Jimmy Boumediene, Johan Fall, Jonas Frycklund, Torbjörn Halldin, Susanne Spector, Mikael Witterblad

Transkript

1 PM Från: Tid: Ärende: Jimmy Boumediene, Johan Fall, Jonas Frycklund, Torbjörn Halldin, Susanne Spector, Mikael Witterblad Sysselsättningseffekter av BP16 Sammanfattning Syftet med denna PM är att analysera sysselsättningseffekter av regeringens budgetförslag då en sådan redogörelse saknas i budgetpropositionen för En sådan analys är central för att bedöma den ekonomiska politiken, både för riksdagsledamöter och för väljare. Enligt Svenskt Näringsliv är sysselsättning ett mer relevant mått än arbetslöshet. När arbetslösheten används för att utvärdera den ekonomiska politiken bör den verkliga arbetslösheten användas som komplement till det officiella måttet för arbetslösheten. 1 Den föreslagna inriktningen på finanspolitiken innebär en överflyttning av sysselsättning från den privata sektorn till offentlig sektor samtidigt som sysselsättningen minskar i ekonomin som helhet. De skattefinansierade arbetade timmarna i kommunalt finansierad verksamhet väntas enligt regeringens egen prognos vara tillbaka på 1980-talets rekordhöga nivåer, mätt som andel av totala arbetade timmarna i ekonomin. Sammantaget minskar sysselsättningen med cirka 5000 helårsarbeten 2016 och med cirka helårsarbeten 2019 till följd av de sammantagna förslag som har lagts fram i vårpropositionen och budgetpropositionen. Dessutom är det noterbart att offentliga utgifter som inte beror på aktiva beslut beräknas öka kraftigt de kommande åren (bland annat för sjukfrånvaro, integration och migration). Kostnaderna utgör en potentiell risk i budgeten. Om dessa ökade utgifter behöver finansieras med ytterligare skattehöjningar kommer sysselsättningen att minska ytterligare. 1 Den verkliga arbetslösheten är ett utvidgat mått som förutom den vanliga arbetslösheten även tar med dold arbetslöshet. Den senare består av sjukskrivningar över den historiska normalnivån, liksom av personer i olika former av anställningsstöd. Se Spector (2014), Den verkliga arbetslöshetens utveckling sedan 1996, Rapport, Svenskt Näringsliv, oktober 2014.

2 2 (15) Sysselsättningseffekter av budgetpropositionen för 2016 I budgetpropositionen för 2016 lägger regeringen fram ett antal förslag på utgiftsökningar och skattehöjningar. Vad gäller de kortsiktiga effekterna av dessa förändringar anger man: Sammantaget bedöms åtgärderna lämna ett visst positivt bidrag till BNPtillväxten samt bidra till något högre sysselsättning och något lägre arbetslöshet 2016 (Sid 163). Vad gäller de långsiktiga effekterna gör man följande bedömning: Reformerna och deras finansiering bedöms samlat leda till en något högre potentiell BNP och potentiell sysselsättning samt till en lägre jämviktsarbetslöshet framöver (Sid 164). Trots de långtgående förslag som läggs fram i budgeten saknas det med andra ord tydliga och siffersatta bedömningar av de konsekvenser som den föreslagna politiken får på ekonomin. Det hade varit önskvärt om regeringen hade publicerat mer detaljerade bedömningar av hur den tänkta politiken påverkar sysselsättningsutvecklingen både på kort och på lång sikt. I brist på sådant underlag har Svenskt Näringsliv varit hänvisade till att göra en egen bedömning. Vi har använt den typ av beräkningsmetoder som bland annat Finansdepartementet brukar använda sig av och som stöds av resultat inom forskningslitteraturen. Den här typen av bedömningar är alltid behäftade med osäkerhet och styrs av vilka antaganden som görs. Likväl är det viktigt att den här typen av beräkningar genomförs, samt att de bakomliggande metoderna redovisas på ett öppet och transparent vis. Denna PM ska ses som ett bidrag till en sådan diskussion i brist på annat mer utförligt underlag från regeringskansliet. I tabell 1 har vi sammanfattat vår bedömning av hur olika delar av den föreslagna finanspolitiken påverkar sysselsättningen. Överlag är de utgiftsökningar som läggs fram i regeringens budgetproposition för 2016 inriktade på att öka efterfrågan på kort sikt. På lång sikt bestäms dock både sysselsättning och BNP av strukturella faktorer. Det innebär att den negativa effekten av de skattehöjningar som föreslås ökar successivt medan den positiva effekten av utgiftsökningarna gradvis minskar. Sammantaget uppstår det kortsiktigt en negativ effekt på sysselsättningen motsvarande cirka 5000 personer. På längre sikt 2019, när ekonomin beräknas vara i balans, blir den negativa effekten cirka sysselsatta.

