Jäv och beroende. Enkät om miljö och hälsoskydd i kommunerna 2007

Transkript

1 Jäv och beroende Enkät om miljö och hälsoskydd i kommunerna 2007

2

3 Enkät om miljö- och hälsoskyddet 2007 Sveriges Kommuner och Landsting har tidigare gjort undersökningar för att stämma av hur kostnadstäckningen ser ut inom miljöoch hälso skyddsområdet, och för att få en bild av hur kommunerna valt att organisera verksamheten. I den undersökning som redovisas i denna skrift, är vi särskilt intresserade av huruvida kommunerna klarar kraven i kommunal lagens grundläggande paragrafer om jäv, vilket är viktigt för trovärdigheten i tillsynen. Sveriges Kommuner och Landsting svarade i remissyttrande till Ansvarskommitténs slutbetänkande att det är angeläget att behålla särskilt tillsynen enligt miljöbalken på lokalnivå, då mycket kunskaper finns samlade som underlag till planering och hållbar utveckling. Enkäten sändes ut elektroniskt till samtliga miljöchefer sommaren 2007, och uppgifterna i underlaget baseras på 2006 års siffror. Svarsfrekvensen varierar i olika frågeställningar, men ligger i genomsnitt strax under 180 svar. För de flesta frågor bedömer vi att det går att dra slutsatser då cirka 2/3 svarat, men i andra fall är det inte möjligt. Det gäller till exempel frågan som berör det olämpliga i att en nämnd utövar tillsyn över sådan verksamhet som den själv bedriver. I denna fråga har vi sett till att vi har fått svar från samtliga kommuner. Sammanfattningsvis visar undersökningen att medeltimtaxan har ökat från 584 till 644 kronor i timmen inom miljöbalkens område. Kostnadstäckningen ligger på cirka 40 procent inom miljö- och hälsoskyddsområdet mot tidigare 33 procent. Här tror vi att det nya avgiftssystemet inom livsmedelsområdet har spelat en stor roll för kostnadstäckningsgraden, eftersom medeltimtaxan där är högre än inom miljöbalkens område. Sveriges Kommuner och Landsting håller på att tillsammans med ett tiotal kommuner ta fram ett underlag för taxa inom miljöbalkens område som bygger på riskhantering och riskvärdering. Vi har i vissa avseenden utgått från den struktur som ligger till grund för taxa inom livsmedelsområdet. Vi har för avsikt att vara klara med underlaget till sommaren Vår förhoppning var att antalet kommuner som har en organisation som strider mot vad kommunallagen föreskriver skulle minska. Tyvärr hade det inte blivit så. Vi har kunnat konstatera att sju procent av kommunerna har en organisation med inbyggd jäv på nämndnivå. I de flesta fall gäller det nämnder med ansvar för både miljötillsynen och räddningstjänsten. Det finns enkla åtgärder att vidta, som att lyfta vissa tillsynsobjekt till annan nämnd eller till kommunstyrelsen. Vi har inte utrett eventuella jävsituationer på förvaltningsnivå denna gång. Enkätsvaren ger oss vissa indikationer på att jäv skulle kunna vara förekomma i vissa fall. Sveriges Kommuner och Landsting kommer att påtala för ledningarna i berörda kommuner att organisationen måste ses över och åtgärder vidtas. Vi kommer samtidigt att informera om åtgärder som enkelt kan vidtas på förvaltningsnivå för att förvissa sig om att tillsynsjäv inte förekommer. Stockholm i februari 2008 Sveriges Kommuner och Landsting Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad Gunilla Glasare och Anne-Sofie Eriksson 1

4 Innehåll Enkät om miljö- och hälsoskyddet Vad säger lagen?... 3 En nämndorganisation som håller... 5 Testa din nämnd... 6 Organisation av miljötillsynen... 7 En förvaltningsorganisation som håller... 9 Så testar du din förvaltning Finansiering...11 Rekrytering av personal och samverkan Sveriges Kommuner och Landsting Stockholm Tfn Beställningsnummer: 5131 Tryckeri: EO Grafiska, Stockholm-Skarpnäck Text: Kerstin Blom Bokliden och Staffan Wikell Illustrationer: The Pepin Press/Marina Wiking Form & produktion: Björn Hårdstedt Distribution: 2 Jäv och beroende

