Fast i gamla spår? En studie av gamla idéers betydelse för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken idag

Transkript

1 Uppsala Universitet Statsvetenskapliga Institutionen Kandidatuppsats Vårterminen 2017 Fast i gamla spår? En studie av gamla idéers betydelse för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken idag Författare: Erik Norman Handledare: Niklas Bremberg Antal ord: Antal sidor: 47

2 Innehållsförteckning 1. INTRODUKTION UPPSATSENS SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING 4 2. TEORI NEUTRALITET OCH NEUTRALITETSPOLITIK STUDIENS RELEVANS UTIFRÅN FORSKNINGSLÄGET ANALYTISKT RAMVERK 7 3. METOD OCH MATERIAL DEN STRATEGISKA FEEDBACKMEKANISMEN DEN NORMATIVA FEEDBACKMEKANISMEN NATIONELL POLITISK IDENTITET HISTORISK BAKGRUND INSTITUTIONALISERINGEN AV NEUTRALITETEN SLUTET FÖR TREDJE VÄGEN SOLIDARITETSLINJENS INFÖRANDE ANALYS DEN STRATEGISKA FEEDBACKMEKANISMEN FORTSATT OPTIMISM: 2009 ÅRS FÖRSVARSBESLUT FREDSORDNINGEN UTMANAS: KRITIK MOT DEN SVENSKA POLITIKEN FÖRSVARSBESLUTET 2015: FÖRÄNDRAD FEEDBACK? SAMMANFATTNING DEN NORMATIVA FEEDBACKMEKANISMEN PERIODEN : EN KLAR RÖST I EUROPA PERIODEN : TAR SVERIGE VERKLIGEN ANSVAR? PERIODEN : NYGAMLA KONFLIKTLINJER SPÅR AV TREDJE VÄGENS IDENTITET? SAMMANFATTNING SLUTSATSER OCH DISKUSSION 40 KÄLLFÖRTECKNING 42 BILAGA: EU:S OCH NATOS SOLIDARITETSKLAUSULER 48 LISSABONFÖRDRAGETS ARTIKEL NATOS ARTIKEL

3 1. Introduktion Varför är Sverige fortfarande militärt alliansfritt och inte medlem i Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato), trots att de allra flesta västeuropeiska demokratierna är det? Varför tycks ett drastiskt försämrat europeiskt säkerhetspolitiskt läge inte föranleda en större förändring av svensk säkerhetspolitik? I jakten på svaren på dessa frågor väcktes idén till denna kandidatuppsats. Efter kalla krigets slut, Sovjetunionens upplösning och bipolaritetens fall uttryckte många europeiska stater en tro på möjligheten att etablera en permanent fredsordning i Europa genom ökat samarbete, bl.a. på det försvars- och säkerhetspolitiska området. Från och med 90-talet har en fördjupad europeisk integrationsprocess pågått, med fler medlemsstater i Europeiska unionen (EU) och Nato som tecken på detta. Sverige gick med i EU 1995 och närmade sig till Nato bilateralt genom organisationens Partnerskap för fred (PFF) För Sverige innebar denna utveckling ett brott med en lång utrikespolitisk tradition, neutralitetspolitiken. Den svenska neutraliteten hade rötter i 1800-talet, och Sverige hade vid Berlinmurens fall lyckats hålla sig utanför väpnade konflikter i nästan två hundra år, inklusive de båda världskrigen. Neutraliteten var, trots diverse omtolkningar och praktiska tillämpningar under årens lopp, en djupt rotad svensk säkerhetspolitisk strategi i början av 1990-talet. Trots EUmedlemskap och att Sverige officiellt övergett neutralitetspolitiken för en tydligare europeisk utrikespolitisk inriktning, har neutralitetspolitikens kärna, den militära alliansfriheten, behållits. Under de senaste åren har den europeiska säkerhetsordningen som etablerades efter kalla krigets slut utmanats av ett alltmer aggressivt och revanschistiskt Ryssland. Rysk militär aggression mot Georgien 2008 och mot Ukraina 2014 är exempel på handlingar som den europeiska integrationen var tänkt att förhindra. Hotet från öst är tillbaka, och mellanstatliga konflikter på europeisk mark betraktas efter många års frånvaro från den europeiska säkerhetsplaneringen återigen som reella hot. I ett mer spänningsfyllt Europa spelar Sverige en större säkerhetspolitisk roll än på länge. I allt högre utsträckning ifrågasätts den svenska militära alliansfrihetens kompabilitet med det försämrade säkerhetsläget i Europa. Så varför har den blivit kvar? 3

4 1.1 Uppsatsens syfte och frågeställning Den här studien bygger vidare på tidigare forskning som betonat idéers betydelse för och påverkan på politiken. Uppsatsen försöker belysa hur gamla, institutionaliserade idéer eller övertygelser om orsakssamband och rätt och fel, samt identitetsföreställningar, kan tänkas påverka politiken över tid, långt efter att de först påtänkts. Angreppssättet kan hjälpa oss att förstå politisk kontinuitet när vi förväntar oss förändring, och förändring när vi förväntar oss kontinuitet. Det leder förhoppningsvis till en ökad förståelse för hur internationell politik kan färgas både av länders historia och samtid, två ibland till synes oförenliga entiteter. Med utgångspunkt i en liknande, tidigare studie, är kandidatuppsatsen syfte att undersöka om, och i så fall i vilken utsträckning, kvardröjande föreställningar om neutralitet kan anses påverka svensk försvars- och säkerhetspolitik idag. Uppsatsen ska huvudsakligen behandla frågan: Varför är Sverige fortfarande militärt alliansfritt trots det försämrade säkerhetsläget i Europa? 4