3 3 (15) Tabell 1 Sysselsättningseffekt av regeringens förslag till finanspolitiska åtgärder Antal helårsekvivalenter Offentlig konsumtion (netto)* Transfereringar till hushållen Offentliga investeringar Transfereringar till företagen Traineejobb och extratjänster Höjt tak i a-kassan Avskaffad bortre gräns i sjukförsäkringen Höjda arbetsgivaravgifter för unga Höjda marginalskatter Fler ska betala statlig skatt Sämre ROT-avdrag Övriga skattehöjningar hushåll Övriga skattehöjningar företag Totalt *Inkluderar endast offentliga konsumtionsutgifter som föregås av aktiva beslut i budgeten. En undanträngningseffekt (50 procent) av riktiga offentliga arbetstillfällen till följd av införandet av traineejobb och extratjänster i välfärden sänker sysselsättningseffekten något för offentlig konsumtion. Anm: Sysselsättningseffekterna beräknas på finanspolitiska åtgärder i vårpropositionen 2015 och budgetmotionen för Källa: Egna beräkningar Sysselsättningseffekten är beräknad i termer av heltidsekvivalenter. För vissa poster kan det med andra ord skilja sig från hur förslagen påverkar officiell sysselsättningsstatistik. När man exempelvis ändrar reglerna för skiktgränsen för statlig inkomstskatt så får det större effekter på arbetade timmar, medan antalet sysselsatta påverkas i mindre utsträckning. Regeringen har i Finansplanen formulerat följande sysselsättningsmål: Regeringens mål är att antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka så att Sverige når målet om lägst arbetslöshet i EU Det är betydelsefullt att man slår fast att antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka. Det är alltså inte tillräckligt för måluppfyllelsen att reformer genomförs som bara påverkar den officiella arbetslöshets- och sysselsättningsstatistiken. Utgår man från detta mål är det därför logiskt att bedöma reformernas effekt i termer av helårsekvivalenter. Den sammantagna effekten motsvarar en minskning av sysselsättningen med 0,1 procentenheter 2016 och 0,5 procentenheter Även andra bedömare har dragit liknande slutsatser. Konjunkturinstitutet har bedömt att regeringens ekonomiska politik varaktigt sänker antalet sysselsatta med 0,3 procentenheter 2 Eftersom beräkningarna avser helårsekvivalenter kan effekten på sysselsättningsstatistiken bli annorlunda.

4 4 (15) eller personer. 3 Finanspolitiska rådet har inte gjort en samlad sysselsättningsbedömning. Men rådet anger att de två åtgärderna höjd a-kassa och höjda arbetsgivaravgifter för unga, tillsammans kan förväntas minska sysselsättningen med drygt personer. 4 För vissa betydelsefulla poster har separata beräkningar genomförts. Andra mindre poster och poster där det har saknats relevant underlag har slagits ihop till aggregat. Dessa aggregat har sedan beräknats med hjälp av mer standardmässiga samband. En förklaring till att finansdepartementet har kunnat göra en (oprecis), men ändå positiv bedömning kan ligga i särskiljandet mellan de reformer som har lagts fram i vårpropositionen respektive budgetpropositionen. Vissa åtgärder med stora negativa sysselsättningseffekter lades fram i vårpropositionen (exempelvis höjda arbetsgivaravgifter för unga och höjt tak i a- kassan). Om dessa inte ingår i effektbedömningen i budgetpropositionen så blir resultatet bättre än annars. Det rimliga är dock att bedöma regeringens finanspolitik i sin helhet, varför våra beräkningar är en konsolidering av förslagen i både vårproposition 2015 och budgetproposition för Ökad offentlig konsumtion De offentliga konsumtionsutgifterna som föregås av aktiva beslut i budgeten ökar netto med 18,7 miljarder kronor 2016 och 15,9 miljarder kronor 2019, se tabell 2. Den större delen av de offentliga konsumtionsutgifterna tillfaller kommunsektorn. Dessa medel är nästan uteslutande riktade till vård, skola och omsorg (se bilaga för en specificering av hur utgifterna fördelas inom respektive mellan staten och kommunsektorn). Tabell 2 Aktiva reformer för ökade offentliga konsumtionsutgifter, netto Miljarder kronor Kommunsektorn 14,8 11,2 Staten 3,9 4,7 Totalt 18,7 15,9 Anm: Ökade offentliga konsumtionsutgifter som inte beror på aktiva reformer (exempelvis ingår inte ökade utgifter för migration och integration). Sysselsättningseffekter för dessa övriga utgiftsökningar ingår således inte i beräkningarna även om de kan förväntas medföra skattehöjningar i framtiden. Siffrorna i denna tabell beskrivs mer ingående i bilaga. Källa: Vårpropositionen 2015, Budgetpropositionen för 2016 samt egna beräkningar. De ökade offentliga konsumtionsutgifterna beräknas generera personer i sysselsättning det första året och personer Sysselsättningseffekten för en spenderad skattekrona avtar med åren i takt med att stigande löner minskar utrymmet att anställa och bibehålla personal, allt annat lika. Kostnaden för att öka sysselsättningen i kommunsektorn beräknas 2016 till ca kronor per person och år. I staten beräknas motsvarande kostnad till kronor per person och år /Svensk+finanspolitik+2015.pdf