5 Vad säger lagen? Bestämmelserna om jäv för för troendevalda i kommunala nämnder och för de anställda i kommu nen finns i 6 kap 25 kommunalla gen (KL). En förtroendevald eller anställd är jävig om: 1. saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synner lig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående. 2. han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång. 3. ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han själv är knuten till. 4. han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken. 5. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opar tiskhet i ärendet. Jävsbestämmelserna tar sikte på den enskilde tjänstemannen eller förtroendevalde inte på nämnden eller på förvaltningen som kollek tiv. För personal inom kommuner nas miljö- och hälsoskyddstillsyn är det framför allt punkt 3 om till synsjäv och punkt 5 om så kallat delikatessjäv som kan bli aktuellt. Tillsynsjävet, som gäller all i lag och förordning föreskriven tillsyn, innebär till exempel att en och samma person i den kommunala för valtningen inte samtidigt kan arbeta med tillsyn inom miljöområdet och frågor kopplade till drift av anlägg ningar eller verksamheter som är föremål för sådan tillsyn. Exempel på kommunala verksamheter som är föremål för kommunal tillsyn är vatten- och avloppsanläggningar, avfallsanläggningar, energi- och fjärrvärmeverk och lokaler för livs medelshantering. Om en kommun har en sammanslagen förvaltning där både tillsynen på miljöområdet och kom munaltekniska verksamheter ingår, innebär det inte automatiskt att alla tjänstemän som arbetar med tillsynsfrågor blir jäviga. Det avgö rande är vad var och en gör. Jäv kan förebyggas genom att kom munen: tar upp jävsfrågan så fort en sammanslagning av nämnder ska utredas lyfter känsliga objekt till kommunstyrelsen, annan nämnd, grannkommun och länsstyrelse låter revisorerna belysa frågan om jäv i sina årliga utredningar beslutar om tydliga reglementen och delegationsordningar Vad säger lagen? 3

6 Det måste alltså finnas tydliga gränser mellan å ena sidan tillsynen och å andra sidan de övriga verksamhe terna. Varken handläggarna eller chefen på miljökontoret/avdelning en får arbeta med driftfrågor angående sådana verksamheter och objekt som är föremål för miljökon torets tillsyn. Förvalt ningschefer får inte hantera till synsärenden om de har övergripande ansvar för de kommunaltekniska verksamheterna. I en sammanslagen förvaltning kan det i enskilda fall uppkomma delikatessjäv. Om förvaltningsche fen i en sammanslagen förvaltning på något sätt försöker påverka de tjänstemän i förvaltningen som arbetar med tillsyn beträffande hur tillsynen ska bedrivas mot kommu nen i olika ärenden, är risken stor att dessa tjänstemän kommer att anses jäviga. Formuleringen ägnad att rubba förtroendet för hans opartiskhet innebär att redan risken för opartiskhet kan medföra jäv. Förutom de ovan nämnda jävsreglerna som gäller den enskilde förtroendevalde/anställde, finns en bestämmelse i 3 kap 5 KL som stad gar att en nämnd inte får bestämma om rättigheter eller skyldighe ter för kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part. En nämnd får heller inte utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Den bestämmelsen tar alltså sikte på uppdelningen av verksamheter och uppgifter mellan nämnderna i en kommun. Den nämnd som är huvudman för kommunens tillsyn på miljöområdet kan alltså inte samtidigt vara huvudman för sådana kommunala verksamheter som är föremål för tillsynen. Förutom kommunallagens regler finns i miljöbalken bestämmelser som gäller tillsyn och kommunens interna organisation. Genom ett bemyndigande i 26 kap 3 mil jö balken (MB) har länsstyrelserna rätt att, på begäran av en kommun, överlåta tillsyn över viss miljöfar lig verksamhet till kommunen. När länsstyrelsen prövar en begäran om överlåtelse av sådan tillsyn, ska den ta hänsyn till kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn av kommunala verksamheter. Enligt 26 kap 4 MB får länssty relsen återkalla tidigare överlåten tillsyn men länsstyrelsen ska enligt samma bestämmelse återkalla tillsynen om kommunen ändrar sin tillsynsorganisation så att den på nämndnivå strider mot 3 kap 5 andra stycket KL. Länsstyrelsen får alltså göra lämplighetsbedömningar om kommunens interna ansvarsfördelning som går utöver kommu nallagens jävsregler. För mer information se Svenska Kommunförbundets cirkulär 2003:63 Tillsyn och sanktioner på miljörättens område ändringar i kom munallagen och miljöbalken. En nämnd får inte utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Kommunallagen 3 kap 5 (1991) Ytterligare information om jäv kan fås från förbundsjurist Staffan Wikell på Sveriges Kommuner och Landsting, tfn , epost staffan.wikell@skl.se. 4 Jäv och beroende