5 2. Teori 2.1 Neutralitet och neutralitetspolitik Neutralitet är en folkrättslig status som står för (militär) opartiskhet i väpnade konflikter mellan tredje parter. Strikt taget är man neutral i krig, inte i fred, och det är den krigstida neutraliteten som är folkrättsligt reglerad i Haagkonventionerna. En stats fredstida agerande för att skapa förtroende för en neutral position i händelse av krig beror i stället på statens fredstida neutralitetspolitik. Permanent neutrala stater är genom folkrättsliga arrangemang förpliktade att föra en alliansfri, fredstida neutralitetspolitik. Sveriges neutralitet har varit självvald (temporär), utan folkrättsliga krav på neutralitetspolitikens innehåll. Det har varit upp till svenska regeringar att utforma politiken på ett sådant sätt att det skulle framstå som trovärdigt att man verkligen skulle kunna och vilja upprätthålla neutraliteten i en krigssituation (Nationalencyklopedin). 2.2 Studiens relevans utifrån forskningsläget Under kalla kriget spelade det maktpolitiska rationalistiska perspektivet (realism) en dominerande roll i forskningen om internationella relationer. Många europeiska, neutrala stater (som Sverige) klassades som små stater (small states) och därmed som svaga och sårbara i utifrån materialistiska och geopolitiska utgångspunkter. Neutralitet eller medlemskap i en militärallians sågs som två möjliga överlevnadsstrategier för en liten stat i den anarkiska internationella strukturen (Agius & Devine 2011: 272; Westberg 2015: 28-31). Berlinmurens fall innebar slutet för en bipolär värld, själva förutsättningen för neutraliteten. En hotbild som dominerats av rädslan för mellanstatlig konflikt ersattes av nya (gränsöverskridande) hot i globaliseringens kölvatten, så som terrorism, klimathot, ekonomisk instabilitet och inomstatliga konflikter. Dessa var utmaningar som den suveräna staten inte kunde hantera själv, utan kollektiv säkerhet. Inom akademin förväntades därför de neutrala staterna med tiden överge den militära alliansfriheten, och intresset för ämnet svalnade (Agius 2011: ). Med tiden visade det sig denna prognos felaktig, och forskare började söka efter alternativa förklaringar. Utifrån huvudsakligen konstruktivistiska antaganden började idéer, identitet och normer användas i förklaringsmodeller om varför neutraliteten faktiskt inte hade dött, flera med 5

6 fokus på den skandinaviska utvecklingen (ex. Agius 2006; Westberg 2003). Goetschel (1999) behandlar neutralitet som en normativ idé, som möjliggör neo-/post-neutrala staters positiva inflytande på den europeiska säkerhetsordningen, tack vare deras erfarenhet som internationella domare och fredsfrämjare. Senare forskning har ytterligare betonat denna form av normentreprenörskap (Agius & Devine 2011: 273). Andra har fokuserat på den europeiska integrationens effekter, där EU behandlats som en normativ makt, vilket för medlemsstaterna inneburit delade europeiska normer och början på skapandet av en europeisk identitet, vilket i sin tur påverkat bl.a. Sveriges utrikespolitik (Brommesson 2010). Inom ramen för foreign policy analysis har den svenska utvecklingen förklarats utifrån inrikespolitiska aktörers beslutsfattande (se Gustavsson 1998). Det analytiska ramverk, från Möller och Bjereld (2010), som används här kompletterar tidigare studier genom att låna insikter från flera av ovan nämnda teoretiska infallsvinklar. Enligt författarna, som behandlar neutralitet som en institutionaliserad idé, fyller deras studie en lucka i den befintliga forskningen: A shortcoming with the standard approach with interest [rationalism] and identity [konstruktivism] as factors in the decision to be neutral is its inability to account for the impact of neutrality once accepted as distinct from foreign policy, and also to guide an analysis on enduring impact once officially phased out. (Möller & Bjereld 2010: 367) Angreppssättet innebär också att debatten mellan rationalister och konstruktivister om huruvida intresse kommer före identitet eller vice versa kan undvikas (se Ångström 2015: ). De behandlas istället som integrerade komponenter i den institutionaliserade idén. Möllers och Bjerelds analys av den svenska (och finska) policyutvecklingen efter kalla krigets slut sträcker sig till 2009, varpå den här uppsatsen ämnar ta vid. Det säkerhetspolitiska landskapet skiljer sig idag markant från det Möller och Bjereld såg. Den ryska aggressionen har inneburit ökade spänningar, även i Sveriges närområde. För svensk del innebär detta ett alltmer spänningsfyllt förhållande mellan en pågående, allt mer fördjupad, europeisk säkerhetspolitisk integration och bibehållen alliansfrihet än tidigare. 6

7 2.3 Analytiskt ramverk I artikeln From Nordic neutrals to post-neutral Europeans: Differences in Finnish and Swedish policy transformation (2010) lanserar Ulf Bjereld och Ulrika Möller ett analytiskt ramverk för att förklara Sveriges och Finlands respektive utrikes- och säkerhetspolitiska utveckling efter Berlinmurens fall. Neutralitet behandlas som en institutionaliserad idé, vilken har fortsatt att vara en vägledande princip för politikens inriktning även efter det officiella övergivandet av neutralitetspolitiken, och författarna föreslår bl.a. att detta kan förklara varför Sverige och Finland fortfarande är militärt alliansfria. Möller och Bjereld använder sig av Judith Goldsteins och Robert O. Keohanes distinktion mellan kausala idéer (causal beliefs) och principiella idéer (principled beliefs), och argumenterar för att de är integrerade komponenter i den institutionaliserade idén neutralitet (Möller & Bjereld 2010: 364, ). En idé är en övertygelse (belief) om världen som omfattas av många individer och påverkar mänskligt handlande. Principiella idéer är normativa och specificerar kriterier för att skilja rätt från fel och rättvist från orättvist. Kausala idéer är trosföreställningar om kausala förhållanden som får sin trovärdighet genom konsensus hos en erkänd elit (t.ex. politiker). De talar om med vilka medel man kan nå ett på förhand uppställt mål, och är således strategiska (Goldstein & Keohane 1993: 7-10). Så, vilka kausala respektive principiella idéer består neutralitet som institutionaliserad idé av? Den strategiska dimensionen av neutralitet har med säkerhet att göra, medan den normativa är kopplad till identitet. Den grundläggande strategiska komponenten (kausala idén) är att upprätthållandet av en neutral eller opartisk position i internationella konflikter minskar sannolikheten för att bli indragen i konflikter, dvs. förbättrar en stats säkerhet. Säkerhet består mer precist av två komponenter: territoriell integritet och suveränitet, förstått som (politisk) handlingsfrihet (Möller & Bjereld 2010: 369, 374). Den normativa dimensionen (principiella idén) handlar istället om att den neutrala positionen ska uttrycka en lämplig (appropriate) roll för staten i relation till andra stater. Grundläggande är att rollen ska manifestera politisk autonomi, att staten är lika suverän som andra stater i det internationella systemet (dvs. utöver det rent strategiska synsättet). Idén om vad som är en passande (eller rätt ) roll påverkas av nationella narrativ, vilka tenderar att medföra mer 7

