Härmed redovisas resultatet av en pilotstudie som gjorts av Migrationsverket i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL).

Transkript

1 Generaldirektören Dnr Regeringen Justitiedepartementet STOCKHOLM Pilotstudie av kommunernas kostnader och ersättningar för asylsökande Härmed redovisas resultatet av en pilotstudie som gjorts av Migrationsverket i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL). Pilotstudiens syfte var att belysa effekter i några kommuner av ersättningssystemet för asylsökande genom att jämföra dessas kostnader med de ersättningar som Migrationsverket har beviljat och betalat ut. Resultatet redovisas till deltagande parter och till regeringskansliet, som även var representerade vid inledande möte med deltagande kommuner när studien påbörjades. Anders Danielsson Bilaga Pilotstudie av kommunernas kostnader och ersättningar för asylsökande (GDA 41/2013) Bfd Migrationsverket Besöksadress Slottsgatan 82 Postadress Norrköping Telefon Telefax E-post migrationsverket@migrationsverket.se

2 Verksamhetsområde Mottagning Dag Bönke Rapport Beteckning Pilotstudie av kommunernas kostnader och ersättningar för asylsökande (GDA 41/2013) 1

3 BFD Migrationsverket VO-MO, Expertenheten Besöksadress Rissneleden 6 Sundbyberg Postadress Adress, Box Solna Telefon Telefon Telefax Telefax E-post migrationsverket@migrationsverket.se Hemsida Organisationsnr

4 3 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Bakgrund Metod Avgränsningar Kommuner som ingår i studien Antal asylsökande i respektive kommun under fjärde kvartalet Statliga ersättningar enligt asylersättningsförordningen Ersättning för barn i förskola eller skola (5 ) Övriga kostnader (4, 7, 11 och 11a ) Ensamkommande barn (1b, 4, 7-8 ) Utbetalda ersättningar till kommunerna Utbildningskostnader Övriga kostnader Utbetalad ersättning för ensamkommande barn Kommunala kostnader - SKL:s tolkning av enkätsvaren från kommunerna Uppföljning av kostnader och ersättningar för asylsökande Utbildning Sociala området Ensamkommande barn Övrigt Slutsatser av pilotstudien Migrationsverkets slutsatser SKL:s slutsatser Gemensamma slutsatser Förslag grundat på resultaten Erfarenheter inför en eventuell framtida studie Bilaga 1 Enkät för uppföljning av kommunala kostnader Bilaga 2 Uppföljande frågor om undersökningen kring kommunernas kostnader för asylsökande Bilaga 3 Asylsökande under fjärde kvartalet

5 4 1. Sammanfattning Pilotstudiens syfte var att belysa effekter av asylersättningssystemet för ett mindre antal kommuner. Genom att jämföra kommunala kostnader med beviljade ersättningar från Migrationsverket skulle detta utgöra ett underlag för bedömning om en större översyn behöver göras. Studien genomfördes i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL). Studien grundar sig på ersättning till och kostnader för fem kommuner med delvis olika förutsättningar och storlek. Resultatet av studien är begränsat på grund av svårigheter för flera kommuner att besvara den enkät som skulle fånga de kommunala kostnaderna på en detaljnivå som gör en direkt jämförelse mellan kostnader och ersättningar möjligt. Svårigheten att identifiera kostnader visar dock i sig på behovet av en fördjupad studie där mer kraft behöver läggas på att fånga kommunala kostnader i samband med att asylsökande bor i kommun. Även om en direkt jämförelse av kostnader och ersättningar inte varit möjlig framkommer synpunkter om att det nuvarande systemet uppfattas som otydligt där det är svårt för kommunerna att kunna förutse vilken ersättning man kommer att få. Ersättningssystemet upplevs som komplicerat och i vissa fall medför detta att kommuner missar att söka ersättningar man hade kunnat söka. En önskan om ökad tydlighet kring vilka kostnader asylersättningsförordningen ska täcka och uppfattningen att schabloniserade ersättningarna är för låga framkommer. Slutsatserna av studien redovisas dels separat av Migrationsverket och SKL och dels gemensamt utifrån vilka slutsatser man tycker är möjliga att dra av studien. Resultatet visar att en effekt av det nuvarande systemet är en osäkerhet hos kommunerna kring vilken ersättning man kommer att få samt vilka kostnader dessa ska täcka. En slutsats av studien är även att Migrationsverket bör se över principen för hur de 50 miljoner kronor som årligen fördelas till kommunerna för förebyggande stödinsatser bland unga asylsökande under 18 år och därefter föreslå en förordningsändring i denna del. Studien har genomförts av Dag Bönke Migrationsverket Helena Svensson Migrationsverket Måns Norberg SKL Lotta Dahlérus SKL 4

6 5 2. Bakgrund Migrationsverkets generaldirektör gav den 18 juni 2013 chefen för verksamhetsområde mottagning uppdraget att genomföra en pilotstudie med fem till sex kommuner i syfte att för en begränsad tid mäta dessa kommuners kostnader och ersättningar från utgiftsområde 8 Migration. Studien avgränsas till kommunernas kostnader och omfattar inte landstingens kostnader för sjukvård eller kommunernas kostnader för introduktion och integration av f.d. asylsökande. Studien bör kunna utgöra underlag för om en större översyn behöver göras av ersättningssystemet till kommunerna. Resultatet ska förutom att redovisas till verket även redovisas till deltagande parter och regeringskansliet. Ett antal kommuner tillfrågades om deltagande i studien under hösten Det stora antalet asylsökande under hösten 2013 samt svårigheter för de tillfrågade kommunerna att avsätta tid gjorde det inte möjligt att påbörja studien förrän under våren Fem kommuner valdes ut och kontaktades med hjälp av SKL. De utvalda kommunerna skiljer sig åt med avseende på hur boendet för asylsökande är ordnat i kommunen. 3. Metod Studien grundar sig på att jämföra de kostnader kommunerna har haft eller uppskattat att man haft för asylsökande som vistades i kommunen under kvartal fyra Migrationsverket sammanställer de ersättningar som betalats ut enligt förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. (asylersättningsförordningen) samt ev. andra ersättningar som betalats ut av Migrationsverket till samma kommuner under samma tid. Det fjärde kvartalet 2012 valdes som mätpunkt utifrån att kommunerna ofta har upp till tolv månader på sig att söka ersättning från Migrationsverket. Samtliga ersättningar som kommunerna kunde söka för fjärde kvartalet 2012 hade därmed kommit in till Migrationsverket när studien påbörjades våren Kommunernas kostnader för asylsökande under samma tidsperiod uppskatttas med hjälp av den enkät som tagits fram av SKL i samarbete med Migrationsverket (se bilaga 1). Redan inledningsvis bedömdes studien vara svår då olika kommuner följer upp kostnader på olika sätt och att gruppen asylsökande och därtill hörande kostnader inte nödvändigtvis särrapporteras i olika kommunala verksamheter. För att få en bild av svårigheter och möjligheter för kommunerna att redovisa sina kostnader samlades representanter för de ingående kommunerna och Migrationsverket till ett möte på SKL den 25 mars 2014 innan enkäten slutgiltigt utformades. För att göra det möjligt för kommunerna att vid behov kunna identifiera och följa upp individer fick varje kommun ett USB-minne med personuppgifter för samtliga asylsökandes som vistades i respektive kommun under fjärde kvartalet Migrationsverkets ersättningar har sammanställts dels genom att de enheter som fattar beslut om ersättningar har sammanställt ansökningar och beslut 5

