Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken

Transkript

1 Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken Uppföljning och utvärdering Rapport 5209 juni 2002

2 Beställningsadress: Naturvårdsverket Kundtjänst Stockholm Tfn: Fax: E-post: Miljöbokhandeln: ISBN pdf Naturvårdsverket

3 Förord Naturvårdsverket har, enligt förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (TiF), ett uppdrag att som vägledande myndighet inom sitt ansvarsområde följa upp och utvärdera den operativa tillsynen i landet. Med anledning av detta presenterar verket denna rapport, som framför allt bygger på underlag från besök och samtal med fyra länsstyrelser hösten/ vintern 2001, Tillsyns- och föreskriftsrådets (ToFR) enkät om operativ tillsyn för år 2000 samt diskussioner från ett arbetsmöte med speciellt inbjudna länsstyrelser och kommunala miljönämnder vintern Syftet med Naturvårdsverkets arbete med uppföljning och utvärdering är att den operativa tillsynen samt arbetet med tillsynsvägledning ska främjas och utvecklas. Rapporten behandlar framför allt de generella grundförutsättningar för den operativa tillsynen som stadgas i 7 TiF, dvs. resursfrågor, utredningar om tillsynsbehovet, register, tillsynsplanering, uppföljning/utvärdering av egen tillsyn samt i viss mån kompetensfrågor. Den tillsyn som utövas av Generalläkaren över verksamheter inom försvarsmaktens område tas inte upp i detta sammanhang. Den operativa tillsynen är beroende av vägledning från både Naturvårdsverket och länsstyrelserna (vad gäller de kommunala miljönämndernas tillsyn). Därför behandlas även frågan om tillsynsvägledning översiktligt i rapporten. Slutligen behandlas frågor som rör arbete med påföljder samt vissa frågor som speciellt rör förutsättningar för de kommunala miljönämndernas operativa tillsyn. Naturvårdsverkets slutsatser och förslag redovisas i 3:e kapitlet medan de följande kapitlen i huvudsak är faktaredovisning. Uppdraget har genomförts av en arbetsgrupp inom miljörättsavdelningens tillsynsenhet bestående av Monika Magnusson, Peter Sörngård och Anne Wynne under ledning av Lena Callermo, chef för enheten. Gruppen har under arbetet fått benäget stöd av Bengt Gustafsson, enheten för utvärdering och miljöekonomi vid avdelningen för hållbar samhällsutveckling. Stockholm i maj 2002 Kerstin Cederlöf Direktör för Miljörättsavdelningen 2

4 Innehållsförteckning Förord... 2 Innehållsförteckning... 3 Sammanfattning... 4 Summary Bakgrund och syfte Metod och avgränsning Naturvårdsverkets slutsatser och förslag Planeringsprocessen Tillsynens förutsättningar Tillsynsvägledning Tillsynsbehov och tillgängliga resurser Behovsutredningar Register Personalresurser Hur har resurssituationen påverkat inriktningen i arbetet? Kompetens Tillsynsplanering Tillsynsplaner Uppföljning och utvärdering av egen operativ tillsyn Miljökvalitetsmål och tillsynsplanering Behov av tillsynsvägledning Central myndighet Regional myndighet Några särskilda frågor om operativ tillsyn Åtalsanmälan och miljösanktionsavgifter Samverkan mellan kommuner Kommunernas organisation för tillsyn Delegation av beslutsrätt inom kommunerna Bilaga 1: Förslag från länsstyrelser och kommuner Bilaga 2: Sammanfattning av besök vid fyra länsstyrelser

5 Sammanfattning Den operativa tillsynen befinner sig för närvarande i en brytningstid mellan gammalt och nytt, mellan arbetssätt med traditioner från äldre miljölagstiftning och miljöbalkens intentioner om målstyrning och hållbar utveckling. Det finns ett stort engagemang och intresse hos de operativa tillsynsmyndigheterna, såväl länsstyrelser som kommunala nämnder 1, för att arbeta utifrån miljöbalkens helhetsperspektiv och att utgå från miljökvalitetsmålen. En del myndigheter har infört nya arbetssätt och strategier för att ge tillsynen ett större utrymme. Andra har påbörjat en tillsynsplanering som utgår ifrån miljökvalitetsmålen. Tillsynsarbetet är alltså inne i en utvecklingsfas där efterlevnaden av 7 förordningen (1998: 900) om tillsyn enligt miljöbalken (TiF) är viktig för hur tillsynen ska kunna bidra till en hållbar utveckling. Myndigheterna slits mellan målstyrning å ena sidan och detaljreglering å andra sidan. Miljöbalkens intention är att tillsynsarbetet ska utgå från miljökvalitetsmålen, samtidigt som balken med dess förordningar även innehåller regler som detaljstyr. Den operativa tillsynen är till mycket stor del händelse- och utifrånstyrd, medan utrymmet för egeninitierad och målstyrd tillsyn ofta är litet eller obefintligt. Detta är en situation som förekommer hos både länsstyrelser och kommunala nämnder och är av förklarliga skäl svår att hantera. Frågan om de tilldelade resurserna är tillräckliga och hur tillsynen organiseras blir då aktuell. De operativa tillsynsmyndigheterna, såväl kommunala nämnder som länsstyrelser, har redovisat ett stort resursunderskott. Enhetliga riktlinjer för hur behovet ska bedömas och beräknas saknas men situationen framstår som mer besvärlig vid vissa länsstyrelser än vid andra. Orsakerna, som bör uppmärksammas av berörda länsstyrelser, kan vara flera. Otillräcklig tilldelning från ramanslaget av resurser inom länsstyrelsen kan vara en faktor. I stort sett alla länsstyrelser har prioriterat ner tillsynen enligt miljöbalken. Många kommunala nämnder har gjort detsamma, men inte i lika stor omfattning. Den bilden stämmer väl överens med att länsstyrelserna överlag tycks ha ett större resursunderskott. I en situation med knappa resurser blir en prioriterad och differentierad tillsyn som bygger på målstyrning en nödvändig förutsättning för att tillsynen enligt miljöbalken ska kunna genomföras. För att ge en initiativstyrd tillsyn utrymme bör de operativa tillsynsmyndigheterna prioritera att ta fram strategier och arbetsformer som leder från en händelse- och utifrånstyrd tillsyn mot en målstyrd. För att stärka tillsynen enligt miljöbalken föreslår Naturvårdsverket därför ändringar i 7 TiF i syfte dels att få tillsynsplanerna att spegla en helhet över de enskilda myndigheternas ansvar, dels att få planeringen att hänga ihop med resurssättningen vid de enskilda myndigheterna 1 Med tillsynsansvar enligt miljöbalken. 4

