ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR. Bedömning av 2013 års nationella refomprogram och konvergensprogram för Sverige. Följedokument till

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SWD(2013) 377 final ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Bedömning av 2013 års nationella refomprogram och konvergensprogram för Sverige Följedokument till Rekommendation till rådets rekommendation om Sveriges natilonella reformprogram 2013 med avgivande av rådets yttrande om Sveriges konvergensprogram {COM(2013) 377 final} SV SV

2 INNEHÅLL Sammanfattning Inledning Ekonomiska framsteg och utmaningar Den senaste tidens ekonomiska utveckling och utsikter Utmaningar Utvärdering av politiska mål Finanspolitik och beskattning Finanssektorn Arbetsmarknad, utbildning och socialpolitik Strukturella åtgärder för att främja tillväxt och konkurrenskraft Modernisering av den offentliga förvaltningen Översiktstabell Bilaga

3 SAMMANFATTNING Ekonomiska utsikter Under 2012 och i början av 2013 påverkades tillväxt och sysselsättning i Sverige kraftigt av statsskuldskrisen och den globala konjunkturnedgången. BNP växte totalt med 0,8 % 2012, och i kommissionens vårprognos uppskattas tillväxten bli 1,5 % 2013 och 2,5 % 2014, med den privata konsumtionen som främsta drivkraft. Arbetsmarknaden var tämligen stabil 2012 och arbetslösheten låg kring 8 %. Efter de varsel om uppsägningar som meddelats under höstmånaderna 2012 väntas arbetslösheten stiga till 8,3 % 2013 och därefter åter falla tillbaka till 8,1 % Ungdomsarbetslösheten steg till 23,7 % 2012 vilket överstiger genomsnittet i EU. Inflationen fluktuerade runt 0,9 % 2012 och väntas fortsatt bli låg under 2013, dämpad av den stärkta valutan, och därefter stiga till 1,4 % Sveriges offentliga finanser påverkades av konjunkturnedgången och sjunkande skatteintäkter samt av stimulansåtgärderna i 2013 års budgetproposition. En avmattad tillväxt drog ned saldot i de offentliga finanserna och ett tidigare överskott vändes i ett underskott på 0,5% En expansiv finanspolitik och en fortsatt stigande arbetslöshet väntas öka underskottet till 1,1 % av BNP 2013, men för 2014 väntas en förbättring till ett underskott på 0,4 % till följd av stigande ekonomisk aktivitet. Det strukturella saldot väntas svänga från ett överskott på 0,2 % av 2012 till ett svagt underskott på 0,1 % av BNP 2013 och därefter åter visa överskott på 0,3 % av BNP Sverige väntas därför fortsatt uppfylla sitt medelfristiga budgetmål som uttrycks som ett strukturellt underskott på 1 % av BNP. Den offentliga bruttoskulden beräknas förbli låg, omkring 40 % av BNP för 2013 och Viktiga frågor Sveriges ekonomi är fortfarande en av de mest konkurrenskraftiga i EU, och landet har ridit ut krisen relativt väl vad gäller tillväxt, sysselsättning och offentliga finanser. Kommissionen drog i april 2013 slutsatsen att landet har makroekonomiska obalanser när det gäller den privata sektorns skuldsättning och bostadsmarknaden, vilka kräver fortsatt uppmärksamhet. Sverige har gjort vissa framsteg när det gäller att följa upp 2012 års rekommendationer, särskilt utmaningarna på arbetsmarknaden. Sverige har också gjort vissa ansträngningar för att ta itu med problemen på bostads- och bolånemarknaderna och har antagit en väldefinierad innovationsstrategi som skulle kunna sammanföra resurser och göra landet mer konkurrenskraftigt i fråga om att hantera FoU-sektorns framtida behov. Sverige har dock att hantera betydande utmaningar vad gäller den privata sektorns skuldsättning, osäkerhet på bostadsmarknaden och utsatta gruppers integration på arbetsmarknaden. På medellång sikt kommer forskning och utveckling fortsatt utgöra en källa till oro genom att privata investeringar och forskning krymper. Bostadsmarknaden: Den privata sektorns höga skuldsättning (235 % av BNP 2012) fortsätter att oroa och incitament att låna som skevheten till förmån för skuldfinansiering i fastighetsbeskattningen har ännu inte avvecklats. Begränsningar i utbudet på bostäder kvarstår och förvärras av hyresreglering, omständliga planprocesser och begränsad konkurrens inom byggsektorn. Tillsammans med en utformning av bostadsbeskattningen som främjar ökad skuldsättning tenderar dessa ineffektivitetsinslag att pressa upp huspriserna. Hushållens skuldsättning på runt 80 % av BNP (ungefär 170 % av den disponibla inkomsten) har endast nyligen stabiliserats. Hög skuldsättning utsätter hushållen för risker i samband med möjliga bostadsprisfall eller räntehöjningar. Företagens skuldsättning är också betydande och ligger på omkring 149 % av BNP, delvis uppmuntrad av skattesystemets gynnande av skuldfinansiering. Arbetsmarknaden: Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att få in ungdomar och personer med invandrarbakgrund på arbetsmarknaden, men arbetslösheten bland dessa grupper är fortfarande hög (ungdomsarbetslösheten ökade från 22,8 % till 23,7 % mellan 2011 och 2012, vilket överstiger genomsnittet i EU, liksom arbetslösheten bland 3

4 tredjelandsmedborgare på 30,6 % att jämföra med genomsnittet i EU på 21,3 %. Vidare har risken att hamna i fattigdom för kvinnor över 65 år ökat från 13,1 % till 24,7 % mellan 2005 och 2011, vilket är långt mer än genomsnittet i EU. Forskning och innovation: På medellång sikt utgör landets traditionella beroende av ett begränsat antal multinationella företag för sin kunskapsbaserade innovation en utmaning för Sveriges konkurrenskraft. Under de senaste två decennierna har emellertid en del av dessa företag omlokaliserat sin forsknings- och innovationsverksamhet, ofta genom att förlägga dem nära tillväxtmarknader eller i nya huvudkontor. Trots ökade offentliga forskningssatsningar sjunker Sveriges FoU-utgifter i förhållande till BNP, och för att nå sitt mål om en FoUintensitet på 4 % av BNP skulle Sverige behöva öka FoU-utgifterna, framförallt inom den privata sektorn. Innovationsstrategin 2012 ger en god grund för fortsatta framsteg och det praktiska genomförandet kommer nu behöva noga övervakas. 4

5 1. INLEDNING Kommissionen föreslog i juni 2012 tre landspecifika rekommendationer till Sverige för den ekonomiska och strukturella reformpolitiken. På grundval av dessa rekommendationer antog europeiska unionens råd i juli 2012 fyra landspecifika rekommendationer i form av en rådsrekommendation. Dessa landspecifika rekommendationer gällde offentliga finanser, bostads- och hypotekslånemarknader, arbetsmarknaden och innovation. I arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar bedöms hur genomförandet av dessa rekommendationer fortskrider. I dokumentet bedöms politiska åtgärder mot bakgrund av 2013 års årliga tillväxtöversikt från kommissionen 1 och den andra årliga rapporten om förvarningsmekanismen 2 som offentliggjordes i november I 2013 års årliga tillväxtöversikt anges kommissionens förslag för att bygga upp den nödvändiga samsynen om de prioriterade åtgärderna på nationell nivå och EU-nivå I översikten anges fem prioriterade områden som ska leda till att återskapa tillväxt i medlemsstaterna. att stärka de offentliga finanserna på ett differentierat och tillväxtfrämjande sätt, normalisera läget när det gäller utlåning till näringslivet, främja tillväxt och konkurrenskraft på såväl kort som lång sikt, Tackla arbetslösheten och de sociala konsekvenserna av krisen och att modernisera den offentliga förvaltningen. Rapporten om förvarningsmekanismen 2012 fungerar som ett inledande sållningssystem för att kunna fastställa om makroekonomiska obalanser föreligger eller riskerar att uppstå i en medlemsstat. I rapporten konstaterades positiva tecken på att makroekonomiska obalanser i Europa är på väg att korrigeras. För att säkerställa ett fullständigt och varaktigt återställande av makroekonomisk balans valdes Sverige ut tillsammans med 13 andra medlemsstater för en granskning av utvecklingen vad gäller uppbyggnaden och avvecklingen av obalanser 3. I ljuset av 2012 års rådsrekommendation, den årliga tillväxtöversikten och rapporten om förvarningsmeknismen, lade Sverige den 19 april 2013 fram sitt nationella reformprogram och konvergensprogram. Det nationella reformprogrammet följer de riktlinjer som kommissionen lämnat, men liksom föregående år uppmanas Sverige i sitt nästföljande nationella reformprogram ställa upp ett kvantitativt mål för att minska den sociala utslagningen som ett komplement till EU-målet om att minska antal personer som löper risk att hamna i fattigdom och drabbas av social utslagning med 20 miljoner. De inlämnade programmen ger detaljerad information om vilka framsteg som gjorts sedan juli 2012 och om regeringens kommande planer. Informationen i dessa program ligger till grund för den bedömning som görs i detta arbetsdokument från kommissionens avdelningar. De reformprioriteringar och politiska åtgärder som beskrivs i det nationella reformprogrammet baseras i stor utsträckning på redan aviserade åtgärder av regeringen i budgetpropositionen för 2013 och 2013 års ekonomiska vårproposition. Det nationella reformprogrammet blev föremål för ett omfattande samråd, också på lokal och regional nivå. Som svar på förfrågningar från arbetsmarknadens parter, hölls regelbundna samråd med arbetsmarknadens parter genom en av regeringen inrättad referensgrupp. I referensgruppen ingår företrädare för berörda departement och statliga myndigheter liksom arbetsmarknadens parter och regelbundna möten om genomförandet av Europa 2020-strategin i Sverige håller på att organiseras. Sedan 2012 års nationella reformprogram lades fram har även tre samråd på tjänstemannanivå anordnats. Det civila samhället har också rådfrågats genom ett antal offentliga samråd och det svenska nationella reformprogrammet 2013 åtföljdes av exempel på bästa praxis i genomförandet av Europa 1 KOM(2012) 750 slutlig. 2 KOM(2012) 751 slutlig fördjupade granskningar offentliggjordes den 10 april Även om Cypern hade valts ut för en fördjupad granskning inom ramen för förvarningsmekanismen, granskades landet i slutändan inte inom ramen för förfarandet vid makroekonomiska obalanser med hänsyn till den långt framskridna förberedelserna för ett program för finansiellt stöd. 5