7 6 som avser fjärde kvartalet 2012 och dels att uppgift om de ersättningar som betalas ut har tagits fram av dessa enheter alternativt centralt på verket. Det visade sig att det fanns svårigheter för de deltagande kommunerna att besvara alla delar av enkäten och svarens detaljeringsgrad varierade. När tiden för svar förlängts med sammanlagt tre månader kompletterades studien med en kortare enkät som mer fokuserade på hur enkäten upplevts och vilka svårigheter man upplevt med att identifiera och kvantifiera kostnaderna för asylsökande i kommunen (bilaga 2). Två kommuner svarade på denna enkät Avgränsningar Vid val av kommuner som skulle ingå i studien valdes kommuner med olika typer av boende. Eftersom förutsättningarna förändrats per den 1 januari 2014 för ankomstkommunerna för ensamkommande barn i och med införande av möjlighet till utvidgad anvisning, så fanns det inte något specifik anledning att därför ha med en ankomstkommun i studien. Ersättningar och kostnader som avser en längre tidsperiod än fjärde kvartalet 2012 har räknats om till den summa som motsvarar ett kvartal, exempelvis så har en ersättning som avser hela 2012 räknats om så att endast 25 procent av kostnaden anses avse fjärde kvartalet När kommunerna uppskattat tidsåtgången för sin personal har följande schablonkostnader använts; Timlöner 2012: Socialsekreterare: Lärare grundskola: Lärare gymskola: Administratör: Skolsköterska: 231 kronor 230 kronor 250 kronor 198 kronor 249 kronor För ensamkommande barn har Migrationsverket valt ut tre barn i respektive kommun, där kommunerna i stället följt de kostnader man haft för barnen under hela Migrationsverket på samma sätt samanställt utbetalda ersättningar för barnen för hela Då kommunernas arbete med ensamkommande barn oftast är betydligt mer omfattande än för övriga asylsökande valdes denna begränsning av praktiska skäl. Samma rätt till ersättning för asylsökande gäller för de personer som fått uppehållstillstånd men som fortfarande är/var inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem och kostnader och ersättningar för dessa personer ingår därför i studien. Därutöver finns möjlighet till ersättningar enligt asylersättningsförordningen även för vissa tillståndssökande och bevispersoner. Då dessa grupper är små och ingen av de aktuella kommunerna sökt sådan ersättning under aktuell tidperiod har de lämnats utanför studien. 6

8 7 Samhällsekonomiska effekter av asylsökande som bor i en kommun, som till exempel ökade arbetstillfällen, ökad omsättning i butiker m.m. har inte tagits hänsyn till i studien Kommuner som ingår i studien Borgholms kommun Borgholms kommun har ca åretruntboende invånare. Antalet asylsökande i kommunen varierar kraftigt över året. Migrationsverket har vid flera tillfällen öppnat tillfälligt boende (ABT) genom att hyra campingstugor under vinterhalvåret då antalet asylsökande varit större än vad verkets fasta boendeorganisation mäktat med. Under senvåren lämnar sedan verket kommunen då stugorna hyrs ut till semesterfirare. Borgholm hade under 2012 överenskommelse med Migrationsverket om mottagande av ensamkommande barn Uppvidinge kommun Uppvidinge kommun har ca åretruntboende invånare. Kommunen har sedan flera år ett antal asylsökande boende, främst i anläggningsboende (ABO). Uppvidinge hade under 2012 överenskommelse med Migrationsverket om mottagande av ensamkommande barn Eskilstuna kommun Eskilstuna kommun har ca åretruntboende invånare. I kommunen finns blandat boende med asylsökande i både ABO och eget boende (EBO). Migrationsverket har även öppnat ABT i kommunen under tider med hög inströmning. Eskilstuna hade under 2012 överenskommelse med Migrationsverket om mottagande av ensamkommande barn Södertälje kommun Södertälje kommun har ca åretruntboende invånare. Kommunen har enbart asylsökande boende i EBO och en stor andel kommuninvånare med bakgrund i andra länder. Södertälje hade under 2012 inte överenskommelse med Migrationsverket om mottagande av ensamkommande barn Söderhamns kommun Söderhamns kommun har ca åretrundboende invånare. Kommunen har i huvudsak asylsökande boende i ABO och har under tider med hög inströmning expanderat sitt boende förhållandevis snabbt. Söderhamn hade under 2012 överenskommelse med Migrationsverket om mottagande av ensamkommande barn Antal asylsökande i respektive kommun under fjärde kvartalet 2012 Det totala antalet inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem under fjärde kvartalet 2012 ökade från den 1 oktober till den 31 december. I de kommuner som ingår i studien ökade under samma period 7