6 Behovsutredningarna och tillsynsplanerna ska avspegla det helhetsperspektiv som miljöbalken strävar efter. För att kunna göra prioriteringar i planeringen utifrån balkens syfte är det viktigt att samtliga tillsynsområden som myndigheten har ansvar för integreras i en enda och sammanvägd tillsynsplan. Att göra relevanta avvägningar mellan de olika områdena är en viktig uppgift på vägen mot den målstyrda tillsynen. Naturvårdsverket har för avsikt att även fortsättningsvis stötta och stimulera tillsynsmyndigheterna i deras arbete med behovsutredningar och tillsynsplaner. En förutsättning för att planerna ska fungera som ett styrinstrument i prioritering och resursfördelning är att de operativa tillsynsmyndigheterna diskuterar och tar beslut om dessa på den ledningsnivå som beslutar om användningen av myndigheternas resurser. Undersökningen visar att kompetensen vid de operativa tillsynsmyndigheterna är god men inte tillräcklig. Detta gäller vid såväl länsstyrelser som kommunala nämnder. Synen på vad kompetens innebär har ändrats över tiden. Utöver att ha sakkunskap inom ett område, handlar det även om att kunna förmedla kunskap och att kunna hantera rollen som myndighetsperson i en tillsynssituation. Naturvårdsverket har för avsikt att undersöka behovet av en utbildning i förvaltningskunskap och tillsynsmetodik och vilka möjligheter som finns att genomföra en sådan. Naturvårdsverket och länsstyrelserna har en uppgift att som vägledande myndigheter stimulera samt sprida exempel och erfarenheter av arbetsformer som ger förutsättningar för en målstyrd tillsyn. Det är viktigt att länsstyrelserna avsätter tid för arbete med tillsynsvägledning. Naturvårdsverket avser att stödja länsstyrelserna i detta arbete. Det är viktigt att länsstyrelserna i sin tillsynsvägledning fokuserar på frågan om uppföljning och utvärdering och utbildar sin personal. Ett särskilt problem i länsstyrelsernas tillsynsvägledning är i de fall som kommunerna inte skiljer på ansvar för drift av respektive tillsyn över kommunala miljöfarliga anläggningar. Länsstyrelserna bedömer att det behövs styrmedel för att ha möjlighet att agera mot kommuner som har en olämplig organisation. Syftet med Naturvårdsverkets arbete med denna utvärdering har varit att främja den operativa tillsynen i landet. Utvärderingen avgränsar sig i första hand till efterlevnaden av 7 TiF som innehåller några viktiga grundbultar för tillsynsarbetet. 5

7 Summary Premises for inspection and enforcement according to the Environmental Code follow-up and evaluation Environmental inspection and enforcement is currently in a transition period between old and new, between working methods based on the traditions of older environmental legislation and the intentions embodied in the Environmental Code of goal-based management and sustainable development. There is a great commitment and interest among inspection and enforcement authorities, both county administrative boards (CAB) and municipalities, i.e. Environmental and Public Health Committees (EPHC), to base their work on the overall perspective of the Environmental Code and the environmental quality objectives. Some authorities have introduced new working methods and strategies to allow more scope for environmental inspection and enforcement. Others have begun planning based on the environmental quality objectives. Inspection and enforcement work is thus in a development phase where compliance with Section 7 of the Ordinance (1998:900) on enforcement in accordance with the Environmental Code (TiF) is vital for environmental inspection and enforcement contributing to a sustainable development. The authorities are torn between goal-based management on the one hand and detailed regulations on the other. The intention of the Environmental Code is that inspection and enforcement work should be based on the environmental quality objectives, at the same time as the Code and Ordinances contains detailed regulations. Inspection and enforcement is to a large extent event-based and externally controlled, whilst the scope for own initiatives and goal-based management is often negligible or non-existent. This situation occurs both in CAB and EPHC, and is clearly difficult to handle. This actualises the questions of whether the allocated resources are sufficient, and how inspection and enforcement should be organised. The inspection and enforcement authorities, both EPHC and CAB, have demonstrated large shortages of resources. Uniform guidelines for assessing and calculating such deficits are lacking, but the situation seems more critical in some CAB than others. The reasons, which should be noted by the CAB concerned, could be several. Insufficient allocation from the general appropriation of resources within the CAB could be one factor. Almost all CAB have been forced to lower the priority of inspection and enforcement in accordance with the Environmental Code. This also applies to several EPHC, although to a lesser extent. This picture corresponds well with the CAB in general having much greater resource deficits. In a situation with resource shortages, prioritised and differentiated inspection and enforcement based on goal-based management becomes a prerequisite for carrying out the task in accordance with the Environmental Code. 6

8 To encourage initiative-based measures, the inspection and enforcement authorities should prioritise the development of strategies and working methods that will take them from event-based and externally controlled inspection and enforcement towards goalbased action. In order to strengthen inspection and enforcement according to the Environmental Code, the Swedish EPA therefore proposes a change in Section 7 TiF, partly to ensure that inspection and enforcement plans reflect the total responsibility of each authority, and partly to link planning to resource allocation in each authority. Resource assessment and inspection and enforcement plans should reflect the overall perspective enshrined in the Environmental Code. To enable priorities in planning according to the aims of the Code, all areas under the responsibility of the inspection and enforcement authority should be integrated in a single carefully balanced inspection and enforcement plan. Making relevant priorities is an important task towards goal-based inspection and enforcement. The Swedish EPA aims to continue giving support and encouragement to authorities in their work with resource assessment and inspection and enforcement plans. A prerequisite for plans being used as a control instrument in prioritisation and resource allocation is that discussions and decisions within the inspection and enforcement authorities take place at the level of management responsible for the appropriation of funds. The report shows good, but insufficient, competence within the inspection and enforcement authorities. This applies to both CAB and EPHC. Skills required for carrying out inspections and enforcement have changed over time. In addition to expert knowledge, skills include the ability to disseminate knowledge and to handle the role of authority in an enforcement situation. Swedish EPA aims to examine the need for further training in public administration and enforcement methods and how this can be achieved. As guidance authorities, Swedish EPA and CAB are charged with promoting and disseminating examples of good working methods that create opportunities for goal-based inspection and enforcement. It is highly important that CAB sets aside time for guiding and promoting compliance. Swedish EPA aims to support CAB in this work. It is important that CAB in their guidance focus on follow-up and evaluation, and the provision of further training of their staff. A particular problem for CAB in promoting compliance arises in cases where municipalities have a dual responsibility for running and inspecting environmentally hazardous operations. CAB have identified a need for control instruments in order to ensure compliance in municipalities that have unsatisfactory arrangements. The aim of this Swedish EPA evaluation has been to promote environmental inspection and enforcement in the country. The evaluation is defined to deal primarily with compliance with Section 7 TiF, which contains some fundamental elements of enforcement work. 7

