Huvudsakliga iakttagelser, slutsatser och rekommendationer

Transkript

1 Sammanfattning Huvudsakliga iakttagelser, slutsatser och rekommendationer 1.1 Gemenskapens politik inom sektorn för oljeväxter Europeiska unionen är en viktig aktör på världsmarknaden för oljeväxter. Den är världens största importör av oljeväxtfrö, den största importören och konsumenten av oljekakor, den största konsumenten och den näst största importören av fett, den tredje största bearbetaren av oljeväxtfrö och den sjätte största oljeväxtproducenten. Den gemensamma organisationen av marknaden för oljeväxter skapades ursprungligen, 1966, som en del av politiken för olivolja och har därför vissa likheter med marknaden för spannmål, bland annat det årliga fastställandet för raps och solrosor, senare också för soja, av ett riktpris och ett interventionspris där detta senare egentligen är ett minimipris som garanteras producenterna genom att lagringsorganen köper upp produktionen till det priset. Men medan den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål är skyddad vid gränserna, importeras oljeväxtfröer och oljekakor tullfritt. För att inte bearbetningsföretag och fodertillverkare skall sluta använda gemenskapens oljeväxtfrö, som är dyrare än det importerade, mottog dessa industrier ur gemenskapens budget ett direktstöd per ton som kompensation för den merkostnad dessa köp innebär. Inte förrän under andra hälften av 70-talet, sedan USA införde embargo mot sojaexporten, blev gemenskapens politik inom sektorn för oljeväxter mer aktiv och inriktades på att understödja gemenskapens produktion av oljeväxtfrö. Riktpriser och interventionspriser höjdes, vilket ledde till en snabb ökning av de odlade arealerna och produktionen - den senare steg från 3,1 miljoner ton 1979 till 12,2 miljoner ton En första ändring av gemenskapens politik på området för oljeväxter gjordes Ansträngningarna för att dämpa ökningen av utgifterna i jordbruksbudgeten ledde till att man fastställde produktionstak som kallades garanterad maximikvantitet. Om dessa gränser överskreds sänktes riktpriserna och interventionspriserna, vilket minskade producenternas inkomster. Ökningen av de odlade arealerna fortsatte emellertid, även om den var mindre drastisk, avkastningen stagnerade eller minskade, och produktionen nådde sitt tak. Utgifterna inom ramen för den gemensamma politiken för oljeväxter fortsatte emellertid att öka. 1991, sedan den amerikanska regeringen i GATT hade protesterat mot den gemensamma politiken för oljeväxter, och inom ramen för en allmän reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, allmänt kallad Mac Sharry-reformen, blev den gemensamma politiken för oljeväxter föremål för mer genomgripande förändringar. Genom förordning (EEG) nr 3766/91 av den 12 december 1991 övergavs interventionsmekanismen från och med regleringsåret 1992/93, vilket innebar att riktpriser och interventionspriser avskaffades. Importen av oljeväxtfrö och oljekakor förblev tullfri, vilket innebar att avskaffandet av interventionspriserna résumésv - 27/11/01 page 1

2 ledde till att gemenskapens priser på oljeväxtfröer tillpassades importen. I det läget hade stödet till bearbetningsindustrierna och fodertillverkarna spelat ut sin roll, och även det avskaffades. För att undvika att sänkningen av priserna på den inre marknaden skulle leda till en dramatisk sänkning av producenternas inkomster infördes ett direktstöd till dessa. Inom ramen för detta stöd varierade bidraget per hektar beroende på den historiska avkastningen av oljeväxter eller spannmål i området. Dessutom justerades stödet med hänsyn till världsmarknadspriset på oljeväxtfrö. I juni 1992 integrerades stödordningen för oljeväxtodlingarna i de mer allmänna ramarna för den gemensamma organisationen av marknaden för jordbruksgrödor (spannmål, oljeväxter och proteingrödor) enligt förordning (EEG) nr 1765/92. Men bestämmelserna för oljeväxter skilde sig i flera avseenden fortfarande från de