Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet

Transkript

1 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet

2 Lokala Bredbandsnät Ägande Saknar (114) Kommunalt (139) Privat (16) Blandat (21)

3 Inledning Dessa principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet syftar till att stödja utvecklingen av aktiv ägarstyrning när det gäller kommunalt ägda, lokala bredbandsnät. I denna skrift redovisas några viktiga principer för hur aktiv ägarstyrning av kommunal bredbandsverksamhet skulle kunna utformas. Syftet är att ge råd och stöd till kommunledningar när man ser behov av att diskutera dessa frågor. Bredbandsverksamhet är ett frivilligt åtagande för kommuner. Det är därför en viktig utgångspunkt att aktiv ägarstyrning kan säkerställa att kommunal bredbandsverksamhet bidrar till en samhällsnyttig utveckling av bredbandsmarknaden. Det innebär, bland annat, att kommunal bredbandsverksamhet, som ett komplement till privata marknadsaktörer, bidrar till att näten byggs ut så att likvärdig tillgänglighet till bredbandskommunikation erbjuds hushåll och näringsliv över hela landet, inte minst i glesbygd. Det innebär också att kommunal bredbandsverksamhet måste tillsammans med privata marknadsaktörer bidra till effektiv konkurrens på bredbandsmarknaden för att säkerställa ökad mångfald och utbud vad gäller bredbandstjänster till rimliga priser. Principerna tar sin huvudsakliga utgångspunkt i kommunallagens regler kring den kommunala kompetensen, inklusive reglerna för kommunal bolagsverksamhet, samt i regelverket i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Därutöver speglar dessa principer också den diskussion som för närvarande förs kring dessa frågor på såväl EU-nivå som på nationell nivå, inom Sverige, mellan myndigheter, branschorganisationer och berörda intresseorganisationer. Det är viktigt att en kontinuerlig dialog förs på detta område och vi hoppas att dessa förslag till principer kan vara ett stöd för detta. Stockholm, juni år 2007 Anders Knape Sveriges Kommuner och Landsting

4

5 Innehållsförteckning Inledning...1 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet...5 Bakgrund...5 Öppet nät konkurrensneutralitet...6 Förutsättningar för kommunal bredbandsverksamhet...7 Kommunens agerande inriktning...7 Syfte med bredbandsverksamheten...8 Avsiktsförklaring...9 Samordning, sammanhållning...9 Ägarstyrning...10 Former för ägarstyrning...10 Verksamhetsmål Ägardirektiv...12 Särredovisning...12 Återrapport...12

6

7 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet 5 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet Lokala bredbandsnät, även kallade stadsnät, utgör en väsentlig del av svensk IT-infrastruktur. Näten har vuxit fram under den senaste 10-årsperioden och är i huvudsak kommunalt ägda. Ursprungligen etablerades näten för att tillgodose kommunens eget behov av kostnadseffektiv datakommunikation. Bakgrund I och med tillkomsten av Internet och utvecklingen av bredbandskommunikation har de lokala bredbandsnätens verksamhet under de senaste åren kommit att förändras. Från att ha varit interna nät för kommunens eget bruk utvecklas näten mer och mer mot att etablera och tillhandahålla allmänt tillgänglig infrastruktur enligt principen öppet nät. De kommunalt ägda bredbandsnäten beräknas sammantaget ha investerat c:a 14 miljarder under senaste 10-årsperioden i huvudsak i passiv infrastruktur, d v s kanalisation och optisk fiber, s.k. svart fiber. Genom det statliga bredbandstödet under åren har de lokala bredbandsnäten även fått en viktig roll i att etablera ITinfrastruktur för bredband i områden som på kommersiella skäl inte blir tillgodosedda. Det statliga bredbandsstödet måste erbjudas marknaden genom ett öppet anbudsförfarande som länsstyrelsen ska godkänna innan stödmedlen kan utnyttjas.

8 6 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet Uppföljningen av det statliga stödet visar att över 71 % av finansieringen av utbyggnaden av infrastruktur i glesbygd kommer, från staten och kommunerna. Privata aktörer svarar för mindre än 29 % av medfinansiering mot förväntat 45 % år 2001 när den statliga bredbandssatsningen lanserades. Detta indikerar att tröskeln för att på kommersiell bas etablera IT-infrastruktur för bredband i glesbygd alltjämt är mycket hög. Öppet nät konkurrensneutralitet Öppet nät är inget affärsjuridiskt fastställt begrepp utan ska ses som en form av praxis som utvecklats under de senaste åren. Det bygger i huvudsak på affärsmässiga överenskommelser mellan parterna på marknaden och kan därför variera från fall till fall när det gäller vissa detaljer. Grundtanken, som redovisas nedan, är dock genomgående den samma. Med öppet nät menas att nätet är tillgängligt för andra aktörer, operatörer och tjänsteleverantörer, att mot affärsmässig ersättning kunna utnyttja nätet för att tillhandhålla sina tjänster till sina kunder. För att ett nät skall kunna betraktas som öppet krävs att det är tillgängligt för alla andra aktörer enligt konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor. Förekomsten av ett lokalt bredbandsnät, som är tillgängligt på likvärdiga och förutsägbara villkor, kan bidra till att sänka etableringströskeln för andra aktörer på marknaden, särskilt de som inte själva äger nät. Ett lokalt bredbandsnät kan få en viktig näringspolitisk uppgift genom att erbjuda tillgång till alternativ, öppen, infrastruktur och bidra till ökad konkurrens på marknaden för elektronisk kommunikation. Effektiv konkurrens är, i sin tur, en förutsättning för lägre priser och bättre produkter vilket bidrar till utveckling av såväl offentligt som privat näringsliv.