8 specifika förväntningar på statens beteende i det internationella systemet (ibid.). Denna aspekt av ramverket berörs inte närmare av Möller och Bjereld och behöver därför kompletteras. 1 Med nationellt narrativ menas här en berättelse om den egna nationen eller en nationell politisk identitet, som del i en större, mer abstrakt nationell identitet (Westberg 2003: 21). Ett kollektivs självförståelse grundas i dess kollektiva minne och dito glömska (Stråth 2001: 165). I uppbyggnaden av det kollektiva minnet sker ett urval, i vilken nationella myter/berättelser/nationella politiska identiteter 2 spelar stor roll. Politiska eliter spelar en central roll i artikuleringen av dessa: Om en föreslagen politisk identitet vinner acceptans och spridning i samhället, så fyller den samma funktion som Stråth tillskrev den nationella myten: den ger den nationella identiteten ett specifikt innehåll och utgör det större tolkningssammanhang inom vilket enskilda händelser och [politiska] handlingsval kan relateras till en tradition, en utvecklingslinje som dagens politiker själva bidrar till att vidmakthålla, förnya, och föra vidare. (Westberg 2003: 21) En institutionaliserad idé blir innesluten (embedded) i en institution eller organisation och antas påverka viljan och uppfattningen hos politiska aktörer över lång tid. Denna långvariga påverkan innebär att politiken kan anses vara spårbunden ( path-dependent ). Detta perspektiv förutsätter en förståelse för det historiska formativa moment eller den process i vilken en idé blivit institutionaliserad (Möller & Bjereld 2010: 368). Möller och Bjereld lägger inte någon större vikt vid detta, varför avsnitt 4 syftar till att komplettera deras argumentation på ett par punkter. För det första diskuteras den socialdemokratiska hegemonins betydelse för neutralitetspolitiken och konstruktionen av ett nationellt narrativ under kalla kriget. För det andra diskuteras huruvida denna identitet egentligen ersattes av en europeisk identitet efter det svenska inträdet i EU. Ett formativt moment innebär ett brott med spårbundenheten och möjligheten för aktörer att långsiktigt omformulera förutsättningarna för en ny institutionell ordning; helt enkelt att lägga spåret för framtiden. Spårbundenhet bygger på tanken att kontinuitet är troligt, då de relativa fördelarna från den nuvarande aktiviteten jämfört med andra möjliga alternativ ökar över tid, samtidigt som kostnaden för genomförandet av de andra alternativen ökar. Den här 1 Se vidare diskussion i metodavsnittet. 2 Dessa begrepp är så snarlika att de här kommer att användas synonymt. 8

9 dynamiken kan förstås som increasing returns -processer, eller positiv feedback-processer, vilka i grunden är självförstärkande. Bevarandet av en institutionaliserad idé ska då förstås som avhängigt den fortsatta förekomsten av positiv feedback (ibid.). Möller och Bjereld föreslår två feedbackmekanismer : en strategisk och en normativ. Den institutionaliserade idéns fortsatta påverkan på utrikespolitiken är avhängig kontinuerlig positiv feedback från utrikespolitiken. Den strategiska feedbacken rör huruvida den förda politiken bidrar (huvudsakligen den militära alliansfriheten) till att skydda statens territoriella integritet och/eller självständighet (handlingsfrihet), d.v.s. fortsätter att bidra till ökad säkerhet. Den normativa feedbacken rör huruvida den förda politiken bidrar till en passande internationell roll som överensstämmer med ett förhärskande nationellt narrativ. Vid positiv feedback stärks idén och en förändring i politikens inriktning är osannolik. Kontinuerlig negativ feedback över tid försvagar idén, som då gradvis kan fasas ut eller ersättas, vilket i sin tur möjliggör policyförändringar (ibid.: 369). Möller & Bjereld 2010: 370 9

10 Möller och Bjereld skriver att: the feedback mechanisms are related in the sense that the selfinterested element of military non-alignment for the sake of security needs to be compensated by an appropriate role, such as demonstrating responsibility and engagement in international issues (ibid.: 363). En militärt alliansfri position måste således kunna kompenseras för, eller rättfärdigas, både internationellt och inhemskt. Författarna gör en artificiell distinktion mellan militär alliansfrihet, neutralitetens kärna, och neutralitetspolitik, en förlängd version av neutralitet (ibid.: 373). Neutralitetspolitik, om den ska vara trovärdig överhuvudtaget innefattar av nödvändighet militär alliansfrihet. Distinktionen underlättar dock en argumentation för neutralitetsidéns fortsatta påverkan på politiken efter kalla krigets slut, när neutralitetsdoktrinen officiellt blev övergiven men alliansfriheten behölls, vilket gör den användbar. 10

11 3. Metod och material För att undersöka förändringen i svensk försvars- och säkerhetspolitik efter 2009 kommer kvalitativ textanalys att användas. Det huvudsakliga materialet utgörs av den officiellt deklarerade svenska utrikespolitiken och officiella utsagor om den, i form av offentliga utredningar, riksdagsbeslut, debattprotokoll, utrikesdeklarationer och liknande. Anledningen till detta förtydligande är att alla undersökningar av utrikespolitik är behäftade med en inneboende problematik, att innehållet i övervägandena under beslutsprocessen, i betydligt högre utsträckning är hemligt (Brommesson & Ekengren 2011: 19). Intuitivt hade ett sätt att komma till bukt med den här problematiken varit att försöka få till informantintervjuer, men möjligheten att få den typen av insyn med hänsyn till försvars- och säkerhetspolitikens känsliga natur bedömdes som i stort sett obefintliga. Att feedbacken kommer från utrikespolitiken innebär att någon måste vara mottagare/uttolkare av den. Möller och Bjereld anlägger inte ett särskilt tydligt aktörsperspektiv, utan nöjer sig med att påpeka att en institutionaliserad idé blir inbäddad i en institution/organisation och antas påverka politiska aktörer över lång tid. Till syvende och sist framstår det därför som att det är politiska beslutsfattare som tolkar feedbacken från utrikespolitiken. Den bästa möjligheten att få insyn i dessa tolkningar är som ovan nämnt att ta del av material som berör den deklarerade politiken. 3.1 Den strategiska feedbackmekanismen Hur den strategiska feedbackmekanismen ska operationaliseras framkommer relativt tydligt i Möller och Bjerelds artikel. Säkerhet består av två komponenter: territoriell integritet och suveränitet/handlingsfrihet. Frågan som kommer ställas till materialet är: anses den förda försvars- och säkerhetspolitiken ha förbättrat svensk säkerhet med avseende på territoriell integritet och nationell handlingsfrihet? Om svaret är nekande kommer detta att tolkas som negativ feedback. Att tala om förändrad feedback förutsätter distans i tid. Således måste vi titta på den faktiskt förda politikens förändring över tid, och bakgrunden till förändringen (eller fortsättningen). Möllers och Bjerelds arbete bygger huvudsakligen på en redan mycket väl undersökt period i svensk politisk historia. Försöket att fortsätta på deras analys försvåras av faktumet att den 11