7 En nämndorganisation som håller När kommunfullmäktige beslutar om nämndorganisation och vilka uppgifter varje nämnd ska ha, måste hänsyn tas till bestämmelsen i 3 kap 5 andra stycket kommunallagen (KL). Enligt den får en kommunal nämnd inte utöva i lag eller författning föreskriven tillsyn över verksamhet som nämnden själv bedriver. Enligt första stycket i samma paragraf får en nämnd inte heller bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part. Bestämmelsen tar alltså sikte på nämndnivån, och är normerande för vilka uppgifter som får hanteras av en och samma nämnd. Bestämmelsen innebär bland annat att en nämnd inte kan ha ansvar både för den lokala tillsynen enligt miljöbalken (MB) och för drift av kommunala verksamheter som på något sätt är föremål för tillsyn enligt MB. Exempel på sådana kommunala verksamheter är vatten- och avloppsanläggningar, vattenverk, avfallsanläggningar samt kommunal räddningstjänst. När det gäller exemplet räddningstjänst är det framför allt den del som avser räddningstjänstens interna övningsverksamhet samt eventuell kemikaliehantering som är föremål för tillsyn enligt MB. Vi har erfarit att det på en del håll finns nämnder där både MB-tillsyn och räddningstjänst ingår (nedan kallade miljö- och räddningsnämnder). Eftersom en sådan organisation är olaglig måste ändringar på organisationsnivå göras. Den minst ingripande åtgärden är att endast flytta över MB-tillsynen över de kommunala miljöfarliga verksamheterna till en annan nämnd i kommunen, som även kan vara kommunstyrelsen. Det innebär att MB-tillsynen i övrigt ligger kvar hos miljö- och räddningsnämnden. Andra mer ingripande alternativ är att flytta hela MB-tillsynen eller räddningstjänsten till annan nämnd, eller att skapa en helt ny nämnd för någon av dessa verksamheter. Oavsett vilket alternativ man väljer måste kommunfullmäktige besluta i frågan, eftersom det gäller ändring i nämndernas organisation och verksamhetsformer vilket medför ändringar i nämndernas reglementen. Ytterligare ett alternativ är att flytta över hela MB-tillsynen till en gemensam nämnd enligt KL:s regler I en sådan nämnd ingår även ledamöter från en eller flera grannkommuner. Reglerna bygger på förutsättningen att alla samverkande kommuner lämnar över samma uppgifter till nämnden. MB innehåller i 26 kap 7 regler om delegering av beslutanderätt till tjänsteman i annan kommun samt överlåtelse av utredningsuppgifter från en kommun till en annan kommun. Sådant samarbete med grannkommunen kan dock aldrig vara en tillräcklig åtgärd för att komma ur den olagliga situationen som beskrivits ovan, eftersom möjligheterna enligt 26 kap 7 inte innefattar att kommunen får avhända sig huvudmannaskapet för tillsynen på något sätt. Dessutom är delegeringsmöjligheten inte fullständig. Exempelvis kan inte beslut i tillsynsärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt delegeras. Sådana beslut måste alltid tas av nämnden. En nämndorganisation som håller 5

