Svenska skatters legitimitet i en tid av globalisering.

Transkript

1 ARBETSPAPPER Svenska skatters legitimitet i en tid av globalisering Underlag till Globaliseringsrådets referensgrupp om skatter Katarina Nordblom

2 Svenska skatters legitimitet i en tid av globalisering Underlagsrapport till Globaliseringsrådets skattegrupp Katarina Nordblom Introduktion För ett knappt år sedan skrev Ekholm m.fl. (2007) i SNS Välfärdsråd om de utmaningar Sverige står inför för att vi ska klara oss i den tilltagande konkurrensen som följer med globaliseringen. Välfärdsrådet pekade på att det kommer att krävas skattelättnader för de rörligaste skattebaserna, dvs kapital och högutbildad arbetskraft, medan vi kommer att få förlita oss mer på beskattning av arbete än tidigare. Frågan är dock om sådana skattereformer skulle ha legitimitet hos det svenska folket. Sverige är ett högskatteland; 2006 hade vi näst högst skattekvot i EU, bara Danmark hade något högre. Sverige har också en av de högsta marginalskatterna på arbete i EU, bara Danmark hade högre 2007 (Eurostat, 2008). Det är stor skillnad på vår högsta marginalskattesats på 56,55 % och Rumäniens 16 %. Vår implicita skattesats på arbete 1 var 2006 den allra högsta i EU. Överlag har de nya medlemsländerna i östra Europa betydligt lägre skattesatser på arbete och i större utsträckning proportionell arbetsinkomstbeskattning. En ökad globalisering gör att skattekonkurrensen ökar mellan länder och även ur legitimitetssynpunkt är det svårare att försvara skatter som är markant högre än andra länders. 1 (Löneskatt+arbetsgivaravgifter)/Totala kostnader för arbetsgivaren

3 Utgångspunkten för denna rapport är att den tilltagande globaliseringen kommer att påverka vår framtida skattestruktur och frågan är hur förändringar skall göras på ett sätt som bibehåller eller ökar legitimiteten för beskattningen. Att skapa legitima skattestrukturer i en öppen ekonomi är till viss del svårare än i en sluten. Enligt den optimala beskattningsteorin bör skatterna konstrueras så att överskottsbördan minimeras, vilket kortfattat innebär att trögrörliga skattebaser (t.ex. fastigheter) skall beskattas hårdare än lättrörliga (t.ex. finansiellt kapital). Här föreligger dock ett legitimitetsproblem eftersom beskattning av trögrörliga skattebaser ofta har en hög politisk kostnad (Hettich och Winer, 1988). Således kan man komma att välja en skattestruktur som har väljarnas stöd, men som inte är den mest effektiva. Med ökad internationell konkurrens minskar dock denna möjlighet, eftersom hårt beskattade rörliga skattebaser då riskerar att lämna landet. I en globaliserad ekonomi måste man alltså, som SNS Välfärdsråd konstaterar, ändra skattestrukturen så att man beskattar rörliga skattebaser mindre och tröga mer, vilket riskerar att påverka legitimiteten negativt. Legitimitet är viktigt för att bibehålla viljan att betala skatt. Saknar en viss skatt legitimitet kan det upplevas som rätt och riktigt att låta bli att betala den skatten. Följden blir inte bara att den offentliga sektorn går miste om intäkter, sociala normer att vi ska göra rätt för oss" urholkas också och riskerar att spridas till andra områden av samhället. Således är det viktigt att beakta legitimitetsaspekterna av beskattningen och inte bara se till effektiviteten. När vi talar om legitimitet kan vi tänka oss att det handlar om såväl det totala skattetrycket, som om skattesystemets olika komponenter. I denna rapport kommer jag att uppehålla mig mest vid det senare, men även beröra hur legitimiteten för ett visst totalt skatteuttag påverkas av en tilltagande globalisering. Resten av rapporten är upplagd på följande sätt: I avsnitt 2 presenteras vad som allmänt bör gälla för att beskattningen skall vara legitim. Rapportens längsta avsnitt är avsnitt 3 där jag diskuterar legitimiteten just för det svenska skattesystemet, först generellt och utifrån en attitydundersökning av Hammar m.fl. (2008a) och sedan litet djupare och mer specifikt för ett antal svenska skatter. I avsnitt 4 försöker jag med bakgrund av de tidigare avsnitten ge förslag för att främja skatternas legitimitet och i avsnitt 5 drar jag några sammanfattande slutsatser.