som gällde spannmål; interventionsmöjligheten bibehölls för spannmål, den tullfria importen av oljeväxtfrö och oljekakor bibehölls medan marknaden för spannmål fortfarande skyddades; referenstalet för direktstödet till oljeväxtproducenter var högre än referenstalet för spannmålsproducenter, och stödet till oljeväxtproducenter justerades med hänsyn till världsmarknadspriserna medan stödet till spannmålsproducenter var konstant. Efter förhandlingar med Förenta staterna infördes ett tillägg i organisationen av marknaden för oljeväxter från och med regleringsåret 1994/95. En garanterad maximiareal fastställdes för hela Europeiska gemenskapen och fördelades mellan medlemsstaterna. Om den sammanlagda odlade arealen för oljeväxter överskreds, justerades direktstödet till producenterna i proportion till överskridandet i det aktuella landet. En rad nya ändringar av den gemensamma organisationen av marknaden för oljeväxter håller på att börja tillämpas. Denna nya reform, Agenda 2000, kommer bland annat att få till resultat att stödet till oljeväxtproducenterna stegvis tillpassas det stöd som utgår till spannmålsproducenterna. Den garanterade maximiarealen avskaffas, liksom justeringen av stödet med hänsyn till världsmarknadspriset på oljeväxter. 1.2 Mac Sharry-reformens effekt på den gemensamma organisationen av marknaden för oljeväxter Utvärderingen i denna rapport syftade till att beskriva effekterna av 1992 års reform på den gemensamma organisationen av marknaden för oljeväxter. Den behandlar därför nästan uteslutande utvecklingen mellan regleringsåren 1992/93 och 1999/2000, och den utveckling som skedde innan dess eller från och med att Agenda 2000 började tillämpas beskrivs bara när det är nödvändigt för att förstå den beskrivna perioden. Under denna period uppmanades i de närmare föreskrifterna för studien till analys av konsekvenserna av 1992 års reform inom ett visst antal områden: Villkoren för upphandling och konkurrensvillkoren för företag som bearbetar oljeväxter. Oljeväxtproducenternas inkomster och odlingarnas lönsamhet. Jordbrukarnas produktionsval. De direkta effekterna av regionaliseringen av stödsystemet och den ekonomiska och sociala utvecklingen i regionerna. Effektiviteten hos gemenskapens politik inom sektorn för oljeväxter. résumésv - 27/11/01 page 2

3 Villkoren för upphandling och konkurrensvillkoren för bearbetningsindustrin Både före och efter reformen 1992 kunde bearbetningsföretagen tullfritt importera oljeväxter från länder utanför Europeiska gemenskapen, antingen för att kompensera ett kvantitativt underskott på gemenskapens marknad eller för att ersätta de europeiska oljeväxterna. Denna fria import skyddar företagarna och Europeiska gemenskapen mot risken för bristande råvarutillgång, under förutsättning att de externa råvaruleverantörerna är tillräckligt diversifierade. Den snabba utvecklingen av genetiskt modifierade grödor som har pågått de senaste åren i de viktigaste exportländerna är i det avseendet en källa till oro som skulle kunna göra det nödvändigt att införa en särskild politik. Men denna fråga var inte aktuell, i alla fall inte så brännande som i dag, under de år som studien omfattar. Den fria importen garanterar också att bearbetningföretagen alltid har ett alternativ till gemenskapens oljeväxter, om det visar sig att dessa inte motsvarar kraven på kvalitet och pris. Det har kunnat visas (se kapitel 5) att bearbetningsindustrierna i Europeiska gemenskapen under den tidsperiod som undersöktes tog emot nästan hela gemenskapens produktion av de tre oljeväxterna - raps, solros och soja. Det innebär att gemenskapens produktion uppfyllde industrins krav på kvalitet, regelbundenhet och/eller tillgång. Den stora förändring som genomfördes i och med 1992 års reform påverkade industrins pris på oljefrö med ursprung i gemenskapen. Enligt den tidigare ordningen köpte bearbetningsindustrin gemenskapens oljefrö till ett pris som i allmänhet var högre än för importerade