8 Testa din nämnd Med hjälp av följande frågor kan du ta reda på om din miljönämnd uppfyller kommunallagens krav i 3 kap 5 på att drift/verksamhetsansvar å ena sidan och tillsyn/kontroll å andra sidan måste vara åtskilda på nämndnivå. Frågorna utgår från att tillsyn enligt MB, djurskyddslagen och livsmedelslagen ingår i nämndens verksamhet. För att leva upp till lagens krav bör svaret på frågorna vara nej. NEJ 1. Ingår kommunens räddningstjänst i nämndens verksamheter? 4 2. Ingår grundskolan eller gymnasieskolan i nämndens verksamheter? 4 3. Ingår äldreomsorg eller hemtjänst i nämndens verksamheter? 4 4. Ingår gatu- och parkskötsel i nämndens verksamheter? 4 5. Ingår renhållning/avfallshantering i nämndens verksamheter? 4 6. Ingår el- eller fjärrvärmeverksamhet i nämndens verksamheter? 4 7. Ingår kommunens va-verksamhet i nämndens verksamheter? 4 8. Ingår ägande eller förvaltning av kommunens fastigheter i nämndens verksamheter? 4 6 Jäv och beroende

9 Organisation av miljötillsynen Procent Den vanligaste organisationen på nämndnivå är bygg- och miljönämnder. Av de 175 kommuner som svarade på frågan uppgav 49 procent att de hade denna organisation. År 2004 hade 46 procent av dem som svarade miljö- och byggnadsnämnder. Av dem som svarade på enkäten var det endast 2 procent som uppgav att de hade miljö- och räddningsnämnd. Likaså var det bara 1 procent av de svarande som uppgav att de hade miljö och teknik i samma nämnd. Däremot kan man se en ökning för annan nämnd från 11 till 16 procent. Vid närmare efterfrågan har det visat sig att det är 21 kommuner, dvs 7 procent, som har en olämplig lösning och så vitt vi kan bedöma inte har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att undvika jäv. Om en kommun har en organisation med en nämnd som i nämndreglementet är ansvarigt både för miljötillsynen och räddningstjänsten, idkar nämnden tillsyn över sin egen verksamhet. Det kan gälla till exempel vid Kommunstyrelsen Bygg- & miljönämnd Nämnd med miljö & räddning N=175 Miljö- & hälsoskyddsnämnd Samhällsbyggnadsnämnd Nämnd med miljö & teknik Annan nämnd Figur 1. Politiskt organ för miljö- och hälsoskyddsfrågor, tillsyn av räddningstjänstens övningsfält och av kemiska ämnen på brandstationen. Det är i dessa fall som nämnden bli jävig och besluten ogiltiga. Då nämnden tar beslut inom andra områden är nämnden beslutsmässig och besluten blir giltiga. Inom förvaltningsorganisationen hanteras miljö- och hälsoskyddsfrågorna oftast av en bygg- och miljöförvaltning. Av de 175 kommunerna som besvarade frågan svarade 37 procent att så var fallet. År 2004 angav 40 procent att miljö- och byggförvaltning var den vanligaste organisationsformen på förvaltningsnivå. På frågan om huruvida drift och tillsyn bedrivs av samma förvaltning, svarade 23 procent av 176 kommuner ja. Vid genomgång av svaren på frågan om åtgärder vidtagits för att undvika jäv, har cirka hälften uppgivit att de vidtagit åtgärder som till exempel delegation direkt till tjänsteman från nämnden, skilda organisatoriska områden, eller att miljöchefen underställts kommunchefen. Vi har denna gång inte Nej Figur 2. Drift och tillsyn under samma nämnd, Ja N=290 Organisation av miljötillsynen 7