4 2. Vad kännetecknar en legitim beskattning? Även om synen på legitimitet kan tänkas variera något brukar man räkna följande fyra villkor som avgörande: Skatterna måste upplevas som rättvisa Skattesystemet måste vara enkelt och begripligt Man måste se skatterna som ett mål att nå en gemensam välfärd Man måste uppleva att "alla andra" gör rätt för sig. Nedan följer en kort redogörelse för varje villkor samt en diskussion om hur globaliseringen kan påverka vart och ett av dem även om gränserna mellan villkoren är litet flytande. Skatterna måste upplevas som rättvisa Vad vi betraktar som rättvist beror till viss del på våra ideologiska uppfattningar; en del tycker att proportionella skatter är rättvisa, medan andra ser en hög grad av progressivitet som mer rättvist; också åsikterna om vad som bör beskattas kan skifta t.ex. inkomster eller utgifter, förmögenhet, fastigheter etc. Dessa skillnader i grundläggande uppfattningar gör att vi alltid kommer att ha en pågående debatt om hur skatter skall konstrueras för att vara så rättvisa som möjligt och är inte i sig önskvärda att förändra. Dock finns en hel del relativt ny forskning som pekar på att våra preferenser till viss del är endogena och påverkas av vad vi upplever och hur vår omvärld ser ut. Enligt detta synsätt kommer en ökad globalisering att göra oss mer benägna att jämföra oss med omvärlden. Vi kommer då att i större utsträckning se på vårt eget skattesystem i jämförelse med andra länders och svenskar skulle kunna uppleva svenska skatter som orättvisa om de skiljer sig alltför mycket från dem i omvärlden. 2 Rättvisa handlar till stor del om s.k. horisontell effektivitet där lika skall behandlas lika. Har två personer t.ex. lika hög inkomst skall de beskattas lika mycket och detsamma gäller förmögenheter och andra skattebaser. Detta kan vara en förklaring till 2 Se t.ex. Lang (2007).

5 fastighetsskattens låga legitimitet; man upplever det inte som rättvist att en likadan villa i ett storstadsområde beskattas mycket högre än en på en mindre ort. I och med globaliseringen och den ökade mobiliteten kan den horisontella rättvisan också betraktas internationellt: Om två kolleger (boende i olika länder) eller två grannar (arbetande i olika länder) behandlas olika ur skattesynpunkt upplevs det som orättvist, ett problem som många gånger kvarstår trots bilaterala avtal för att förhindra noll- och dubbelbeskattning. Skattesystemet måste vara enkelt och begripligt För att kunna bilda sig en uppfattning om huruvida beskattningen verkligen är rättvis måste man kunna förstå principerna för beskattningen: vad som beskattas på vilket sätt och helst också varför skatterna är strukturerade som de är. Ett alltför komplicerat skattesystem skapar osäkerhet och vet man inte vilka principer som ligger till grund för beskattningen, så bäddar det för misstänksamhet om man inte vet hur mycket man rätteligen borde betala i skatt och inte litar på politiker och/eller skattemyndighet ligger det nära till hands att tro att man får betala för mycket i skatt. Om man å andra sidan har ett lättbegripligt och genomsynligt system är det enklare för den enskilde att veta vilken skattebörda man har och också att inse att reglerna är lika för alla, vilket ökar legitimiteten. Man måste se skatterna som ett mål att nå en gemensam välfärd Det måste finnas en tydlig koppling mellan skattebetalningen och dess syfte. Även om det, precis som när det gäller rättvisa, finns olika uppfattningar om huruvida syftet är bra eller inte, t.ex. omfördelning eller att finansiera offentliga utgifter, måste syftet vara tydligt så att den enskilde verkligen kan ta ställning. Om man upplever att man betalar en massa skatt, men inte ser att skattepengarna gör någon nytta sjunker legitimiteten. Detta kan tänkas vara en viktig förklaring till att effektivitetsmotiverade skatter har ett relativt starkt stöd. Miljöskatter och punktskatter på t.ex. alkohol och tobak har ett tydligare syfte än många andra skatter och man kan ta ställning för eller emot detta syfte. Om tillräckligt många stödjer syftet kan beskattningen sägas vara legitim. I detta sammanhang måste också missuppfattningar lyftas upp. Om man har ett komplicerat skattesystem där det är svårt att avgöra skattebördan är risken stor att man

6 bedömer skatten som högre än vad den egentligen är. 3 Förutom att skapa ett så enkelt och genomsynligt skattesystem som möjligt är det därför oerhört viktigt med information för att stävja eventuella missuppfattningar. De som från olika källor har information är också mer positiva till skatter överlag än de som inte är lika välinformerade (Hammar m.fl., 2008a). Om man upplever att den offentliga sektorn och framför allt politikerna har förmåga att omvandla skattemedlen till något bra ökar legitimiteten, men när förtroendet är lågt minskar villigheten att anförtro dem skattepengar och legitimiteten för hela skattesystemet minskar. Enligt Hammar m.fl. (2008a) är just misstroendet mot politiker en av de främsta förklaringarna till att man betraktar skatterna som för höga. I regel ökar förtroendet för politiker med närheten och man tenderar att ha ett större förtroende för dem man har något gemensamt med. Detta talar för att politiska beslut i allmänhet och därmed även skattepolitiska beslut har större legitimitet när de fattas på kommunal nivå än på riksnivå. Här föreligger alltså ett potentiellt legitimitetsproblem när skattesamordning förs på EU-nivå och därmed fjärmas ytterligare från medborgarna. Man måste uppleva att "alla andra" gör rätt för sig Man måste uppleva att andra gör rätt för sig för att själv vara villig att betala skatt. I många sammanhang, även vad gäller beskattning, är man beredd att dra sitt strå till stacken under förutsättning att andra också gör det. Om man tror att fusket med en viss skatt är utbrett ses det som orättvist att man själv skulle betala och legitimiteten för skatten minskar tillsammans med skatteintäkterna. Frey och Torgler (2007) finner en stark inverkan av upplevt skattefusk hos andra på den egna skattemoralen i 30 europeiska länder. I detta sammanhang gör den ökade rörligheten av främst kapital att somliga har ägnat sig åt skatteflykt genom att placera tillgångar i s.k. skatteparadis. En ökad internationell samordning och insatser för att stävja sådant skatteundandragande kan leda till ökad legitimitet när man ser att fuskare inte kommer undan. 3 Gemmell m.fl. (2004) och Löfgren och Nordblom (2008) är två studier som finner att överskattning av skatterna är betydligt vanligare än en underskattning.