6 2020-strategy på lokal och regional nivå. Konvergensprogrammet lades fram för riksdagens finansutskott den 18 april 2013 och antogs av regeringen den 19 april Övergripande bedömning Analysen i detta arbetsdokument utmynnar i att Sverige har gjort vissa framsteg genom de åtgärder som vidtagits för att beakta de landspecifika rekommendationerna i rådets rekommendation. Sverige förefaller kunna uppnå sitt medelfristiga mål. Det bör emellertid i detta sammanhang observeras att regeringen sänkte det medelfristiga målet från + 1 % av BNP till -1 % av BNP 2012, vilket även bekräftades i 2013 års konvergensprogram. När det gäller hus- och bolånemarknaderna har vissa åtgärder vidtagits för att främja en ansvarsfull utlåning (t.ex. den planerade höjningen av riskviktsgolvet liksom strängare kapitalkrav), men inga avgörande åtgärder för att minska vinklingen till förmån för skuldfinansiering i bostadsbeskattningen har lagts fram. Även om bostadsmarknaden har dragit fördel av vissa reformer, särskilt reformer i systemet för privat uthyrning och nya förslag som rör byggsektorn, kvarstår begränsningar i utbudet på bostäder och hyresregleringen håller ytterligare tillbaka utbudet av hyresenheter. När det gäller arbetsmarknaden har regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att ytterligare främja integration på arbetsmarknaden av mindre gynnade personer (särskilt ungdomar och personer med invandrarbakgrund). Än så länge är dock arbetslösheten bland dessa grupper fortfarande hög och ytterligare ansträngningar skulle kunna göras för att öka efterfrågan till förmån för utsatta grupper och för att ytterligare förbättra arbetsmarknadens funktion. Med antagande av lagförslaget om forskning och innovation, liksom av innovationsstrategin hösten 2012 svarade Sverige upp till den landsspecifika rekommendation som rör de utmaningar den svenska FoUsektorn står inför. De planer på politiska åtgärder som Sverige har lämnat in söker rätta till flertalet av de problem som konstaterades i förra årets arbetsdokument och en hög grad av samstämmighet har säkerställts mellan de båda dokumenten. De nationella reformprogram bekräftar Sveriges åtagande att åtgärda bristerna på bostads- och arbetsmarknadsområdena. Konvergensprogrammet visar på Sveriges åtagande att bevara sunda offentliga finanser i syfte att uppfylla det medelfristiga målet och säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet i linje med stabilitets- och tillväxtpakten. Detta oaktat skulle ytterligare insatser kunna göras för att hantera de konstaterade utmaningarna på ett övergripande sätt, bland annat genom effektiva åtgärder för att bromsa den privata sektorns ökande skuldsättning och för att ytterligare främja ett flexibelt bostadsutbud. Reformer av skattesystemet, till exempel genom att se över skatteförmånerna av en stadigt ökande skuldsättning samt av mervärdesskattestrukturen, vore även önskvärda. Enligt det nationella reformprogrammet, slutligen, begränsar regeringen sin strategi för att säkerställa eftersatta gruppers aktiva deltagande på arbetsmarknaden till aktiv arbetsmarknadspolitik, samtidigt som mer beslutsamma politiska insatser för att få arbetsmarknaden att fungera ännu bättre även på andra områden skulle vara välkommen. 2. EKONOMISKA FRAMSTEG OCH UTMANINGAR 2.1. Den senaste tidens ekonomiska utveckling och utsikter Den senaste tidens ekonomiska utveckling Under 2012 och början av 2013 påverkades tillväxt och sysselsättning i Sverige kraftigt av statsskuldkrisen och den globala konjunkturnedgången. Total BNP ökade med 0,8 % år Ett antal problem uppstod under hösten 2012: Konfidensindikatorer föll kraftigt över lag, investeringar stagnerade och export vacklade, vilket avspeglade sjunkande global efterfrågan och effekten av den kraftiga apprecieringen av kronan under sommaren. Antalet varsel har också ökat. De svenska hushållen var emellertid fortsatt relativt optimistiska, vilket också uppmuntrades av stabila bostadspriser och sjunkande bolåneräntor. Realinkomsttillväxten understöddes av fortsatta reallöneökningar tack vare en låg inflation. I början av 2013, rapporterade även industrin en ökad optimism, i takt med att nya order började strömma in och industriproduktionen jämfört med motsvarande period året innan. 6

7 Hittills svenska exporten hållit stånd ganska väl, genom att dra nytta av en stor och diversifierad exportmarknad. Exporten föll inte desto mindre med 4 % under 2012 till följd av svag efterfrågan från utlandet och den svenska kronans förstärkning. Arbetsmarknaden var tämligen stabil under 2012, med en arbetslöshet på runt 8 %, efter att ha försämrats något under de senaste månaderna med en ungdomsarbetslöshet på över 20 %. Inflationen mätt enligt det harmoniserade konsumentprisindexet (HKPI) fluktuerade kring cirka 0,9 % under 2012 och dämpades av valutaförstärkningen och det låga kapacitetsutnyttjandet. De offentliga finanser påverkades av konjunkturnedgången och minskande skatteintäkter samt av stimulansåtgärderna i 2013 års budgetproposition. Saldot i de offentliga finanserna svängde från ett överskott på 0,2 % av BNP 2011 omvändes i ett underskott på -0,5 % Under de senaste par åren har emellertid bruttoskulden uppvisat en sjunkande trend och uppgick till 38,2 % av BNP 2012 och även om den 2013 väntas öka tillfälligt till 40,7 % beräknas den återgå till en nivå under 40 % nästa år. Ekonomiska utsikter Enligt kommissionens vårprognos 2013 väntas BNP växa med 1,5 % 2013 och tillväxten bli mer livaktig 2014, då den beräknas att öka med 2,5 %, med den privata konsumtionen som främsta drivkraft, till skillnad från tidigare återhämtningsperioder som vanligtvis var exportdrivna. Aktuell exportstatistik pekar på en fortsatt avmattning i början av 2013, vilket avspeglar fortsatt dämpad efterfrågan från EU-medlemsstaterna samt en starkare krona, vilket kan fortsätta att inverka negativt på den svenska exportutvecklingen under Företagens anställningsplaner är fortfarande försiktiga och tillväxten väntas förbli dämpad under resten av 2013, eftersom hushållens och företagens förtroende endast förstärks gradvis och återhämtningen i efterfrågan från utlandet går långsamt. Hushållskonsumtionen tog inte desto mindre fart under fjärde kvartalet 2012 och den inhemska efterfrågan väntas driva på tillväxten under Flera faktorer kan tänkas bidra till denna utveckling: Den disponibla realinkomsten fortsätter att öka i stabil takt, med stöd av löneökningar och låg inflation (som sannolikt kommer att hålla sig under 2 % -målet för överskådlig framtid), samt högre pensioner. Hushållens sparande är också på väg att nå tidigare ej skådade nivåer, vilket antyder en potentiell för högre konsumtion när väl osäkerheten avtar. Investeringsnivån väntas förbli svag under 2013, eftersom företagen blivit mer försiktiga. Företag som skjutit upp sina investeringsplaner kommer dock sannolikt att gå vidare med dem så snart de se en trovärdig återhämtning i den globala tillväxten. Låga investeringsnivåer under tidigare år pekar också mot en kraftig uppgång i fasta bruttoinvesteringar så snart som osäkerheten avtar. Finansieringsvillkoren är fortsatt gynnsamma, mot bakgrund av tre styrräntesänkningar under 2012 och de svenska bankernas obehindrade tillgång till utlandsfinansiering. Arbetsmarknaden kommer sannolikt att försämras ytterligare under De flesta arbetsgivare förutser ett oförändrat läge på arbetsmarknaden, eller en liten nedgång i sysselsättningen under de kommande månaderna, och detta i förening med det faktum att arbetskraften fortsätter att växa väntas resultera i en arbetslöshet på cirka 8,3 % i år, som därefter väntas falla tillbaka till 8,1 % år Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för de finanspolitiska beräkningarna i de svenska programmen förefaller vara rimligt (de ekonomiska prognoserna i det nationella reformprogrammet ligger i linje med konvergensrapportens huvudscenario). Regeringen räknar med en tillväxt på 1,2 % respektive 2,2 % 2013 och 2014, medan kommissionens prognoser ligger på 1,5 och 2,5 % Utmaningar Sverige står inför allvarliga utmaningar vad gäller den privata sektorns skuldsättning och därmed sammanhängande osäkerhet på bostadsmarknaden, liksom i fråga om utsatta gruppers integration på arbetsmarknaden. På medellång sikt utgör forskning och utveckling fortfarande en grund till oro, med en negativ trend i fråga om privata investeringar. Det finns en tydlig koppling mellan dessa utmaningar och prioriteringarna i den årliga tillväxtöversikten för 2013, särskilt när det gäller att främja tillväxt och konkurrenskraft, åtgärda arbetslösheten och krisens sociala konsekvenser samt modernisera den offentliga förvaltningen. 7