9 8 antalet inskrivna från till enligt nedanstående tabell (detaljerad samanställning, se bilaga 3). Kommun 1 oktober december 2012 Borgholm Uppvidinge Eskilstuna Södertälje Söderhamn Statliga ersättningar enligt asylersättningsförordningen Nedan följer en kort beskrivning av de olika ersättningar som en kommun kan få för asylsökande m.fl. enligt asylersättningsförordningen. I det här kapitlet liksom i efterföljande kapitel är ordningsföljden sådan att det som beskrivs är uppdelat i tre grupper; utbildning, övriga ersättningar/kostnader och sist ensamkommande barn Ersättning för barn i förskola eller skola (5 ) Barn i förskola En kommun som har asylsökande barn i åldern 3-5 år inskrivna vid en förskola, kan få ersättning för detta från och med höstterminen det år barnet fyller 3 år. Ersättningen består av ett visst fastställt schablonbelopp och avser ett läsår. Ett läsår består av 40 veckor. Schablonbelopp för barn i förskola kronor per år Barn som får skolundervisning Kommuner som ger asylsökande barn och ungdomar skolundervisning får ersättning för detta. Kommunen kan även få ersättning för barn som påbörjat gymnasiestudier före 18 års ålder och som har rätt att fortsätta sina studier på gymnasieskolan. Ersättningen består av ett visst fastställt schablonbelopp per utbildningsform och läsår. Ett läsår består av 40 veckor. Schablonbelopp för kronor per år för en elev i förskoleklass, kronor per år för en elev i grundskola, obligatorisk särskola, specialskola och sameskola, kronor per år för en elev i gymnasieskola och gymnasiesärskola, kronor per år för en elev i grundskola, obligatorisk särskola, specialskola och sameskola och kronor per år för en elev i gymnasieskola och gymnasiesärskola. Om barnet går i en friskola betalas samma belopp per utbildningsform ut till kommunen som i sin tur har skyldighet att lämna samma belopp som bidrag 8

10 9 till friskolan. Friskolan ska då uppfylla de villkor för rätt till bidrag som finns skollagen Extraordinarära utbildningskostnader De schablonbelopp som betalas ut till kommunen ska täcka kostnader som kommunen har för förskolan eller utbildningen inklusive skolskjuts och även för extra stöd som barnen kan vara i behov av. Men i vissa fall har barnen behov av särskilt stöd som inte täcks av schablonbeloppet. Beloppen ska även täcka kostnader för bland annat lokalhyra och skolskjuts. Men kommunen kan exempelvis ansöka om ersättning för: kostnader för extra, särskilt anordnade skollokaler, skolskjuts för särskoleelever, eller kostnader för barn som behöver en särskild assistent för att kunna delta i gruppundervisning på grund av koncentrationssvårigheter och andra symptom efter traumatiska upplevelser Övriga kostnader (4, 7, 11 och 11a ) Vård av barn En kommun kan få ersättning för kostnader för vård av ett barn i de fall kommunen har fattat beslut om vård för barnet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Det är endast i de fall en kommun har placerat ett barn i ett annat hem än det egna som kommunen kan få ersättning. I vissa fall kan kommunen även få ersättning för kostnader för medplacerade föräldrar i samband med vården av barnet. Kommunen kan även få ersättning för ungdomar som har fyllt 18 år men inte 21 år, men då krävs att beslut om vård enligt SoL eller LVU har fattats innan 18 års ålder. Det ska också finnas beslut om fortsatt vård Resa till förläggning En kommun kan få ersättning för transport av en asylsökande eller person med tillstånd som massflykting till Migrationsverkets förläggning för asylsökande. Rätt till ersättning gäller endast i de fall en kommun har haft utlägg för att hjälpa en asylsökande att ta sig till det anläggningsboende som Migrationsverket har erbjudit den asylsökande. Möjligheten till ersättning finns sedan den tiden när personer sökte asyl hos polisen i en kommun och har i realiteten inte medfört några kostnader/ersättningar sedan Migrationsverket övertog ansvaret för den första asylansökan. 9

11 Förebyggande stödinsatser till barn De kommuner som har asylsökande barn under 18 år boende i kommunen får en särskild ersättning från staten för stödinsatser av förebyggande karaktär enligt socialtjänstlagen. Det totala ersättningsbeloppet är 50 miljoner kronor. Fem miljoner kronor delas lika mellan dessa kommuner, medan 45 miljoner kronor fördelas till kommunerna beroende på hur många asylsökande barn som per den 30 april varje år är registrerade hos Migrationsverket och som bor i respektive kommun Extraordinära kostnader Möjligheten att få denna ersättning är mycket begränsad. Enligt proposition 1989/90:150 om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommuner med mera, ska prövningen av rätten till ersättning för extraordinära kostnader vara restriktiv och avse strukturella merkostnader för mottagandet av asylsökande. Till exempel kan en kommun få ersättning beviljad om den tar emot ett stort antal flyktingar under kort tid. En kommun bör även kunna få ersättning om den haft betydande merkostnader till följd av att man tagit emot flyktingfamiljer med många minderåriga barn eller särskilt resurskrävande flyktinggrupper. Vid prövning av rätten till ersättning tar Migrationsverket hänsyn till samtliga kostnader en kommun har haft vid mottagandet och som inte ersätts via andra ersättningar Ensamkommande barn (1b, 4, 7-8 ) Årlig ersättning för överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn En kommun som har en överenskommelse om att ta emot asylsökande ensamkommande barn får en årlig ersättning om kronor. Ersättningen ska bidra till att underlätta för kommunen att ta emot barnen och hålla en god kvalitet i mottagandet. För 2012 var förutsättningarna för att Migrationsverket skulle skriva en sådan överenskommelse med en kommun att kommunen skulle ta emot minst 5 barn eller tillhandahålla minst 3 platser för asylsökande barn. Kraven för ersättningen har efter 2012 ändrats och kravet är numer att kommunen har en överenskommelse om platser med Migrationsverket. Undantaget så kallade ankomstkommuner som fortfarande kan ha tillfälliga överenskommelser utan särskilt antal platser Plats enligt överenskommelse Kommuner som har en överenskommelse om att ha boendeplatser för asylsökande ensamkommande barn får en ersättning på kronor per dygn för varje plats. Boendeplatserna kan finnas i hem för vård och boende (HVB), familjehem eller institution. Därutöver har kommunen rätt till ytter- 10