9 1 Bakgrund och syfte Bakgrund Naturvårdsverket har, enligt 13 förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (TiF), ett uppdrag att som vägledande myndighet på central nivå och inom sitt ansvarsområde följa upp och utvärdera den operativa tillsynen i landet. Länsstyrelserna svarar enligt 14 TiF för tillsynsvägledningen gentemot kommunerna 2 i länet. Tillsynsvägledning definieras i 3 TiF som sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Att följa upp och utvärdera den operativa tillsynen är alltså en del av det vägledande ansvaret. Operativ tillsyn definieras som sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Uppföljning och utvärdering är två besläktade begrepp som ibland används som om de vore synonymer. Begreppen kan särskiljas på följande sätt: Uppföljning att värderingsfritt samla in och registrera data. Utvärdering att granska och värdera data med syfte att nå en djupare förståelse och få vägledning för fortsatt handlande. Naturvårdsverket har sedan hösten 1999 medverkat i Tillsyns- och föreskriftsrådets (ToFR) arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen där viss samverkan sker i detta avseende. I arbetsgruppen deltar andra centrala miljöbalksmyndigheter, representanter från länsstyrelser och Svenska kommunförbundet samt Generalläkaren. Rådet har enats om gemensamma riktlinjer för arbetet med uppföljning och utvärdering. I början av år 2001 skickade ToFR ut en enkät till samtliga operativa tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken som rörde den operativa tillsynen under år Enkätmaterialet utgör ett viktigt underlag till denna rapport. Syfte Den operativa tillsynen enligt miljöbalken utgår från en fortlöpande process där planering, genomförande, uppföljning/utvärdering och förbättring följer på och återkopplar till varandra. Erfarenheter från såväl de vägledande myndigheternas som de operativa tillsynsmyndigheternas egen uppföljning och utvärdering är av stor betydelse för utvecklingen av den operativa tillsynen och bör tas tillvara. 2 Med kommun menas fortsättningsvis kommunal nämnd med tillsynsansvar enligt miljöbalken 8

10 Figur 1. Planera, genomföra, utvärdera och planera igen Syftet med Naturvårdsverkets arbete med uppföljning och utvärdering samt denna rapport är att främja den operativa tillsynen i landet genom att: vara framåtsyftande och fokusera på hur såväl den operativa tillsynen som tillsynsvägledningen kan utvecklas och ge underlag för en bedömning av hur den operativa tillsynen bidrar till att säkerställa syftet med miljöbalken och en hållbar utveckling. För detta ville verket få ökad kunskap och förståelse om hur den operativa tillsynen i landet fungerar genom att ringa in vilka grundförutsättningar som finns för den operativa tillsynen, identifiera problem och föreslå åtgärder för att avhjälpa dessa samt lyfta fram goda exempel. Utvärderingen försöker besvara följande två huvudfrågeställningar: Vad kan de operativa tillsynsmyndigheterna göra själva för att utveckla sin tillsyn? Vad kan Naturvårdsverket och länsstyrelserna göra för att utveckla sin tillsynsvägledning? 9

11 2 Metod och avgränsning Metod Naturvårdsverkets underlag för denna utvärdering består i första hand av resultatet från Tillsyns- och föreskriftsrådets enkät om tillsyn, besök vid fyra länsstyrelser och ett arbetsmöte med särskilt inbjudna länsstyrelser och kommuner. Tillsyns- och föreskriftsrådets enkät, som rörde den operativa tillsynen under år 2000, riktade sig till alla operativa tillsynsmyndigheter inom miljöbalkens område. Naturvårdsverket har gjort olika sammanställningar och analyser av enkätsvaren från kommuner och länsstyrelser. När kommunernas svar redovisas i rapporten har Svenska kommunförbundets kommungruppsindelning använts. (länk till Enkätsvaren innehåller rikligt med kommentarer från myndigheterna, vilka ofta innehåller information om tillsynsarbetet för år Med hjälp av dessa samt med information från länsstyrelsebesöken samt arbetsmötet har verket kunnat iaktta utvecklingen inom området. Hösten 2001 besökte Naturvårdsverket fyra länsstyrelser. Naturvårdsverket träffade personer på beslutandenivå samt länsrådet i respektive län. Vid besöken ställdes ett antal intervjufrågor rörande länsstyrelsernas operativa tillsyn. Frågorna baserade sig bl.a. på Tillsyns- och föreskriftsrådets enkät. Vid besöken diskuterades även den operativa tillsyn som bedrivs i länens kommuner och länsstyrelsernas vägledning i detta avseende. I diskussionen med länsstyrelserna lades fokus på länsstyrelsernas egna bedömningar i de o- lika frågorna (se vidare bilaga 2, Sammanfattning av besök vid fyra länsstyrelser). Naturvårdsverket ordnade i mitten av februari år 2002 ett arbetsmöte. Ett antal länsstyrelser och kommuner gavs möjlighet att diskutera och påverka Naturvårdsverkets bild av situationen ute i landet och ge synpunkter på vad som bör hända framöver. Ett första utkast till denna rapport var underlag för diskussionen. Naturvårdsverket har för denna utvärdering använt en kombinerad ramfaktor- och processmodell. Modellen visar på sambanden mellan tillsynens förutsättningar och tillsynsprocessen, se figur 2. 10