5 5 (15) Beräkningarna utgår från lönekostnaderna (medianlön) inom kommunsektorn respektive staten (SCB, 2014). Inklusive socialavgifter är denna lönekostnad cirka kronor i kommunsektorn och cirka kronor i staten. En anledning till att kostnaden per sysselsatt förväntas bli högre är att alla skattekronor i normalfallet inte går till lönekostnader utan även till andra typer av kostnader (förbrukning etc) samt till att stärka resultatet i kommunsektorn. Detta läckage till övriga poster i kommunens och statens budget förväntas dessutom bli högre på kort sikt till följd av att reformerna har aviserats i ett sent skede. Antagandet om läckage till annat än lönekostnader ligger i linje med kostnadernas sammansättning i den offentliga sektorn. 5 Hur de nya stöden ska tilldelas och implementeras är ännu oklart. I beräkningarna har fördröjningar med ett kvartal antagits, vilket kan anses som ett försiktigt antagande. Beräkningar av hur stor sysselsättningseffekt man får av ökad offentlig konsumtion redogörs utförligt i bilaga. De skattefinansierade arbetade timmarna i kommunalt finansierad verksamhet väntas enligt regeringens egen prognos vara tillbaka på 1980-talets rekordhöga nivåer, uttryckt som andel av totala arbetade timmarna i ekonomin. 6 Traineejobb och extratjänster Regeringen föreslår arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade mot välfärden i form av traineejobb och extratjänster. Traineejobben riktas mot ungdomar i åldern år som står lång ifrån arbetsmarknaden. Dessa jobb innebär att arbete (med kollektivavtalsenliga löner) kombineras med yrkesutbildning. Extratjänsterna är subventionerade anställningar (till kollektivavtalsenliga löner) av långtidsarbetslösa. Sammantaget avsätts cirka 1,2 miljarder kronor år 2016 och cirka 3,8 miljarder kronor år 2019 (se tabell 3). 7 Tabell 3 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder Miljarder kronor Traineejobb 0,7 1,2 Extratjänster 0,6 2,63 Totalt 1,24 3,83 Källa: Vårpropositionen 2015, Budgetpropositionen för 2016 samt egna beräkningar. 5 Enligt Konjunkturinstitutet (Fördjupnings-PM nr ) beräknas lönekostnadens andel av kommunernas totala kostnader för verksamheterna vård, skola och omsorg (testar även som andel av kommunernas totala intäkter) i genomsnitt till ca 65 procent. Detta implicerar ett läckage om ca 35 procent av kostnaderna till annat än löner. Konjunkturinstitutet använder både Företagens ekonomi och Nationalräkenskaperna som källa och kommer till liknande slutsatser kring löneandelen. Löneandelen i den statliga sektorn antas vara i samma storleksordning, vilket sannolikt är ett försiktigt antagande. 6 Se diagram 10.10, sidan 452 i budgetpropositionen för Samtidigt skriver regeringen i den ekonomiska vårpropositionen (sidan 50) att ca 2 miljarder kronor ska avsättas årligen till traineejobb. Den uppgiften stämmer inte med kostnaderna som bokförs för reformen enligt tabell 1.10 i budgetpropositionen för 2016, där istället ca 700 miljoner avsätts till traineejobben år Utöver detta aviserar regeringen i vårpropositionen för 2015 ett allmänt tillskott till arbetsförmedlingen om 260 miljoner för att skapa goda förutsättningar för att genomföra regeringens reformer, såsom 90-dagarsgarantin [traineejobb] och extratjänster.

6 6 (15) Kostnaderna för traineejobb och extratjänster väntas medföra att personer blir sysselsatta 2016 och personer år Lönekostnaden för ett traineejobb eller en extratjänst i välfärden beräknas 2016 till kronor per person och år. Beräkningarna utgår från lönekostnaderna (lägsta kvartilen) i kommunsektorn (SCB, 2014). Inklusive socialavgifter är denna lönekostnad cirka kronor. I bilaga redogörs för beräkningarna mer ingående. Regeringen räknar med en betydligt lägre kostnad per plats och därmed en betydligt högre utväxling i termer av antalet platser givet de avsatta medlen. De avsatta skattemedlen innebär en kostnad för staten om kronor per person och år (8000 kronor i månaden) för ett traineejobb och kronor per person och år ( kronor i månaden) för en person med en extratjänst. Erfarenheten är att den här typen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har en undanträngningseffekt på 50 procent. 8 För varje plats i programmet trängs ett halvt arbetstillfälle ut från den ordinarie arbetsmarknaden. Nettoeffekten på den riktiga offentliga sysselsättningen i avsnittet ovan är som en följd av detta nedjusterad med personer i sysselsättning 2016 respektive personer En undanträngning för dessa tjänster är rimlig att räkna med i och med att arbetet som utförs ska vara sådant som höjer personens kvalifikationer att få ett jobb på den ordinarie arbetsmarknaden. För detta krävs riktiga arbetsuppgifter i den ordinarie verksamheten. Om uppgifterna istället är sådana att de inte tränger undan det ordinarie arbetet i verksamheten kan man ifrågasätta 1) om personen överhuvudtaget kan klassificeras som sysselsatt och 2) om denna arbetsmarknadspolitiska åtgärd verkligen ökar anställningsbarheten. Snarare hamnar personen i fråga istället längre ifrån arbetsmarknaden då tiden i det arbetsmarknadspolitiska programmet hade kunnat användas för att utbilda sig eller aktivt söka jobb på den ordinarie arbetsmarknaden. 9 Noterbart är också att regeringen successivt skalar ned omfattningen av traineejobben och extratjänsterna. I regeringens budgetproposition för 2015 (som senare inte fick stöd av riksdagen) bedömde regeringen att personer skulle sysselsättas via traineejobb och extratjänster. Ett halvår senare i den ekonomiska vårpropositionen för 2015, reducerade regeringen volymerna för dessa åtgärdsprogram avsevärt, till ca platser. Ännu kraftigare blir reduceringen av programmens omfattning om utgångspunkten är socialdemokraternas valmanifest för I valmanifestet utlovades traineejobb 8 Forslund och Vikström (2010), Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet - en översikt, SOU 2010:88, Stockholm. 9 Kluve (2010) visar att tillfälligt jobbskapande i offentlig sektor ofta har direkt negativa sysselsättningseffekter på lång sikt. En förklaring till detta är att dessa jobb sällan innebär riktiga arbetsuppgifter. Detta innebär att de arbetslösas humankapital försvagas istället för att stärkas under den tid som programmet pågår (ofta ett år). Samtidigt vet vi att denna typ av program har betydande inlåsningseffekter. Detta innebär att de arbetslösa som går in i åtgärden i mindre utsträckning än de arbetslösa som inte går inte i åtgärden får reguljära jobb under denna tid. När programmet sedan avslutas är de således mindre gångbara på arbetsmarknaden än vad de annars skulle ha varit i avsaknad av det tillfälliga jobbet inom offentlig sektor. Cahuc och Zylberberg (2004) varnar därför för att använda denna typ av jobb som en strategi att få in unga på arbetsmarknaden eftersom en sådan åtgärd riskerar att leda till färre jobb och lägre sysselsättning för unga på lång sikt. Politiker bör undvika att använda offentlig sektor som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd utan istället låta offentlig sektors storlek bestämmas av medborgarnas långsiktiga efterfrågan och skapa riktiga jobb som möter denna efterfrågan.