12 11 ligare ersättning på 300 kronor per dygn för varje belagd plats, så länge barnet är inskrivet i Migrationsverkets mottagningssystem. Kommunen kan även få ersättning för de personer som har fyllt 18 år men inte 21 år, men då krävs att beslut om vård enligt SoL eller LVU har fattats innan 18 års ålder. Det ska också finnas beslut om fortsatt vård Vård av ensamkommande barn En kommun kan för barn som inte belägger en plats enligt överenskommelse få ersättning för kostnader för vård av ett ensamkommande barn som är asylsökande. Det gäller i de fall kommunen har fattat beslut om vård för barnet med stöd av SoL eller LVU. Kommunen kan även få ersättning för de personer som har fyllt 18 år men inte 21 år, men då krävs att beslut om vård enligt SoL eller LVU har fattats innan 18 års ålder. Det ska också finnas beslut om fortsatt vård Ersättning för ensamkommande asylsökande barn boende i ett hem för vård och boende (HVB) Rätt till ersättning ändrades den 1 januari 2014 och numera gäller att en anvisad kommun kan få en ersättning på kronor per dygn för ett asylsökande ensamkommande barn som är placerat i hem för vård och boende (HVB). Det gäller exempelvis vid överbeläggning om kommunen har uppfyllt antalet dygn i överenskommelsen om boendeplatser eller när en kommun inte har en sådan överenskommelse. Kommunen kan även få ersättning för de personer som har fyllt 18 år men inte 21 år, men då krävs att beslut om vård enligt SoL har fattats innan 18 års ålder. Det ska också finnas beslut om fortsatt vård. Eftersom den här schabloniserade ersättningen gäller för kostnader från den 1 januari 2014, så är den inte aktuell i den här studien Resa till anvisningskommun för ensamkommande barn Kommuner har rätt till ersättning för resekostnaden från ett ankomstboende till ett anvisningsboende för ett anvisat asylsökande ensamkommande barn. Barnet ska vara inskrivet i Migrationsverkets mottagningssystem. Om ovanstående villkor är uppfyllda kan kommunen exempelvis få ersättning för biljettkostnad för resan, personalkostnader för extra insatt personal för att driva den dagliga verksamheten på boendet om ordinarie personal hämtar barnet vid exempelvis tågstationen och milersättning Utredningskostnader för ensamkommande barn En kommun har rätt till ersättning för kostnader för en utredning om placering i familjehem eller i ett hem för vård och boende av ett asylsökande ensamkommande barn. Det är endast den kommun som har fått barnet anvisat till sig som har möjlighet att få ersättning. 11

13 12 Ersättningen består av ett visst fastställt schablonbelopp som betalas ut en gång per barn. Schablonbeloppet ska täcka socialsekreterarens lön och eventuella tolkkostnader som tillkommit i samband med utredningen. Beloppen är olika beroende på placeringsform. Schablonbeloppen är kronor för barn i familjehem kronor för barn i hem för vård och boende God man En kommun kan få ersättning för de kostnader kommunen fått i och med överförmyndarens beslut om arvode och ersättning för utgifter som god man har haft för asylsökande ensamkommande barn och ungdomar. Kommunen kan exempelvis få ersättning för arvode till god man, sociala avgifter om det finns med i arvodesbeslutet och tolkkostnader. 5. Utbetalda ersättningar till kommunerna Ersättningarna är redovisade per ersättningsområde och kommun. Ersättningarna avser kommunernas kostnader under fjärde kvartalet 2012 förutom vad avser ensamkommande barn då ersättningarna avser kommunernas kostnader för tre barn per kommun för hela Uppgifterna om utbetalade ersättningar togs primärt fram för att utgöra jämförelsematerial mot motsvarande kommunala kostnader. Då de kommunala kostnaderna har varit svåra att på samma sätt identifiera har ingen närmare analys av siffrorna varit möjlig Utbildningskostnader Nedan följer en tabell som visar vad varje kommun har sökt och fått ersättning för, som särskilt avser kommunens kostnader under fjärde kvartalet Borgholms kommuns extraordinära utbildningskostnader avser hyra av extra skollokaler ( kronor för kvartal ) då Migrationsverket startade ett tillfälligt boende i kommunen och kommunens ordinarie skolor inte hade kapacitet för det ökade elevantalet. Kommunen beviljades även ersättning för en elev med särskilda behov varav avser nio veckor under kvartal Kommun Förskola Grundskola m.m. Förskoleklass Gymnasieskola m.m. Extraordinära utbildningskostnader Särskilt stöd Skollokaler Borgholm x x x x Uppvidinge x x Eskilstuna x x Södertälje x x Söderhamn x x 12

14 Övriga kostnader Vård av barn i annat hem än barnets eget Ersättningen avser barn med vårdnadshavare i Sverige d.v.s. inte ensamkommande barn. Kommun Utbetalad ersättning Borgholm x Uppvidinge x Eskilstuna x Södertälje x Söderhamn Transportkostnader Ersättning för transport av asylsökande till förläggning. Ingen ersättning har betalats ut till de aktuella kommunerna under aktuell period Extraordinära kostnader Ingen kommun har sökt och beviljats ersättning för betydande extraordinära kostnader som avser fjärde kvartalet Förebyggande stödinsatser för barn Kommun Ersättning för 2012 Motsvarar för fjärde kvartalet 2012 Borgholm Uppvidinge Eskilstuna Södertälje Söderhamn Ersättningen grundar sig på antalet inskrivna asylsökande under 18 år i kommunen den 30 april. För kommuner där Migrationsverket etablerar sig tillfälligt under en del av året kan tidpunkten för mätningen av antalet asylsökande bli missvisande. Ett exempel på detta är Borgholms kommun där Migrationsverkets tillfälliga boende stängde ett par veckor före mätningen och kommunens ersättning grundade sig enbart på de barn som fanns i kommunen som EBO eller som ensamkommande barn per den sista april, dvs. två barn Utbetalad ersättning för ensamkommande barn Överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn Av de kommuner som ingår i studien saknade endast Södertälje överenskommelse med Migrationsverket under Borgholm, Uppvidinge, Eskilstuna och Söderhamn fick därmed kr var för att bidra till att 13