9 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet 7 Förutsättningar för kommunal bredbandsverksamhet Kommunalt agerande på bredbandsområdet är ett frivilligt åtagande. Kommunens engagemang måste därför baseras på analys av rådande marknadssituation och ägarens bedömning av förutsättningar för det kommunala agerandet. Kommunallagens bestämmelser ger kommunen möjlighet att tillgodose allmännyttiga ändamål till självkostnadspris. ITinfrastruktur för bredband kan bedömas vara sådant allmännyttigt ändamål i synnerhet om infrastrukturen erbjuds övriga marknadsaktörer på konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor. Detta ställer krav på tydlig ledning och styrning av den kommunala bredbandsverksamheten. I bolagsordningar och ägardirektiv bör kommunala ägare säkerställa att syftet med bolagets verksamhet skall vara allmännyttigt och icke vinstdrivande. I sedvanlig ordning får verksamheten generera skälig avkastning för återinvestering, underhåll och kompetensutveckling. Kommunens agerande inriktning Kommunens agerande på marknaden för elektronisk kommunikation är ett frivilligt åtagande. Det första och viktigaste beslutet som kommunen då ställs inför är om man vill agera på detta område. Detta beslut grundar sig på en bedömning av om rådande marknadssituation tillgodoser allmännyttiga behov på bredbandsområdet eller inte, d v s om det föreligger ett marknadsmisslyckande och om kommunen, i förekommande fall, vill agera för att tillgodose dessa behov. Marknadsbedömning kan komma att behöva göras på olika områden inom området för elektronisk kommunikation såsom att: etablera utbyggnad av nät äga och tillhandahålla nät (passiv infrastruktur) operera nät (aktiv utrustning) utveckling, drift och underhåll

10 8 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet Kommentar: De principer som ingår i denna skrift avser inte detta grundläggande beslut. Om kommunen ska agera på bredbandsområdet är ett beslut som vilar ytterst på en politisk bedömning som respektive kommun råder över. Nedanstående principer är avsedda att ge stöd till hur styrning och ledning av bredbandsverksamheten, när väl kommunen har beslutat sig för att agera, ska utformas för att säkerställa att verksamheten bedrivs inom ramen för det kommunala ändamålet. Syfte med bredbandsverksamheten När kommunen väl har tagit ett beslut att agera på bredbandsområdet är nästa viktiga steg att klargöra syftet med verksamheten, d v s varför man bedömer det viktigt att bedriva verksamheten och vad den syftar till. Detta kan göras i ett inriktningsbeslut med en avsiktsförklaring, se nedan, där man fastställer de grundläggande förutsättningarna för bredbandsverksamheten. Underlag för sådant inriktningsbeslut kan tas fram genom att uppdra till professionen att analysera förutsättningarna för det kommunala agerandet på området för elektronisk kommunikation och utarbeta förslag till programförklaring. För att ägaren ska kunna ta ställning till förslagen bör alternativa strategier beskrivas och bedömas, inklusive ett s.k. 0-alternativ, d v s vad blir konsekvenserna av att inte agera.

11 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet 9 Avsiktsförklaring Genom att t ex i bolagsordningen avge en avsiktsförklaring med det kommunala agerandet kan ägaren klargöra hur bredbandsverksamheten ska knytas till de kommunalrättsliga förutsättningarna för verksamhetens bedrivande. Av avsiktsförklaringen bör det kommunala ändamålet, framgå, t ex: syftet är att stimulera fortsatt bredbandsutveckling genom att sänka etableringströskeln avseende IT-infrastruktur för andra marknadsaktörer och/eller syftet är att stimulera fortsatt bredbandsutveckling genom att bidra till effektiv konkurrens på marknaden för elektronisk kommunikation Vidare bör framgå att kommunen avser att löpande ompröva sitt agerande på området utifrån analys av rådande marknadsförhållanden. Samordning, sammanhållning Det är också viktigt att ägaren utformar någon form av sammanhållningspolitik på området. Detta görs i huvudsak genom riktlinjer för hur kommunens samtliga aktörer, som berörs av infrastrukturfrågor, ska samverka för att, lokalt, regionalt och nationellt långsiktigt säkerställa förekomst av och tillgänglighet till framtidssäker ITinfrastruktur. Inom kommunen finns flera olika intressenter som måste samverka långsiktigt kring strategiska bredbandsfrågor såsom kommunledning, fackförvaltningar, samhällsplaneringsfunktionen, näringslivsfunktionen, bostadsbolag samt stadsnät/energibolag. Därutöver bör också finnas en sammanhållen strategi för hur kommunala intressenter, i förekommande fall, ska samverka med externa aktörer kring långsiktig och hållbar utvecklingen av infrastruktur för bredband.