7 7 (15) (antalet extratjänster var inte siffersatt). I budgetpropositionen för 2016 beräknas 7100 traineeplatser för år Höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen Den 7 september 2015 höjdes taket i arbetslöshetsförsäkringen från kronor till kronor under de första 100 dagarna. Därefter sänks taket till kronor. Incitamenten i arbetslöshetsförsäkringen försvagas av den höjda nivån samtidigt som incitamenten stärks av en tydligare avtrappning efter 100 dagar. En betydande andel av de arbetslösa kvalificerar sig dock inte till arbetslöshetsförsäkringen. I oktober 2014 kvalificerade sig bara var fjärde person till arbetslöshetsförsäkringen och endast 15 procent av dessa berördes av höjningen vilket motsvarar av de arbetslösa. SCB beräknar att personer berörs på helårsbasis. 10 Att en så låg andel berörs försvagar länken mellan sysselsättning och nivån på arbetslöshetsförsäkringen. Detta innebär också att sysselsättningseffekten i huvudsak följer av att de arbetslösa anpassar sitt sökbeteende. De som redan är sysselsatta påverkas indirekt via försvagade incitament att arbeta. 11 Stora tjänstemannagrupper är dock väl försäkrade via kompletterade försäkringar vilket gör att de inte direkt påverkas av en förändring i arbetslöshetsförsäkringen. Lönekraven skulle kunna öka något. Däremot förstärks incitamenten att ta ett jobberbjudande för de arbetslösa som idag saknar a-kassa genom den så kallade kvalifikationseffekten. Detta innebär att värdet av att arbeta ökar eftersom de arbetslösa då kan kvalificera sig för en mer generös a-kassa. Även arbetslösa som idag ligger under taket får marginellt starkare incitament att ta ett arbete. Lönekraven minskar något i denna grupp. Arbetslösa som idag ligger på taket får försvagade incitament att söka efter arbete och deras arbetslöshetstider förlängs. Personer som ligger i intervallet dagar får en betydande inkomstförstärkning. Detta leder till lägre sökintensitet och längre arbetslöshetsperiod. Samtidigt motverkas en del av denna effekt av hotet om lägre ersättning efter 100 dagar. För personer i intervallet dagar försvagas också incitamenten på grund av inkomstförstärkningen. Samtidigt förstärks incitamenten för denna grupp genom kvalifikationseffekten. Den genomsnittliga arbetslöshetsperioden var knappt 35 veckor För en genomsnittlig arbetslös med en månadslön på kronor och 168 dagar med a-kassa höjs den genomsnittliga ersättningskvoten således med 10 procentenheter. Eftersom bara 15 procent av de arbetslösa berörs av takhöjningen skalas höjningen av ersättningskvoten om till 1,5 procentenheter. 10 SCB (2015), Över berörs av höjd arbetslöshetsersättning, 11 Effekterna på arbetskraftsdeltagandet antas vara försumbara. Å ena sidan kan en högre jämviktsarbetslöshet göra det mindre attraktivt att träda in i arbetskraften, å andra sidan kan en högre ersättning till arbetslösa göra det mer attraktivt att ta ett arbete för personer som bedömer sannolikheten för att de blir arbetslösa i framtiden som hög. 12 Konjunkturinstitutet (2015), Konjunkturläget augusti 2015, Stockholm.