12 säkerhetspolitiska situationen i Europa under senare år förändrats i rask takt, mycket till följd av Rysslands allt aggressivare beteende. Det säkerhetspolitiska landskapet präglas på ett helt nytt sätt idag av oförutsägbarhet och snabba förlopp. Den svenska politiken är under en pågående, inte avslutad, förändring. Det närmsta vi kommer genomförd försvars- och säkerhetspolitik efter annekteringen av Krim (2014) är det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet för perioden (Prop. 2014/15:109), som just är ett beslut om hur och varför om Sveriges försvars- och säkerhetspolitik ska förändras. Propositionen bör därför anses vara fullgott empiriskt material för att urskilja förändrad feedback efter att det europeiska säkerhetsläget förändrats, och kommer att utgöra det huvudsakliga materialet för analysen. En analys görs också av det föregående inriktningsbeslutet för perioden (Prop.2008/09:140), för att få en tydlig jämförelsepunkt i tid. Thomas Bertelmans (2014) och Krister Bringéus (2016) utredningar om de svenska försvars- och politiska samarbetenas förutsättningar har legat till grunden för den politiska debatten under senare år. Dessa kommer också att analyseras. Mot bakgrund av diskussionen ovan är det inte klart att dessa kan tolkas i termer av förändrad feedback, då de inte innebär beslut om förändring av den förda politiken. Rapporterna betraktas istället som underlag för eller förslag på feedback, som beslutsfattarna sedan får ta ställning till. Det kommer att dröja innan vi mer säkert kan uttala oss om vilka följder den förändrade feedbacken kan tänkas få för neutraliteten som institutionaliserad idé. Det kräver ytterligare distans i tid. Uppsatsen gör endast anspråk på att utifrån ramverket komma med förslag. 3.2 Den normativa feedbackmekanismen Möller och Bjereld är inte helt tydliga med exakt hur den normativa feedbackmekanismen operationaliseras, men ger några ledtrådar. Svaret på frågan är vårt beteende/vår roll passande? verkar bero på två övergripande faktorer: inhemsk och internationell opinion i kombination med ett förhärskande nationellt narrativ, när det gäller den förda politiken. I citatet som tydliggör feedbackmekanismernas inbördes relation hittar vi nästa ledtråd: militär alliansfrihet måste kompenseras för, genom att landet demonstrerar ansvar för och engagemang i internationella frågor (se Möller & Bjereld 2010: 363, 374, 379). Detta kommer 12

13 här att ytterligare preciseras i form av en fråga som kommer att ställas till materialet: Innebär den förda försvars- och säkerhetspolitiken att Sverige anses ta ansvar för, och bidra till europeisk (och internationell) säkerhet? Materialet när det kommer till den inhemska opinionen kommer huvudsakligen, återigen, att utgöras av svenska beslutsfattares utsagor. Skälet är företrädesvis att den allmänna opinionen är av mindre betydelse för det utrikespolitiska beslutsfattandet än för beslutsfattandet i inrikespolitiska frågor (Bjereld 2011b: 77). De årliga utrikesdeklarationerna framstår som lämpligt empiriskt material då de, som Brommesson (2010: 233) påpekar, i stor utsträckning utgörs av normativa utsagor när det gäller Sveriges utrikespolitik. Dessa kommer att kompletteras där det passar med protokoll från riksdagsdebatter, tidningsartiklar och liknande. Den allmänna opinionen kan visserligen anses vara en kanal för utrikespolitisk feedback (Möller & Bjereld 2010: 379). Generellt är väljare dock inte särskilt intresserade av utrikespolitik, något som förstärks i varaktiga perioder av fred (Bjereld 2011b: 68). Det förändrade säkerhetsläget i Sveriges närområde kan dock antas påverka detta förhållande något, särskilt då diskussioner om försvaret och Natofrågan återigen blivit vanligt förekommande i samhällsdebatten. Opinionsundersökningar om Nato skulle därför kunna tolkas i termer av normativ (och strategisk) feedback. När det kommer till utländsk opinion är det tillgängliga materialet knappare. Den typen av feedback uttrycks troligtvis bakom lyckta dörrar i olika diplomatiska möten. Krister Bringéus (2016: 146) påpekar att det hör till god ton i den internationella politiken att avstå från offentliga synpunkter på andra länders säkerhetspolitiska vägval, inte minst av respekt för den folkrättsliga principen om varje lands bestämmanderätt på området. Både hans och Tomas Bertelmans (2014) utredningar är dock behjälpliga då de bygger på omfattande material baserat på intervjuer med politiker, befattningshavare, myndighetspersoner och experter från olika länder och organisationer (t.ex. EU, Nato och FN) (Bertelman 2014: 12; Bringéus 2016: 27). Båda utredningarna beskriver andra länders uppfattning av den svenska utrikespolitiken. Den tidigare argumentationen om feedbackens uttolkare innebär dock att det är först när vi ser spår av dessa uppfattningar i svenska politikers utsagor som vi kan argumentera för förändrad feedback. De utrikespolitiska debatter som följer de årliga utrikesdeklarationerna är här användbara, liksom vissa tidningsartiklar och andra offentliga framträdanden. 13