7 3. Legitimitet i det svenska skattesystemet Hur är det ställt med legitimiteten för dagens svenska skattesystem? Enligt en rapport från Skatteverket (2007a) tycker hela 42 % illa om det svenska skattesystemet och höginkomsttagarna är de mest negativa. Ett av våra villkor ovan för skatternas legitimitet var att skattesystemet är tydligt och enkelt. I Skatteverkets rapport framkommer dock att endast 16 % upplever skattesystemet som enkelt. För att vi skall ha legitimitet krävs att man vill göra rätt för sig och här är normer och värderingar viktiga. 60 % ser skattefusk som ett allvarligt samhällsproblem, en åsikt som ökar med stigande ålder. I åldersgruppen år tycker 70 % att skattefusk är allvarligt, medan motsvarande siffra för gruppen år bara är 40 %. Är detta en ålderseffekt är resultatet kanske inte så alarmerande, utan de unga kommer att se mer allvarligt på skattefusk när de blir äldre. Är det, däremot, en kohort-effekt är anledningen till oro desto större; då har vi en yngre generation som har en mer liberal syn på skattefusk än tidigare generationer, vilket på sikt kan minska betalningsviljan och legitimiteten. Å andra sidan tror den yngsta gruppen i större utsträckning än andra att de allra flesta betalar den skatt de ska, även om Hammar m.fl. (2008b) visar att den ålderseffekten varierar beroende på skatteslag. Tabell 1 är hämtad från Hammar m.fl. (2008a) och baseras på SOM-undersökningen hösten Siffrorna visar attityder över ett antal skatter. Somliga är numera avskaffade, och som framgår av tabellen är det främst de mest impopulära skatterna, de med minst legitimitet. Balansmåttet längst till höger visar andelen som vill sänka skatten minus andelen som vill höja. Som synes så vill de flesta sänka de flesta svenska skatter. 4 Se

8 Arvsskatt Tabell 1. Attityder till olika skatters nivåer I procent (n=1690). Ej svar Bör sänkas mycket/tas bort Bör sänkas något Bör varken sänkas eller höjas Bör höjas något Bör höjas mycket Ingen åsikt Balansmått Fastighetsskatt Arbetsgivaravgifter Fordonsskatt Kommunal inkomstskatt Alkoholskatt CO 2 på bensin och diesel Statlig inkomstskatt Förmögenhetsskatt Bolagsskatt Källa: Hammar m. fl. (2008b). Resultaten i Hammar m.fl. (2008a) kan kort sammanfattas med att förtroende för eller misstroende mot politiker har stor betydelse för attityder till skatter och detta gäller särskilt skatter med breda skattebaser. Dessutom spelar egenintresse, inte förvånande, en stor roll; man tycker bättre om skatter som man inte själv berörs av. Korrigerande skatter, såsom miljöskatter och alkoholskatt har generellt starkare stöd än andra skatter, särskilt bland välinformerade väljare. Att välinformerade väljare är mer positivt inställda till skatterna kan bero på att den främsta missuppfattningen om skatternas storlek är att man överskattar dem. Detta fann Gemmell m.fl. (2004) för moms och inkomstskatt i Storbritannien och enligt Löfgren och Nordblom (2008) överskattas den svenska bensinskatten i stor utsträckning. Misstroendet mot politiker är således en stark förklarande faktor till att man anser skatterna vara för höga. I en annan studie (Hammar m.fl., 2008b) finner vi att detta misstroende också ökar det upplevda skattefusket. De som har minst förtroende för