8 8 (15) Detta är en mer konservativ skattning är exempelvis Finanspolitiska rådet (2015) som beräknar att ersättningsgraden ökar med 4,3 procent till följd av de nya reglerna. 13 Finansdepartementet antar en kvasielasticitet på 0, En höjning av ersättningskvoten med 1,5 procentenheter innebär då att arbetslösheten ökar med 0,18 procentenheter vilket motsvarar personer enligt Finansdepartementets prognos för Eftersom det i huvudsak är de arbetslösa som påverkas av höjningen av arbetslöshetsförsäkringen påverkas arbetslösheten fullt ut redan Enligt Finansdepartementets prognos för arbetskraften och arbetslösheten 2019 blir effekten personer för detta år. Båda skattningarna är konservativa. Finanspolitiska rådet (2015) uppskattar istället att sysselsättningen minskar med motsvarande personer. Avskaffad bortre gräns i sjukförsäkringen I budgeten är 270 miljoner kronor avsatta för att bekosta avskaffandet av den bortre gränsen i sjukförsäkringen. Vi vet av historisk erfarenhet att regelutformningen har en avgörande betydelse för hur sjukförsäkringen utnyttjas. Försäkringskassan drar slutsatsen att regelförändringar har större betydelse för sjukskrivningar än vad som kan förklaras av förändringar i de försäkrades hälsa. 15 Högre ersättningsnivåer och möjlighet att stanna kvar längre i bidrag kan potentiellt leda till ett kraftigt ökat utnyttjande av försäkringen. Det kan även späda på de tendenser som redan finns till ökad sjukskrivning. Försäkringskassan har beräknat kostnaden för borttagande av tidsgränsen till 1,0 miljarder kronor 2016 som sedan successivt stiger till 1,2 miljarder kronor Vår bedömning är att Försäkringskassans bedömning är mer realistisk. Effekten skulle då bli fler heltidssjukskrivna 2016 och fler Vi har här inte genomfört någon beräkning av den höjda ersättningsnivån som beslutades i vårpropositionen. Denna åtgärd kan ge ytterligare negativa effekter då sjukskrivning blir ett mer förmånligt alternativ. Höjda arbetsgivaravgifter för unga Svensk arbetsmarknad karakteriseras av höga lägstalöner och en låg lönespridning jämfört med många andra länder. Detta försvårar inträdet för unga på arbetsmarknaden eftersom de som grupp har låg förväntad produktivitet. Kostnaden är en viktig faktor när företag väljer vem de ska anställa, framförallt i relation till den produktivitet som den anställda förväntas ha. Arbetsgivare ersätter personer med lägre produktivitet till förmån för personer med högre produktivitet när kostnaden ökar. Exempelvis visar Forslund m.fl. (2014) att personer med låga betyg hade betydligt lägre chans att 13 Finanspolitiska rådet (2015), Svensk finanspolitik, Finanspolitiska rådets rapport Finansdepartementet (2011), "Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas", Rapport från ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet, Stockholm. 15 Försäkringskassan (2014), Analys av sjukfrånvarons variation, Socialförsäkringsrapport 2014:17, Stockholm a49d36944b6/fk_rapport_ pdf?MOD=AJPERES 17 Medellönen år 2014 var kronor. Med en ersättningskvot på 80 procent motsvarar detta en ersättning på kronor per månad och kronor på årsbasis.

9 9 (15) behålla sina arbeten relativt personer med högre betyg när lägstalönerna, alltså arbetskraftskostnaderna, höjdes inom fem avtalsområden i Sverige. 18 Sänkningen av arbetsgivaravgifterna för unga har således förbättrat möjligheten för fler att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden. Egebark och Kaunitz (2013) uppskattar att upp mot arbeten skapades under de två första åren efter reformen. 19 En generell höjning av arbetsgivaravgiften har normalt små effekter på sysselsättningen. För unga finns det dock skäl att anta att de berörs mer av arbetsgivaravgifternas nivå, särskilt på kort sikt, eftersom nominella löner i regel inte är rörliga nedåt. Dessutom begränsar lägstalönerna lönernas flexibilitet för många unga. Konjunkturinstitutet (2014) bedömer att höjd arbetsgivaravgift för unga leder till ökad jämviktsarbetslöshet. De kritiserar också de statiska beräkningarna över reformens kostnader per jobb som ofta förekommer i debatten eftersom dessa inte inkluderar vare sig besparingar på utgifter för färre arbetslösa eller vinsterna för individerna av att komma in på arbetsmarknaden och få bygga nätverk och erfarenheter. Högre arbetsgivaravgifter för unga leder till högre kostnader för företagen vilket innebär att efterfrågan på arbetskraft minskar. Lönerna anpassar sig i viss utsträckning för att kompensera för de höjda arbetsgivaravgifterna. På tre års sikt bedöms anpassning vara till 25 procent. Med ett försiktigt antagande kring en sysselsättningselasticitet på -0,3 blir då den negativa effekten av höjda arbetsgivaravgifter färre helårsarbeten till Kortsiktigt blir effekten mindre dels på grund av att höjningen sker i två steg, dels på grund av att det tar viss tid för arbetsgivarna att anpassa personalstyrkan. Ökad marginalskatt för månadsinkomster över kronor Ericson och Flood (2014) har för Svenskt Näringsliv utrett effekterna av olika förslag på höjda marginalskatter. 21 Det nu framlagda förslaget ligger mitt emellan det som var Miljöpartiets förslag ( kronor) och Socialdemokraternas ( kronor). En linjär skalning av de tidigare effektberäkningarna ger en långsiktig förlust motsvarande helårsarbeten. Det saknas beräkningar för de kortsiktiga effekterna, varför den omedelbara effekten av försiktighetsskäl skalas ner till helårsarbeten. Reformen införs ett år senare än vad refererade beräkningar avser. Tidsförskjutningen gör att skattebasen har förflyttats något uppåt i inkomstskalan, medan gränserna över vilka högre skatt ska utgå legat still (så kallad bracket creep eller fiscal drag). Betydelsen av detta torde dock vara marginell, varför ingen justering görs för detta. 18 Forslund, A, L Hensvik, O Skans, A Westerberg och T Eliasson (2014), Avtalslöner, löner och sysselsättning, rapport 2014:8, IFAU, Uppsala. 19 Egebark och Kaunitz (2013), Sänkta arbetsgivaravgifter för unga, rapport 2013:26, IFAU, Uppsala. 20 En vanlig bedömning på den svenska sysselsättningselasticiteten är att den ligger mellan -0,7 och - 0,3. Detta innebär att om arbetskraftskostnaderna höjs med en procent så minskar efterfrågan på arbetskraft med 0,3-0,7 procent er.pdf