15 14 underlätta för kommunen att ta emot barnen och att hålla en god kvalitet på mottagandet Ersättningar som kan kopplas till de barn som ingår i studien. I varje kommun valdes tre ensamkommande barn ut som under någon tid under 2012 varit placerad genom resp. kommun. I nedanstående tabell redovisas de kostnader Migrationsverket ersatt kommunen för avseende de tre barnen sammantaget under Inklusive del av ersättning för överenskommen plats á kronor. Ersättning enligt asylersättningsförordningen Ersättning för belagd plats á 300 kr Borgholm Uppvidinge Eskilstuna Södertälje Söderhamn Platsersättning á 1600 kr Ersättning för god man Ersättning för utredningskostnad Ersättning för transport till anvisningskommun Ersättning för vård ensamkommande barn Summa Kommunala kostnader - SKL:s tolkning av enkätsvaren från kommunerna 6.1. Uppföljning av kostnader och ersättningar för asylsökande Uppgifter om kommunernas kostnader för asylsökande är insamlade med enkät i de fem deltagande kommuner. Uppgifter som efterfrågats handlar dels om kostnader, dels om nedlagd arbetstid och dels om beskrivningar av specifika inslag i verksamheten. En ambition har varit att underökningen ska kunna ge vägledning om huruvida det finns behov av en fördjupad studie inom vissa kommunala verksamhetsområden och vilka praktiska möjligheter och hinder som finns för en sådan. Inom respektive avsnitt används uppdelning i dels sådana kostnader som asylersättningsförordningen avser att täcka samt i kostnader som uppstår utanför förordningens ram. För kommunerna är denna indelning mindre relevant då frågan snarare handlar om huruvida ersättningarna täcker de kostnader man faktiskt har. För Migrationsverket är dock distinktionen av- 14

16 15 görande i och med att uppdraget tar sin utgångspunkt i vad som anges i förordningen. Studien har också haft som ambition att fånga insatser som har gjorts inom kommunala verksamheter där ersättningar från staten helt saknas. Ambitionen har inte alltid varit att översätta insatserna till kostnader utan att ge en bild av kommunernas insatser för de asylsökande, oavsett om dessa ersätts av staten eller inte Utbildning Inom förskola och grundskola har studien försökt att fånga kommunens genomsnittliga kostnader för samtliga elever, genom de ersättningar som enligt skollagen ska betalas ut till fristående utförare. Utöver detta har också efterfrågats specifika merkostnader kopplade till målgruppen asylsökande. Orsaken är att det i praktiken är svårt att följa upp kostnader knutna till enskilda individer inom utbildningsområdet. Inom gymnasieskolan efterfrågas den genomsnittliga kostnaden för språkintroduktionsprogrammet samt eventuella merkostnader kopplade till målgruppen. Ambitionen har således varit att fånga vad asylsökande elever i genomsnitt kostar kommunen, samt eventuella extrakostnader för de asylsökande under sista kvartalet Förskola Migrationsverket ersätter kostnader för barn i allmän förskola (förskola maximalt 525 timmar per år från 3 års ålder) med ett schablonbelopp som år 2012 var kronor per år. I förskolan går de asylsökande barnen i princip direkt in i den reguljära verksamheten, varför inga förberedelseklasser eller motsvarande finns. För den pedagogiska verksamheten finns således inte några skäl att specificera kostnaden för just denna målgrupp. Uppgifter kring vad en förskoleplats kostar i genomsnitt i riket redovisas i den officiella statistiken medan uppgifter om allmän förskola saknas. En undersökning som SKL gjort 1 kring kommunala ersättningar till fristående utförare, visar att kommunernas ersättningar till fristående utförare (som ska motsvara de egna kostnaderna) för barn i allmän förskola varierar mycket. Vissa kommuner lämnar samma bidrag för heltidsbarn som för barn i allmän förskola. Sett endast till de kommuner som lämnar särskilda bidrag för allmän förskola motsvarar den genomsnittliga ersättningen ca 60 procent av ersättningen för reguljär förskola. Även kommunerna i denna studie hanterar ersättningarna för allmän förskola på olika sätt. Någon kommun har separat bidrag och någon har samma som för reguljär förskola. Att jämföra kostnaderna med vad den statliga ersättningen är tänkt att spegla blir därför haltande. En plats i allmän förskola (ersättningen) i dessa kommuner varierade mellan kronor och kronor per år exklusive lokaler 2. Två av dessa kommuner hade dock ingen, reducering av ersättningarna för allmän förskola. Om däremot samma reduktion som anges i stycket ovan användes i dessa kommuner skulle de statliga ersättningarna i genomsnitt täcka ca 80 procent av kostnaderna Exklusive momskompensation. Observera att detta är för gruppen 4-5-åringar. 15