14 3.2.1 Nationell politisk identitet Det nationella narrativet är den aspekt av ramverket som Möller och Bjereld utvecklar allra minst. Den övergripande utgångspunkten här är att en dominerande nationell politisk identitet begränsar ett lands utrikespolitiska handlingsalternativ, och därför urvalet av roller som Sverige kan spela för att vara Sverige. Nationella politiska identiteter formuleras av politiker för att vinna spridning för en viss bild av nationen, vilket i sin tur möjliggör vissa, men inte andra, handlingsval inom politiken. Om tolkningen av nationen överensstämmer med allmänhetens egen beskrivning av nationen, accepteras den och blir en del av en större nationell identitet. Denna är inte statisk, men trögföränderlig. Nytolkningar av nationens egenskaper måste utgå från redan existerande uppfattningar om nationen, annars känner inte medborgarna igen sig. Den nationella, mer abstrakta identiteten och den mer specifika nationella politiska identiteten utformas genom ett pågående växelspel, där politikernas roll är att bekräfta, uppdatera och på marginalen förnya nationens självbild inom ramen för den förda politiken. En nationell politisk identitet som vinner stort inflytande blir en sorts överideologi, d.v.s. att alla politiker delar samma beskrivning av nationens grundläggande drag, men dessa drag kan värderas olika, vilket förklarar varför olika handlingsalternativ kan anses vara möjliga inom ramen för samma identitet. Omständigheter (som krig eller andra kriser, t.ex. ekonomiska) som framtvingar stora politiska förändringar (mycket likt formativa moment ) kan dock framkalla identitetskriser, och innebära större förändringar i identiteten än vad som normalt är fallet (Westberg 2003: 20-43). Tidigare forskning har huvudsakligen fokuserat på spridningen av nationella politiska identiteter hos den politiska eliten. Att dessa idéer finns på medborgerlig nivå är svårare att belägga, även om Westberg (2003: 36-37) påpekar att det är rimligt att förvänta sig att politikerna i viss utsträckning anpassar sin tolkning av nationen till vad man tror är allmänt spridda föreställningar om den egna nationen och dess omvärldsrelationer. Detta torde innebära att en diskrepans kan uppstå mellan elitens uppfattning av den nationella identiteten och allmänhetens. Identitetsutsagor i dagens debatt kommer att jämföras mot det nationella narrativ som var förhärskande under kalla kriget, för att försöka urskilja eventuell kontinuitet i den nationella politiska identiteten över tid. Om betydande likheter finns torde detta kunna innebära att alliansfriheten fortfarande anses vara något som utmärker Sverige. 14

15 4. Historisk bakgrund 4.1 Institutionaliseringen av neutraliteten 1812 tillkännagavs den första svenska neutralitetspolitiken, vilket markerade slutet på stormaktseran (Westberg 2015: 57-69). Sedan dess har Sverige inte varit i krig. Denna långa period påstås ibland, felaktigt, vara resultatet av en fast och målmedveten neutralitetspolitik, (Bjereld et al. 2008: 25). Exempelvis kritiserades Sverige för att ha anpassat sin politik efter krigens växlingar under de båda världskrigen (Bjereld 2011a: 36-37). Det var dock först efter andra världskriget som alliansfriheten och neutralitetspolitiken fick en fast och principiellt förankrad ställning i svensk politik (Bjereld et al. 2008: 27). Danmark och Norge blev efter andra världskriget ursprungsmedlemmar i Nato. Finland tvingades mer eller mindre in ett samarbetsavtal med Sovjetunionen. Det fullt neutrala Sverige låg i en skärningspunkt mellan motstridiga stormaktsintressen, och utgjorde en avspänningszon eller nordisk balans (Westberg 2015: ). Sverige skulle hållas utanför en eventuell väpnad konflikt mellan Nato och Warszawapakten. Alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig blev efter 1956 den officiella formuleringen av den svenska utrikes- och säkerhetspolitiska doktrinen (Bjereld et al. 2008: 22). I grunden handlade beslutet att förbli militärt alliansfritt efter andra världskriget om det strategiska försöket att upprätthålla handlingsfrihet gentemot både USA och Sovjetunionen. Beslutets andra strategiska dimension handlade om att försvara territoriella integriteten gentemot Sovjetunionen, som sågs som det enda reella militära hotet. En trovärdig förmåga till neutralitet skulle säkras av det totalförsvar som Sverige byggt upp (Möller & Bjereld 2010: 375). Kalla kriget har tolkats som en kamp mellan den västliga liberala (kapitalistiska) demokratin och den östliga kommunismen (Bjereld et al. 2008: 54). Kritiker menade att Sverige tydligare borde markera sin tillhörighet till väst genom medlemskap i Nato och Europeiska gemenskaperna, EG. Den militära alliansfriheten var en omoralisk, självpåtagen restriktion (Stråth 1993: 197). Känsligheten för normativ kritik innebar att den normativa feedbackmekanismen blev den mest betydelsefulla av de två mekanismerna och att Sverige hade starka incitament att kompensera för sin position med en passande internationell roll (Möller & Bjereld 2010: ). Här kommer socialdemokraterna in i bilden. 15

16 Neutralitetspolitiken gav småningom upphov till en tredje-vägen-identitet, förkroppsligad av Olof Palme genom den aktiva utrikespolitiken på talen. Sverige ansågs vara understödjare av befrielserörelser i tredje världen, fredsänglar, medlare och nedrustare (Stråth 1993: 200). Klyftan mellan öst och väst skulle överbryggas genom avspännings- och nedrustningsinitiativ och nord-sydklyftan mellan rika och fattiga skulle minskas genom aktiv biståndspolitik och stöd till FN:s utvecklingsprogram (Westberg 2015: 167). Sverige röstade i FN allt oftare med länderna i tredje världen (Bjereld 2011a: 43). Tredje vägen ansågs vara en tredje ståndpunkt mellan öst- och västblocken, och kritik riktades öppet i båda riktningarna. En socialdemokratisk hegemoni på utrikespolitikens område växte fram, förstärkt av och förstärkande en motsvarande hegemoni över inrikespolitiken. Folkhemsprojektet kontrasterades mot både östlig kommunism och västlig kapitalism, och blev ett nyckelord i den nya svenska identiteten (Stråth 1993: ). Socialdemokratiska ideal, normer och värderingar (som jämlikhet och solidaritet) översattes till den internationella arenan, med neutralitetspolitiken som plattform (Agius 2006: 90). Skuldkänslor över att ha agerat för passivt när Finland, Danmark och Norge drabbades av andra världskriget blev en verksam kraft i sökandet efter historisk kontinuitet när krigsårens politik skulle legitimeras. Socialdemokraterna framhöll neutralitetens historiska rötter och avgörande roll för den långa freden (Stråth 1993: 197). Den socialdemokratiska myten blev central i denna konstruktion av ett svensk nationellt narrativ. Neutralitetsmyten och folkhemsmetaforen uttryckte en svensk exceptionalism som integrerades i den svenska självbilden, och blev så självklar att politiken sällan ifrågasattes (Agius 2006: 90). Neutraliteten hade blivit en institutionaliserad idé. Genom den tredje vägens politik etablerades en internationell roll och ett korresponderande nationellt narrativ som kompenserade för beslutet att förbli militärt alliansfritt. Som kritiker, medlare och talesperson för små självständiga stater i en bipolär värld signalerade Sverige till kritikerna att man inte var likgiltig inför säkerhetsläget, utan visst bidrog till internationell fred och säkerhet (Möller & Bjereld 2010: 376; Bjereld 2011a: 47). 4.2 Slutet för tredje vägen Med Sovjetunionens fall 1991 försvann hotet från öst och de svenska förutsättningarna förändrades. På kontinenten pågick det ambitiösa integrationsprojekt EG. Den ökade globaliseringen och interdependensen minskade nationalstatens betydelse, och det 16