12 Tillsynens förutsättningar Resurser Attityder Tillsynsprocessen Miljöbalken Behovsutredning Tillsynsplan Genomförande Hållbar utveckling Miljökvalitetsmålen Uppföljning och utvärdering av egen tillsyn Organisation Kompetens Tillsynsmetoder Figur 2. Utvärderingsmodell Avgränsning Att utvärdera all operativ tillsyn enligt miljöbalken är en mycket tidskrävande uppgift. Det är därför nödvändigt att göra avgränsningar. Naturvårdsverket har valt att i denna utvärdering titta på några viktiga förutsättningar för den operativa tillsynen. Tillsynsförordningens 7 innehåller några viktiga grundbultar för tillsynsarbetet. Det gäller frågor om resurser, behovsutredning, register, tillsynsplan, den operativa tillsynsmyndighetens egen uppföljning och utvärdering av verksamheten samt kompetens. Därför är det naturligt att denna utvärdering till stor del handlar om dessa frågor. Enligt 26 kap 1 miljöbalken ska tillsynen säkerställa syftet med miljöbalken, vilket konkretiseras genom de nationella miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket har därför även tittat på hur målen har påverkat tillsynsplaneringen. Tillsynsvägledning är en viktig länk i tillsynsarbetet och påverkar förutsättningarna för den operativa tillsynen. Verket behandlar därför i viss mån även denna fråga i rapporten. Frågan om åtalsanmälningar och miljösanktionsavgifter har fått stor uppmärksamhet i olika sammanhang. Det är inte minst en tung administrativ uppgift för de operativa tillsynsmyndigheterna. Naturvårdsverket har i denna utvärdering lagt fokus på rutiner för handläggandet av åtalsanmälan och miljösanktionsavgifter. Slutligen har Naturvårdsverket genom länsstyrelsebesöken tagit in vissa ytterligare uppgifter om kommunernas operativa tillsyn. Det gäller frågor om samverkan, organisation och delegering av beslutsrätt. 11

13 3 Naturvårdsverkets slutsatser och förslag I miljöbalkens 26 kap. 1 formuleras tillsynens uppdrag: Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Syftet framgår av 1 kap. 1 miljöbalken: Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö." Vägen till hållbar utveckling har konkretiserats i de 15 nationella miljökvalitetsmålen. Den operativa tillsynen befinner sig för närvarande i en brytningstid mellan gammalt och nytt, mellan arbetssätt med traditioner från äldre miljölagstiftning och miljöbalkens intentioner om målstyrning och hållbar utveckling. Det finns ett stort engagemang och intresse hos de operativa tillsynsmyndigheterna, såväl länsstyrelser som kommunala nämnder, för att arbeta utifrån miljöbalkens helhetsperspektiv och att utgå från miljökvalitetsmålen. En del myndigheter har infört nya arbetssätt och strategier för att ge tillsynen ett större utrymme. Andra har påbörjat en tillsynsplanering som utgår ifrån miljökvalitetsmålen. Tillsynsarbetet är alltså inne i en utvecklingsfas där efterlevnaden av 7 förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (TiF) är viktig för hur tillsynen ska kunna bidra till en hållbar utveckling. Myndigheterna slits mellan målstyrning å ena sidan och detaljreglering å andra sidan. Miljöbalkens intention är att tillsynsarbetet ska utgå från miljökvalitetsmålen, samtidigt som balken med dess förordningar även innehåller regler som detaljstyr. Den operativa tillsynen är till mycket stor del händelse- och utifrånstyrd, medan utrymmet för egeninitierad och målstyrd tillsyn ofta är litet eller obefintligt. Detta är en situation som förekommer hos både länsstyrelser och kommuner och är av förklarliga skäl svår att hantera. Frågan om de tilldelade resurserna är tillräckliga och hur tillsynen organiseras blir då aktuell. 12

14 3.1 Planeringsprocessen Behovsutredning och tillsynsplanering Naturvårdsverkets förslag: o En ändring av 7 TiF bör göras med innebörden att den operativa tillsynsmyndigheten ska ha en sammanvägd tillsynsplan som omfattar samtliga tillsynsområden som myndigheten har ansvar för. Naturvårdsverkets slutsatser: o De operativa tillsynsmyndigheterna bör utgå ifrån miljöbalkens syfte och tillsynens uppdrag enligt 26 kapitlet 1 i sitt arbete med tillsynsplanering. o Behovsutredningarna och tillsynsplanerna bör avspegla det helhetsperspektiv som miljöbalken strävar efter. Att göra relevanta avvägningar mellan de olika tillsynsområdena är en viktig uppgift på vägen mot den målstyrda tillsynen. Naturvårdsverket har för avsikt: o att även fortsättningsvis på olika sätt stötta och stimulera tillsynsmyndigheterna i deras arbete med behovsutredningar och tillsynsplaner. Kravet på behovsutredningar infördes i och med miljöbalkens ikraftträdande den 1 januari De operativa tillsynsmyndigheterna skulle enligt 7 förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (TiF) senast den 30 juni 1999 ha gjort en utredning om tillsynsbehovet inom sina ansvarsområden och därefter varje år uppdatera utredningen med hänsyn till de förutsättningar som kan ha ändrats. När tillsynsmyndigheterna började arbeta med behovsutredningarna stötte de på flera problem. Dels fanns ingen vägledning alls utarbetad från de centrala myndigheterna, dels var tillsynsmyndigheternas register under uppbyggnad och således inte kompletta. Dessutom var miljökvalitetsmålen inte nedbrutna till regionala och lokala förhållanden, vilket försvårade en behovsbedömning som syftade mot en målstyrd tillsyn. Allt detta sammantaget gjorde att det var svårt att göra en utredning som på ett relevant sätt visade på behovet. Flera av dessa svårigheter finns fortfarande kvar. De siffror som de olika tillsynsmyndigheterna har redovisat är därför i viss mån osäkra och troligen både över- och underskattade i de enskilda fallen. Det blir också uppenbart att myndigheternas siffror inte är helt jämförbara sinsemellan. Inom vissa sakområden är tillsynsuppdragets omfattning till stora delar ännu oidentifierat. Exempelvis behöver inventeringar göras avseende vattenverksamheter så att behoven går att bedöma och vägas mot behov inom andra områden utifrån ett miljömålperspektiv. Utan att säga något om tillsynsbehovet kan konstateras att antalet vattenverk- 13