råvaror, men de fick kompensationsstöd ur gemenskapens budget. Efter regleringsåret 1992/93 avskaffades stödet till bearbetningsindustrin (liksom till foderindustrin, som använde obearbetat frö), men interventionsmekanismen hade också avskaffats och det ledde till att priset på oljefrö på Europas inre marknad tenderade att justeras i linje med importerat oljefrö. Det faktum att industrierna köpte upp allt oljefrö med ursprung i gemenskapen tyder uppenbarligen på att kostnaderna inte utgjorde något hinder för företagens konkurrenskraft, snarare tvärtom. Detta påstående bekräftas av att de europeiska företagarna kunde bibehålla eller utöka sin andel av marknaden för olja och oljekakor både på den europeiska inre marknaden och på marknaderna i tredje land. Enligt den ordning som gällde före 1992 fastställdes direktstödet till bearbetningsindustrin åtminstone i teorin med utgångspunkt från skillnaden mellan riktpriset och importpriset. När det verkliga kostnaden för gemenskapens oljefrö var lägre än riktpriset fick bearbetningsföretagen ett bidrag som egentligen inte var ekonomiskt motiverat, och detta avskaffades genom reformen. Dessa direktstöd till bearbetningsindustrin innebar också spekulationsvinster, vilka också försvann genom reformen. Oljeväxtproducenternas inkomster och odlingarnas lönsamhet En viktig konsekvens av 1992 års reform blev en kraftig sänkning av priset på oljefrö på den inre marknaden i Europa, och därigenom en kraftig minskning av producenternas inkomster. I gengäld beviljades producenterna ett direktstöd per hektar. Det är rimligt att ställa sig frågan vilken effekt dessa förändringar fick, å ena sidan på producenternas inkomster och å andra sidan på oljeväxtodlingarnas lönsamhet. résumésv - 27/11/01 page 3

4 Utvecklingen av de arealer som användes för odling av oljeväxter, och i synnerhet förhållandet mellan de odlade arealerna och de garanterade minimiarealerna ger en första fingervisning om svaren på dessa frågor (se kapitel 6). Under den undersökta perioden överskreds gemenskapens garanterade maximiareal vid tre tillfällen. I Förenade kungariket överskreds den garanterade maximiarealen varje år under de sex regleringsåren 1994/95 till 1999/00. Frankrike överskred den garanterade maximiarealen fem gånger, Tyskland och Italien tre gånger och Spanien en gång. Danmark är bland de större oljeväxtproducenterna i gemenskapen det enda land där de odlade arealerna konstant har legat under den tilldelade maximala maximiarealen. Detta tyder på att direktstödet till oljeväxtproducenterna, med undantag för i Danmark och kanske i Spanien, har bibehållit eller förbättrat odlingarnas lönsamhet. I samtliga fall där tillgängliga uppgifter möjliggör en beräkning för åren , omedelbart före reformen, och , efter reformen, tyder en jämförelse mellan råvarorna och marginalerna på att direktstödet till oljeväxtproducenterna i alla länder utom Danmark kompenserat producenternas inkomstförluster, och ibland inneburit ett bidrag som var betydligt större än nödvändigt. Producenternas inkomster har alltså skyddats. Jordbrukarnas produktionsval Reformen av den gemensamma organisationen av marknaden för oljeväxter genomfördes samtidigt som flera andra, minst lika radikala reformer genomfördes för andra jordbruksgrödor, nämligen spannmål och proteingrödor. Frånsett att man kunde konstatera att lönsamheten för oljeväxter inte hade förändrats på något grundläggande sätt kunde man förvänta sig att vissa utbyten skulle göras till dessa alternativa grödor. Dessa fenomen analyserades med hjälp av simulationer som genomfördes enligt MECOP-modellen, som utvecklats av INRA (Institut National de la Recherche Agronomique)(se kapitel 7, punkt 7.1). Detta arbete bekräftar att det inom SCOP (Sociétés Coopératives Ouvrières de Production), förekommer konkurrens mellan spannmål och oljeväxter, och att ändringar av stödnivåerna tenderar att leda till utbyten mellan dessa två typer av gröda. Det tyder i