Trafikverkens yttrande över länsplaner för regional transportinfrastruktur

Transkript

1 RAPPORT Datum: Diarienummer: Vägverket: VV2009/22569 Banverket: F /SA10 Transportstyrelsen: TSG 2009:14 Sjöfartsverket: Trafikverkens yttrande över länsplaner för regional transportinfrastruktur

2 Sida 2(10) BAKGRUND OCH SYFTE Trafikverken har inom ramen för den gemensamma nationella åtgärdsplaneringen tagit del av samtliga tjugoen förslag till länsplaner avseende perioden som län och regioner redovisat till regeringen den 2 november I enlighet med planeringsdirektivet (N2008/8698/IR, 2008/8869/IR) lämnar trafikverken härmed ett samlat yttrande över dessa planer. Syftet med yttrandet är att redogöra för trafikverkens syn på länsplanernas samlade måluppfyllelse, att lämna ett underlag för anslagsfördelning mellan nationell och regional nivå och mellan länen, att lämna ett underlag för eventuella ytterligare instruktioner till länen och trafikverken i samband med anslagsfördelningen, att belysa oklarheter rörande finansiering av gemensamma investeringsobjekt som ligger i flera länsplaner eller både i länsplan och i nationell plan samt att uppmärksamma departementet på några formella brister i de olika länsplanerna,. Trafikverken har gemensamt granskat länsplanerna utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. Utgångspunkten för granskningen har varit ett antal olika frågeställningar av såväl formell som mer sakorienterad karaktär (se bilaga 1). Detta yttrande redovisar i huvudsak generella iakttagelser som avser merparten av de enskilda planerna. Synpunkter och kommentarer som enbart berör enskilda länsplaner och inte bedömts vara av principiellt intresse avser trafikverken att i stället kommunicera direkt till berörda län i det fortsatta arbetet med länsplanerna. SAMLAT INTRYCK AV PLANER OCH PLANARBETE Det samlade intrycket av länsplanerna är mycket gott. Planerna utgör resultatet av ett omfattande och brett arbete och är väl förankrade med lokala aktörer och med grannlän. De håller också en hög kvalitet och erbjuder ofta en intressant och lättillgänglig information om länet och om länsplanen. I Kalmar läns plan används till exempel mycket effektivt en enkel grafisk framställning för att utifrån olika perspektiv illustrera planens huvudinnehåll och inriktning. Det finns skäl att särskilt uppmärksamma det arbete som utförts i Stockholm i samband med åtgärdsplaneringen. Under ledning av länsstyrelsen i dess roll som planupprättare för den regionala planen har man tagit ett helhetsgrepp över finansieringen. Genom ett förtroendefullt och kreativt samarbete mellan Stockholms stad, landstinget och kommunförbundet i länet samt länsstyrelsen, Banverket och Vägverket har den helt övervägande delen av de åtgärder som överenskoms vid Stockholmsförhandlingen 2007 finansierats. Detta sker med statliga medel från nationell och regional plan samt med en omfattande medfinansiering om 49,7 mdkr eller 53 %. Intäkter från trängselskatten utgör en viktig del av medfinansieringen.