15 samheter under länsstyrelsernas tillsynsansvar, exempelvis större och mindre dammar och bevattningsföretag, är mångdubbelt större än antalet miljöfarliga verksamheter. Härtill ska läggas tillsynen över efterlevnaden av föreskrifter för skyddade områden, exempelvis vattenskyddsområden och naturreservat. Sammansättningen av kompetens liksom metoderna för tillsynsplanering vid myndigheterna är av naturliga skäl präglade av den gamla lagstiftningen och dess värderingar. Detta påverkar bedömningen av tillsynsbehoven inom olika sakområden och hur dessa vägs mot varandra. Behovsbedömningen riskerar därmed att väga över till förmån för redan kända, men nödvändigtvis inte längre lika angelägna tillsynsområden. Naturvårdsverket har dock, bland annat i denna undersökning, konstaterat att arbetet med behovsutredningarna är under utveckling. De operativa tillsynsmyndigheterna blir efter hand mer säkra i sina bedömningar. De tycker även att utredningarna ger ett bra underlag inför tillsynsplaneringen. De operativa tillsynsmyndigheterna ska enligt 7 andra st 3. TiF för varje verksamhetsår upprätta en plan, baserad på behovsutredningen och tillsynsregistret, för hur tillsynsarbetet skall bedrivas. Det var för år 2000 inte lika vanligt att tillsynsmyndigheterna hade gjort en tillsynsplan som en behovsutredning. Myndigheternas resurser förslog ofta inte för båda uppgifterna. Dessutom var miljökvalitetsmålen inte nedbrutna till regionala och lokala förhållanden. Därför var det bara enstaka tillsynsmyndigheter som utgick ifrån dessa i sin tillsynsplanering. Många tillsynsmyndigheter har gjort tillsynsplaner redan under miljöskyddslagens tid för tillsyn över miljöfarlig verksamhet, och kan falla tillbaka på rutiner från den tiden. Detta är positivt, men riskerar att ge en skev bild av situationen så länge som de övriga tillsynsområdena släpar efter. Det är vanligt att tillsyn rörande skydd av naturen enligt 7:e, 8:e och 12:e kapitlena miljöbalken 3 inte finns med vare sig i länsstyrelsernas behovsutredningar eller tillsynsplaner. Verket konstaterar att det förekommer att de operativa tillsynsmyndigheterna gjort separata tillsynsplaner för olika tillsynsområden, exempelvis för miljöfarlig verksamhet, områdes- och artskydd m.m. Detta bottnar troligen i ett traditionellt tänkande med grund i den äldre miljölagstiftningen. 3 Skydd av naturen enligt 7:e, 8:e och 12:e kapitlena miljöbalken: - nationalparker - naturreservat - naturminnen - biotopskyddsområden med undantag av sådana på mark som omfattas av skogsvårdslagen - djur- och växtskyddsområden - områden och föremål med interimistiska beslut - jordbruksmark vad gäller skötsel enligt 7 och 8 kap MB utom kulturreservat - samråd enligt 12 kap 6 MB med vissa undantag - strandskyddsområden - vilthägn - verksamheter med marinvetenskaplig forskning som bedrivs från forskningsfartyg registrerade i eller tillhör en annan stat - artskydd - stängselgenombrott - särskilda skydds- eller bevarandeområden enligt 7 kap. 28 MB 14

16 Av Naturvårdsverkets redovisning av Regeringsuppdrag, dnr , framgår att länsstyrelserna har kommit olika långt med tillsynsarbete enligt artskyddsförordningen (1998:179), till stor del beroende på hur man prioriterat verksamheten. Verket anser att arbetet behöver synliggöras i länsstyrelsens tillsynsplan samt att resursbehovet beräknas och medel avsätts därefter. Att en del kommuner kan ha ansvar för tillsyn över strandskyddet är inte synligt i några kommentarer i enkätsvaren. En förklaring kan vara att det många gånger är oklart hur ansvaret för tillsynen faller mellan länsstyrelserna och kommunerna. Verket har nyligen redovisat regeringsuppdraget Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna (rapport 5185). Tillsyn enligt strandskyddsbestämmelserna finns med i tillsynsplanerna vid ca hälften av landets länsstyrelser, medan detta saknas vid den andra hälften. Det finns därför skäl att anta att strandskyddstillsynen inte heller alltid tagits med i kommunernas tillsynsplanering. Utan att ha studerat kommunernas tillsynsplaner har verket, bl.a. utifrån kommentarerna i svaren till ToFR:s enkät, fått ett intryck av att kommuner ofta i tillsynsplanerna tar in dels aktiviteter som inte är tillsyn, dels tillsyn som hör till annan lagstiftning, exempelvis livsmedel och djurskydd. Behovsutredningarna och tillsynsplanerna ska avspegla det helhetsperspektiv som miljöbalken strävar efter. För att kunna göra prioriteringar i planeringen utifrån balkens syfte är det viktigt att samtliga tillsynsområden som myndigheten har ansvar för integreras i en enda och sammanvägd tillsynsplan. Att göra relevanta avvägningar mellan de olika områdena är en viktig uppgift på vägen mot den målstyrda tillsynen. Verket föreslår därför följande ändring av 7 TiF. (Ändringsförslaget markeras med kursiv stil.) Myndigheten skall. 3. för varje verksamhetsår upprätta en sammanvägd plan för sina ansvarsområden baserad på utredningen enligt 1 och verksamhetsregistret enligt 2, för hur tillsynsarbetet skall bedrivas... Verket har noterat att även arbetet med tillsynsplaner är under utveckling. En allmän uppfattning är att tillsynsplanerna, med behovsutredningarna som grund, är ett bra instrument som kan tydliggöra vilka prioriteringar som görs i verksamheten. Planerna kan även hjälpa till att styra resurserna på ett effektivt sätt. Det blir då tydligt att dessa är ett hjälpmedel för styrning och prioritering och ett stöd i den egna verksamheten. Det finns ett starkt intresse att införliva miljökvalitetsmålen i tillsynsplaneringen vid de flesta operativa tillsynsmyndigheterna i landet. Det är dock en bra bit kvar till att planeringen speglar den helhetssyn som lagstiftaren avser med miljöbalken och dess gemensamma tillsynsregler. Att göra en målstyrd behovsutredning och tillsynsplan är svårt och Naturvårdsverket är medvetet om att det finns behov av vägledning i frågan. Verket bedömer dock att det är för tidigt att utforma riktlinjer för detta, vilket skulle riskera att i onödan hämma den process som påbörjats. Det saknas ännu metoder och erfarenheter att bygga riktlinjerna på. 15