9 politikerna är också mest benägna att tro att deras medmänniskor fuskar med skatterna, vilket ju också har en menlig inverkan på legitimiteten Legitimitet för några utvalda svenska skatter I detta avsnitt diskuteras legitimiteten för några specifika skatteslag. Det är inte någon heltäckande sammanställning, men skatterna är valda just med tanke på att de är intressanta från en legitimitetsaspekt. Skatt på arbetsinkomst I och med skattereformen 1991 infördes den duala inkomstskatten så att fysiska personers inkomst av arbete och inkomst av kapital beskattas oberoende av varandra. Effektivitetsmässigt är forskningen överens om att detta är en bra modell (Se t.ex. Nielsen och Sørensen, 1997). Att dela upp arbets- och kapitalinkomster gör också beskattningen mer genomsynlig, vilket är positivt för legitimiteten. Enligt Edlund (2003) föredrar de flesta svenskar progressiva skatter för inkomst av tjänst. De flesta svenskar tycker enl. ISSP (2006) att ett progressivt skattesystem är mer rättvist än ett proportionellt och tycker att höginkomsttagare bör betala en större andel av sin inkomst en låginkomsttagare. När man ska ange hur mycket man tycker att folk med olika inkomster bör betala förespråkar man i genomsnitt lägre skatter för alla nivåer: I genomsnitt angav man att 23 % var rimligt för en månadsinkomst på kr, 30 % för och 36 % för en månadsinkomst på kr. De faktiska genomsnittliga siffrorna för dessa lönenivåer var %, 35 % respektive ca 44 %. Om svenskarnas svar jämförs med svaren från andra EU-länder som ingår i studien 5 så är det ungefär lika stora andelar svenskar som i undersökningen totalt som tycker att skatterna är för höga för höginkomsttagare, medelinkomsttagare och låginkomsttagare. Svenskarnas attityder är inte signifikant skilda från dem för övriga EU-medborgare. 6 I Tabell 2 nedan finns några länders resultat presenterade. 5 Danmark, Finland Frankrike, Storbritannien, Italien, Nederländerna, Tyskland, Irland, Spanien, Portugal, Slovenien, Polen, Ungern. 6 Beräkningarna är gjorda på data hämtade från den internationella ISSP-studien på

10 Tabell 2: Attityder till skatter i olika EU-länder (procent) Skatterna för låginkomsttagare är Land Alldeles för För höga Ungefär För låga Alldeles för höga lagom låga Sverige 35,7 45,9 17,5 0,4 0,4 Danmark 24,0 44,8 30,1 1,2 0,0 Frankrike 34,3 30,4 29,8 3,9 1,6 Storbritannien 23,9 44,9 28,8 2,0 0,3 Ungern 30,0 40,7 22,5 4,7 2,2 Lettland 55,3 36,3 7,8 0,3 0,3 Skatterna för medelinkomsttagare är Alldeles för För höga Ungefär För låga Alldeles för höga lagom låga Sverige 11,5 44,1 41,9 2,1 0,3 Danmark 10,8 33,0 53,7 2,4 0,2 Frankrike 25,8 50,9 22,5 0,9 0,0 Storbritannien 10,0 35,8 49,9 4,2 0,1 Ungern 7,0 4 43, 41,7 7,2 0,8 Lettland 12,5 43,0 35,0 7,5 2,1 Skatterna för höginkomsttagare är Alldeles för För höga Ungefär För låga Alldeles för höga lagom låga Sverige 9,0 18,9 32,6 28,4 11,1 Danmark 11,8 22,1 38,3 22,5 5,4 Frankrike 9,2 17,5 26,8 31,2 15,3 Storbritannien 10,2 17,5 40,6 28,2 3,5 Ungern 3,9 9,4 21,2 43,7 21,8 Lettland 8,3 11,9 19,5 31,3 29,1 Källa: ISSP (2006)

11 Vi kan notera att, även om Lettland har en platt skatt på 25 % och vår svenska högsta marginalskatt är 56,55 %, så är det en nästan lika stor andel letter som svenskar som tycker att höginkomsttagare har alldeles för höga skatter. Vi ser dock att en betydligt större andel letter tycker att låginkomsttagare har för höga skatter och att höginkomsttagare har alldeles för låga skatter. Bara genom att studera Tabell 2 så kan vi inte avgöra hur ett lands skattesystem egentligen påverkar attityderna till beskattningen, men det verkar inte vara så att svenskar är mer eller mindre negativa än andra till rådande skattenivåer. Kapitalinkomstskatten är genom sin enhetlighet genomsynlig och enkel. Ett ökat internationellt samarbete för att stävja fusk och undangömmande i skatteparadis ökar också legitimiteten i så måtto att de som betalar skatten inte längre upplever att andra undslipper skatten. Eftersom kapitalinkomstbeskattningen ser så olika ut i olika länder är det svårt att göra direkta jämförelser. Vi i Sverige har t.ex. med våra 30 % en högre skattesats på ränte- och andra kapitalinkomster än andra länder, men tar vi hänsyn till att vi också har möjlighet att göra avdrag för våra räntekostnader med motsvarande minskar den faktiska skatten och blir för många svenska hushåll lägre än i länder där man inte beskattar ränteinkomster och inte heller medger avdrag för räntekostnader. Den del av den svenska kapitalbeskattningen som har störst problem med legitimiteten är den s.k. dubbelbeskattningen. Med ökad globalisering blir kapitalet än mer lättrörligt och för att inte gå miste om skatteintäkter kommer antagligen skattesatserna på kapital att behöva sänkas i framtiden, trots att avskaffandet av förmögenhetsskatten förmodas stävja en del kapitalflykt. 3:12-reglerna för fåmansbolag Det duala inkomstskattesystemet är genomsynligt och gör det enklare att förutse beskattningen. Ett viktigt undantag är dock skattereglerna för fåmansbolag. Här finns mycket komplicerade regler, som många upplever som svåra att förstå och som dessutom inbjuder till skatteplanering. Dessa s.k. 3:12-regler är, trots reformeringen 2006, komplicerade och bidrar till en lägre legitimitet. Bolagsskatt Här handlar det om legitimitet, men för vem? Folk "i allmänhet" stödjer bolagsskatten i större utsträckning än andra skatter, vilket talar för att detta är en skatt med hög legitimitet (Hammar m.fl., 2008a). Dock har bolagsskatten en lättrörlig skattebas, särskilt i fråga om företag verksamma på den internationella marknaden, vilket