3 Sida 3(10) Upplägget innebär att den regionala planen i huvudsak innefattar bidrag till nationell plan för spårinvesteringar. Det kan dock noteras att representanter för sjöfarten inte deltog fullt ut i dessa diskussioner. SAMLAT INTRYCK AV PLANERNAS MÅLUPPFYLLELSE Det är tydligt att länsplanerna utgår från de sju regionala systemanalyser som i ett tidigare skede av planeringsarbetets togs fram i samverkan mellan länen. Dessa systemanalyser har även varit värdefulla för den nationella planeringen. Ett samlat intryck är att planupprättarna i enlighet med systemanalyserna och i linje med proposition och planeringsdirektiv strävar efter att stärka näringslivets konkurrenskraft genom åtgärder för att öka både arbetsmarknadsregionernas storlek och tillgängligheten i godstransportsystemet. Planupprättarna strävar också efter att med en stärkt kollektivtrafik förbättra medborgarnas tillgänglighet och minska klimatpåverkan. Trafikverken bedömer att de planerade åtgärderna sammantaget kommer att ge goda bidrag till det transportpolitiska huvudmålet, funktionsmålet och hänsynsmålet. PRIORITERINGSGRUNDER FÖR NAMNGIVNA INVESTERINGAR Trots ovanstående finns invändningar mot länsplanerna. De regionala systemanalyserna och de omfattande analyser av behov, mål, funktioner och brister som görs däri har uppenbarligen fått stort genomslag i prioriteringsarbetet. Länsplanerna ger genomgående en god bild av de grunder och värderingar som ligger bakom urval och prioriteringar av de namngivna objekten. Samhällsekonomisk nytta i vid mening och måluppfyllelse förefaller ofta ha varit vägledande vid prioriteringar av de namngivna objekten. Avvägningar mellan nytta och kostnad i form av nettonuvärdekvot (NNK) samt identifierade men ej prissatta effekter synes också ha påverkat prioriteringarna. Sammanställningen i bilaga 2 av länsplanernas namngivna investeringsobjekt illustrerar dock tydligt skillnader i länens prioriteringar. Några län redovisar påfallande många namngivna objekt med svag eller negativ NNK. Åtgärderna i planerna för dessa län har uppenbarligen i första hand prioriterats på andra grunder än beräkningsbara nyttor. Några län har inte redovisat samhällsekonomiska nettonuvärden för nyttorna eller NNK på ett tydligt och samlat sätt i planen. Den samhällsekonomiska kalkylen och analysen är emellertid en viktig del av ett samlat prioriteringsunderlag som bör lyftas

4 Sida 4(10) fram. Även när kostnaderna är högre än de beräkningsbara nyttorna för de redovisade objekten så ger ändå den relativa nyttan mellan de olika åtgärderna värdefull information för att sinsemellan bedöma de gjorda prioriteringarna av olika åtgärder. Proposition och planeringsdirektiv anför att relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser och miljöbedömningar ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastruktursatsningar. Trafikverken har att kommentera länens prioriteringar ur ett nationellt perspektiv. Regeringen kommer enligt direktiven att analysera länens förslag till åtgärder utifrån Samhällsekonomisk effektivitet Den samlade effektbedömningen Uppfyllelse av gällande transportpolitiska mål Trafikverken menar därför att länen i de fall de har en stor andel olönsamma namngivna investeringsobjekt vilka inte motiveras av redovisade stora ej prissatta effekter i stället borde prioritera en utökning av resurserna för de mindre åtgärderna. Dessa har i många fall en hög nytta och/eller måluppfyllelse och ger ofta en god kalkylerbar lönsamhet. Ett annat alternativ är naturligtvis att överväga prioritering av andra och mera lönsamma investeringsobjekt. Strategin i Skånes plan utgör ett positivt exempel. I planen utgör riktade åtgärder och medfinansiering av kommunal infrastruktur omkring hälften av planeringsramen. Med denna fördelning generar planen en kommunal medfinansiering på omkring 800 miljoner kronor vilket ger goda förutsättningar att erhålla en stor nytta per insatt statlig krona. PLANERINGSNIVÅER Av planeringsdirektivet framgår att länen ska planera utifrån tre nivåer på planeringsramarna. Samtliga län med undantag för Västra Götalandsregionen har också redovisat sådana planförslag. Enligt Västra Götalandsregionen gör de pågående stora investeringsprojekten i regionen det meningslöst att planera på ramnivå 75 %. Trafikverken menar trots det att planering om inte annat som en konsekvensbeskrivning bör genomföras även på denna nivå. Tre investeringsobjekt som tidigare återfunnits i länsplan finns nu inte med trots att de ingår i förslaget till det Västsvenska paketet. Om Västsvenska paketet skall genomföras enligt förslag, så måste objekten ingå i slutligt fastställd länsplan. Motsvarande gäller för nationell plan.