17 mellanstatliga kriget började betraktas som förlegat. Hotbilden vidgades till att innefatta betydligt fler gränsöverskridande, icke-statliga hot, som spridningen av massförstörelsevapen, internationell terrorism och säkerhetsproblem kopplade till sönderfallande stater. Synen på vad som ska skyddas vidgades också, genom ökad uppmärksamhet på t.ex. individers säkerhet och mänskliga rättigheter. Detta krävde ökat internationellt samarbete (Westberg 2015: 206). Sverige genomled en djup ekonomisk kris, och det stora välfärdsprojektet knakade i fogarna. Av såväl ekonomiska som geopolitiska skäl var det nu svårt att upprätthålla den tredje vägen. Ett EG-medlemskap, som länge ansetts vara ett hot mot både neutralitetspolitikens trovärdighet och folkhemsprojektet, sågs nu som nödvändigt ur ett ekonomisk-politiskt perspektiv, och socialdemokraterna svängde i frågan. En svensk medlemsansökan lämnades in 1991 och Sverige genomgick en identitetskris. Under detta formativa moment omformulerades neutralitetsbegreppet i högt tempo, nästan uteslutande på elitnivå, och gjordes förenligt med ett medlemskap (Stråth 1993: ). Carl Bildt blev statsminister 1991 och försökte aktivt göra sig av med neutralitetsmyten. Sverige skulle föra en politik med klar europeisk identitet, vilken var oförenlig med neutralitetspolitiken (Westberg 2015: 196). Den gamla säkerhetspolitiska doktrinen ersattes av Sveriges militära alliansfrihet, syftande till att vi skall kunna stå neutrala i händelse av krig i vårt närområde, består (Bjereld et al. 2008: , min kursivering). Doktrinen var nu förenlig med den politiska alliansen EG. Den stora nyheten var dock att neutralitet blivit en möjlig handlingsväg bland andra. Neutraliteten i krig hade begränsats närområdet, vilket innebar att Sverige obehindrat kunde ta aktiv del i försöken att lösa konflikter ute i världen (ibid.). Den svenska exceptionalismen var dock djupt rotad i svensk självbild, varför det är svårt att hitta en alternativ bild av Sverige i högerns argumentation; det europeiska Sverige innehöll inte egenskaper som utmärkte Sverige förutom de karaktärsdrag man delade med andra Västeuropeiska länder. Den socialdemokratiska hegemonin förefaller ha berövat dess huvudmotståndare att göra en egen tolkning av landets politiska historia. Den svenska identitetens töjbarhet och klistrighet innebar att svenska politiker istället kunde argumentera för att medlemskapet var en möjlighet att upprätthålla den svenska identiteten (Westberg 2003: ). Att vara en neutral, oberoende, röst var inte längre möjligt. Däremot kunde Sverige genom sin långa erfarenhet av internationell solidaritet lämna värdefulla bidrag till det fredsprojekt som EU i grunden var. Genom att förbli militärt 17

18 alliansfritt hade dessutom neutralitetsmyten inte helt ersatts och den gamla självbilden tilläts överleva (Agius 2006: ). Medlemskapet i EU kan därför sägas ha inneburit både omformulering och en fortsättning på den svenska identiteten. Sverige var nu medlem i en politisk allians, men kunde, i enlighet med sin särart, påverka denna inifrån. Sverige blev slutligen medlem i EU Ungefär samtidigt (1994) gick Sverige med i Natos Partnerskap för fred (PFF). I efterhand framkom dessutom att Sverige under kalla kriget upprätthållit ett hemligt försvarssamarbete med Nato. Det rörde sig aldrig om ömsesidiga försvarsförpliktelser, utan Sverige kunde bedriva en viss gratisåkarstrategi (freeriding), då försvaret av Sveriges enligt USA var avgörande för försvaret av Norge och Danmark i händelse av krig mellan Nato och Warszawapakten (Westberg 2015: 177). Det rådde alltså ingen tvekan om vilket block man ville tillhöra om fullskaligt krig skulle brutit ut. Spridda föreställningar fanns bland EU:s medlemsstaters om en post-nationell, europeisk säkerhetsordning där militära maktmedel i första hand skulle utnyttjas långt bortom landets gränser inom ramarna för internationella militära krishanteringsinsatser (ibid.). I västvärlden blev trenden minskade försvarsanslag och reviderade säkerhetsmål. Sverige var inget undantag. Stora ekonomiska besparingar gjordes och runt millennieskiftet reformerades försvaret i grunden (Prop. 1999/2000:30; Prop. 2004/05:5). Förbandsvolymen minskades radikalt 3 och totalförsvaret övergavs till förmån för ett modernt, mobilt och flexibelt insatsförsvar (Möller & Bjereld 2010: 366). Säkerhetsmekanismen förändrades efter kalla kriget i det avseendet att det inte längre fanns något hot mot Sverige territoriella integritet. Ett starkt totalförsvar blev därför överflödigt. Däremot var feedbacken när det gäller den andra säkerhetskomponenten, handlingsfrihet, fortsatt positiv. Den militära alliansfriheten säkerställde en utrikespolitisk autonomi som den svenska eliten inte ville överge, särskilt i det nu fredliga Europa. De kraftiga nedskärningarna i försvarsanslagen innebar samtidigt att Sverige återigen exponerades för inhemsk kritik militär alliansfrihet framstod som oansvarigt utan en passande internationell roll. Återigen blev den normativa aspekten av politiken mer betydelsefull. Den normativa feedbacken skiftade således efter kalla krigets slut. Det var centralt att visa att Sverige inte gratisåkte utan var villigt att bidra till internationell fred och säkerhet. En aktiv neutralitetspolitik var 3 Försvaret, uttryckt i förband och viktiga system, har minskat i volym med mellan 60 och 80 procent sedan kalla krigets slut (Bertelman 2014: 20). 18