12 10 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet Ägarstyrning Former för ägarstyrning Viktiga komponenter i ägarstyrningen när det gäller verksamhet i bolagsform är: 1. Tillsättande av styrelse, dess storlek och sammansättning 2. Styrelsens ledamöter, inkl ordförande 3. Styrelsens arbetsformer 4. Verksamhetsrapportering, finansiell rapportering och internkontroll 5. Finansiella mål 6. Verksamhetsmål 7. Utseende av verkställande direktör 8. Revisorer 9. Fastställande av informationsregler För kommunal bredbandsverksamhet som bedrivs i förvaltningsform gäller samma principer som för verksamhet i bolagsform. Det blir i praktiken dock oklart hur ägarstyrning kan utövas, ansvar utkrävas och resultat följas upp när verksamheten bedrivs inom samma verksamhetsform som ägaren själv befinner sig i. Kommentar: Av det skälet överväger många kommuner, som idag bedriver bredbandsverksamhet i förvaltningsform, att lägga verksamheten i ett separat bolag. Den utvecklingen kan bl a stödjas genom att utveckla kommunal samverkan kring bredbandsverksamheten.

13 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet 11 Verksamhetsmål Exempel på verksamhetsmål som kan härledas ur avsiktsförklaringen är t ex att nät som etableras med offentliga medel skall vara konkurrensneutrala och icke diskriminerande mot operatörer och tjänsteleverantörer. Bredbandsverksamheten ska bidra till en positiv marknadsutveckling genom att bidra till ökad konkurrens. Detta kan kallas konkurrensmålet och bör följas upp genom fortlöpande bedömningar av hur marknadssituationen utvecklas. Exempel på tillgänglighetsmål är kommunala verksamheters behov av tillgång till framtidssäker IT-infrastruktur för de offentliga verksamheternas uppdrag, t ex: Hälso- och sjukvård Skola, utbildning Omsorgsverksamheten Krisledning, krishantering Räddningstjänst Näringslivsutveckling Medborgarservice Dessa mål bör följas upp genom kontinuerlig dialog mellan företrädare för verksamheternas behov, fackförvaltningar och samhällsplaneringen, och bolaget. Kommentar: Tillgänglighetsmål är som regel nära relaterade till de kommunala verksamheternas utveckling och kommer därför att vara olika mellan olika kommuner, landsting och regioner. Det är ett starkt argument för behov av lokalt och regionalt inflytande på planeringen av bredbandsinfrastrukturens utveckling.

14 12 Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet Ägardirektiv Genom ägardirektiv kan ägaren säkerställa att bredbandsverksamheten bedrivs effektivt utifrån ägarens möjlighet att följa upp graden av måluppfyllelse med verksamheten i bolaget. Exempel på direktiv som syftar till att säkerställa detta kan vara: Former för och skyldighet för bolagets medverkan i kommunens övergripande planarbete, översikts- och detaljplanering Samordning med övrig samhällsplanering, inte minst markanvändningsfrågor, markavtal, ledningsrätter etc Samverkan med övriga kommunal bolag och verksamheter som berörs av infrastrukturella frågeställningar, t ex el, fjärrvärme, bostadsbolag etc. Samordning av samförläggning, skyldighet för kommunala aktörer att pröva möjlighet att samutnyttja kostnader för att gräva ner kanalisation och ledningar. Strategier och former för samverkan med andra aktörer, t ex Offentligt Privat Samverkan (OPS) Plan för kvalitetsnormering (QoS, Quality of Service) och överenskommelser med andra aktörer (SLA, Service Level Agreement) Särredovisning För att förebygga misstanke om korssubventionering och felaktig användning av skattemedel skall bredbandsverksamheten särredovisas på ett sådant sätt att både finansiella och verksamhetsmässiga mål går att följa upp på ett meningsfullt sätt. Återrapport En gång per år ska underlag lämnas till ägaren för bedömning av marknadssituationen och förutsättningarna för fortsatt agerande på området

15 Lokala Bredbandsnät Driftform Saknar (114) Energibolag (73) Kabelbolag (59) Förvaltning (44)

16 Upplysningar om skriftens innehåll lämnas av: Björn Björk, tel , e-post sveriges kommuner och landsting Skriften kan laddas ner på Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn , Fax Grafisk form: KLF Grafisk produktion