komplement till ETS för den icke-handlande sektorn. Frankrike, Italien och Storbritannien har infört system helt eller till stora delar bygger på handel med certifikat för effektivare energianvändning i den icke-handlande sektorn. 9 I ett system för vita certifikat sätter staten ett obligatoriskt mål för energibesparingar. Staten beslutar också om vilka parter som ska åläggas uppnå målet, vilka åtgärder för energieffektivisering som ska ingå, vem som får genomföra besparingsåtgärder, hur de genomförda åtgärderna och dess besparingar ska mätas och verifieras samt storlek och form av böter för de som inte uppfyller besparingskraven. Vidare beslutar staten hur handel av certifikat ska ske. Aktörerna som deltar erhåller certifikat för godkända energibesparingsåtgärder, och vid en viss given tidpunkt ska aktörerna uppvisa certifikat som täcker de ålagda energibesparingskraven. Parter som har ett överskott av certifikat kan välja att sälja sina certifikat, alternativt spara certifikaten för kommande perioder och spekulera i ett högre marknadspris. Parter som har underskott av certifikat kan välja att köpa certifikat på marknaden eller betala böter. De system för vita certifikat som har introducerats och utvecklats i Italien, Frankrike och Storbritannien ser olika ut och inkluderar olika sektorer och parter. Gemensamt för de tre systemen är att det är återförsäljare av el och gas, alternativt distributörer av el och gas, som är ålagda att uppnå energibesparingarna. I teorin är certifikatsystem kostnadseffektiva. Kostnadseffektivitet uppnås genom att systemet erbjuder en hög flexibilitet och parterna kan därigenom genomföra de effektiviseringsåtgärder som är billigast. Möjligheten att handla med certifikaten bidrar väsentligt till denna flexibilitet. Men i praktiken kan utfallet bli annorlunda. Tidiga utvärderingar visar att handel med vita certifikat inte alltid ses som centralt eller ens önskvärt. 10 De ålagda parterna väljer i stället att själva, eller genom konsultföretag, genomföra besparingsåtgärderna. Erfarenheter från Storbritannien visar att energiföretagen genom styrmedlet förbättrat sin kundrelation, en fördel som tycks starkare än viljan att uppnå kostnadseffektiva åtgärder genom handel. Utvärderingar av det svenska systemet med elcertifikat visar att den totala kostnaden för ett certifikatsystem kan bli relativt hög, särskilt om man inte bara tar hänsyn till kostnaderna för de direkta investeringarna utan även transaktionskostnader och administrativa kostnader. 11 Hur effektivt och kostnadseffektivt ett system för vita certifikat är beror på hur det utformas. Det kan utformas för att styra mot effektivare primärenergianvändning. 9 Det system som infördes i Storbritannien år 2002, The Energy Efficient Commitment (EEC), tillåter enbart bilateral handel. Hälften av investeringarna i EEC ska göras i fattiga hushåll. 10 EuroWhiteCert 11 Utvärdering av Gröna Certifikat av Jacobsson och Bergek,