5 Sida 5(10) Trafikverken konstaterar att med undantag av länsplanen för Dalarnas län har samtliga planer en oförändrad prioriteringsföljd för de namngivna objekten vid olika ramnivåer. Beroende på planeringsramens storlek har Dalarna valt en alternativ strategi vid ramnivå 75 %. I länsplanen för Gävleborgs län har objektet Förbi Ljusdal olika utformning i de olika ramnivåerna. PLANERNAS FLEXIBILITET OCH RISKHANTERING Trafikverken konstaterar utifrån sin granskning att länen har valt olika strategier för att hantera risker och tillkommande transportbehov. En del län har avstått från att reservera utrymme i planen för eventuellt nödvändiga förändringar utan avser i stället att när så krävs revidera sina länsplaner. Andra län har använt sig av potter där medel avsatts för att täcka olika typer av risk och tillkommande behov som kan bli aktuella under planperioden. Trafikverken har ingen synpunkt på valet som sådant utan anser att länen själva är bäst lämpade att fatta dessa beslut. AVVÄGNING MELLAN POTTER OCH NAMNGIVNA INVESTERINGAR I OLIKA RAMALTERNATIV Avvägningen mellan potter och namngivna objekt redovisas i bilaga 3. I denna fråga har planupprättarna olika ståndpunkter. Några län håller potterna konstanta eller nästan konstanta i de olika ramalternativen och fyller upp med namngivna objekt till de tre ramnivåerna. Andra län intar en motsatt ståndpunkt och behåller de namngivna investeringarna relativt oförändrade men varierar i stället potterna kraftigt. Trafikverken menar att åtgärder inom ramen för potterna ofta genererar en högre samhällsekonomisk nytta och/eller måluppfyllelse än namngivna objekt och därför i normalfallet inte bör användas som redskap att hantera olika medelstilldelning. REGIONALA NÄT FÖR PERSONER MED FUNKTIONSNEDSÄTTNING 4 a i Förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur säger: Den regionala planen för transportinfrastruktur ska innefatta en beskrivning av ett för personer med funktionsnedsättning prioriterat nätverk inom vilket infrastrukturen, stationer och fordon skall kunna användas av alla. Propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt markerade också tydligt vikten av att ett sådant nätverk snarast kommer till stånd och sedan vidareutvecklas stegvis under planperioden. I höstens remissyttranden till länen rörande de utsända förslagen till länsplan påminde trafikverken om förordningens krav.

6 Sida 6(10) Frågan har upprepade gånger diskuterats i Regsamgruppen och i trafikverkens möten med länens kommunikationsexperter. Mot denna bakgrund finner trafikverken det anmärkningsvärt att många län underlåtit att tillföra länsplanerna beskrivningar exempelvis kartor över ett framtida prioriterat regionalt nät för personer med funktionsnedsättning. I några fall är dessutom det i länsplanen redovisade nätet bara ett utsnitt av det nationellt utpekade nätet utan några regionala tillägg, kommentarer eller motiv till ställningstagandet. Alla län har som mål att förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning och flera länsplaner beskriver förtjänstfullt ett pågående arbete på området. Trafikverken har dock uppfattningen att planerna dessutom borde redovisa en konkret bild av den i dagsläget bedömda utformningen av de framtida prioriterade näten för personer med funktionsnedsättning. I avsaknad av en sådan redovisning är det omöjligt att bedöma graden av måluppfyllelse på området. OSKYDDADE TRAFIKANTER, HÄLSA, BARN OCH JÄMSTÄLLDHET Trafikverken har noterat att de redovisade ambitionsnivåerna för åtgärder i gångoch cykelnäten samt åtgärder för oskyddade trafikanter och för barn varierar avsevärt mellan länsplanerna. I majoriteten av planerna avsätts enligt trafikverkens mening tillräckliga medel för ändamålet men det kan i några fall vara befogat med en större satsning. Länsplanerna har tagit höjd för att möta hälsomålet genom de gång-, cykel- och kollektivtrafiksatsningar som inrymts i planerna. Dessa bidrar inte endast till en förbättrad folkhälsa utan även på flera sätt till en förbättrad miljö. När det gäller bidragen till miljöåtgärder på kommunalt vägnät, särskilt buller, är planernas ambitionsnivåer starkt varierande och i några fall otillräckliga. Ökad jämställdhet i transportsystemet utgör ett av flera mål i alla länsplaner. För att nå målet planeras åtgärder för att öka tryggheten och säkerheten i transportsystemet, för att förbättra gång- och cykelvägnäten och för att utveckla ett attraktivt kollektivtrafiksystem. Kopplingen mellan de många positiva åtgärder som föreslås och redovisningen av hur dessa påverkar jämställdheten är emellertid ofta dålig. Det framgår inte heller på vilket sätt jämställdhetsmålet har påverkat prioriteringarna.