17 16 Att se hur Migrationsverkets faktiska utbetalningar speglar kommunernas kostnader är utifrån denna studie inte möjligt i och med att det verkar finnas flera barn som kommunerna inte sökt ersättning för. Studien ger inte tillräckligt underlag för att specificera alla merkostnader för asylsökande barn i förskolan, merkostnader som de statliga ersättningarna inte avser att täcka. En reservation är dock på sin plats då det inte klart framgår vilka kostnader förordningen avser att täcka. Lokalkostnader ingår hursomhelst inte i statens ersättningsbelopp. Motivet var att antalet asylsökande barn och elever förutsågs bli litet i förhållande till ordinarie elevunderlag. För kommuner med ett stort antal asylsökande barn kan dock dessa komma att utgöra en stor del av förskolans verksamhet. Den genomsnittliga lokalkostnaden i denna studie är ca kronor per år och per barn. En ytterligare merkostnad som inte omfattas av ersättningsförordningen kan uppstå i och med att asylsökande barn har samma rätt som andra till förskola utifrån familjens behov. Detta innebär att det även finns barn i reguljär förskola, utan tidsbegränsningen på 525 timmar om året, samt att det därmed också kan finnas barn som är yngre än tre år och därmed inte ersätts alls. En kommun i studien hade fler än 30 assylsökande barn i den reguljära förskolan under mätperioden. Genomsnittskostnaden för ett barn i reguljär förskola i denna studie är för de yngsta barnen och för de äldsta, exklusive lokaler. Enligt kommunerna uppstår merkostnader också på grund av att omsättningen på barn av naturliga skäl är hög i kommuner med stora asylboenden. Varje barn ska skolas in i verksamheten trots att dessa ofta stannar en kort tid. Merkostnader finns också i form av behov av tolk i samband med föräldrakontakter. En kommun pekar också på att behoven hos de asylsökande barnen generellt kan bedömas vara större på grund av otrygga/osäkra hemförhållanden. En kommun har specifik resurstilldelning för nyanlända, dels kronor per barn och år för modersmålsundervisning och dels omkring per barn i förskolor i utsatta bostadsområden Förskoleklass En asylsökande elev i förskoleklass ersattes år 2012 med kronor per år av Migrationsverket. Ersättningarna ska täcka kostnader för utbildning, inklusive skolskjuts. Enligt förarbetena har ersättningen inte som ambition att omfatta lokalkostnader. Elevhälsan är dock enligt skollagen en obligatorisk del av förskoleklassen varför denna ryms i ersättningsbeloppet. Uppgifter om vad en plats i förskoleklassen kostar i genomsnitt i riket redovisa i den officiella statistiken. Kostnaden i de studerade kommunerna var mellan och kronor per år, exklusive lokalkostnader. En kommun ger ett generellt tillskott på 50 procent utöver den ordinarie tilldelningen för gruppen nyanlända, där de asylsökande ingår. Kommunen hade även tilläggsbelopp för modersmålsundervisning och studiehandledning motsvarande kronor per år och barn. Inga andra kommuner hade specifika tilläggsbelopp för målgrupp- 16

18 17 en. I genomsnitt skulle då den statliga ersättningen täcka omkring procent av kommunernas kostnader som förordningen avser att täcka. Liksom inom förskolan finns exempel på kommuner som inte sökt de bidrag man var berättigad till, vilket omöjliggör en jämförelse mellan de faktiskt utbetalda ersättningarna från Migrationsverket och beräknade kostnader. Merkostnader inom förskoleklassen som går utanför det förordningen avser täcka gäller lokalkostnader, tolk och extrakostnader för elevhälsa. Kommunerna har inte kunnat specificera kostnaderna för elevhälsan, se mer under avsnittet för grundskola. De genomsnittliga ordinarie lokalkostnaderna hos kommunerna i denna studie var kronor per år och barn Grundskola Migrationsverket ersatte kostnaden för en asylsökande elev i grundskolan år 2012 med ett schablonbelopp motsvarande kronor per år. Samma belopp gäller för elever i särskolan. Den genomsnittliga kostnaden i landet per grundskoleelev och särskoleelev finns redovisad i den officiella statistiken. Undervisningen för asylsökande (och även andra nyanlända) elever skiljer sig dock initialt från undervisningen i den reguljära grundskolan. Asylsökande elever går normalt i förberedelseklass innan de slussas ut i den reguljära skolan. Huruvida ersättningarna från Migrationsverket är relevanta att jämföra med de redovisade genomsnittliga kostnaderna beror på den verksamhet som erbjuds för asylsökande elever. Problemet blir att avgöra huruvida utbildningen i förberedelseklasserna generellt är mer eller mindre kostsam än för övriga elever. Ytterligare ett problem med jämförelsen är att ersättningen inte tar hänsyn till barnens ålder, vilket ofta den kommunala resurstilldelningen gör. Asylersättningsförordningen anger att den statliga ersättningen ska täcka kostnader för utbildning inklusive skolskjuts. Då rätten till modersmålsundervisning och elevhälsa regleras i skollagen är det rimligt att dessa också ska täckas av ersättningarna. I en kommun uppges merkostnaden för modersmålsundervisning till kronor per elev på helårsbasis, exklusive administrativa kostnader. I en annan kommun anges kostnaden till kronor, men då inkluderas studiehandledning. Övriga kommuner har inte kunnat specificera. I en kommun finns en särskild enhet som hanterar ett flertal frågor kring nyanlända barn och ungdomar, bland annat modersmålsundervisningen. Skolorna får nyttja detta som en fri resurs i kommunen, och någon merkostnad kan då heller inte beräknas specifikt för detta. I den mellankommunala utjämningen beräknas kostnaden för modersmålsundervisningen till kronor per barn och år. Studien har inte gett tillräckligt underlag för att beräkna kostnaderna för elevhälsan men genomsnittskostnaden för elevhälsa ska rymmas i de normala ersättningarna för skolelever. Studien visar dock att det finns skäl att anta att elevhälsan överlag är mer kostsam för denna grupp elever som ofta stannar en kort tid på skolan. Insatser som normalt sprids under flera år genomförs för asylsökande elever vid ett eller ett par tillfällen, vilket gör att skolans elevhälsa är dimensionerad för en större verksamhet än vad elevantalet vid en given tidpunkt motiverar. Även merkostnader för kuratorer lyfts fram. I en kommun ges ett ge- 17