19 inte längre rätt sätt att göra det på. Med ökat internationellt samarbete, ett vidgat säkerhetsbegrepp och EU-medlemskap kom förväntningar på att Sverige skulle bidra till den internationella och europeiska säkerhetsgemenskapen, både politiskt och militärt (ibid.: ). Sveriges svar på förväntningarna blev ett aktivt deltagande i EU:s gemensamma utrikesoch säkerhetspolitik (GUSP), insatsförsvaret och en beredskap att delta i Natoledda, och av FN:s säkerhetsråd sanktionerade (vilket säkerställde kompabilitet med den militära alliansfriheten), internationella krishanteringsinsatser (Möller 2011a: 45). När identitetsfeedbackmekanismen tas med i beräkningarna, förefaller det som att Sverige paradoxalt nog behövde ge upp neutralitetspolitiken (minns den artificiella distinktionen) för att kunna förbli militärt alliansfritt (Möller & Bjereld 2010: 377). Fram till 2008 betonas Sveriges militära alliansfrihet i försvarsöverenskommelser och utrikesdeklarationer, ofta med tillägget att denna linje, med möjligheten till neutralitet vid krig i närområdet har tjänat oss väl (ibid.: 380; se t.ex. Prop 2004/05:5: 23). Gradvis reducerades dock innebörden av denna alliansfrihet i praktiken till att Sverige inte ingår avtal om bindande försvarsgarantier (Dalsjö 2015: 166). 4.3 Solidaritetslinjens införande Genom Lissabonfördragets (2009) artikel 42:7 formaliserades förväntningarna på EU:s medlemsstater att ta ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet, i det fall en medlemsstat råkar ut för en katastrof eller väpnat angrepp (Bringéus 2016: 180). 4 I anslutning till detta antog Sverige en unilateral solidaritetsförklaring: Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas (Westberg 2015: 198). Solidaritetsförklaringen innebar att Sverige skulle kunna ta emot och lämna militärt stöd på ett annat sätt än tidigare (Prop. 2008/09:140: 3). 4 Se bilaga. 19

20 5. Analys 5.1 Den strategiska feedbackmekanismen Fortsatt optimism: 2009 års försvarsbeslut Propositionen Ett användbart försvar (Prop. 2008/09:140) fastlade den säkerhets- och försvarspolitiska inriktningen för perioden Övergången till ett insatsförsvar och en solidarisk säkerhetspolitik som påbörjades under tidigt 2000-tal skulle konsolideras. Ett flexibelt, insatsförsvar med hög operativ förmåga för både nationella och internationella insatser skulle kunna hantera en alltmer föränderlig hotbild och snabba konfliktförlopp. Detta skulle medge en större politisk handlingsfrihet (ibid.: 8-10, 43). För att tillgodose kraven på tillgänglighet, flexibilitet och kostnadseffektivitet gjordes värnplikten vilande i fredstid, och en personalförsörjning baserat på frivillighet (yrkesförsvar) infördes (ibid.: 72-84). Det konstaterades att Sverige säkerhet idag är tätt förknippad Europas säkerhet. Det gick inte att se militära konflikter i närområdet som skulle påverka endast ett land. Sverige måste aktivt bidra till säkerhet och utveckling både i och utanför närområdet i enlighet med EU-fördraget och FN-stadgan (ibid.: 8-11, 79). Därför skulle Sveriges engagemang i konflikthanteringsinsatser under ledning av FN, Nato och EU öka, och bedömningen var att efterfrågan på dessa insatser skulle öka i framtiden. Dessa skulle fortsatt ske med folkrättsligt mandat från FN:s säkerhetsråd. Det ansågs väsentligt för upprätthållandet av en operativ förmåga och interoperabilitet. Utifrån säkerhetsmekanismens ena dimension kan man alltså dra slutsatsen att den nationella handlingsfriheten ansågs säkerställas av fortsatt militär alliansfrihet, vidareutvecklandet av insatsförsvaret, och de fortsatta bidragen till den kollektiva säkerheten, främst genom internationella insatser. Fördjupade samarbeten innebar inte ömsesidiga försvarsförpliktelser, vilket syns i solidaritetsförklaringens och fördragsartiklarnas breda formuleringar. Närmandet till Nato genom PFF var fortsatt oproblematiskt då militär krishantering utanför det egna territoriet i praktiken hade blivit alliansens huvuduppgift (ibid.: 22). Den militära alliansfriheten innebar fortsatt handlingsfrihet, förutsatt att större kriser kunde hållas borta från Europa. Propositionen ger uttryck för att uppfattningen var att detta var möjligt. 20

21 Ett enskilt militärt angrepp mot Sverige, nordiskt grannland eller annan EU-medlemsstat från annan stat bedömdes som osannolikt under överskådlig tid. Däremot kunde storskaliga terroristhändelser, kriser eller incidenter som inbegriper militära maktmedel inträffa med kort varsel på svenskt territorium eller i närområdet (ibid.: 77). Den europeiska säkerhetsordningen hade börjat utmanas av ett alltmer auktoritärt Ryssland med stormaktsambitioner och inslag av maktspråk mot grannländer. I enlighet med den självpåtagna rätten att försvara ryska minoriteter utomlands gick ryska trupper in i Georgien i augusti Samma år presenterades ett ryskt förslag på en ny europeisk säkerhetsordning med fokus på att återupprätta en multipolär värld och jämställa Ryssland och USA/Nato som säkerhetspolitiska aktörer. Natos och EU: östutvidgningar ansågs ske på Moskvas bekostnad. Likväl framhölls att den av Ryssland uppfattade hotbilden utgick från Kaukasus och inte från länderna i Sveriges närområde. Den ryska benägenheten att ta politiska risker och agera militärt var större mot OSS-länderna 5 än EU:s och Natos medlemsstater, då det skulle få för stora politiska och ekonomiska konsekvenser (ibid.: 23-25). Östersjöregionen bedömdes vara ett fortsatt relativt stabilt säkerhetspolitiskt område som präglades av samarbete, med ryskt deltagande. Det strategiska intresset för regionen hade dock ökat för både Ryssland och EU till följd av ökade transporter av rysk olja och gas. Rysslands isolationism och oförutsägbarhet medförde en viss oro för den framtida utvecklingen även i närområdet (ibid.: 27). Den sammantagna bedömningen var dock att Ryssland dittills inte varit berett att på allvar utmana den europeiska säkerhetsordningen även om man försatt den i en kris (ibid.: 24). Vidare menade regeringen att Rysslands sammantagna förmåga skulle anses begränsad för ett land som vill se sig som en militär stormakt (ibid.). Propositionen uttryckte därtill tillförsikt till att Lissabonfördraget skulle stärka EU som utrikes- och säkerhetspolitisk aktör, och att Ryssland skulle kunna påverkas i demokratisk riktning, vilket ytterligare ökade förutsättningarna för ett fredligt Europa (ibid.: 17, 32). När det gäller den andra säkerhetskomponenten är det övergripande intrycket av propositionen att den territoriella integriteten inte ansågs hotad. Hoten mot den europeiska säkerhetsordningen befann sig primärt långt utanför Sveriges (och Europas) gränser och var 5 Oberoende staters samvälde bildades efter Sovjetunionens upplösning och består idag av Ryssland, Ukraina, Vitryssland, Armenien, Azerbajdzjan, Kazakstan, Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan. Georgien lämnade organisationen efter kriget 2008 (Nationalencyklopedin). 21