synnerhet på att de justeringar neråt som gjorts av stödet till oljeväxtproducenterna mot bakgrund av att världsmarknadspriset varit högre än man räknat med, eller på grund av överskridande av den garanterade maximiarealen, ledde till en viss ökning av de arealer som användes för spannmålsodling och motsvarande produktion, till nackdel för oljeväxterna. Men dessa effekter var av ringa omfattning, och den sammanlagda oljeväxtarealen i de sex största producentländerna blev hela hektar mindre än den i teorin skulle ha varit om man inte hade justerat stöden. En justering av direktstödet till oljeväxtproducenterna i linje med det som beviljas för spannmål, så som föreskrivs genom åtgärderna i Agenda 2000, skulle ha fått betydligt mer omfattande konsekvenser, och arealen för oljeväxter skulle ha minskat med mer än hektar (-8,3 %), medan arealerna för spannmålsodling skulle ha ökat ungefär lika mycket I föreskrifterna för studien ingick också att man skulle undersöka hur osäkerheten om direktstödets storlek kunde tänkas påverka jordbrukarnas val av gröda när det var dags att så. De analyser som gjordes i denna fråga (Se kapitel 7, punkt 7.2) tyder på att stödnivån under den aktuella perioden ansågs vara mer varierande inom sektorn för oljeväxter än för spannmål, men résumésv - 27/11/01 page 4

5 att den övergripande variationen för råvaran i hög grad jämnades ut genom den mekanism som justerade stödet i förhållande till världsmarknadspriset på oljeväxter. När det slutligen gäller reformens inflytande på jordbruket (kapitel 7, punkt 7.3) tycks detta ha varit ganska begränsat. Möjligen kan sänkningen av priserna på oljeväxter i jämförelse med priset på gödningsmedel ha lett till en tendens till extensifiering av jordbruket, men denna har inte varit särskilt märkbar i andra länder än de där man tillämpar nationella bestämmelser som syftar till att minska användningen av kemiska gödningsmedel, exempelvis Danmark och Tyskland. De direkta effekterna av regionaliseringen av stödsystemet Genomförandet av 1992 års reform av den gemensamma politiken för oljeväxter innebär att medlemsstaterna måste ange i vilka regioner oljeväxter eller spannmål traditionellt hade odlats, och fastställs olika stödnivåer. I studien görs ett försök att beskriva konsekvenserna av detta särskilda drag hos stödsystemet (Se kapitel 8, 8.1). Till att börja med kan man konstatera att medlemsstaternas planer för regionalisering skiljer sig mycket från varandra när det gäller hur finmaskiga planerna är, huruvida de utgår från referensvärden för oljeväxter eller för spannmål, hur dessa referensvärden beräknas, och om man räknar med en regionaliserad garanterad minimiareal eller inte. Av analysen framgår det att valet av en regionaliseringsplan med stormaskigt nät ledde till att oljeväxtodlingarna tenderade att flytta inåt i de stora områden som fastställts genom planen, och att där flera olika oljeväxtodlingar konkurrerade med varandra tvingades de till specialisering på den ena av de två grödorna. I de områden som omfattades av regionaliseringsplaner med ett finmaskigt nät låg odlingarna däremot kvar på samma platser som tidigare, och bibehöll den specialisering som existerade redan innan reformen genomfördes. Medlemsstaternas möjlighet att själva utforma de närmare detaljerna i regionaliseringsplanerna innebar alltså att de också inom ramen för den gemensamma politiken kunde uppnå sina egna mål. När det gäller reformens effekter på den regionala utvecklingen (se kapitel 8, 8.2) dras i studien slutsatsen att de har varit mycket begränsade. Anläggningarna för industriell bearbetning förblev till största delen lokaliserade till hamnregioner eller platser i närheten av floder, vilket ger företagen möjlighet att växla mellan gemenskapens råvaror och importerat oljefrö. De små industrierna som är lokaliserade i inlandet och sysslar med lokal produktion, bland annat i Spanien, har svårt att konkurrera med de stora fabrikerna som tar emot