10 10 (15) Försämrad uppräkning av gräns för statlig skatt Finansdepartementet har analyserat effekter av ändrad brytpunkt i en departementsskrivelse (Ds 2010:37). 22 Av tabell 5.3 framgår att en brytpunktshöjning motsvarande en statsfinansiell effekt på 2,5 miljarder kronor skulle öka antalet årsarbetskrafter med I huvudsak är det de redan sysselsatta som ökar sin arbetstid, sysselsättningen ökar bara med 300 personer. Självfinansieringsgraden beräknades till 36 procent. De statiska kalkylerna i årets budgetproposition pekar på att skattehöjningen via sämre brytpunkt ökar skatten 1,67 miljarder kronor år 2016 och ytterligare 1,13 miljarder kronor år 2017, dvs. totalt 2,8 miljarder kr. I praktiken blir intäkten mindre eftersom åtgärden har negativ dynamisk effekt. Med självfinansieringsgraden 36 procent enligt ovan erhålls en skatteintäkt på 1,79 miljarder kronor. Baserat på departementspromemorians uppgifter skulle därmed den nu föreslagna skattehöjningen försämra sysselsättningen med årsarbetskrafter ((1,79/2,5) * 7 300). En liknande bedömning finns i en utvärderingsbilaga till budgetpropositionen för Siffrorna i tabell 9.1 därifrån är något försiktigare, årsarbetskrafter för en statsfinansiell effekt på 2,75 miljarder kronor (55 procent av 5 miljarder kronor). Självfinansieringsgraden uppskattas till 45 procent. Motsvarande omräkning som ovan skulle ge att regeringens åtgärd minskar antalet årsarbetskrafter med ((1,54/2,75) * 7 000). En mer dynamisk kalkyl finns i en SNS-rapport författad av professor Lennart Flood, resultaten där skurna på delvis annan ledd. 24 Tabell 5 pekar på en sysselsättningseffekt motsvarande nästan helårsekvivalenter för en statsfinansiell effekt på 3,3 miljarder kronor. Självfinansieringsgraden är 78 procent. Motsvarande omräkning som ovan skulle ge att regeringens åtgärd minskar sysselsättningen med motsvarande närmare årsarbetskrafter ((0,61/3,3) * ). Baserat på självfinansieringsgraden ur SNS-rapporten skulle staten endast få in ca 600 miljoner kronor på skattehöjningen. En försiktig sammanvägning av dessa tre kalkyler ger en långsiktigt negativ sysselsättningseffekt på helårsarbetskrafter. Den kortsiktiga effekten sätts skönsmässigt till två tredjedelar. Noterbart är också att vi bedömer att staten inte kommer att få in de skatteintäkter som regeringen räknar med i budgetpropositionen. Att inte ta med denna negativa dynamiska effekt är inte förenligt med försiktighetsprincipen. Begränsning av ROT-avdraget Regeringen föreslår att ROT-avdraget begränsas från 50 till 30 procent av arbetskostnaden. I budgetpropositionen menar regeringen att den negativa sysselsättningseffekten av begränsningen är liten. Man anger dock ingen kvantifiering av den bedömningen. Som stöd för bedömningen anges en undersökning av Skatteverket som sägs tyda på en låg priskänslighet för den här typen av tjänster. Bland annat har en undersökning riktad till allmänheten visat att 65 procent skulle fortsätta att köpa vita tjänster i samma utsträckning

11 11 (15) som nu om subventionsgraden sänktes till 25 procent. 25 Men även en minoritet på 35 procent som drar ner sin konsumtion eller helt avstår från köp har en betydande marknadspåverkan. Sveriges Byggindustrier har beräknat den negativa sysselsättningseffekten till 8300 arbetstillfällen. 26 Regeringens besparing beräknas i budgetpropositionen till 5,57 miljarder kronor. Den siffran kan användas för att implicit beräkna regeringens bedömning av ROT-marknaden efter att åtgärden har trätt i kraft. Marknadsstorleken efter reformens genomförande blir då 5,57/(0,5-0,3)=27,85 miljarder kronor. 27 Studerar man Skatteverkets statistik så kan man beräkna hur stor marknaden är i utgångsläget. Den totala skattereduceringen för ROT 2014 var 16,9 miljarder kronor. Eftersom ROT-avdraget för närvarande är på 50 procent så kan marknadsstorleken uppskattas till 2*16,9=33,8 miljarder kronor. Hittills i år ligger marknadstillväxten i på 3,5 procent, vilket ger en prognosticerad marknad 2015 på 35,0 miljarder kronor. Man kan tänka sig att ROT-marknaden spurtar inför avskaffandet. Men den månatliga statistiken tyder inte på det. I själva verket är tillväxttakten hittills i år lägre än vad den har varit historiskt. Mellan åren 2010 och 2014 ökade ROT-marknaden med i snitt 6,5 procent per år. Om det blir en spurt så uppkommer den i så fall under de återstående månaderna. Av försiktighetsskäl så utgår vi här från den hittills uppmätta relativt låga tillväxttakten. Marknaden före regelförändringen beräknas alltså vara 35,0 miljarder kronor. Regeringen implicitantagande tyder då på en marknadsdämpning nästa år om 7,15 miljarder kronor eller 20 procent. Det finns inga andra förklaringar till denna minskning än regelförändringen. Exempelvis är konjunkturen på väg upp, vilket allt annat lika bör verka stimulerande. I Sveriges Byggindustriers beräkningar används ett antagande om att materialkostnader utgör 30 procent av arbetskostnaden. Man använder också branschens tumregel att varje sysselsatt genererar cirka en miljon kronor i omsättning. Med motsvarande tumregler ger vår beräkning en negativ sysselsättningseffekt på 9300 jobb ( * 1,3 / ), vilket är något högre än den tidigare nämnda beräkningen. 28 Det här är en bruttosiffra som inte tar hänsyn till att de berörda byggarbetarna kan hitta nya arbetstillfällen. Även här har regeringen gett uttryck för en positiv syn. Men man bör beakta riskerna med en sådan politik: 1) För den som blir arbetslös finns alltid en viss risk att man fastnar i arbetslöshet, 2) Om marknadsdämpningen gör att ett antal företag tvingas lägga ner minskar matchningsmöjligheterna, 3) Även inom bygg finns specialiseringstendenser, vilket gör att den anställde inte alltid kan flytta direkt från renoveringsmarknaden till nybyggnation eller infrastrukturbyggande I beräkningarna antas ROT-marknaden vara lika med de maximala avdragsgrundande beloppen. Det blir en underskattning eftersom även större uppdrag kan ha dragit nytta av subventionen. 28 Enligt en undersökning av Sveriges Byggindustrier och Företagarna (2015) planerar eller överväger 40 procent av ROT-företagen att dra ner på sin personal på grund av det minskade ROT-avdraget.