19 18 nerellt tillskott på 50 procent utöver ordinarie tilldelning, för nyanlända elever under de första två åren. Givet att kostnaderna för undervisningen i genomsnitt är lika omfattande som för övriga elever skulle de statliga ersättningarna täcka omkring 80 procent av dessa kommuners kostnader som förordningen avser att täcka, exklusive kostnaderna för modersmålsträning och extrakostnader för elevhälsan. Underlaget i studien är dock litet. Liksom inom förskola speglar Migrationsverkets faktiskt utbetalda ersättningar kommunernas kostnader dåligt, främst beroende på att det finns elever som kommunerna inte sökt ersättning för. Enligt förarbetena omfattas inte heller lokalkostnader i grundskolan av ersättningen enligt asylersättningsförordningen. I en kommun i studien motsvarade de asylsökande eleverna nästan 30 procent av elevantalet. Den genomsnittliga lokalkostnaden i denna studie motsvarar kronor per år och barn. Andra kostnader som kommunerna i studien lyfter fram är studiehandledning och kartläggning. Huruvida dessa är tänkta att omfattas av förordningen är oklart. Merkostnaderna för dessa insatser uppskattas i två kommuner till och kronor per elev, på helårsbasis. Kostnader för fortbildning av befintlig personal eller rekrytering av specifik kompetens är exempel andra kostnader som inte har kunnat kvantifieras. I mindre kommuner med ett stort antal asylsökande kan kostnaderna inte bara inskränkas till det som redovisats ovan. Dessa kommuner måste ha en generellt större påbyggnad i hela skolorganisationen. I vissa kommuner är också flödet av asylsökande ojämnt under året, varför organisationen får problem att dimensionera och planera verksamheten och problem att hantera kompetensförsörjning där personal antingen måste anställas tillfälligt eller att kommunen får ha överkapacitet resten av året Gymnasieskolan Migrationsverket ersatte kostnaden för en asylsökande elev i gymnasieskolan år 2012 med ett schablonbelopp motsvarande kronor per år. Samma belopp gäller för särskolan. Den genomsnittliga kostnaden i landet per elev finns redovisad i den officiella statistiken. Kostnaden för olika gymnasieprogram varierar dock. Normalt går de asylsökande gymnasieeleverna i ett språkintroduktionsprogram. I den så kallade riksprislistan från Skolverket finns inte detta program redovisat, varför en officiell genomsnittlig kostnad för målgruppens gymnasieprogram saknas. I den mellankommunala kostnadsutjämningen används den genomsnittliga kostnaden för det gamla IV-programmet som en approximation. Kostnaden var drygt kronor högre än för genomsnittsprogrammet. Även inom gymnasieskolan regleras elevhälsa och modersmålsundervisning i skollagen. Dessa kostnader bör då betraktas, på samma sätt som ovan, som en del av vad ersättningsbeloppen bör täcka. I en kommun tilldelades särskilt kronor per elev och år för modersmålsundervisning och studie- 18

20 19 handledning. Andra kommuner i studien har inte kunnat specificera dessa kostnader. Fyra kommuner uppgav en genomsnittlig kostnad för språkintroduktionsprogrammet på kronor per elev och år, exklusive lokalkostnader. De statliga ersättningarna skulle då täcka omkring 87 procent av kommunernas kostnader som förordningen avser att täcka, exklusive kostnaderna för modersmålsträning och eventuella extrakostnader för elevhälsan. Enligt förarbetena omfattas lokalkostnader inte av asylersättningsförordningen. De genomsnittliga lokalkostnaderna i denna studie motsvarar kronor per år och elev. Andra merkostnader som kommunerna lyfter fram är studiehandledning och kartläggning. Bedömningen av kostnaderna för detta är samma som inom grundskolan. Huruvida dessa är tänkta att omfattas av förordningen är oklart. Övriga merkostnader som lyfts fram av kommunerna i studien är i princip desamma som i grundskolan, dvs. för tolk, fortbildning och kompetensförsörjning Särskola och särskilt stöd Migrationsverket ersatte kostnad för elever i särskola med samma belopp som för den ordinarie skolformen, eller kronor per elev och år. Dessa belopp ska även täcka det som Migrationsverket betecknar som extra stöd. De genomsnittliga kostnaderna för en elev i särskola och gymnasiesärskola finns redovisade i den officiella statistiken. Inga kommuner i studien hade asylsökande elever i särskolan under mätperioden. Även om kommunerna enligt skollagen ska erbjuda eleverna i särskolan elevhälsa och modersmålsundervisning, och därmed sannolikt skulle kunna påvisa merkostnader på samma sätt som beskrivis ovan, är det troligt att dessa kostnader är försumbara jämfört med vad en plats i särskolan normalt kostar. Ersättningen för en elev i grundsärskolan motsvarade endast 11 procent av särskolans genomsnittkostnad i riket. Kommunerna kan även få ersättning för kostnader för extraordinärt stöd. Vilken praxis som utvecklas hos Migrationsverket kring denna övrigpost, i relation till regelverket kring särskilt stöd i skollagen och dess tillämpningar, är oklart. Detta exempel anges på hemsidan: barn som behöver en särskild assistent för att kunna delta i gruppundervisning på grund av koncentrationssvårigheter och andra symptom efter traumatiska upplevelser. En kommun hade under perioden ansökt och beviljats ersättning för lönekostnaden för en elevassistent. Den administrativa tidsåtgången, för utredning och uppföljning omfattas inte av ersättningarna. I detta fall har dessa merkostnader inte kunnat beräknas Extraordinära kostnader Kommunerna kan även få ersättning för kostnader för särskilda behov (särskilt anordnande) av skollokaler. En kommun i studien har beviljats sådan ersättning. Den aktuella kommunen har stora variationer av antalet asylsökande under året, vilket ger skapar behov av tillfälliga lokaler. I kommuner med stora permanenta asylboenden, eller med många asylsökande i så 19

21 20 kallat eget boende, kan antalet asylsökande utgöra en stor del av elevantalet i skolan. Det stora antalet är dock inget som generellt motiverar ersättning för extra lokallbehov Kostnader inom utbildning utanför ersättningsförordningen Som framgått ovan finns kommunala kostnader för asylsökande som förordningen inte omfattar, trots att verksamhetsområdet omfattas. Det finns dock även andra kommunala kostnader för asylsökande som inte ryms inom någon av asylersättningsförordningens olika ersättningsformer. Kommunerna får ingen ersättning för asylsökande barn i skolbarnomsorgen. Dessa har dock rätt till skolbarnsomsorg efter behov, precis som andra barn. Den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn i riket finns redovisad i den officiella statistiken. I en kommun i studien fanns fyra elever i skolbarnsomsorgen. Kostnaden per år och barn i den kommunen var knappt kronor. Kostnaderna som beskrivits ovan är kopplade till respektive skolform. Vissa kostnader är svårare att knyta till en enskild skolform. Någon kommun lyfter fram kostnader för informationsinsatser för föräldrar och elever. Asylsökande elever omfattas inte av skolplikt varför kommunerna inte behöver bedriva uppsökande verksamhet. Vissa kommuner ersätter detta med informationsinsatser för att fånga asylsökande elever. Kommunerna har även kostnader för att ansöka om ersättningar från Migrationsverket. En kommun har uppskattat dessa till ca en timme per barn för sista kvartalet. I den kommunen summeras denna kostnad till närmare kronor för mätperioden inom utbildningsområdet. Just den kommunen har stor erfarenhet av mottagande varför man kan anta att ansökningarna hanteras effektivt. För kommuner med ett litet mottagande kan nog den kostnaden anses vara högre. Som också nämnts ovan lyfter kommunerna i studien fram kompetensfrågan som en kostnadspost som göms i de kommunala räkenskaperna och syftar då på vidareutbildning av befintlig personal såväl som rekrytering av specifik kompetens. En förutsättning för att kunna rekrytera kompetens personal är i princip att erbjuda fast anställning vilket betyder att kommunerna har en viss organisation som inte lätt kan anpassas efter snabb förändring i behoven. Att antalet asylsökande varierar kraftigt under året blir därför problematiskt. Någon kommun lyfter även fram merkostnader för skolskjuts Sociala området Inom socialtjänstens verksamhetsområden (handikappomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg) är insatserna i stor utsträckning knutna till enskilda individer. Studien har försökt fånga de insatser som målgruppen haft under sista kvartalet Översättningen till kostnader görs med hjälp av schabloner i den mån det är möjligt. Studien har försökt fånga förebyggande insatser som riktar sig specifikt mot målgruppen eller insatser som i huvud- 20