12 gör att legitimiteten hos de skattskyldiga minskar när man ser möjligheter till lägre beskattning i andra länder. Efter skattereformen 1991 hade Sverige en av de lägsta bolagsskatterna i Europa, men i takt med ökad globalisering och rörlighet för kapital har vi sett sänkningar av bolagsskattesatserna generellt, inte minst bland de nya medlemsländerna i östra Europa. Vår svenska bolagsskattesats på 28 % ligger 2008 över EU-genomsnittet på 23,59 % (Eurostat, 2008). Trenden tyder på fortsatta sänkningar och möjligen ser vi ett race-to-the-bottom där skattekonkurrensen på sikt kommer att driva ner skattesatserna till noll. 7 Oavsett om vi når en botten eller inte kommer Sverige antagligen att på sikt vara tvunget att sänka sin bolagsskatt till följd av ökad skattekonkurrens. Mervärdesskatt Enkelhet och enhetlighet ökar legitimiteten för skatter. Efter skattereformen 1991 hade vi en enhetlig momssats på 25 %, men redan året därpå sänktes bl.a. matmomsen och idag har vi tre olika momsnivåer för olika varor och tjänster. Ett viktigt skäl, framförallt till lägre matmoms är fördelningspolitiska. Många frågar sig dock om det är rimligt att smågodis och tuggummi beskattas lägre än blöjor och hushållspapper. På mervärdesskatteområdet har mycket gjorts för att harmonisera på EU-nivå bl.a. med lägstanivåer för flertalet varor. De allra flesta länder har idag, precis som Sverige, reducerade momssatser på t.ex. livsmedel och transporter. Mervärdesbeskattningen har överlag ökat i EU-länderna under det senaste decenniet och strukturen är liknande mellan olika länder. Denna utveckling talar för att vi på sikt kanske kommer att få förlita oss mer på konsumtionsskatter än tidigare. Punktskatter på alkohol och tobak Här finns två motverkande effekter på legitimiteten. Å ena sidan har vi i Sverige ett folkhälsoargument som historiskt har givit legitimitet för höga skatter på alkohol och tobak. Med avstamp i 1800-talets folk- och nykterhetsrörelser har det även framgent varit legitimt att minska konsumtionen med hjälp av begränsad tillgänglighet och höga skatter. Dock, i och med EU-inträdet 1995 och en successiv övergång till de gemensamma importreglerna har de höga skatterna 7 Se t.ex. Bellak och Leibrecht, 2007 och Andersson, 2007 för intressanta diskussioner om bolagsskattens framtid i Europa.

13 ifrågasatts i allt större utsträckning. Många frågar sig varför man ska inhandla öl, vin och sprit på det svenska Systembolaget när man kan handla i Tyskland där skatten på vin är noll och spritskatten en knapp fjärdedel av den svenska (Skatteverket, 2007b). Utvecklingen har lett till att resandeinförseln (både legal och illegal) av alkoholhaltiga drycker ökat kraftigt sedan EU-inträdet (Boman m.fl. 2006) och föranledde Alkoholinförselutredningen att föreslå kraftigt reducerade alkoholskatter (SOU, 2005). Endast skatten på vin sänktes dock något, men spritskatten behölls oförändrad just med hänvisning till folkhälsoargumentet. Om höga punktskatter på alkohol och tobak kommer att ha legitimitet i framtiden beror till stor del på hur folkhälsoargumentet upplevs i förhållande till argumentet att vi bör anpassa våra skatter till övriga EU:s för att minska snedvridningarna som uppkommer vid skatteplanerande gränshandel. I Nordblom (2006) finner jag att de som upplever ökad alkoholkonsumtion som ett samhällsproblem och/eller bor i län där alkoholrelaterade sjukdomar är vanliga har större acceptans för höga alkoholskatter än andra, medan det omvända gäller för dem som är mest positiva till EU-samarbetet och/eller bor nära gränsen till länder med lägre alkoholskatt. Legitimitet för konsumtionsrelaterade punktskatter beror alltså i stor utsträckning på om man ser målet för punktskatten i fråga som legitimt. Miljöskatter har i regel högre legitimitet än andra skatter (se t.ex. Hammar m.fl., 2008a). En förklaring är densamma som ovan, att om man tycker att en punktskatt har ett lovvärt syfte så är man mer positivt inställd till skatten. Miljöskatter har en tydlig koppling mellan vad man betalar och vad man får (en renare miljö). Detta är en anledning till den förhållandevis höga graden av legitimitet. Ytterligare en anledning är att dessa skatter tydligt signalerar att de beskattar varor och företeelser som inte är bra. Att koldioxidskatten har ett stort stöd hänger nog till stor del ihop med att vi alla matas med uppgifter att koldioxidutsläppen måste minska. Som jämförelse finner Löfgren och Nordblom (2008) att "koldioxidskatten på bensin" hade ett väldigt mycket större stöd än "bensinskatten", vilket kan förklaras just med signaleringen att man beskattar koldioxidutsläpp, som påverkar klimatet negativt. En benämning kan alltså väcka associationer, som i sig påverkar legitimiteten. Mot bakgrund av att denna typ av skatter tycks ha större legitimitet än andra är det därför inte konstigt att just energi- och miljöskatter har ökat kraftigt de senaste decennierna i Sverige (Skatteverket, 2007b). Det har också skett en samordning på EU-nivå där man inför lägstanivåer på punktskatter för en rad olika varor och denna samordning ökar också legitimiteten.