olika typer av grödor. Effektiviteten hos gemenskapens politik inom sektorn för oljeväxter Som framgår av ovanstående säkerställde den gemenskapspolitik för oljeväxter som genomfördes mellan 1992/93 och 1999/00 fördelaktiga villkor för försörjningen av industrin, och bevarade dess konkurrenskraft samtidigt som den bibehöll odlingarnas lönsamhet och skyddade producenternas inkomster från effekterna av det låga priset på oljeväxter. Kostnaderna för denna politik minskade med ungefär 600 miljoner euro per år när Europeiska unionen hade 12 medlemmar, och med hela 850 miljoner euro om man bortser från Spanien och Portugal, som i början av perioden fortfarande befann sig i ett övergångsskede och inte fick full utdelning av den nya ordningen. résumésv - 27/11/01 page 5

6 Analysen i denna rapport (se kapitel 9, 9.4) låter förstå att denna besparing för budgeten kom från två håll. Upp till 150 miljoner euro sparades in genom justeringen av stödet med hänsyn till världsmarknadspriset på oljeväxtfrö. Resten av besparingen gjordes när man avskaffade det ekonomiskt omotiverade direktstödet till bearbetningsföretag som köpte oljeväxtfrö med ursprung i gemenskapen. 1.3 Slutsatser och rekommendationer 1992 genomfördes en omfattande reform av systemet för stöd till oljeväxtodling som innebar att det tidigare systemet med prisstöd avskaffades helt och ersattes med ett system med direktstöd. Trots att det var en genomgripande reform kom tillämpningen bara att medföra smärre förändringar för sektorns ekonomi, och den fick också positiva följder: oljeväxtodlingen bibehöll lönsamheten, produktionen ökade, trots en begränsning av den odlade arealen, bearbetningsindustrins tillgång till råvaror var tillfredsställande, producenternas inkomster var stabila och kostnaden för gemenskapens budget minskade. De reformer som föreskrivs i Agenda 2000 bevarar det grundläggande regelverket från Mac Sharry-reformen, bland annat tillpassningen av priserna på den inre marknaden till världsmarknadspriset, och den kommer dessutom att göra det möjligt att avskaffa den begränsning som de garanterade maximiarealerna innebär. Den mest omtvistade frågan i denna reform är anpassningen av storleken på oljeväxtstödet till spannmålsstödet. Denna åtgärd är motiverad om man beaktar att det är marknaden och inte budgetincitament som skall styra jordbrukarnas val av produktion. Den är också motiverad därför att den budgetansträngning som gjordes för att styra producenternas val av gröda, i det här fallet för att de skulle stimuleras att producera mer oljeväxter än de spontant skulle göra, gav dålig utdelning. Utvecklingen kan likväl leda till att den ifrågasätts; en försämrad försörjningssituation i Europa om det visar sig att GMO sprids till våra viktigaste leverantörer samtidigt som de europeiska konsumenternas motvilja mot genmodifierade produkter utvidgas till att också omfatta oljekakor. Man kan likväl beklaga att åtgärderna i Agenda 2000 bibehåller avsevärda institutionella skillnader mellan ordningen för stödet till oljeväxter och den som gäller spannmål. Vidare kan vissa bestämmelser i Agenda 2000 ifrågasättas, om de motiveras av en ambition att undvika anklagelser för att det beviljas särskilda stöd till dessa odlingar. Det är därför stödet till oljeväxtproducenterna kommer att utformas regionvis på grundval av referensavkastningar av spannmål snarare än med hänsyn till oljeväxtodlingarnas avkastning. Därigenom riskerar man att missgynna producenterna i de regioner som fick den bästa avkastningen och förhindra en positiv utveckling av dessa odlingar i de regioner som är allra fördelaktigast. Avskaffandet av mekanismen för justering uppåt av stödet för oljeväxter vid en säkning av priserna framstår också som beklagligt. Denna mekanism hade fördelen att den stabiliserade producenternas inkomster, bevarade prisernas funktion som indikatorer på marknadsläget och förstärkte budgetsatsningarnas effektivitet. résumésv - 27/11/01 page 6