10 haft möjlighet att följa upp samtliga 290 kommuner i denna fråga. SKL tog fram ett informationsmaterial 2004 där vi visade på vilka åtgärder som kan vidtas för att undvika jäv på förvaltningsnivå. Vi kommer i samband med information till kommunerna om jäv på nämndnivå även att informera om jäv eller jävsliknande situationer på förvaltningsnivå, och om vilka åtgärder som kan vidtas. Procent Kommunledningen Miljö- & hälsoskyddsförvaltning Bygg- & miljöförvaltning Förvaltning med miljö & räddning N=172 Förvaltning med miljö & teknik Annan förvaltning Figur 3. Förvaltning för miljö- och hälsoskyddsfrågor 8 Jäv och beroende

11 En förvaltningsorganisation som håller Miljönämnd Teknisk nämnd Byggnadsnämnd Samhällsbyggnadschef Miljöförvaltning Teknisk förvaltning Räddningstjänst Bygg- & planförvaltning Enligt en dom i länsrätten uppfyller ovanstående organisation med särskilda avdelningar kommunallagens intentioner. Kommunen har två myndighetsnämnder (miljönämnden och byggnadsnämnden) och en verksamhetsnämnd (tekniska nämnden). På förvaltningssidan finns en samhällsbyggnadsförvaltning med en samhällsbyggnadschef. Under denna finns ett miljökontor (eller avdelning etc), ett bygg- och plankontor, ett tekniskt kontor samt räddningstjänst med egna verksamhetschefer. Tekniska nämnden är anställningsmyndighet för miljökontorets personal, medan kommunstyrelsen fastställer lönerna. I praktiken görs detta av samhällsbyggnadschefen genom delegation. Samhällsbyggnadschefen har ansvar för all förvaltningspersonal, men har inget verksamhetsansvar för de fyra kontoren/ avdelning arna. Kommunstyrelsen har det formella arbetsgivaransvaret för miljöchefen vilket betyder att miljöchefen kan ta ansvar för den tillsyn som riktar sig mot kom munens (tekniska nämndens) verksamhet. En förvaltningsorganisation som håller 9

12 Så testar du din förvaltning Med hjälp av följande frågor kan du ta reda på om din organisation riskerar tillsyns- och delikatessjäv. För att leva upp till kommunallagens regler bör svaret vara JA på de två första frågorna och NEJ på de övriga. Nedanstående frågor är aktuella vid en sammanslagen förvaltning. Tillsynsjäv JA NEJ 1a Är drift- och tillsynsuppgifter åtskilda genom separata avdelningar? 4 1b Finns det delegation direkt från nämnden till särskild tjänsteman om drift- och tillsynsuppgifter inte är åtskilda genom separata avdelningar? 4 2 Finns det personer som arbetar både med tillsyns- och driftuppgifter? 4 3 Har någon tjänsteman både driftsansvar och dele gation att fatta beslut 4 inom myndighetsutövning? Delikatessjäv 4. Har förvaltningschefen personalansvar inom miljö kontoret/avdelningen? 4 5 Löneförhandlar förvaltningschefen för personal på miljökontoret/avdelningen? 4 6 Har förvaltningschefen budgetansvar för miljö kontorets/avdelningens medel? 4 7 Kan en utomstående uppfatta det som att för valtningschefen kan utsätta personal inom miljö kontoret/avdelningen för otillbörlig påtryckning när det gäller miljötillsyn som riktar sig mot kommunen? 4 10 Jäv och beroende