14 Fastighetsskatten har nu avskaffats och ersatts av en kommunal avgift. Fastighetsskatten saknade verkligen legitimitet och blev ohållbar av politiska skäl. Skattens största problem var att den upplevdes så orättvis eftersom den slog olika hårt beroende på var i landet man bodde och man inte såg någon koppling till vad man fick. Genom att lyfta över fastighetsbeskattningen på kommunal nivå (i många andra länder är fastighetsbeskattningen en kommunal angelägenhet) torde man därför kunna öka dess legitimitet. Man kan därigenom knyta den kommunala avgiften till olika kommunal service så att det blir en tydlig koppling mellan skattebetalningen och vad den finansierar. Just fastighetsskatten kan tas som ett exempel på ett pedagogiskt misslyckande. Det flesta ekonomer är ense om att beskattning av en tämligen orörlig skattebas är effektivt, men statsmakterna har inte lyckats kommunicera att det handlar om en del av kapitalbeskattningen, utan fastighetsskatten har betraktats som en "boendeskatt" och beskattning av boende är betydligt mindre legitimt än beskattning av kapital Hur ökas legitimiteten för det svenska skattesystemet? Globaliseringen innebär ökad rörlighet för flertalet skattebaser, vilket i sin tur ökar skattekonkurrensen. Detta kommer att kräva lägre skattesatser på såväl arbete som kapital för att skattebaserna inte skall försvinna utomlands. Att överlag sänka skatter torde i sig ha ett starkt stöd hos det svenska folket som generellt tycker att Sverige har för höga skatter (Se Hammar m.fl., 2008a och ISSP, 2006). Globaliseringen ökar också medvetenheten om andra länders skattesystem och har vi obefogat högre skatter än omvärlden kan detta leda till missnöje och en upplevelse av orättvisa. Dock skulle en sänkning av skatterna leda till en minskning av offentliga utgifter, vilket skulle ha lägre acceptans. Trots att 52,4 % är för en sänkning av de offentliga utgifterna generellt vill en klar majoritet att det skall satsas lika mycket eller mer på de olika delkomponenterna (ISSP, 2006). 9 Det verkar alltså som om folk generellt vill sänka skatter och minska den offentliga sektorn, men att när man tänker till på speci- 8 Även Lodin (2007) poängterar att man gjort alltför litet för att förklara syftet med fastighetsskatten. 9 De undersökta delarna är miljön, hälso- och sjukvård, polisen och rättsväsendet, utbildning, försvaret, ålderspensioner, arbetslöshetsersättning och kultur.

15 fika verksamheter är man inte lika positiv till neddragningar. Denna aspekt på legitimiteten för skatterna får vi inte glömma bort när vi diskuterar skattesänkningar eftersom Sverige traditionellt sett har en stor välfärdsstat. Eftersom legitimiteten för de svenska skatterna i och med globaliseringen påverkas mer och mer av beskattning i andra länder kommer en viktig åtgärd för att öka legitimiteten vara ett ökat internationellt samarbete och ökad harmonisering mellan länder. Inom EU finns redan bilaterala avtal och statsstödsregler som skall underlätta samordningen och kan öka legitimiteten så att man inte upplever beskattningen som orättvis i förhållande till den i andra länder. Dock är detta en balansgång mellan att å ena sidan vilja ha skatter som inte upplevs orättvisa ur ett internationellt perspektiv och att å andra sidan bibehålla den nationella suveräniteten vad gäller beskattning. Det senare är också viktigt ur legitimitetssynpunkt, eftersom beslut fattade långt från medborgarna generellt har lägre legitimitet än beslut fattade på nära håll. En viktig åtgärd för främja legitimiteten kommer att vara av pedagogisk natur. Kopplingen mellan skatterna och den gemensamma välfärden måste göras tydlig för skattebetalarna oavsett om man skall förklara att man av effektivitetsmässiga skäl samordnar på EU-nivå eller om det gäller att förklara varför vi i Sverige på något område skall ha en högre beskattning än i andra länder. Det är också viktigt för politiker och tjänstemän i offentlig sektor att visa sig pålitliga. Om man inte har förtroende för dem som skall förvalta skatteintäkterna minskar legitimiteten för skattesystemet som helhet. Generellt kan vi alltså konstatera att om politiker och tjänstemän visar sig vara pålitliga förvaltare av skatteintäkterna och dessutom lyckas förklara kopplingen till de offentliga utgifterna (som ju enl. ISSP, 2006 tycks ha ett starkt stöd) så är mycket vunnet för skattesystemets legitimitet. I en sådan här rapport är det inte möjligt att ge konkreta, väl underbyggda förslag på specifika skatteförändringar i någon större omfattning, men jag tillåter mig ändå att spekulera över framtiden för några skatter.