22 inte traditionellt mellanstatliga, trots Georgienkonflikten. Genom att bidra till denna fredsordning huvudsakligen genom gemensamma insatser i utlandet, skulle hög operativ förmåga kunna upprätthållas, och territoriella hot hållas borta från Sveriges närområde. Den militära alliansfriheten nämndes inte ordagrant i propositionen, utan endast indirekt. De fördjupade samarbetena inom EU och Nato skulle kompletteras med långtgående nordiskt samarbete, och regeringen såg inga principiella begränsningar så länge den nationella beslutanderätten avseende den operativa förmågan bestod (ibid.: 29). Istället betonades regeringens uppslutning bakom solidaritetsförklaringen och att en neutralitetsoption inte är möjlig vid en konflikt i närområdet (ibid.: 32). Innebar denna formulering en historisk inskränkning av den handlingsfrihet som den militära alliansfriheten traditionellt syftat till? Det beror på hur man ser på det. Så länge väpnade konflikter kunde hållas borta från närområdet genom fördjupat samarbete och kollektiv säkerhet skulle Sverige aldrig behöva ställas inför en situation där neutralitet enligt folkrätten hade varit möjlig. Då närområdet inte ansågs hotad innebar inte dödförklarandet av neutralitetsoptionen heller inskränkt handlingsfrihet. Solidaritetsförklaringen och avskaffandet av värnplikten framstår, utifrån tanken på politiken som spårbunden, som en logisk fortsättning på den europeiska integrationen och den fortsatta trenden i västvärlden att banta ner de nationella försvaren till följd av tron på det europeiska säkerhetssystemet som en permanent fredsordning (Westberg 2015: 203). Det innebar samtidigt att Sverige, om risken för väpnade konflikter i närområdet återigen skulle bli en realitet, hade förkastat det handlingsalternativ som neutralitetspolitiken och (senare) dess kärna, den militära alliansfriheten, från början hade syftat till att möjliggöra. Det kanske därför framstår som kontraintuitivt att neutraliteten som institutionaliserad idé stärkts. Men enligt analysramverket kan alltså den strategiska feedbacken sägas ha varit fortsatt positiv med avseende på de båda delkomponenterna, vilket förklarar den huvudsakliga kontinuiteten i förda politiken Fredsordningen utmanas: kritik mot den svenska politiken Försvarsbeslutet visade sig dock snart vara underfinansierat och baserad på för optimistiska antaganden om möjligheter till effektiv implementering hävdade William Agrell att Sverige inte hade någon nationell försvarsförmåga kvar, och att detta inte upplevdes som problematiskt p.g.a. den hegemoni som föreställningen om en permanent fredsordning i 22

23 Europa uppnått under åren (i Britz och Westberg 2015: 425). Den inrikespolitiska debatten tog fart när Överbefälhavare Sverker Johanson i december 2012 sade att Sveriges nya försvar bara skulle klara sig en vecka på egen hand mot ett begränsat anfall. Snabb militär hjälp utifrån hade blivit en förutsättning för svensk säkerhet, men inga åtgärder hade vidtagits varken för att säkra assistans, eller för att förbereda mottagningen av sådan hjälp (Dalsjö 2015: ) kritiserades den förda politiken av Riksrevisionen för att ställa krav på försvaret att kunna hantera ett begränsat väpnat angrepp, men att insatsorganisationen byggde på att det inte skulle komma något, och att försvaret därför i praktiken inriktats mot internationella insatser. Likaså framhölls betydande bemanningsproblem (Westberg 2015: 204, 214). Oron ökade också för Rysslands allt aggressivare beteende. Ryska bombflygplan övade angrepp mot Gotska sandön, och kränkningar av svenskt territorialvatten konstaterades. Flera andra storskaliga militärövningar i Östersjöregionen under 2013 och Rysslands annektering av Krim i mars 2014 förändrade det europeiska säkerhetspolitiska landskapet i grunden (Britz & Westberg 2015). Thomas Bertelmans (2014) utredning undersöker den svenska försvars- och säkerhetspolitiken i kölvattnet av detta. Utredningen fastslår att Rysslands aggression mot Ukraina ökat risken för militära incidenter i Sveriges närområde (Bertelman 2014: 15). Hoten mot den territoriella integriteten kan därför anses ha ökat, vilket antyder att den strategiska feedbacken kan komma att bli mer betydelsefull än den varit innan. En ökad spänning kan skönjas mellan det svenska försvarssamarbetets grundläggande komponenter effektivitet, solidaritet och suveränitet, och resultatet är en tilltagande oklarhet om den svenska politiken (ibid.: 63). Spänningen kan inom ramen för den självpåtagna begränsningen militär alliansfrihet inte undanröjas (ibid.: 70). Bertelman hävdar att ingen del av vårt internationella försvarssamarbete under nuvarande förutsättningar kan ge sådana effektivitetsvinster eller förmågehöjande effekter att det på något avgörande sätt påverkar svensk försvarsekonomi eller svensk försvarsförmåga (ibid.: 9). Detta motiverar en översyn av politiken och genomförandet av en intressebaserad Natomedlemskapsutredning, helst tillsammans med Finland (ibid.: 10). Nato bär idag allt ansvar för Europas territoriella försvar. Förhoppningarna om att EU skulle bli en starkare försvars- och säkerhetspolitisk aktör har inte infriats (ibid.: 33-35). Efter Rysslands aggression har Nato återgått till att fokusera på det kollektiva försvaret, och skiljelinjen mellan medlemmar och icke-medlemmar har blivit tydligare. Exempelvis har det aldrig varit aktuellt för alliansen att bistå partnerlandet Ukraina under Krimkrisen. Natos 23