8 Den höga skuldsättningen inom den privata sektorn (som uppgår till 235 % 2012) ger fortsatt anledning till oro. Företagens skuldsättning fortsätter att vara betydande, cirka 149 % av BNP (även om denna siffra inbegriper skattemotiverad gränsöverskridande utlåning inom multinationella företag uppgående till nästan 50 % av BNP), såsom analyserades i den fördjupade granskningen (se faktaruta 1). Hushållens skuldsättning, som pendlar kring 80 % av BNP eller ungefär 170 % av den disponibla inkomsten, har endast nyligen stabiliserats och kommer sannolikt inte minska inom den närmaste framtiden med tanke på fortsatt kredittillväxt och en långsamma amorteringstakt på bolån. Kreditvillkoren visar å andra sidan inte på något omedelbart förestående skuldsaneringstyck. Likväl kvarstår utmaningen eftersom den höga skuldsättningen gör hushållens nettoförmögenhet mer utsatt för eventuella husprisfall. Dessutom skulle räntehöjningar kunna sätta igång en nedåtgående trend som skulle kunna vara till skada för hushåll. Den svenska bostadsmarknaden utgör fortfarande är en potentiell källa till instabilitet, även om marknaden den senaste tiden varit stabil. Ineffektiva inslag i bostadsmarknaden håller fortfarande tillbaka utbudet på bostäder, i synnerhet tillföljd av omständliga planprocesser, begränsad konkurrens inom byggnadssektorn och den kvarvarande hyresregleringen, vilket underströks i den fördjupande granskningen (se faktaruta 1). Tillsammans med en utformning av bostadsbeskattningen som främjar ökad skuldsättning tenderar dessa ineffektivitetsinslag att pressa upp huspriserna. Det svenska skattesystemet är generellt effektivt. Parallellt med en utformning av bostads- och bolagsbeskattningen som är skuldsättningsfrämjande är effektiviteten och överblickbarheten i skattesystemet inte optimal till följd av ett antal undantag från principerna om enhetlighet och neutralitet som låg till grund för 1991 års skattereform. Dessa principer syftade exempelvis till att begränsa undantagen från tillämpningen av en normalskattesats för mervärdesskatt, ett mål som inte har uppnåtts i nuläget. De viktigaste politiska utmaningarna för arbetsmarknaden är fortfarande i stort sett desamma som i 2011 och 2012 års bedömningar. Arbetsmarknadsdeltagandet bland unga och invandrare är fortfarande svagt jämfört med resten av befolkningen. Arbetslösheten bland unga ökade från 22,8 till 23,7 % 4 mellan 2011 och 2012, vilket fortfarande är högre än genomsnittet i EU. Även om denna siffra är något överskattad genomen hög andel studenter och tillfälliga höga inflöden till arbetskraften, är arbetslösheten bland unga som inte är studenter likväl fortfarande hög jämfört med andra EU-medlemsstater med ett motsvarande högt arbetskraftsdeltagande för personer i åldersgruppen år. Detta pekar på en särskild utmaning för lågutbildade ungdomar, vanligtvis de som inte har avslutat gymnasieskolan. Arbetslösheten bland tredjelandsmedborgare uppgår till 30,6 % och överstiger genomsnittet i EU på 21,3 %, även om den, trots en generell försämring på arbetsmarknaden, minskade marginellt mellan 2011 och Vidare ligger sysselsättningsgraden bland invandrare från länder utanför EU (44,2 %) fortfarande långt under EU-genomsnittet (53,7 %), och understiger ännu mer det svenska nationella genomsnittet. Detta visar att en stor del av befolkningen med invandrarbakgrund, särskilt invandrarkvinnor, är utestängda från arbetsmarknaden. Därutöver ligger risken för fattigdom bland äldre kvinnor (åldern 65 +), mätt som andelen av gruppen med en inkomst som understiger 60 % av den nationella medianinkomsten, över EU-genomsnittet och ökade med mer än 10 procentenheter mellan 2005 och 2011, från 13,1 % till 24,7 %. Detta bör jämföras med denna andel för äldre män (9,8 %) och det motsvarande EU- genomsnittet (13,7 %). Även om indikatorer på absolut fattigdom inte visar någon försämring eller könsgap 5, visar indikatorn på risken för fattigdom att äldre kvinnor blir allt fattigare i jämförelse med män i samma åldersgrupp. 4 Ungdomar betraktas som personer i åldersgruppen Den totala arbetskraftspopulationen omfattar personer i åldersgruppen år 5 Kvinnor över 65 åt som drabbats av allvarlig materiell fattigdom utgör fortfarande, liksom män, mindre än 1 % av befolkningen. 8

9 På medellång sikt utgör landets traditionella beroende av ett begränsat antal multinationella företag för sin kunskapsbaserade innovation en utmaning för Sveriges konkurrenskraft och innovationsförmåga. Dessa stora företag var dominerande i fråga om skapandet av nya arbetstillfällen i Sverige under och 1990-talet. Under de senaste två årtiondena har de emellertid minskat sina anställda i Sverige och samtidigt ökat antalet anställda globalt (utanför Sverige samt utanför EU). Dessa företag har vidare under det senaste årtiondet också i allt högre grad utkontrakterat forskning och innovation, genom att ofta förlägga dem nära tillväxtmarknader eller i nya huvudkontor, som en följd av att de stegvis infört avancerade globala strategier, liksom på grund av utländskt ägande. Den svenska Forsknings- och utvecklingsintensiteten är därför på väga att avta, trots betydande höjningar av de offentliga FoU-budgetarna 2004, 2008 och För att nå sitt mål för FoU-intensiteten på 4 % skulle Sverige behöva öka FoU-satsningarna, framförallt inom den privata sektorn. Som ett litet starkt exportberoende land är utmaningen för Sverige att förbli konkurrenskraftigt och attraktivt för både inhemska och utländska företagsinvesteringar i forskning och innovation. 9

10 Faktaruta 1. Sammanfattning av 2013 års fördjupade granskning enligt förfarandet vid makroekonomiska obalanser 6 I den rapport om förvarningsmekanismen som offentliggjordes den 28 november 2012 drog kommissionen slutsatsen, också med beaktande av den obalans hade konstaterats i maj 2012, att det är lämpligt att fortsätta granskningen av huruvida obalanser kvarstår eller avvecklas. I denna andra fördjupade granskning 2013 som offentliggjordes den 10 april 2013 görs i detta syfte en övergripande bedömning av den svenska ekonomin i linje med omfattningen av övervakningen inom ramen för förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Översynens slutsats var att landet erfar makroekonomiska obalanser som förtjänar övervakning och politiska åtgärder. Den makroekonomiska utvecklingen med avseende på privat skuldsättning och skuldneddragning, särskilt i kombination med de återstående ineffektiva inslagen på bostadsmarknaden, bör ägnas särskild uppmärksamhet. De viktigaste resultaten av denna analys är följande: Det svenska bytesbalansöverskottet är stort, men det verkar inte visa på en underliggande obalans i ekonomin, eftersom det redan korrigerats markant sedan 2007 och väntas minska ytterligare på medellång sikt. Även om de stora överskotten i bytesbalansen inte ger upphov till risker på det sätt som är fallet med stora underskott, kommer kommissionen att fortsätta övervaka utvecklingen av Sveriges bytesbalans. Trots gradvis minskade exportmarknadsandelar förblir den svenska ekonomin en av de mest konkurrenskraftiga i EU. Bortsett från krisåren har marknadsandelsförlusterna varit marginella under de senaste tio åren. Förlorade marknadsandelar för varor har till stor del kompenserats av ökade marknadsandelar för tjänster. Förlusterna avspeglar strukturella förändringar i den traditionellt svenska produktmixen snarare än en ogynnsam inhemsk kostnadsutveckling eller urholkad kvalitetskonkurrenskraft och betraktas således inte som symptom på avtagande konkurrenskraft. De makroekonomiska riskerna i samband med den privata sektorns höga skuldsättning fortsätter att vara betydande trots ett antal dämpande faktorer och nyligen införda politiska åtgärder inom bostads- och företagsbeskattning. Företagens skuldsättning har minskat väsentligt sedan 2009 men är fortfarande hög, även om den stora andelen företagsinterna skulder frånräknas. Trots att hushållens skuldsättning har stabiliserats kvarstår de främsta bidragande faktorerna vinklingen till förmån för skuldfinansiering i bostadsbeskattningen och den långsamma amorteringstakten på hypotekslån, vilket följaktligen begränsar utsikterna till ytterligare skuldneddragning. Låga bolåneräntor bidrar också till ökning av denna skuldsättning. Olika indikatorer på företagens finansiella hälsa och stresstester avseende hushållen, liksom den låga andelen konkurser under krisen , dämpar å andra sidan till viss del farhågor om privata aktörers förmåga att sköta sina skuldåtaganden. Kreditutbud och efterfrågevillkor tyder inte på något överhängande skuldsaneringstryck. Den svenska bostadsmarknaden har varit stabil under det senaste året, men utgör fortfarande en potentiell källa till framtida instabilitet. Trots den senaste tidens åtgärder, begränsas bostadsutbudet fortfarande av omständliga planeringsprocesser kopplade till de svenska kommunernas lokala planeringsmonopol, begränsad konkurrens inom byggsektorn och återstående dela av hyresregleringen. Tillsammans med skatteregler som gynnar lånefinansiering av bostäder tenderar dessa effektivitetsbrister att pressa upp bostadspriserna och hushållens skuldsättning