17 Det är bättre att låta arbetet utvecklas fritt under en tid och att formerna får växa fram med ett underifrån-perspektiv. Naturvårdsverket har naturligtvis ett ansvar att även fortsättningsvis stötta och stimulera tillsynsmyndigheterna i frågan. Detta kan exempelvis ske genom att under ett antal år samla in och studera behovsutredningar och tillsynsplaner, sprida exempel samt ordna seminarier och liknande i frågan. Under år 2002 startar verket även ett projekt som tar fasta på hur en tillsynsplanering kan göras utifrån miljökvalitetsmålen. Utifrån erfarenheter bland annat från sådana aktiviteter som nämnts här kan så småningom en vägledning utformas. En naturlig följd av detta blir att vi framöver kommer att få se såväl register som behovsutredningar och tillsynsplaner över landet som varierar i sitt innehåll och som anpassats till lokala och regionala förhållanden. För att tillsynen ska bli ett kraftfullt verktyg på vägen mot miljökvalitetsmålen och en hållbar utveckling är det viktigt att de operativa tillsynsmyndigheterna utgår ifrån miljöbalkens syfte och tillsynens uppdrag enligt 26 kapitlet 1 i sin tillsynsplanering. Ett stort utrymme finns för myndigheterna att självständigt differentiera sitt arbete och styra tillsynen dit den bäst behövs genom att prioritera väl och anpassa sina metoder till olika tillsynsobjekt. Enligt 7 andra st 4. TiF ska de operativa tillsynsmyndigheterna regelbundet följa upp och utvärdera sin egen tillsynsverksamhet. Naturvårdsverket har noterat att uppföljning och utvärdering av den egna operativa tillsynen utförs på ett relativt osystematiskt sätt vid de operativa tillsynsmyndigheterna. Ofta görs det någon typ av uppföljning, men sällan någon regelrätt utvärdering, i samband med verksamhetsplaneringen inför det kommande året. Ett mål bör vara att myndigheterna använder sina tillsynsplaner som ett redskap i det löpande arbetet. Den bör då följas upp inte bara när myndigheten tar sats inför nästa år, utan helst oftare. Det är viktigt att hitta rutiner så att det blir möjligt att utföra detta arbete på ett systematiskt sätt inom myndigheten. Register Enligt 7 andra st 2. TiF ska de operativa tillsynsmyndigheterna föra ett register över de verksamheter som fordrar återkommande tillsyn. Det finns ett samband mellan behovsutredning och tillsynsregister. För att de operativa tillsynsmyndigheterna ska kunna göra en bra behovsutredning behöver man ett bra register. Frågan om vad verksamheter som fordrar återkommande tillsyn" innebär, tas ofta upp av de operativa tillsynsmyndigheterna. Begreppet kan föra tankarna till frekvens och kvantitet, vilket kan leda till att tillsynsbehovet överskattas. I Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn, NFS 2001:3, anges att begreppet återkommande tillsyn kan tillämpas på följande sätt: Med de verksamheter som behöver återkommande tillsyn bör förstås sådana som myndigheten bedömt fordrar tillsyn minst en gång inom en viss tid, exempelvis fem år. Även Svenska Kommunförbundet har tolkat begreppet på ett liknande sätt 4. 4 Underlag för kommunal tillsynsplanering, Svenska Kommunförbundet

18 Med tanke på att tillsynen bör vara målstyrd bör de operativa tillsynsmyndigheterna dock framför allt ha miljöbalkens syfte och tillsynens uppdrag enligt 26 kapitlet 1 i åtanke när de bedömer vilka verksamheter som behöver återkommande tillsyn och hur ofta den behöver utföras. Tillsynsförordningens krav på register, som det är uttryckt, motsäger därför inte balkens intentioner om en målstyrd tillsyn. 3.2 Tillsynens förutsättningar Resurser Naturvårdsverkets förslag: Ett tillägg bör göras i 7 TiF med innebörden att den operativa tillsynsmyndigheten ska besluta om behovsutredningar och tillsynsplaner på den ledningsnivå som beslutar om användningen av myndighetens resurser. Naturvårdsverkets slutsats: Länsstyrelserna bör uppmärksamma frågan om den interna tilldelningen av resurser för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Enligt 7 första st förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (TiF) gäller att en myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter skall för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn. Det finns inga absoluta mått på om en viss given resurs är tillräcklig eller inte. Hur tillgången på resurser ska värderas hänger samman med hur behoven bedöms och vilket underlag som finns för detta (se vad som sagts under avsnitt 3.1). Även vilka tillsynsmetoder som används och hur arbetet organiseras har stor betydelse. De operativa tillsynsmyndigheterna, såväl kommuner som länsstyrelser, har redovisat ett stort resursunderskott. Det är svårt att bedöma säkerheten i siffrorna, bland annat eftersom det inte finns några enhetliga riktlinjer för hur behovet ska bedömas och beräknas. Det är möjligt att vi hade fått en annan bild av situationen om tillsynsplaneringen gjorts fullt ut enligt miljöbalkens intentioner om en målstyrd tillsyn. En förutsättning för att kunna göra detta hade varit att miljökvalitetsmålen anpassats till regional och lokal nivå samt att tillsynsmetoder och arbetssätt för en differentierad tillsyn utvecklats. Detta medför att de redovisade resursunderskotten kan vara såväl under- som överskattade. Därför bedömer Naturvårdsverket att det med föreliggande underlag inte är möjligt att dra några helt säkra slutsatser om resurssituationen för den operativa tillsynen idag och för det framtida arbetet. Verket har dock förstått att situationen är mer besvärlig vid vissa länsstyrelser än vid andra, vilket bör uppmärksammas. Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalken finansieras med medel som ingår i ramanslaget. Medlen är inte särskilt märkta för uppgiften. Hur mycket resurser som avsätts för 17