16 Slopad värnskatt Med en ökad globalisering kommer vi troligen att vara tvungna att sänka skatterna på arbete eftersom våra skatter ligger klart över EU-genomsnittet och arbetskraften blir mer lättrörlig över nationsgränserna. Framförallt de nya medlemsländernas låga platta skatter är en utmaning för länder med progressiva skattesystem. Alternativet med en platt skatt har diskuterats även i Sverige som ett sätt att anpassa vår skattelagstiftning till omvärlden på ett konkurrenskraftigt sätt. I Lundgren m.fl. (2008) räknar man på en proportionell skattesats som skulle ge samma förluster i totala skatteintäkter som jobbskatteavdraget. Skattesatsen skulle t.o.m. bli lägre en dagens lägsta kommunalskatt, främst eftersom effekterna av höginkomsttagarnas ökade arbetsutbud skulle bli stora. Således vore det fullt möjligt att införa en platt skatt även i Sverige utan alltför omfattande kostnader. Dock skulle detta få ganska stora fördelningseffekter, eftersom dagens grundavdrag innebär att de med mycket låga inkomster betalar ytterst litet i skatt. Vi har också resultaten från ISSP (2006) som visar att svenskar föredrar ett progressivt skattesystem framför ett proportionellt. Jag tror således att det vore svårt att få legitimitet för en platt skatt, åtminstone inom överskådlig tid. 10 För att minska skatten för dem med högst inkomster och på så sätt minska risken att de flyttar utomlands vore ett slopande av värnskatten ett mer legitimt och mindre kostsamt alternativ tillsammans med ytterligare höjning av brytpunkten för den statliga inkomstskatten, vilket också skulle öka arbetsutbudet och sänka skatten för större grupper. Full harmonisering av bolagsskatten Bolagsskatterna är internationellt sett på väg neråt och även den svenska bolagsskatten kommer sannolikt att behöva sänkas ytterligare p.g.a. internationell skattekonkurrens. Hur mycket skatten kan komma att sänkas är dock svårt att sia om och om man kan hävda att Sverige har andra komparativa fördelar som är gynnsamma för företag, vilka uppväger en högre skatt än i andra länder kan man kanske bibehålla en högre skattenivå. Den föreslagna konsoliderade bolagsskattebasen kommer sannolikt att öka legitimiteten hos skattebetalande företag genom att grunden för beskattning blir densamma i olika EU-länder även om skattesatserna kanske tillåts skifta. På längre sikt tror jag dock att vi kommer att se en harmonisering även av skattesatserna. Brøchner 10 Om platt skatt på allvar övervägs som en följd av globaliseringen krävs en noggrann utredning av såväl effektivitets- och fördelningsmässiga som legitimitetsmässiga konsekvenser.

17 m.fl. (2006) finner att en full harmonisering av företagsbeskattningen vore att föredra för EU som helhet och även för Sverige skulle en sådan harmonisering öka BNP och skattintäkterna (även om skatteintäkterna som andel av BNP minskar). En harmonisering skulle således troligen vara önskvärd ur såväl effektivitets- som legitimitetssynpunkt. Alkoholskatter sänkning eller opinionsbildning Som påpekats i 3.1 så finns det två motverkande effekter på alkoholskattens legitimitet och därmed finns det två möjliga och helt skilda vägar att gå. Vilken man väljer är till stor del ett politiskt ställningstagande, som jag avhåller mig ifrån, men jag föreslår strategier för båda vägarna. Antingen följer man vägen mot internationell anpassning och sänker skatterna för att minska effektivitetsförlusterna av gränshandel och smuggling. Ur legitimitetssynpunkt är det inte oproblematiskt eftersom det finns en ganska stark opinion för höga skatter ur ett folkhälsoperspektiv. En sänkning av alkoholskatterna kommer att behöva åtföljas av argumentet att en skattesänkning inte ökar alkoholkonsumtionen, utan främst förskjuter konsumtion från importerad till Systembolagsinköpt. Den andra vägen är den rakt motsatta. Då behåller man den internationellt sett höga alkoholbeskattningen i Sverige med hänvisning till folkhälsoargumentet och behöver då argumentera för att detta är mycket viktigare än en internationell anpassning. Således krävs information och argumentation vilken väg man än väljer. 5. Sammanfattande slutsatser Utgångspunkten för denna rapport har varit att den tilltagande globaliseringen kommer att ställa krav på förändrad beskattning och frågan är hur sådana förändringar skall göras för att bibehålla eller ännu hellre öka legitimiteten för skatterna. För att få legitimitet för en skatt (eller för ett helt skattesystem) krävs att 1) skatten upplevs som rättvis, 2) skatten är upplagd på ett enkelt och begripligt sätt, 3) man betraktar skatten som ett medel att nå en gemensam välfärd och 4) man upplever att "alla andra" gör rätt för sig.