11 3. UTVÄRDERING AV POLITISKA MÅL 3.1. Finanspolitik och beskattning Budgetutveckling och skulddynamik Huvudmålet i regeringens budgetstrategi, såsom den formulerats i 2013 års konvergensprogram (nedan kallat programmet ) är att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser genom efterlevnad av reglerna i det svenska finanspolitiska ramverket, inklusive målet om ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande på 1 % av BNP över konjunkturcykeln. Strategin syftar även till att uppfylla stabilitets- och tillväxtpaktens krav, särskilt iakttagandet av kravet på att underskottet inte får överstiga 3 % samt upprättandet av ett medelfristigt mål för de offentliga finanserna. Målet på medellång sikt, angivit som ett underskott på 1 % av BNP, avspeglar villkoren i stabilitets- och tillväxtpakten. Enligt programmet bör detta mindre ambitiösa finanspolitiska mål på medellång sikt (före 2012 det fastställdes till ett överskott på 1 % av BNP) ses som ett minimikrav för den strukturella balans som Sverige har förbundit sig att uppnå som EU-medlemsstat. I vilket fall kommer den vägledande principen för regeringens finanspolitiska strategi fortsatt vara det mer krävande målet att uppnå ett överskott på 1 % över konjunkturcykeln. Saldot i de offentliga finanserna försämrades från ett litet överskott på 0,2 % av BNP år 2011 till ett underskott på 0,5 % år Detta kan jämföras med ett förväntat underskott på 0,1 % av BNP i förra årets program, där skillnaden förklaras av att utgifterna ökade i snabbare takt än väntat. Försämringen med avseende på det beräknade underskottet berodde inte på konjunkturutvecklingen, eftersom ekonomin växte snabbare 2012 än vad som väntades i förra årets program och arbetslösheten ökade i linje med förväntningarna. Utgiftskvoten 2012 ökade på grund av högre inkomstpensioner (för att kompensera för en minskning under ), övriga sociala utgifter och ersättningar till anställda. Grundat på ett antagande om oförändrad politik, anger programmet ett underskott på 1,4 % av BNP 2013, vilket beräknas krympa till 0,9 % av BNP 2014, i takt med att man räknar med en gradvis återhämtning i ekonomin. Enligt kommissionens vårprognos väntas de offentliga finanserna uppvisa underskott på 1,1 % av BNP 2013 och 0,4 % av BNP 2014, baserat på en mer uttalad återhämtning. Jämfört med förra årets program förutsågs både i 2013 års program och i kommissionens vårprognos ett mycket lägre saldo i de offentliga finanserna för 2013 och 2014 till följd av en expansiv budget för 2013 och väntad högre arbetslöshet för båda åren. Den expansiva finanspolitiken under 2013 innehåller både en sjunkande inkomstkvot till följd av lägre företagsskatt och en ökande utgiftskvot som ett resultat av en ytterligare ökning i pensioner och andra transfereringar till hushållen. Den beräknade utgiftsminskningen 2014 bygger på antagandet att inga ytterligare diskretionära åtgärder kommer att beslutas, även om detta är förenat med risker med tanke på de kommande valen. För 2015 och 2016 förutses överskott på 0,2 % respektive 1,2 % av BNP i programmet, baserat på ett optimistiskt makroekonomiskt scenario med stark hushållskonsumtion och arbetsproduktivitetstillväxt. För 2016 räknar man i programmet också med en kraftig sysselsättningstillväxt till följd av regeringens arbetsmarknads- och skattereformer. Skulle effekterna av dessa reformer bli mindre än vad som förväntas, kan intäktstillväxten komma att bli långsammare, vilket skulle äventyra 2016 mål för saldot i de offentliga finanserna. Förutom stark ekonomisk tillväxt väntas återhållsamhet med utgifterna vara det huvudsakliga sättet att förbättra saldot i de offentliga finanserna mellan 2014 och Vid en oförändrad politik räknar man i programmet med att utgiftskvoten kommer att sjunka med 3,4 procentenheter under programperioden. I programmet väntas de offentliga finanserna stärkas främst på den statliga nivån. Ålderspensionssystemet beräknas dock övergå till att visa underskott samtidigt med mindre underskott i den kommunala sektorns finansiella sparande. 11

12 I programmet förutses, enligt den omräkning som gjorts av kommissionen 7, ett strukturellt saldo i de offentliga finanserna på -0,6 % respektive 0 % för 2013 och 2014, medan det strukturella saldot i kommissionens vårprognos beräknas svänga från ett överskott på 0,2 % av BNP 2012 till ett underskott på - 0,1 % av BNP 2013 och därefter åter visa ett överskott på 0,3 % av BNP Eftersom det medelfristiga målet för de offentliga finanserna har fastställts till -1 % av BNP från och med 2012, kommer det troligen kommer att uppnås under programperioden, även om man väger in möjligheten att ytterligare expansiva diskretionära åtgärder kan komma att vidtas under Dessa skulle kunna komma från ett behov att återställa realvärdet av sådana utgiftsposter som inte har indexerats till inflation eller inkomsttillväxt, särskilt med tanke på att 2014 är ett valår. Vidare kan regeringen besluta att fullfölja det femte steget i jobbskatteavdraget i enlighet med sitt valprogram. Enligt uppgifterna i programmet översteg ökningstakten i de offentliga utgifterna, frånräknat diskretionära inkomståtgärder, referensvärdet för potentiell BNP-tillväxt på medellång sikt (1,84 %) 2012 och kommer att göra det under 2013, vilket ger en negativ effekt på de strukturella saldot på 0,1 % respektive 0,4 % av BNP. Enligt kommissionens vårprognos skulle de negativa effekterna på det strukturella saldot komma att uppgå till 0,5 % respektive 0,6 % av BNP. Skillnaden beträffande 2012 mellan den bedömning som grundas på programmet och kommissionens vårprognos ligger i den uppskattade konjunkturberoende utgifterna för arbetslöshetsersättningar, där uppgifterna i programmet innehålla ett avbrott i tidsserien. Avvikelsen från utgiftsreferensvärdet 2012 och 2013 bör ses mot bakgrund av att det medelfristiga målet sannolikt kommer att uppnås under programperioden och senare år, enligt såväl uppgifterna i programmet som kommissionens vårprognos, kommer de offentliga utgifternas ökningstakt, frånräknat diskretionära inkomståtgärder, inte överskrida referensvärdet för potentiell BNP-tillväxt på medellång sikt (1,84 %). En helhetsbedömning av hur medlemsstatens budgetutveckling och budgetplaner, med det strukturella saldot som referensvärde, inklusive en utgiftsanalys frånräknat diskretionära inkomståtgärder, ger vid handen att planerna är förenliga med ett fortsatt uppfyllande av det medelfristiga målet. Fält 2. Huvudsakliga budgetåtgärder Inkomster Utgifter 2012 Lägre mervärdeskattesats på restaurang- Högre utgifter för infrastruktur (+0,1 % av och cateringtjänster (-0,2 % av BNP) BNP) 2013 Lägre bolagsskatt (-0,2 % av BNP) Arbetsmarknadspaket (+ 0,1 % av BNP) Obs: Budgeteffekterna i tabellen är de effekter som redovisas i programmet, dvs. av de nationella myndigheterna. Ett plustecken innebär att intäkterna / utgifterna ökar till följd av en viss åtgärd. Skuldkvoten har visat en nedåtgående trend sedan mitten av 90-talet, som endast tillfälligt bröts av konjunkturnedgången 2008/2009. Bruttoskulden uppgick till 38,2 % av BNP Eftersom skuldkvoten ligger under referensvärdet är skuldminskningsriktvärdet inte tillämpligt. I programmet räknar man med en tillfällig ökning av skuldkvoten till 42 % under 2013 till följd av statlig utlåning av 100 miljarder kronor (omkring 11 miljarder euro) till Riksbanken för att stärka valutareserven. I 7 Konjunkturrensat saldo exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, omräknat av kommissionen på grundval av uppgifterna i programmet enligt den allmänt vedertagna metoden. 12