12 12 (15) Därtill ska man ta hänsyn till att Arbetsförmedlingen i sitt remissvar menar att förslaget riskerar att underskatta de negativa sysselsättningseffekter som en reducering av ROTavdraget får för de delar av landet som har ett kärvt arbetsmarknadsläge. 29 Vår bedömning är därför att även om man använder ett nettosynsätt så kvarstår en negativ sysselsättningseffekt på 4000 arbetstillfällen. En siffra som kan blir större om marknadsdämpningen blir högre än vad regeringen har förutspått. Beräkningar för övriga aggregat Transfereringar till hushållen höjer disponibelinkomsten vilket genererar privat konsumtion. Hushåll som tar emot transfereringar antas ha en lägre sparkvot än snittet i ekonomin. På motsvarande sätt drar övriga skattehöjningar till hushållen in köpkraft. För denna post antas normal sparkvot. Den största delposten är höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring. Denna åtgärd kan göra att en del av sparandet kanaliseras till konsumtion. Denna effekt mildrar den negativa sysselsättningseffekten på kort sikt. På lång sikt räknar vi inte in några sysselsättningseffekter för transfereringar till hushållen. Detta på grund av att regeringen prognostiserar slutna produktionsgap 2019, vilket innebär att BNP bestäms av potentiell BNP. Konsumtionsstimulanser bidrar inte positivt till potentiell BNP utan är sannolikt marginellt negativt. Transfereringar till hushåll bedöms därför inte öka sysselsättningen Tabell 4 Övriga aggregat Miljarder kronor Transfereringar till hushåll 1,37 4,44 Övriga skattehöjningar hushåll 5,41 5,86 Offentliga investeringar 8,76 8,50 Övriga skattehöjningar företag 3,60 5,32 Transfereringar företag 0,92 0,97 Källa: Vårpropositionen 2015, Budgetpropositionen för 2016 samt egna beräkningar. På motsvarande sätt antar vi inte heller några långsiktigt negativa sysselsättningseffekter av de övriga skattehöjningarna (bland annat punktskatter). I posten övriga skattehöjningar ingår poster som vi bedömer har långsiktigt negativa effekter, exempelvis särskild löneskatt för äldre och begränsningar av RUT-avdraget. Av försiktighetsskäl har dessa effekter inte tagits med i den här beräkningen. Offentliga investeringar genererar sysselsättning på kort sikt när investeringarna görs. I jämförelse med offentlig konsumtion är investeringsverksamhet mer kapitalintensiv. Här har antagits en kostnad per skapat arbetstillfälle på 1,5 miljoner kronor r%c3%a4ndringar_av_husavdraget_-_promemoria_fr%c3%a5n_finansdepartementet1.pdf

13 13 (15) Övriga skattehöjningar för företag (olika miljöskatter) minskar det ekonomiska utrymmet för företagen. Lönernas andel av förädlingsvärdet var cirka 60 procent 2014 och vi antar att åtstramningen slår linjärt på lönekostnaden. Givet en arbetskraftskostnad på kronor får man fram en uppskattning om antalet arbetstillfällen som dras in på grund av åtstramningen. För transfereringar till företagssektorn görs motsvarande positiva beräkning. Risk för sämre utveckling I PM från redogörs för ökade problem med kostnadskontrollen inom delar av staten. 30 Fram till 2019 utgör de oplanerade utgiftsökningarna inom staten 4,5 procent av de statliga utgifterna. Kostnaderna beräknas öka inom bland annat sjukförsäkring, statlig assistansersättning, arbetsmarknadspolitik, samt migration och integration. Vad gäller migration och integration, så kan konstateras att beräkningarna i budgeten baseras på Migrationsverkets prognos från i juli om att antalet asylsökande i skulle stanna vid för hela Vid det senaste månadsskiftet september/oktober hade redan personer ansökt om asyl. I prognosen från juli beräknades antalet ensamkommande minderåriga bli för hela 2015, vid det senaste månadsskiftet uppgick gruppen redan till personer. Med ett kvartal kvar av året baserar sig budgeten inte längre på ett aktuellt beslutsunderlag, vilket även regeringen själv har konstaterat. Som nämnts ovan gör regeringen en mer optimistisk bedömning än försäkringskassan av hur mycket det kostar att avskaffa den bortre parentesen i sjukförsäkringen. Erfarenheter av tidigare perioder med lättare regelverk för sjukskrivning visar att det riskerar att uppstå betydande kostnadsökningar. Ett antal åtgärder på skattesidan har dessutom negativa dynamiska effekter, vilka orsakar underfinansiering. Det gäller höjda marginalskatter som enligt aktuella bedömningar har negativ effekt på skattebasen. Den planerade skatteintäkten uppstår därmed inte. 31 På motsvarande sätt är det med effektskatten på kärnkraftsreaktorer. Det står nu alltmer klart att ägarna till kärnkraften planerar nedläggning av fyra reaktorer fram till Dessa nedläggningar kan ske tidigare än så och därmed falla inom budgetens planeringshorisont. Exempelvis är redan i dagsläget Oskarshamn 2 tagen ur drift och det är inte säkert att reaktorn återstartas. Om fyra reaktorer faller ifrån minskar skatteintäkterna bara i form av effektskatt med 1,5 miljarder kronor. Sammantaget finns redan nu en underfinansiering i finanspolitiken och det är ett problem som kan befaras tillta under kommande år. Regeringen kan välja att lösa situationen med ytterligare skattehöjningar. Om så sker är risken betydande att ytterligare negativa sysselsättningseffekter uppstår. 30 Frycklund, Morin och Spector (2015), Inför statsbudgeten, intern PM, Svenskt Näringsliv. 31 Skattebasen krymper genom färre arbetade timmar, vilket forskningen sedan länge visat, men också genom vad the new tax responsiveness literature beskriver som minskad s.k. effort dvs. att färre personer väljer att ta ökat ansvar, göra karriär på jobbet etc. vilket tar sig uttryck i svagare utveckling för beskattningsbar inkomst. Se Skatter räknas, räkna med skatter av Lennart Flood, Ekonomisk Debatt 2015:5.