18 De flesta svenskar skulle vilja sänka de flesta skatter och 42 % tycker illa om skattesystemet som helhet (Hammar m.fl, 2008a och Skatteverket, 2007a). Misstroende mot politiker minskar acceptansen för skatter medan utbildning och information ökar den. Ökad information om skatter och särskilt om kopplingen till den gemensamma välfärden skulle därmed öka legitimiteten. Dessutom visar forskningsresultaten att det är viktigt att politikerna vinnlägger sig om att få och behålla allmänhetens förtroende, eftersom det också ökar legitimiteten för beskattningen. De svenska skatterna på arbetsinkomst är betydligt högre än i andra länder och på sikt måste de sänkas till följd av globaliseringen för att inte den mest högutbildade arbetskraften skall flytta utomlands. Jag tror att ett slopande av värnskatten och en ytterligare höjning av brytpunkten för statlig inkomstskatt skulle vara bättre ur legitimitetssynpunkt än att införa platt skatt. Bolagsskatten är också en skatt vars framtid diskuteras mycket och där tror jag att vi också kommer att se en sänkning och att det vore önskvärt med så stor harmonisering mellan EU-länderna som möjligt. Vad gäller alkoholbeskattning talar globaliseringen för att vi bör anpassa våra skatter genom sänkningar, medan folkhälsoargumentet säger att vi bör bibehålla höga skatter. Vilken väg man än väljer är det en pedagogisk utmaning att ge den legitimitet. Globaliseringen gör alltså att vi inte bara kan komma att behöva reformera våra skatter, vi måste också ta hänsyn till hur legitimiteten påverkas, både av skatteförändringar och av globaliseringen i sig. Referenser Andersson, Krister (2007). "An optimal common consolidated corporate tax base in the European Union", i Andersson, Eberhartinger och Oxelheim (red.) National Tax Policy in Europe, Springer. Bellak, Christian och Markus Leibrecht (2007). "Corporate income tax competition and the scope for national tax policy in the enlarged Europe", i Andersson, Eberhartinger och Oxelheim (red) National Tax Policy in Europe, Springer.

19 Boman, Ulrika; Engdal, Barbro; Gustafsson, Nina-Katri; Hradilova Selin, Klara och Mats Ramstedt (2006). "Alkoholkonsumtionen i Sverige fram till år 2005", Forskningsrapport 39, SoRAD. Brøchner, Jens; Jensen, Jesper; Svenson, Patrik och Peter Birch Sørensen (2006) "The dilemmas of tax coordination inthe enlarged European Union", CESifo Working Paper No Edlund, Jonas (2003). Attitudes towards taxation: Ignorant and Incoherent? Scandinavian Political Studies, 26:2, Ekholm, Karolina; Andersen, Torben; Bigsten, Arne och Jonas Vlachos (2007). Svensk välfärd och globala marknader, Välfärdsrådets rapport Eurostat (2008). Taxation trends in the European Union, European Commission. Frey, Bruno och Benno Torgler (2007). Tax morale and conditional cooperation", Journal of Comparative Economics, 35:1, Gemmell, Norman; Morrissey, Oliver. och Abuzer Pinar (2004). "Tax perceptions and preferences over tax structure in the United Kingdom", Economic Journal, 114, Hammar, Henrik; Jagers, Sverker och Katarina Nordblom (2008a). Attitudes towards tax levels A multi-tax comparison, Fiscal Studies, In press. Hammar, Henrik; Jagers, Sverker och Katarina Nordblom (2008b). Perceived tax evasion and the importance of trust, Journal of Socioeconomics, In press. Hettich, Walter och Stanley Winer (1988). "Economic and political foundations of tax structure", The American Economic Review, 78:

20 ISSP (2006). Role of Government IV" International Social Survey Program. Lang, Michael (2007). "Tax treaty policy", i Andersson, Eberhartinger och Oxelheim (red.) National Tax Policy in Europe, Springer. Lodin, Sven-Olof (2007). Kvalitetskriterier för en god skattelagstiftning", Ekonomisk debat} 2007:8, Lundgren, Stefan; Behrenz, Lars; Edquist, Harald och Lennart Flood (2008). Vägar till full sysselsättning, Konjunkturrådets rapport 2008, SNS förlag. Löfgren, Åsa och Katarina Nordblom (2008) Puzzling tax attitudes and labels", Applied Economics Letters, In press. Nielsen, Søren Bo och Peter Birch Sørensen (1997) On the optimality of the Nordic system of dual income taxation", Journal of Public Economics, 63, Nordblom, Katarina (2006) The complex attitudes to alcohol taxation" Working Paper no. 207, Department of Economics, Göteborgs universitet. Skatteverket (2007a). Medborgarnas synpunkter på skattesystemet, skattefusket och Skatteverkets kontroll, SKV rapport 2007:03. Skatteverket (2007b). Skatter i Sverige 2007 SOU (2005). Gränslös utmaning - alkoholpolitik i ny tid, SOU 2005:25.