13 programmet förutses skuldkvoten minska på nytt under perioden till 36,2 % år 2015, där de främsta drivkrafterna är bidraget från real BNP-tillväxt och primära budgetöverskott perioden Denna minskning baseras på ett tämligen optimistiskt makroekonomiskt scenario och inbegriper effekterna av vissa begränsade ytterligare privatiseringsintäkter. Skuldberäkningar på medellång sikt (se diagram nedan i tabell V i bilagan) visar att fulla genomförandet av programmet skulle leda till en ytterligare minskning av skuldkvoten till år Långsiktig hållbarhet Sverige förefaller inte står inför eventuella kortsiktiga, medellångsiktiga och långsiktiga hållbarhetsutmaningar. Den offentliga skulden (som uppgick till 38,2 % av BNP år 2012 och förväntas sjunka till 39 % 2014) understiger fördragets tröskelvärde på 60 % av BNP, vilket ger landet att visst budgetutrymme på medellång sikt. Landet är utsatt för medelstora risker på lång sikt på grund av kostnaden i samband med befolkningens åldrande, men landet har lite tid att anpassa politik som påverkar åldersrelaterade utgifter. Riskerna skulle vara lägre om det strukturella primära saldot återgick till tidigare perioders högre överskottsnivåer, exempelvis genomsnittsnivån för perioden Om ökningstakten i de åldersrelaterade utgifterna hölls tillbaka ytterligare skulle det bidra till de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Enligt 2012 års rapport om befolkningens åldrande, är långtidsvårdskomponenten i de medelfristiga och långsiktiga hållbarhetsindikatorerna mycket högre än för genomsnittet i EU. Finanspolitiskt ramverk Det svenska finanspolitiska ramverket, som kännetecknas av ett försiktigt synsätt, har varit stabilt under den senaste perioden. Det utformades från början under perioden som följde krisåren under början av 1990-talet, då de offentliga finanserna tog skada. Ramen förenar lagstadgade inslag med mjukare reglering i form en rad metoder och särskilda strategier för budgetarbetet som garanterar en strikt budgetprocess kontrollerad av det svenska finansministeriet. Denna process består av tre nyckelkomponenter. För det första föreskriver överskottsmålet, som inbegriper både statens och lokala myndigheters (landsting och kommuner) finanser samt pensionssystemet, att ett totalt överskott på 1 % av BNP bör uppnås över konjunkturcykeln (sedan 2010 måste överskottsmålet definieras). Uppfyllandet av målet bedöms mot sju olika indikatorer, övervägande framåtblickande. Det stora antalet indikatorer gör bedömningen mindre tydlig och skulle kunna ge upphov till en opportunistisk tolkning. För det andra kontrollerar det treåriga nominella utgiftstaket för staten (exklusive ränteutgifter) och pensionssystemet budgetöverskridanden och tvingar departementen att prioritera. För det tredje förbjuder regeln om budgetbalans lokala förvaltningar (kommuner och landsting) att anta budgetar som visar underskott och tvingar dem att inom tre år kompensera för eventuella underskottsutfall. Budgetpropositionen för 2013 innehöll nya regler som tillåter kommuner och landsting att periodisera intäkter över tiden genom så kallade resultatperiodiseringsreserver, som ett sätt att avsätta en del av överskottet i goda tider vilket sedan kan användas till att täcka underskott i en recession. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 2013, med möjligheten att medräkna överskott från och med 2010, och förväntas ger de lokala förvaltningarna större möjligheter att undvika procyklisk budgetering. Utöver budgetreglerna inrättades 2007 Finanspolitiska rådet som en offentlig myndighet med uppgift att göra en oberoende bedömning av regeringens finanspolitik enligt vad som beskrivits ovan och av efterlevnaden av de finanspolitiska reglerna. Det väl inarbetade finanspolitiska ramverket har framgångsrikt bidragit till att kraftigt stärka de svenska offentliga finanserna, både på central och lokal nivå. Det har spelat en särskild roll i att förhindra att stabila skatteintäkter i goda tider omvandlas i konjunkturförstärkande utgiftsökningar. Detta har skapat den nödvändiga marginalen för att automatiska stabilisatorer ska kunna spela sin fulla roll i recessioner och till och med lämna utrymme för diskretionära finanspolitiska stimulansåtgärder. I slutet av 2012, gav den svenska regeringen en parlamentarisk kommitté i uppgift att se över budgetprocessen. De första resultaten har nyligen offentliggjorts (SOU 2013: 32) och en fullständig rapport ska lämnas senast den 1 oktober I denna offentliga utredning utvärderas huruvida de svenska budgetramverket är i linje med rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav 13

14 på medlemsstaternas budgetramverk. Utredningen drar slutsatsen att den övergripande efterlevnaden är god men att Sverige saknar en regelbunden utvärdering av regeringens makroekonomiska prognoser och budgetprognoser, vilket krävs enligt direktivet. Utredningen föreslår därför att behålla processen i stort sett intakt, med det tillägget att regeringen bör åläggas att regelbundet offentliggöra utvärderingar av de prognoser som presenterades i budgetpropositionen och vårbudgeten. Regeringen bör också åtgärda betydande avvikelser i förhållande till kommissionens prognoser. Detta direktiv ska införlivas senast den 31 december Skattesystem De svenska skattenivåerna är de näst högsta i EU med en skattekvot (inklusive sociala avgifter) på 44,3 % 2011 (senast tillgängliga året för detaljerade skatteuppgifter). Under 2011 ökade intäkterna från indirekta skatter med 0,6 procentenheter på årsbasis (42,0 % av de totala skatteintäkterna), medan intäkterna från direkta skatter sjönk tillbaka något (41,9 % av de totala skatteintäkterna). Den implicita skattesatsen på arbete har stadigt minskat från en högsta nivå 1998 för att nå en ny lägsta nivå på 39,4 % 2011, vilket främst kan förklaras av alla de åtgärder som vidtagits på senare år för att minska skatten på arbete. Jobbskatteavdraget som den svenska regeringen infört i etapper under de senaste åren tycks ha fått den eftersträvade effekten: En minskning av den effektiva marginalskattesatsen på arbete (och av skattekilen), särskilt för låginkomsttagare. Marginalskatten för arbetstagare med inkomster över genomsnittet och den genomsnittliga skattekilen är emellertid fortfarande hög. På motsvarande sätt ligger den implicita skattesatsen på arbete fortfarande över genomsnittet i EU (viktat genomsnitt 35,8 %), trots en betydande sänkning under det gångna årtiondet. En ytterligare sänkning av skatten på arbete skulle kunna uppnås via det planerade men ännu ej genomförda femte steget i jobbskatteavdraget. I detta sammanhang är regeringens ambition, såsom aviserades i samband med presentationen av vårbudgeten i april 2013 och upprepades i det nationella reformprogrammet, att gå vidare med nästa steg i jobbskatteavdraget, och höja skiktgränsen för statlig inkomstskatt när statens finanser så medger, välkomna steg. Sedan skattereformen i början av nittiotalet, som syftade till att göra systemet mindre komplext, och också lättare för medborgarna att följa, har olika undantag (åter) införts, inte minst på mervärdesskatteområdet, där det för närvarande finns ett flertal undantag från normalskattesatsen. Det är också viktigt att säkerställa att skattesystemet förstås och accepteras av skattebetalare. Företagsbeskattning håller på att ses över och en offentlig utredning som behandlar detta kommer att lämna sin slutrapport senast den 31 mars I företagsbeskattningen finns det ett relativt stort gap mellan den effektiva marginalskattesatsen på skuld- respektive eget kapitalfinansiering av nya investeringar, vilket tyder på en skevhet som gynnar skuldfinansiering i företag års budgetproposition innehåller åtgärder som syftar till att hantera denna fråga. Bolagsskattesatsen sänktes från 26,3 % till 22 % från den 1 januari 2013, kopplat till en reform som begränsar omfattningen av avdragsrätten för räntbetalningar på alla typer av koncerninterna lån. För andra typer av företagslån är ränteavdragsbestämmelserna oförändrade. Det är ännu för tidigt att utvärdera effekterna av de nyligen införda sänkningen av fastighetsavgiften för hyres- och bostadsrättslägenheter och höjningen av schablonavdraget för inkomster från uthyrning av en privat bostad, som syftar till att tackla begränsningar i utbudet av bostäder som ett svar på 2012 års landsspecifika rekommendation på detta område (CSR2) 8. För att förbättra den låga sysselsättningsgraden bland lågutbildade arbetstagare, innehöll 2012 års budgetproposition sänkt moms på restaurang- och cateringtjänster. Ekonomisk erfarenhet 8 Minskningen av fastighetsavgiften kommer emellertid öka den förmånliga skattebehandlingen av dessa typer av bostäder i förhållande till andra tillgångar och ytterligare öka snedvridningen till förmån för skuldfinansiering i skattesystemet. 14