22 21 sak är en konsekvens av målgruppen. Av uppenbara orsaker blir detta mer trubbigt. Ensamkommande barn omfattas inte av studien i detta avsnitt Vård av barn i annat hem än barnets eget Bedömningar och insatserna av barns behov ska vara desamma oavsett om dessa är asylsökande eller inte. Kostnader för placering av barn utanför det egna hemmet ryms inom asylersättningsförordningen och ska ersättas med faktisk vårdkostnad. Två kommuner i studien hade under mätperioden sådana placeringsärenden. I en kommun fanns hela 12 ärenden. Kostnaden för placeringarna återsöktes och de angivna kostnaderna stämmer relativt bra med utbetalda ersättningar. Vad som inte ryms inom asylersättningsförordningen är kostnader för handläggning av placeringsärenden. I en kommun fanns ett ärende där utredningstiden uppskattats till närmare 400 timmar. Ärendet var dock särskilt komplicerat. Den andra kommunen anger kostnaderna för placeringsärendena till ca kronor per ärende, vilket inkluderar placeringar i såväl HVB som familjehem Transportkostnader En kommun kan få ersättning för transport av asylsökande till Migrationsverkets asylboenden. Ingen kommun i studien har uppgivit att sådana kostnader förekommit under mätperioden Öppna/förebyggande insatser inom socialtjänsten Kommuner som har asylsökande barn under 18 år boende i kommunen får en särskild ersättning för förebyggande stödinsatser enligt socialtjänstlagen. Totalt fördelas 50 miljoner kronor på basis av hur många asylsökande barn som per den 30 april varje år fanns i kommunen. Fem miljoner fördelas dock lika till alla kommuner som hade minst ett asylsökande barn vid tillfället. Alla kommuner i studien har således fått del av denna ersättning. Ersättningens träffsäkerhet går inte att utvärdera utifrån denna studie. Klart är i alla fall att mättidpunkten kan vara olyckligt vald för kommuner med stora variationer i asylmottagandet. Öppenvårdsinsatser genomförs kontinuerligt efter behovsprövning. I en kommun i studien hade fyra procent av de asylsökande fått del av öppenvårdsinsatser. Omfattningen av insatserna varierar och är därmed svåra att kostnadsberäkna Extraordinära kostnader Kommunerna kan få ersättning för betydande extraordinära kostnader. Exempel på detta kan vara om den tar emot ett stort antal flyktingar under kort tid eller merkostnader på grund av särskilt resurskrävande flyktinggrupper. Ingen kommun i studien har ansökt om sådan ersättning. 21

23 Kostnader inom socialtjänsten utanför ersättningsförordningen Precis som inom utbildningsområdet finns kostnader inom kommunernas sociala verksamheter för målgruppen som inte fångas av asylersättningsförordningen. Generellt är målgruppen inte berättigad till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen då de omfattas av LMA. Finns särskilda skäl kan ändå bistånd betalas ut. Två kommuner i studien har i något fall betalat ut ekonomiskt bistånd till asylsökande under mätperioden. Familjerättens vanligaste insats för asylsökande är faderskapsutredningar. I en kommun i studien genomfördes åtta utredningar under mätperioden. En utredning beräknas ta 6-8 timmar i genomsnitt, motsvarande kronor. Asylsökande omfattas inte av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och normal ska det inte förekomma insatser enligt LSS under asyltiden. I en av kommunerna hade Försäkringskassan beviljat assistans åt en person med uppehållstillstånd, men utan kommunplacering. Försäkringskassan kräver då kommunen på ersättning för de första 20 timmarna, vilket för denna kommuns räkning har summerat till närmare kronor. För detta har man ansökt men fått avslag av Migrationsverket. Tolkkostnader förekommer inom samtliga områden inom socialtjänsten. En kommun anger att dessa är ca kronor för sista kvartalet I den aktuella kommunen fanns närmare 900 asylsökande under samma period. Kostnaden blir givetvis avhängig vilken typ av problematik som finns och därmed vilka insatser som görs. I kommuner med stort asylmottagande är socialtjänsten dimensionerad för att hantera en förhållandevis större målgrupp. En kommun skriver: Vi har två personer som anställts som förstärkning för att kunna hantera ärenden inom målgruppen, en socialsekreterare som arbetar med utredningar, uppföljning mm samt en behandlare inom öppenvården som arbetar med stödinsatser gentemot familjer/barn som behöver stöd. I perioder är denna förstärkning inte tillräcklig, utan resurser får tas från ordinarie bemanning. Exempelvis har arbetstiden gentemot asylärenden (inkl. ensamkommande utanför avtalet) varit ca 3 årsarbetare under första kvartalet Asylboendet har medfört att det sedan årsskiftet har kommit många ensamkommande barn till kommunen. Under årets första två månader anvisades 11 barn till kommunen, de flesta med närstående till någon på asylboende. En ohanterlig situation med otroligt mycket arbete med utredning, uppföljning mm av dessa ärenden. Det är i dagsläget stora svårigheter att rekrytera personal till individ- och familjeomsorgen, och det är även svårt att få tag på inhyrd personal. 22