7 Sida 7(10) FINANSIERING AV ÖVERENSKOMMELSER OM TILLGÄNGLIGHETSÅTGÄRDER INFÖR INFÖRANDET AV NYA HASTIGHETSGRÄNSER Alla län med undantag för Jämtland i de lägre ramnivåerna och Halland har valt att avsätta medel för att finansiera åtgärder under perioden inför införandet av nya hastighetsgränser så att nuvarande hastighetsnivåer på viktiga pendlingsstråk kan behållas. De anvisade planeringsramarna bedöms emellertid som otillräckliga för ändamålet. I flera länsplaner och särskilt i planer från de norra länen, hävdas att hastighetssänkningar därför blir ofrånkomliga och således innebär en försämrad tillgänglighet i länet. ENSKILDA VÄGAR De flesta länsplaner redovisar sin avsikt att ge bidrag till byggande av enskilda vägar. Uppsala läns och Västra Götalands planer innehåller, såvitt trafikverken kan finna, emellertid inte några sådana bidragsposter. Med tanke på de enskilda vägarnas stora betydelse för tillgängligheten på landsbygd borde bidrag till byggande av enskilda vägar enligt trafikverkens mening ingå i alla länsplaners alternativ 100 %. TRAFIKSLAGSÖVERGRIPANDE SYNSÄTT OCH IMPLEMENTERINGEN AV FYRSTEGSPRINCIPENS INTENTIONER Länen har på olika sätt anammat och praktiserat fyrstegsprincipen i sin planering. Länsplanerna baseras som tidigare nämnts på de regionala systemanalyserna och är därför utpräglat trafikslagsövergripande med ett hela-resan/-transporten-perspektiv som inte väjer för olika ban-/väghållaransvar eller andra administrativa gränser. På samma sätt som systemanalyserna lutar sig också planerna mot fyrstegsprincipen. Investeringsobjekten har också ofta genomgått en fyrstegsanalys. Några län har avsatt medel till attitydförändrande åtgärder, det vill säga steg 1- åtgärder, trots att detta ligger utanför planeringsdirektiv och förordning. Trafikverken har inga invändningar mot initiativet och ser fram mot att frågan prövas av regeringen. Oavsett resultatet av en sådan prövning anser trafikverken att de medel som avsatts för steg-1-åtgärder skall kvarstå inom respektive läns planeringsram. RESURSERNAS FÖRDELNING ÖVER PLANPERIODEN OCH EFFEKTIVA BYGGTIDER Trafikverken konstaterar att planerna möjliggör en effektiv framdrivning av byggprojekten. De mindre avvikelser som finns går att hantera.

8 Sida 8(10) Med några undantag har länen i enlighet med planeringsdirektivet fördelat länsplanens resursförbrukning jämnt över planperioden. Stora pågående investeringsprojekt gör det emellertid svårt för några länsplanupprättare (Region Skåne och Västra Götalandsregionen) att begränsa resursförbrukningen under de första åren. Även Kronobergs län har en framtung plan. Mindre obalanser kan hanteras genom omfördelningar över tiden av investeringsverksamheten men större förändringar förutsätter beslut från regeringen. Även när det finns goda skäl att önska en framtung plan anser trafikverken att länen för att belysa konsekvenserna också bör presentera alternativ som följer givna direktiv. Överenskommelsen rörande länsplanen för Stockholms län ställer krav på att staten tar ett sådant ansvar för finansieringen att det, utöver den omfattande medfinansieringen, inte läggs ytterligare bördor på kommuner, landsting och näringsliv i form av stora förskotteringar. För att kunna genomföra spårprojekten i den takt överenskommelsen anger kommer landstinget dock att behöva tidigarelägga medel för samfinansierade objekt, framförallt i förhållande till den nationella planen. Det är viktigt att det statliga regelverket utformas så att det inte försvårar eller omöjliggör angelägna utbyggnader. SAMORDNING MED ANDRA PLANUPPRÄTTARE SAMT SAMFINANSIERING Samordningen mellan såväl län som trafikverk upplevs som god och länen har i stor utsträckning beaktat den nationella planen i sina förslag till länsplanerna. Ett flertal länsöverskridande objekt har inrymts i de olika länsplanerna. Ett fåtal samfinansieringsobjekt föreslagna i länsplanerna saknar helt eller delvis täckning i det nationella planförslaget. Finansieringen är exempelvis inte säkrad för objekten Norr Amsberg och Fors i Dalarnas länsplan. Slussen i Södertälje/Mälarfarleden samt järnvägstunneln under Varberg finns med endast i ramnivå 115 % i den nationella planen. I Skånes plan är objektet Väg 913 Bjärred tpl Flädie kopplat till utbyggnaden av Lommabanan och ett vägsystem till Trelleborgsbanans utbyggnad. Dessa baninvesteringar finns dock endast med i ramnivå 115 %. Samfinansieringsobjekten i länsplanerna förutsätter alltså en motfinansiering i den nationella planen. Motfinansieringen kan ske i form av ett namngivet objekt. I vissa fall förutsätts dock att den sker inom ramen för så kallade åtgärdsområden eller potten för tillkommande behov. Trafikverken vill emellertid påminna om att dessa medel inte är reserverade för specifika objekt. Prioriteringar av medlen kommer i stället att ske i den årliga verksamhetsplaneringen. Motfinansiering är följaktligen i