14 14 (15) Bilaga Tabell B1. Specificering av aktiva reformer för ökade offentliga konsumtionsutgifter Miljarder kronor Ökade offentliga utgifter, brutto Kommunstöd samt riktat till vård, skola, omsorg 19,9 20,6 Miljö 2,0 2,2 Högre utbildning 1,2 1,6 Arbetsförmedlingen 2,1 2,4 Kultur, utbildningskontrakt etc 2,5 2,6 Totalt 27,8 29,5 Minskad offentliga utgifter, brutto Vård, skola, omsorg, brutto 8,6 13,2 Arbetsförmedlingen och övriga staten, brutto 0,5 0,5 Totalt 9,1 13,6 Sammantaget offentlig sektor, netto Kommunsektorn 14,8 11,2 Staten 3,9 4,7 Totalt 18,7 15,9 Anm. 1: Utgifter för miljö (brutto) samt övriga besparingar netto har schablonmässigt delats in i hälften kommunala och hälften statliga utgifter. Anm. 2: Ökade offentliga konsumtionsutgifter som inte beror på aktiva reformer (exempelvis ökade utgifter för migration och integration ingår inte). Sysselsättningseffekter för dessa övriga utgiftsökningar ingår således inte i beräkningarna även om de kan förväntas medföra skattehöjningar i framtiden.

15 15 (15) Tabell B2. Beräkning av sysselsättningseffekter för offentlig sektor Kommunsektorn Månadslön (median) i kommunsektorn (landsting och primärkommuner sammanviktat), kronor Lönekostnad för en årslön (median) i kommunsektorn, kronor Lönekostnad (median) inkl socialavgifter (+40%), kronor Kostnad per jobb inkl läckage till andra kostnader än löner (35%), kronor Kostnad per jobb inkl läckage pga sen timing, utformning och implementering (50%)* Kostnad per jobb, kort och lång sikt (avrundat), miljoner kronor 0,92 0,75 Aktiva reformer för kommunsektorn, miljoner kronor Sysselsättningseffekt (reformer/kostnad per jobb), antal jobb 16086, Undanträngningseffekt till följd av införande av traineejobb och extratjänster Sysselsättningseffekt inkl undanträningseffekt Staten Månadslön (median) i staten, kronor Lönekostnad för en årslön (median) i kommunsektorn, kronor Lönekostnad (median) inkl socialavgifter (+40%), kronor Kostnad per jobb inkl läckage till andra kostnader än löner (35%), kronor Kostnad per jobb inkl läckage pga sen timing, utformning och implementering (50%)* Kostnad per jobb, kort och lång sikt (avrundat), miljoner kronor 1,07 0,87 Aktiva reformer för staten, miljoner kronor Sysselsättningseffekt (reformer/kostnad per jobb), antal jobb Offentlig sektor, totalt Kommunsektorn Staten Totalt (avrundat) Anm. Kostnaden per arbetstillfälle 2019 är uppräknad med en schablonmässigt årlig löneökningstakt om två procent. Källa: Lönestatistiken avser 2014 och är hämtad från SCB. Reformerna beskrivs i budgetpropositionen för 2016 och vårpropositionen Undanträngningseffekterna är baserade på Forslund och Vikström (2010), Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet - en översikt, SOU 2010:88, Stockholm. Tabell B3. Beräkning av sysselsättningseffekter för traineejobb och extratjänster Traineejobb och extratjänster Månadslön (lägsta kvartilen) i kommunsektorn (landsting och primärkommuner sammanviktat), kronor Lönekostnad för en årslön (lägsta kvartilen) i kommunsektorn, kronor Lönekostnad (lägsta kvartilen) inkl socialavgifter (+40%), kronor Kostnad per jobb, kort och lång sikt (avrundat), miljoner kronor 0,40 0,43 Aktiva reformer för traineejobb och extratjänster, miljoner kronor Sysselsättningseffekt Anm. Kostnaden per arbetstillfälle 2019 är uppräknad med en schablonmässigt årlig löneökningstakt om två procent. Källa: Lönestatistiken avser 2014 och är hämtad från SCB. Reformerna beskrivs i budgetpropositionen för 2016 och vårpropositionen 2015.