19 tillsyn enligt miljöbalken blir därför beroende av hur ramanslaget fördelas internt inom länsstyrelserna. Under de senare åren har länsstyrelserna vid flera tillfällen fått särskild tilldelning av resurser avsedda för tillsyn inom miljöområdet, senast i samband med införandet av miljöbalken. Trots detta har vissa länsstyrelser redovisat ett mycket stort underskott av resurser för år Orsakerna, som bör uppmärksammas av berörda länsstyrelser, kan vara flera. Otillräcklig tilldelning från ramanslaget av resurser inom länsstyrelsen kan vara en faktor. Att miljöarbetet är organiserat så att tillsyn resursmässigt får svårt att hävda sig gentemot andra arbetsuppgifter kan vara en annan. För närvarande tilldelas länsstyrelserna stora anslag av regeringen inom särskilda sakområden som t.ex. förorenade områden. Samtidigt får basverksamheter som t.ex. tillsyn varje år något mindre resurser. Detta leder till en obalans som riskerar att kontinuiteten och kvaliteten i verksamheten försämras, vilket har förts fram som ett problem vid Naturvårdsverkets länsstyrelsebesök. Det är dock länsstyrelserna själva som ska fördela resurser från sitt ramanslag, planera och organisera sitt arbete så att regeringens krav i 7 TiF blir uppfyllt på ett sådant sätt att uppdraget enligt 26 kap 1 miljöbalken kan fullgöras. Detta förutsätter en medverkan från myndighetens ledning, en organisation som säkerställer att resurser för tillsyn används för avsett ändamål och en dialog med dem som har att utföra tillsynen. Om en prioritering av resurser för miljöbalkstillsynen påverkar andra delar av länsstyrelsens verksamhet negativt så är det i stället det som ska lyftas fram. Regeringen har genom tillsynsförordningen uttryckt vikten av att miljötillsynen har de resurser som behövs. Länsstyrelserna, andra statliga operativa tillsynsmyndigheter liksom de kommunala tillsynsmyndigheterna är alla bundna av att följa tillsynsförordningens krav. Kommunerna, som bidrar med ett stort resurstillskott till den miljötillsyn som bedrivs i landet, har svårt att via avgifter få kostnadstäckning för sin tillsyn. Detta har senast uppmärksammats av Svenska Kommunförbundet i Miljö- & hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning Undersökningen visar att kostnadstäckningen för tillsyn inom miljöskyddsområdet under år 2000 var 42 procent, vilket är en ökning med 10 procent jämfört med I stort sett alla länsstyrelser har prioriterat ner tillsynen enligt miljöbalken. Många kommuner har gjort detsamma, men inte i lika stor omfattning. Vissa kommuner har i kommentarerna till svaren i ToFR:s enkät särskilt angivit att de inte hinner med sitt obligatoriska tillsynsansvar över U-verksamheterna, vilket skulle kunna bero på att kommunerna tagit över tillsyn från länsstyrelsen över A- och B-anläggningar. Det är positivt att dessa kommuner känner ansvar för sitt ökade åtagande. Det är dock negativt om det leder till att omfattningen på samhällets totala miljötillsyn blir mindre än den skulle kunna ha varit om länsstyrelserna behållit tillsynsansvaret. En allmän uppfattning bland tillsynsmyndigheterna är att tillsynsplanerna, med behovsutredningarna som grund, är ett bra instrument som tydliggör vilka prioriteringar som görs i verksamheten. Planerna kan även hjälpa till att styra resurserna på ett effektivt sätt. En förutsättning för detta är att de operativa tillsynsmyndigheterna diskuterar och tar beslut om dessa på den ledningsnivå som beslutar om användningen av myndigheternas resurser. Trots detta förekommer det vid både länsstyrelser och hos kommunala tillsynsmyndigheter att prioritering och planering sköts utan att myndighetens ledning, som ansvarar för resurserna, är annat än perifert eller inte alls involverad i tillsynsplanen. 18

20 Verket föreslår därför följande tillägg av 7 TiF. (Ändringsförslaget markeras med kursiv stil.) Myndigheten skall x. besluta om behovsutredningar och tillsynsplaner på den ledningsnivå som beslutar om användningen av myndighetens resurser. Kompetens Naturvårdsverket har för avsikt att: o undersöka behovet av och vilka möjligheter som finns att utarbeta en introduktionsutbildning för handläggare på länsstyrelser och kommuner i förvaltningskunskap och tillsynsmetodik samt o initiera en kartläggning av problemen med kompetensförsörjning avseende tillsyn över vattenverksamhet och en utredning om vilka åtgärder som behöver vidtas. En myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter ska, enligt 7 TiF första st. ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. Undersökningen visar att kompetensen vid de operativa tillsynsmyndigheterna är god men inte tillräcklig. Detta gäller vid såväl länsstyrelser som kommunala miljömyndigheter. I vissa fall är kompetensen svår att upprätthålla eftersom personalomsättningen vid de operativa tillsynsmyndigheterna på sina håll är stor och har så varit under en längre tid. Detta blir extra tydligt vid anställning av nyutbildad personal som saknar erfarenhet från tillsynsarbete och myndighetsutövning. Samtidigt ger dessa naturligtvis myndigheten ett värdefullt tillskott av ny sakkunskap och nytänkande. Synen på vad kompetens innebär har ändrats över tiden. Utöver att ha sakkunskap inom ett område, handlar det även om att kunna förmedla kunskap och att kunna hantera rollen som myndighetsperson i en tillsynssituation. Tidigare var det en viktig del av kompetensen att i detalj kunna ge råd till verksamhetsutövaren och delta i deras problemlösning. Genom att miljöbalken lagt ett större ansvar på verksamhetsutövarna själva och även som följd av medlemskapet i EU, utvecklas tillsynen för närvarande i en mer kontrollerande inriktning. Tillsynsutredningens delbetänkande Statlig tillsyn (SOU 2002:14) föreslår också en sådan inriktning på all statlig tillsyn. Förändringen påverkar innebörden av kompetensbegreppet. EU-kommissionen ansvarar för ett projekt som utförs av IMPEL (EU:s nätverk för införande och genomdrivande av miljölagstiftning) om kriterier för att kvalificera sig som miljöinspektör. Genom rekommendationen stimuleras medlemsländerna att utbilda sin personal. Arbetet bedrivs för att utveckla Europaparlamentets och Rådets rekommenda- 19