15 visar att mervärdesskattesänkningar inte är det mest effektiva sättet att stimulera sysselsättning och tillväxt, medan däremot en breddning av skattebaserna i allmänhet anses vara mer tillväxtfrämjande 9. I 2012 års tredje landsspecifika rekommendation (CSR 3) till Sverige konstaterades att det var nödvändigt att se över effektiviteten i den reducerade skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster när det gäller att stödja skapandet av arbetstillfällen. Regeringen har beställt en fördjupad analys av effekterna av reformen som kommer att presenteras den 1 januari 2016 (preliminära slutsatser kommer att redovisas senast den 1 januari 2014). Skattesatserna på energiprodukter är fortfarande förhållandevis höga jämfört med EUgenomsnittet. Det svenska energiskattesystemet är dock kraftigt differentierat och tenderar att beskatta sektorer som är utsatta för utländsk konkurrens lägre än privathushåll eller tjänstesektorer 10. Reformer inleddes under 2011 med att börja minska dessa skillnader. På det hela taget är energiskattesystemet fortfarande komplicerat och det finns utrymme för en mer enhetlig och konsekvent prissättning av energiprodukter genom skattesystemet. En bedömning och uppföljning av 2011 års reform är planerad till Sammanfattningsvis trots den höga skattenivån är det svenska skattesystemet generellt sett effektivt, även om det finns utrymme för att ytterligare förstärka systemets tillväxtfrämjande egenskaper. Skatten på kapital är nu ganska låg, medan skatten på konsumtion i förhållande till BNP är högre än EU-genomsnittet. Minskningen av skattebördan har huvudsakligen inriktats på skatter på arbetskraft och särskilt skatter på låg- och medelinkomsttagare i syfte att öka utbudet på arbetskraft. Den generella progressiviteten i skattesatserna på arbete har emellertid inte förändrats. Den huvudsakliga problemet för det svenska skattesystemet är att dess utformning gynnar ökad skuldsättning. En mer neutral skattebehandling av olika placeringsalternativ, i linje med de svenska skatteneutralitetsmålen, skulle kunna uppnås genom högre återkommande fastighetsskatt och en minskning/successiv utfasning av avdragsmöjligheten för skuldräntor. Om tillämpningen av normalskattesatsen för mervärdesskatten utsträcktes, skulle det svenska skattesystemet vinna i effektivitet. Sammantaget skulle sådana åtgärder kunna skapa större utrymme inom svenska finanspolitiken för ytterligare minskning av skattetrycket på arbete Finanssektorn I samband med att Norden upplevdes som en trygg hamn åtnjöt den finansiella sektorn i Sverige relativ stabilitet och lönsamhet under Den svenska banksektorn, som storleksmässigt motsvarar mer än 400 % av Sveriges BNP, noterade en av de högsta tillväxttakterna i EU 2012, främst underblåst av utlåningen till inhemska privata sektorn. Hushållens skuldsättning är hög och lejonparten av hushållens skuldsättning består av hypotekslån, som ökat i takt med stigande bostadspriser under de senaste 15 åren. Ökningstakten för bolån är för närvarande något lägre, men ligger fortfarande på cirka 4,5 % per år och ökar fortfarande snabbare än den disponibla inkomsten. För 2012 innehöll rådets rekommendationer till Sverige en landspecifik rekommendation om behovet av att stärka bolånemarknadens stabilitet på medellång sikt, inklusive genom att främja ansvarsfull utlåning och minska vinklingen till förmån för lånefinansiering av bostadsinvesteringar. Fastighetsskattens struktur och svag amorteringsgrad är två av de huvudsakliga faktorer som har bidragit till de ökande hushållsskuldsättningen. En mycket låg fastighetsskatt i förening med generösa skatteavdrag för räntebetalningar gör att incitamentsstrukturen gynnar lånefinansierade investeringar i fastigheter. De svenska myndigheterna har vidtagit en rad åtgärder för att ta itu med dessa frågor. Under 2012 föreslog finansinspektionen att höja det krav på kapital som de svenska bankerna måste hålla för sina bolåneexponeringar genom införandet av ett riskviktsgolv på 15 % för bolån. Ytterligare åtgärder, såsom åtgärder för att öka amorteringsgraden, håller på att vidtas. 9 Europeiska kommissionen: Meddelande om mervärdesskattens framtid, KOM (2011) 851 slutlig. 10 Se till exempel OECD, 2013 inventering av den beräknade budgetstöd och skatteutgifter för fossila bränslen. 15

16 Regeringen har bett Finansinspektionen att till den 15 oktober 2013 ta fram en handlingsplan med åtgärder som bör vidtas för att främja aktiv amortering bland låntagare. Stelheter på bostadsmarknaden kan leda till att man går miste om möjliga nya arbetstillfällen och att tillväxten hämmas genom att det sätts gränser för exempelvis arbetstagares, studerandes, invandrares fria rörlighet. Svenska stadsområden måste också kunna locka till sig innovativa företag och begåvade anställda, ofta i konkurrens med städer inom samma region, eller till och med samma del av Europa. Trots dessa potentiellt allvarliga konsekvenser har knappast några beskattningsåtgärder föreslagits för att minska snedvridningen till förmån för skuldfinansiering av bostadsinvesteringar. På utbudssidan kännetecknas den svenska bostadsmarknaden även av vissa brister som kan bidra till att driva upp bostadspriserna och skapa oönskade inlåsningseffekter. Svenska bygginvesteringar är exempelvis bara hälften så stora som i de övriga nordiska länderna, både i förhållande till BNP och till befolkningen. Aktuell statistik över antalet påbörjade småhus- och lägenhetsbyggen pekar på en fortsatt nedgång för bostadsbyggandet, och bostadsinvesteringarna sjönk totalt med nästan 13 % (från redan låga nivåer) under det tredje kvartalet 2012 jämfört med samma period 2011, och byggindustrin räknar inte med att investeringarna tar fart år. När det gäller hinder för bostadsbyggandet har ett antal nyligen genomförda offentliga utredningar tittat närmare på hur zonindelnings- och planeringsprocesser skulle kunna förenklas. Det tar ofta flera år att starta ett nytt projekt, eftersom varje enskilt projekt måste genomgå av utdragna kommunala planprocesser. Innan byggnadslov beviljas, måste det först finnas en detaljplan över bostads-, affärs- och industriområden. Dessutom kan överklaganden lämnas in under bägge faserna. Reglerna som styr zonindelnings- och planeringsprocesser uppfattas också som ogenomsynliga och det finns oönskade variationer i deras tillämplighet mellan kommuner. Vissa reformer kan därför vara väg, men konkreta lagstiftningsförslag har fortfarande inte färdigställts. Vidare lider hyresmarknaden av strukturella problem som hänger samman med flera årtionden av strikt hyresreglering, som först nyligen visar tecken på att mjukas upp. Under 2013 har tidigare åtgärder följts upp genom marknadsinriktade reformer i det privata uthyrning systemet. En offentlig utredning som innehöll förslag till ytterligare åtgärder överlämnades till regeringen i december 2012, och ytterligare ansträngningar få till stånd en väl fungerande hyresmarknad kommer att välkomnas. Enligt det nationella reformprogrammet har regeringen tillsatt en kommitté i syfte att öka utbudet av hyresenheter. Kommittén ska föreslå förbättringar senast till den 15 oktober 2013, bland annat förslag kopplade till beskattningssituationen för hyresmarknaden. När det gäller bankernas finansieringsstruktur, den svenska finanssektorns andra sårbara område, är den fortfarande utsatt för risker kopplade till utländska investerare. Endast 22 % av balansräkningen finansieras av privata insättningar, medan 33 % täcks av kapitalmarknadsfinansiering. En stor del av kapitalmarknadsfinansieringen anskaffas i utländsk valuta. För de fyra största bankkoncernerna, överstiger skulden i utländsk valuta 55 % av dess totala marknadsfinansiering 11. I det förflutna har volatiliteten i kapitalmarknadsfinansieringen i utländsk valuta varit relativt hög. Varje eventuell ogynnsam utveckling i den svenska ekonomin skulle kunna få negativa effekter på utländska investerares förtroende, vilket i sin tur skulle kunna leda till kapitalutflöden och en snabb och oförväntad ökning i finansieringskostnader. En riskfaktor i detta sammanhang skulle exempelvis kunna utgöras av instabilitet på bostadsmarknaden. Under de senaste par åren har dock de stora svenska bankernas kapitaltäckning fortsatt att öka och i princip uppfyller bankerna redan den förestående kravet på minst 10 % i kärnprimärkapital