13 Finansiering År 2007 svarade 166 miljöchefer att de uppskattade kostnadstäckningen inom tillsynen av miljöfarlig verksamhet till i medeltal 44 procent. Inom livsmedelsområdet uppskattade 166 miljöchefer att kostnadstäckningen var 47 procent. Det är uppenbart att kostnadstäckningsgraden har ökat inom livsmedelsområdet tack vare en ny taxa som kommunerna själva kan besluta om. Cirka 40 procent av kommunerna har dessutom för avsikt att höja timtaxan under 2007 merparten dock med mindre än 10 procent. Timtaxan varierar mellan 400 och 840 kronor inom miljö- och hälsoskyddsområdet (2006). Vi vet att det finns kommuner som under 2007 höjt avgiften till 900 kronor i timmen. Den lägsta timavgiften inom livsmedelsområdet är 450 kronor. Detta medför att medeltimtaxan 2006 inom livsmedelsområdet är 652 kronor och 644 kronor inom miljöbalkens område. För taxa inom djurskyddsområdet är medeltimtaxan 643 kronor. Vi har tidigare, år 2004, frågat om kommunerna har en uttalad politisk målsättning om kostnadstäckningsgraden. En av tre kommuner svarade då att de hade en tydlig politisk vilja vad gäller kostnadstäckningen för tillsynsavgifter. I enkäten år 2007 svarade bara var fjärde kommun att de hade en uttalad strävan/målsättning att förändra kostnadstäckningsgraden för myndighetsutövningen. För att ha kvar möjligheten att sätta tillsynsavgifter på kommunalnivå anser Sveriges Kommuner och Landsting att det är viktigt att det finns en politisk vilja att nå kostnadstäckning. Tankarna bakom miljöbalken och Ansvarskommitténs slutbetänkande SOU 2007:10 överensstämmer med de slutsatser som framkom i tillsynsutredningens slutbetänkande SOU 2004:100 att de verksamheter som tar tillsynsmyndigheternas resurser i anspråk ska betala tillsynen. De kommunala skattemedlen är inte avsedda att täcka kostnaderna för miljötillsynen, utan för lokalt miljömålsarbete och arbetet med långsiktigt hållbar utveckling N=166 N=152 N=166 N= Procent kronor Miljöskydd Hälsoskydd Livsmedel Djurskydd 0 N=184 N=182 N=166 N=177 Miljöskydd Hälsoskydd Livsmedel Djurskydd Figur 4. Kostnadstäckningsgraden (min-, medel- och maxvärden) för myndighets utövningen, 2006 Figur 5. Timtaxa för tillsynen (min-, medel- och maxvärden), 2006 Finansiering 11

14 Rekrytering av personal och samverkan Med anledning av förändringar i regelverket inom livsmedelsområdet passade vi på att fråga miljöcheferna om de hade haft svårigheter att rekrytera personal med rätt kompetens. Det var cirka var fjärde kommun som haft svårigheter att rekrytera ny personal inom livsmedelsområdet. Knappt var femte kommun har svårigheter att rekrytera personal inom djurskyddsområdet. Bara sju procent upplevde svårigheter med att rekrytera inom miljöskyddsområdet. För att resurserna ska räcka till är det angeläget att kunna samarbeta och samutnyttja de gemensamma resurserna så effektivt som möjligt. Knappt hälften av kommunerna samverkar med andra kommuner när det gäller myndighetsutövning. Vanligast är detta inom djurskyddsområdet, därefter miljöbalkens område och livsmedelsområdet. En tredjedel av kommunerna samverkar inom området i någon form. Specifik samverkan såsom gemensam nämnd, förvaltning etc är förhållandevis ovanligt. Det som framstår som något mer vanligt är delegation till tjänsteman i annan kommun inom djurskyddsområdet. Anledningen till att man inte samverkar i större omfattning, uppges vara geografiska avstånd, skillnader i kommunstorlek, olika politiska majoriteter etc. Ytterligare information om organisation och finansiering av tillsyn kan fås från Sverges Kommuner och Landsting, Kerstin Blom Bokliden, tfn , epost kerstin.blom.bokliden@skl.se. 12 Jäv och beroende

15

16 Jäv och beroende Enkät om miljö och hälsoskydd i kommunerna 2007 Denna rapport bygger på en enkät som genomfördes 2007, med syftet att undersöka hur kommunerna klarar kommunal lagens grundläggande paragrafer om jäv i tillsynen. Enkäten behandlar också avgiftssystemet och kostnadstäckningen inom tillsynen, och baseras på 2006 års siffror. Beställningsnummer Stockholm. Besök: Hornsgatan 20 Tfn: Webbplats: Fler exemplar av denna skrift kan beställas på tfn , fax , eller på förbundets publikationswebbplats