9 Sida 9(10) nuläget inte säkrad för alla samfinansieringsobjekt i länsplanerna. Länsplanerna bör kompletteras med handlingsalternativ för de fall motfinansiering slutligen inte kommer att inrymmas i den nationella planen. Det är av samma skäl inte säkert att den nationella planen kan svara upp mot förväntningar i länsplanerna om motfinansiering i form av reinvesteringar eller driftoch underhållsåtgärder. Sådana önskemål måste diskuteras vidare i den fortsatta planeringsprocessen. Oklarheterna måste hanteras i det fortsatta arbetet med länsplanerna. Regeringen bör ge anvisningar till län och trafikverk för denna verksamhet. MILJÖKONSEKVENSBESKRIVNINGAR AV LÄNSPLANER Miljöbalkens föreskrifter rörande miljökonsekvensbeskrivningar tillämpas i denna planeringsomgång för första gången fullt ut både av länen och av trafikverken, vilket är positivt. Planupprättarna har emellertid haft svårigheter att finna ett praktiskt arbetssätt som förenar miljöbalkens formella krav med planeringsdirektivet och med den demokratiska förankrings- och beslutsordningen i län och regionförbund. Svårigheterna har ofta varit desamma för den regionala och den nationella nivån. Trafikverken kan konstatera att länsplaneupprättarna i miljökonsekvensbeskrivningarna använder miljöbalkens alternativbegrepp på olika sätt. Alternativ har hanterats genom arbetet med de regionala systemanalyserna och i tillämpningen av fyrstegsprincipen. Troligen har därmed de flesta län uppfyllt kraven i miljöbalken. Däremot brister miljökonsekvensbeskrivningarna i redogörelsen för hur alternativ hanterats. Av miljökonsekvensbeskrivningarna framgår inte alltid hur väl integrerad miljöbedömningen är i länstransportplanerna och på vilket sätt miljöbedömningen har påverkat innehållet i dessa. Beskrivningarna av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planerna inte genomförs är också ofta översiktlig och inte konsekvent genomförd. Ett exempel på problem detta skapar är att det i flera länstransportplaner sägs att dessa medför liten miljöpåverkan, men att det ofta är oklart på vilken grund ställningstagandet görs. FORMELLA KRAV I PLANERINGSDIREKTIV OCH FÖRORDNING Som anges i ovanstående har Trafikverken noterat några avvikelser från de formella kraven. Dessa sammanfattas i nedanstående sex punkter Västra Götalandsregionen har inte redovisat något planförslag för alternativet 75 % av ramnivån.

10 Sida 10(10) Det första året undantaget föreskriver direktivet en jämn anslagsfördelning över planperioden. Kronoberg, Skåne och Västra Götalandsregionen har till skillnad från övriga län framtunga planer med högre anslag i början av planperioden. Dalarna har en annan ordningsföljd på investeringsobjekten i ramnivå 75 % än i de andra ramnivåerna. Gävle har olika utformning av ett objekt i de olika ramnivåerna. Många planer saknar en beskrivning av ett för personer med funktionsnedsättning prioriterat regionalt nätverk inom vilket infrastrukturen, stationer och fordon skall kunna användas av alla. Flera län har i sina planer avsatt medel för attitydförändrande åtgärder ( steg-1-åtgärder ) trots att detta inte täcks av direktiv och förordning. Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) för Gotland saknas ännu. Avslutningsvis vill trafikverken gärna framhålla det stora värdet av transportinfrastrukturplaneringens konstruktiva och givande samarbete med länen.