17 (Core Equity Tier 1 ratio) 12. Den höga soliditeten bekräftades av Europeiska bankmyndighetens krav på kapitalbuffertar i europeiska banker Utlåningen till ekonomin är fortfarande adekvat, i linje med målen i den årliga tillväxtöversikten. Tillgångskvaliteten gav inte upphov några problem eftersom de nödlidande lånen endast utgjorde 1,4 % av den totala utlåningen (KV3 2012). Trots nedgången i den ekonomiska tillväxten var lönsamheten fortsatt hög jämfört med andra europeiska banker. I allmänhet har svenska företag tillräcklig tillgång till privat och offentligt kapital. Den senaste enkäten om företagens tillgång till finansiering 13 visar att endast 8 % av de svenska företagen anger tillgång till finansiering som det mest akuta problemet. Därtill kommer att små och medelstora företag åtnjuter bättre finansieringsvillkor än genomsnittet för små och medelstora företag i EU 14. De är också nöjda med sina tillgång till offentlig finansiering. Sammantaget drar kommissionen slutsatsen att Sverige har gjort vissa framsteg när det gäller de åtgärder som har vidtagits för att följa landspecifik rekommendation (CSR) nr 2. Åtgärderna förefaller vara relevanta och trovärdiga, men ytterligare insatser i de riktning som utstakats ovan vore önskvärda Arbetsmarknad, utbildning och socialpolitik Den svenska arbetsmarknaden fungerar i allmänhet fungerat mycket väl: Den totala sysselsättningsgraden är mycket hög (79,4 % 2012 för personer i åldrarna år), arbetsproduktiviteten ligger över genomsnittet i EU, lönebildningssystemet är ganska flexibelt och är väl anpassat till hur konjunkturen utvecklas; dialogen mellan arbetsmarknadens parter är konsensusinriktad och effektiv när det gäller att förhindra strejker; systemet för arbetslöshetsbidrag liksom sjukersättningssystemen och systemen för ersättning till funktionshindrade har utformats för att stödja återanpassning till arbetsmarknaden och sysselsättning och betydande framsteg har gjorts när det gäller att minska skatten på arbete. Den svenska arbetsmarknaden inte fungerar så väl för ungdomar utan gymnasieutbildning, personer med utomeuropeisk invandrarbakgrund eller de lågutbildade i allmänhet. Arbetslösheten bland dessa grupper är betydligt högre än för den övriga befolkningen i arbetsför ålder och ligger över EU-genomsnittet. Ungdomsarbetslösheten som låg på 23,7 % år 2012, är i själva verket något överskattad (i absoluta tal men inte i förhållande till andra länder) genom att hälften av alla arbetslösa ungdomar är studerande som söker jobb, vilka vanligtvis har korta arbetslöshetsperioder. Den kan dessutom tillfälligt skjutit i höjden till följd av en generationseffekt och statlig politik som har resulterat i en särskilt stark ökning av arbetskraften under de senaste åren, vilket gör det svårare för nya arbetssökande att få in en fot på arbetsmarknaden. Trots dessa mildrande faktorer, det är tydligt att arbetsmarknaden inte fungerar bra för lågutbildade unga människor, bland vilka arbetslösheten ökat mest sedan 2001 och även en sjunkande förvärvsfrekvens konstaterats. När man undantar studenter förefaller ungdomsarbetslösheten vara hög (11,9 % 2012) jämfört med länder 15 med en liknande väl fungerande arbetsmarknad, som har en ungdomsarbetslöshet på mellan 2,5 och 8,1 %. Samma sak gäller för invandrare från länder utanför EU (tredjelandsmedborgare), där arbetslösheten bland denna grupp uppgick till 30,6 % 2012, långt över EU-genomsnittet på 21,3 %. Sverige uppvisar en större skillnad i sysselsättning/arbetslöshet mellan infödda och invandrare än andra EU-medlemsstater, inklusive dem med lika stor invandrad befolkning (Österrike, Storbritannien och Nederländerna). 12 Det råder allmän enighet i Sverige om att fastställa strängare krav för inhemska banker än de minimikrav som antagits på EU-nivå, bland annat på grund av den finansiella sektorns betydande storlek i den svenska ekonomin. I detta sammanhang inrättades Samverkansrådet för makrotillsyn i februari Europeiska centralbanken och Europeiska kommissionen, enkät från 2011 om de små och medelstora företagens tillgång till finansiering, december Europeiska kommissionen, Sverige SBA faktablad Nederländerna, Danmark, Finland, Tyskland och Österrike. 17

18 Bland rådets rekommendationer 2012 för Sverige fanns en landspecifik rekommendation angående behovet av att höja arbetsmarknadsdeltagandet bland unga och personer med invandrarbakgrund samt att se över effektiviteten i sänkningen av momsen på restaurang- och cateringtjänster för att främja skapandet av arbetstillfällen. Några inslag i den befintliga politiken bidrar till att arbetsmarknaden för dessa grupper underpresterar. 16 En brist av arbetsplatsbaserad yrkesutbildning hindrar övergången från skola till arbete och leder, sammantaget med gymnasieutbildningens utformning, till att skapa en växande grupp människor med otillräckliga eller oändamålsenliga färdigheter, med ökad risk för att fastna i tillfälliga arbeten eller långtidsarbetslöshet 17. Ingångslöner inom vissa sektorer, exempelvis detaljhandeln, förefaller ligga över marknadsanpassade nivån och leda till en suboptimal sysselsättningsnivå 18. Löneavtal mellan arbetsmarknadens parter under det senaste decenniet har resulterat i en tämligen komprimerad lönestruktur, med liten löneprogression i den nedre delen av skalan. Regeringens roll i de nedan beskrivna så kallade trepartsförhandlingarna välkomnas i detta sammanhang Den starkt tudelade lagstiftningen om anställningsskydd är negativ för lågutbildade människor som har svårigheter att få en fast anställning. Studiestödsreformen 2001 har drivit fler universitetsstuderande att arbeta vid sidan av studierna och de kan tränga ut lågutbildade från tillfälliga eller lågavlönade deltidsjobb. Matchningsprocessen har försämrats med ökande kompetensglapp efter krisen 2008/2009 och ett oflexibelt bostadsutbud som i ökad utsträckning hindrar matchningen mellan arbetssökande och arbetstagare från olika regioner. Efter 2012 års landspecifika rekommendationer har den svenska regeringen vidtagit en rad nya åtgärder, varav de flesta återfanns i 2013 års budgetpropositionen och det nationella reformprogrammet. För att driva på integreringen av personer med invandrarbakgrund, särskilt kvinnor, på arbetsmarknaden, har 2010 års lag om arbetsmarknadsintroduktion förstärkts som ett incitament för kommuner att ombesörja ett mer omgående mottagande av nyanlända. De offentliga arbetsförmedlingarna medverkar nu på ett tidigt stadium i integrationsprocessen. Dessutom har föräldraförmånssystemet ändrats för att motverka utlandsfödda kvinnors sena inträde på arbetsmarknaden på grund av långa föräldraledighetsperioder. En smidigare övergång från skola till arbete var redan huvudsyftet med gymnasieutbildningsreformen Reformen inbegrep ytterligare differentiering av den allmänna utbildningslinjer och yrkesutbildningslinjer och införandet av lärlingsutbildning som ett alternativt sätt att erhålla ett yrkesutbildningsbevis. Såväl den yrkesinriktade utbildningen som lärlingsutbildningen har att kämpa mot bristande intresse både från elever och arbetsgivare på grund av dåligt erkännande 16 En mer ingående diskussion av konsekvenserna av de olika åtgärderna redovisas av Pavlina Zakova i Sun Spots om the Swedish Labour Market, Country Focus No10/1, Europeiska kommissionen, maj Se 17 Avsaknaden av arbetsplatsbaserad utbildning förefaller vara den viktigaste institutionella särdraget som skiljer Sverige från andra länder med en hög sysselsättningsgrad, t.ex. Tyskland, Österrike, Danmark och Nederländerna En betydande stelhet i den nedre delen av lönestrukturen hindrar löner från att återspegla de skillnader i produktivitet mellan enskilda arbetstagare eller sektorer. Som exempel kan nämnas att skillnaderna i lön mellan människor med eller utan gymnasieutbildning är mycket små, men de förstnämnda har samtidigt en betydligt högre förvärvsfrekvens (och klyftan har ökar markant under de senaste tio åren). Detta tyder på att en eventuell sänkning av löner för oerfarna eller lågproduktiva arbetstagare skulle kunna göra dem mer anställbara. Se även OECD, Economic Surveys Sweden, 2011 och 2013; Per Skedinger, Minimum Wages and Employment in Swedish Hotels and Restaurants, Labour Economics, 13, 2006; Minimilöners effekter på löner och sysselsättning - en översikt, Arbetsmarknad & Arbetsliv 13(2), 2007; Effects of Increasing Minimum Wages on Employment and Hours: Evidence from Sweden's Retail Sector,,IFN Working Paper No.869, 2011; Malin Sahlen, Ungdomsarbetslöshet när ska muren rivas, Ekerlids Förlag,

19 och svårigheter att organisera lärlingsutbildningsplatserna 19. Inom 2013 års budget har användningen av lärlingsutbildningsplatser ytterligare främjats genom att utöka ersättningar till arbetsgivare som erbjuder lärlingsplatser inom både gymnasieutbildningen och vuxenutbildningen. Vidare pågår trepartsförhandlingar om arbetsintroduktionsavtal 20, som kombinerar anställning under 75 % av arbetstiden med yrkesutbildning under 25 % av arbetstiden, till en lön på minst 75 % av den aktuella ingångslönen. Regeringen avser att stödja dessa avtal mellan arbetsmarknadens parter genom att tillhandahålla lönesubventioner och sektorsanpassade yrkesutbildningskurser för ungdomar som anställs enligt avtalet 21. Regeringen undersöker också en möjlig ny anställningsform med utbildningsinnehåll för ungdomar ( lärlingsprovanställning ). Dessutom beräknas ytterligare tillfälliga studieplatser i yrkesinriktad utbildning för vuxna, yrkesinriktad högre utbildning och universitetsutbildning kunna finansieras inom ramen för det ungdomspaket som presenterades i samband med 2013 års budgetproposition. Ytterligare medel till yrkesutbildnings- och arbetslivserfarenhetsprogram anslogs i 2013 års ekonomiska vårproposition. Förutom att stödja de avtal om yrkesutbildningsintroduktion strävar regeringen efter att öka efterfrågan på arbetstagare med sämre förutsättningar genom att finansiera fler praktikplatser och utbildningsplatser för människor som löper hög risk att drabbas av långtidsarbetslöshet 22. För att öka anställningsmöjligheterna för människor med funktionshinder, kommer det dessutom ges större möjligheter att erhålla enskild assistans på en ny arbetsplats och enligt det nationella reformprogrammet planerar man att ge människor med nedsatt arbetsförmåga möjlighet till yrkespraktik på centrala myndigheter och verk. I syfte att förbättra arbetsmarknadens funktion avser regeringen förtydliga de krav som gäller för alla som uppbär arbetsmarknadsrelaterade förmåner eller inkomststöd från de offentliga myndigheterna. Regeringen har också vidtagit inledande åtgärder för att se över vissa aspekter på lagstiftningen om anställningsskydd. En undersökning har särskilt gjorts för att se över prioriteringsreglerna vid uppsägningar och för att föreslå sätt att minska arbetsgivarnas kostnader i samband med tvister om uppsägningar. I september 2012 föreslog utredningen tre ändringar av lagen om anställningsskydd och dessa övervägs nu av regeringen. Alternativt skulle regeringen kunna föreslå ändringar i uppsägningsreglerna genom övergångsavtal mellan arbetsmarknadens parter. I samband med inlämnandet av det nationella reformprogrammet meddelade den svenska regeringen också sin avsikt att inrätta så kallade nystartsområden för att främja utvecklingen i utsatta områden genom att ge småföretag möjligheten att på vissa villkor få lägre socialavgifter. Åtgärderna föreslås börja gälla från och med den 1 januari Förslaget omfattas emellertid av reglerna om statligt stöd och ska därför anmälas till Europeiska kommissionen. Huruvida åtgärden slutligen kommer att medtas i budgetpropositionen för 2014 som ska läggas fram i höst kommer även att avhänga av budgetutrymmet och de ekonomiska utsikterna vid den tidpunkten. Vad gäller arbetsmarknadsåtgärden från 2012 att minska av mervärdesskattesatsen för restaurang- och cateringtjänster har regeringen beställt en översyn av dess effekter på priser, löner och anställningen av unga. De preliminära resultaten av översynen kommer att bli tillgängliga i januari 2014 och en slutlig utvärdering kommer att göras under I detta skede visar statistiken på en ökning med 4,5 % av den totala omsättningen 2012 jämfört med 2011, vilket är den största 19 I själva verket har antalet lärlingsplatser minskat sedan Det kan också förklaras av att ett utbildningskontrakt infördes 2011, som lade ökat ansvar på dem som organiserar lärlingsutbildningen. 20 Dessa avtal har införts i några sektorer efter krisen efter en överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter. Förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter på nationell nivå körde fast i januari 2013, men fortsätter på branschnivå. 21 Dessa kurser motsvarar upp till 16 veckors skattefinansierade heltidsstudier och är gratis för stödmottagarna. Ett pilotuppdrag har givits till de europeiska offentliga arbetsförmedlingarna (PES) för tillverkningsindustrisektorerna, för perioden februari 2013 december 2014, för att erbjuda upp till 800 ungdomar mellan 16 och 25 år sådan utbildning. 22 Förslaget skulle kunna finansiera ungefär platser 2013 och platser

20 ökningen inom denna sektor på tio år, och som noteras i en period med svag privat konsumtion. Under de första nio månaderna 2012 steg dessutom lönerna i restaurangbranschen med 8,5 % jämfört med samma period 2011, vilket är dubbelt så mycket som för hela privata företagssektorn. Detta skulle kunna tyda på att momssänkningen har haft positiva effekter på skapandet av sysselsättning i restaurangbranschen 23. Effekterna på den totala sysselsättningen är emellertid mycket osäkra (t.ex. på grund av möjliga minskningar i andra sektorer) samtidigt som kostnaden för åtgärder i förlorade momsintäkter är hög (uppskattningsvis 0,1-0,2 % av BNP eller mellan 400 och 800 miljoner euro 24 ). Vidare bidrar åtgärden till en ytterligare differentiering av momsstrukturen och minskar därför skattens effektivitet. Kommissionen drar slutsatsen att Sverige har gjort vissa framsteg med de åtgärder som vidtagits för att följa de landsspecifika rekommendationerna. Den svenska regeringen har vidtagit ett stort antal nya, relevanta och kraftfulla åtgärder inom de olika områden som anges i de landsspecifika rekommendationerna. Rekommendationen att se över effekterna av momssänkningen på restaurang- och cateringtjänster anses ha genomförts delvis, eftersom resultatet av den faktiska översynen fortfarande inte föreligger och en kostnads/nyttoanalys av åtgärden återstår att göra. Åtgärder särskilt inriktade på att integrera personer med invandrarbakgrund på arbetsmarknaden har redan så smått börjat att visa resultat eftersom arbetslösheten bland den gruppen har minskat, men fortsatta ansträngningar krävs för att minska klyftan i förhållande till andra grupper av befolkningen. Det finns ännu inga tydliga effekter vad gäller ungdomar. Ett antal lovande åtgärder har emellertid vidtagits eller är i färd att förberedas. Till exempel stöd till överenskommelser om yrkesinriktad introduktion är ett lovande steg för att främja efterfrågan på unga arbetssökande och övervinna hinder i form av höga ingångslöner inom vissa sektorer, inom ramen för den svenska lönebildningsmodellen där arbetsmarknadens parter är helt oberoende. Insatserna för att stärka lärlingsutbildning och andra typer av arbetsplatsbaserad yrkesutbildning är helt lämpliga för att underlätta en smidig övergång från skola till arbete och minska arbetslöshet bland ungdomar som avslutat eftergymnasial utbildning. Det kommer dock att krävas mer ambitiösa insatser för att nå önskad effekt. Det finns argument för att fortsätta att se över anställningsskyddslagstiftningen och genomföra ungdomsgarantin 25, genom att bygga vidare på den befintliga jobbgarantin för unga. Tidigare åtgärder, som ofta täckte hela arbetsmarknadssegmentet visar sig inte fungera särskilt bra (t.ex. alla ungdomar, alla invandrare). Mer smalt definierade åtgärder som är inriktade på de mest utsatta människorna från dessa segment är att föredra hellre än generella bidrag som vanligtvis medför höga kostnader för de offentliga finanserna och en hög risk för ineffektiv allokering av offentliga medel. När det gäller utbildning har skolavhoppen, enligt Eurostat, sedan 2006 legat under det nationella målet för 2020 på 10 % (7,1 % år 2012, preliminära siffror). Utifrån den nationella definitionen, 26 har emellertid skolavhoppen konstant legat på 27 % under de senaste fem åren vilket är en högre nivå än på 1990-talet års reform av gymnasieutbildningen, som beskrivs ovan, har ännu inte givit positiva resultat när det gäller att minska andelen som lämnar skolan i förtid. 23 Restaurangernas branschorganisation Visita beräknade att de ökade löneutbetalningarna skulle kunna motsvara en sysselsättningsökning på heltidsekvivalenter, eller 5,3 % Regeringens och Finanspolitiska rådets uppskattningar. 25 Rådets rekommendation av den 22 april 2013 om införande av en ungdomsgaranti (2013/c 120/1) för att säkerställa att alla ungdomar under 25 år får ett jobberbjudande av god kvalitet, erbjudande om fortsatt utbildning, en lärlingsplats eller praktikplats inom fyra månader från det ha blivit arbetslös eller avslutat obligatorisk skolutbildning. 26 Enligt den nationella definitionen är elever som lämnar skolan i förtid är ungdomar som vid 20 års ålder ännu inte avslutat gymnasieutbildningen på ett tillfredsställande sätt. Eurostat definierar elever som avbryter skolan i förtid som en andel av befolkningen i åldrarna år som har högst grundskoleutbildning och som inte deltar i vidareutbildning eller yrkesutbildning. Detta förklarar skillnaden i förhållande till den nationella definitionen, eftersom ungdomar i Sverige ofta följer alternativa vägar att erhålla sina examensbevis med fullstädiga betyg, och anses därför vara genomgå yrkesutbildning. 20