21 tion (2001/331/EG) av den 4 april 2001 om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna. Tillsynsutredningens delbetänkande Statlig tillsyn (SOU 2002:14) framför att det är angeläget att de som arbetar med tillsyn får möjlighet att utveckla sin professionalism inom området i en sådan riktning att rollen och yrket blir tydligare och statusmässigt uppgraderat. Utredningen anser mot denna bakgrund att en tillsynsakademi bör tillskapas, där bland annat frågor om utveckling av utbildning och forskning för tillsynsfrågor kan initieras i samverkan med högskolor. För att underlätta situationen i ett kortare tidsperspektiv skulle en introduktionsutbildning kunna utarbetas i förvaltningskunskap och tillsynsmetodik för nyanställda handläggare på länsstyrelser och kommuner. Naturvårdsverket har för avsikt att undersöka hur stort behovet av en sådan utbildning är och vilka möjligheter som finns att genomföra en sådan. Detta initiativ kan göras i samverkan med övriga medlemmar i Tillsyns- och föreskriftsrådet, dvs. övriga centrala miljöbalksmyndigheter, länsstyrelser och kommuner. Ett sakområde som särskilt bör uppmärksammas är förhållandena avseende vattenverksamheter. Flera länsstyrelser kan helt enkelt inte få tag på någon kompetens inom området samtidigt som det finns ett stort behov av tillsyn inom området. En kartläggning av problemets omfattning och en utredning om vilka åtgärder som behöver vidtas bör göras. Naturvårdsverket har för avsikt att ta initiativ till detta och samverkar gärna med Svenska Kraftnät i frågan. Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Svenska Kommunförbundet har i övrigt påbörjat ett arbete som syftar till att stärka kunskapsförsörjningen genom att få tillstånd ett förbättrat samutnyttjande och utbyte av kompetens i landet. Arbetsuppgifternas varierande art och stora bredd avseende tillsyn inom miljöområdet gör det, enligt verkets mening, nödvändigt att samverka. De möjligheter som står till buds, t.ex. genom att träffa avtal eller ingå överenskommelse enligt 26 kap. 7 miljöbalken bör utnyttjas i större utsträckning. En ökad satsning på gemensamma miljö- och hälsoskyddsnämnder och -förvaltningar över kommungränserna skulle också vara gynnsam för tillsynsarbetet i framför allt små och resurssvaga kommuner. Särskilt viktigt framstår behovet av samverkan i de kommuner som har s.k. ensaminspektörer. Det är helt enkelt en omöjlig uppgift för en enda person att upprätthålla tillräcklig kompetens inom hela miljöområdet. Samverkan ger ökade möjligheter att upprätthålla en bred och hög kompetens inom miljö- och hälsoskyddsområdet på såväl nämnd- som förvaltningsnivå samt en bättre kontinuitet i arbetet. Naturvårdsverket skriver mer om detta i rapport 5127, Kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet. 20

22 Tillsynsmetoder och organisationsfrågor Naturvårdsverkets slutsats: De operativa tillsynsmyndigheterna bör prioritera att ta fram strategier och arbetsformer som leder från en händelse- och utifrånstyrd tillsyn mot en målstyrd och initiativstyrd sådan. I framtida arbete med EG-direktiv behöver onödig detaljreglering undvikas för att underlätta en målstyrd tillsyn. Naturvårdsverket har för avsikt: att stimulera samt sprida exempel och erfarenheter från de operativa tillsynsmyndigheterna av arbetsformer som ger förutsättningar för en målstyrd tillsyn samt att ta initiativ till att beslutsfattare på ledningsnivå inom såväl stat som kommun får riktad, fortlöpande information i frågor som rör påföljder enligt miljöbalken. Någon fullständig samstämmighet mellan tilldelade resurser och det tillsynsbehov som har redovisats totalt i denna undersökning är enligt Naturvårdsverkets mening inte realistiskt att nå. I en situation med knappa resurser blir en prioriterad och differentierad tillsyn som bygger på målstyrning en nödvändig förutsättning för att tillsynens uppdrag enligt miljöbalkens 26 kapitel 1 ska kunna genomföras. De operativa tillsynsmyndigheterna har en svår balansgång att gå mellan initiativstyrd tillsyn å ena sidan och händelse-/utifrånstyrd tillsyn å andra sidan. Ofta är det de egna initiativen som får vika för måste -uppgifterna. En sådan reaktiv tillsyn har små möjligheter att ta sikte på miljökvalitetsmålen och säkra en hållbar utveckling. Än mindre kan den vara förebyggande. Miljöbalken upplevs av länsstyrelser och kommuner som en ganska byråkratisk lagstiftning som ger dubbla budskap. Å ena sidan finns intentionen om att målstyra tillsynen och å andra sidan detaljstyr balken ofta genom krav på administrativt arbete som har liten eller ingen synbar miljönytta. Exempel på sådan detaljstyrning som tillsynsmyndigheterna refererar till är arbete med enklare tillståndsärenden, det tungrodda arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och olika rapporter samt inlämnade uppgifter inom kemikaieområdet som ska granskas. Tillsyn behöver bygga på egna initiativ och prioriteringar. Ofta organiseras arbetet så att det utförs av tjänstemän som även är involverade i annat myndighetsarbete, t.ex. tillståndsprövning. För att ge den initiativstyrda tillsynen utrymme bör de operativa tillsynsmyndigheterna prioritera att ta fram strategier och arbetsformer som leder från en händelse- och utifrånstyrd tillsyn mot en målstyrd. Exempel finns på att det går att ta fram metoder för att kunna organisera, prioritera och bedöma behov och effekter av olika resursinsatser på ett bättre sätt. Länsstyrelsen i Jönköpings län har tagit fram en strategi för tillsyn över miljöfarlig verksamhet som bygger på riskvärdering. På länsstyrelsen i Gävleborgs 21

23 län har man skilt tillståndsprövning och tillsyn över miljöfarlig verksamhet åt i organisationen. Även länsstyrelsen i Östergötland har tagit initiativ i den riktningen. En viktig faktor för tillsynens förutsättningar framöver är hur kraftfullt miljöbalkens regler om egenkontroll tillämpas och budskapet förs fram till verksamhetsutövarna och hur dessa tar till sig detta. Länsstyrelsen i Jönköpings län har uppmärksammat att tillsyn för en väl fungerande egenkontroll också kan lägga en grund för en kommersiell nytta för företagen i takt med att marknaden ställer miljökrav. Naturvårdsverket och länsstyrelserna har en uppgift att som vägledande myndigheter stimulera samt sprida exempel och erfarenheter av arbetsformer som ger förutsättningar för en målstyrd tillsyn. Vidare har Naturvårdsverket i det framtida arbetet inom den europeiska gemenskapen en viktig roll att verka för att undvika detaljregleringar som försvårar en målstyrd tillsyn. De EG-direktiv som reglerar medlemsländernas miljöarbete rör i första hand tillståndsprövning, men påverkar och tar tid även från tillsynsarbetet. Inom EU infördes den 4 april 2001 en rekommendation om införande av minimikriterier för miljötillsyn. Kriterierna, som senare mycket väl kan vidareutvecklas till att bli ett bindande direktiv, har utarbetats på bas av en rapport från IMPEL, som är ett nätverk för införande och genomdrivande av miljölagstiftning inom EU. Frågan bevakas av verket för att förhållandena inom det svenska tillsynsarbetet ska kunna beaktas så långt som möjligt. Miljöbalkskommittén ska följa upp tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till ändringar som kan behöva göra. Arbetet påbörjades under våren år 2000 och ett slutbetänkande ska läggas fram vid utgången av år Kommittén är parlamentariskt sammansatt och leds av en ordförande som är opolitisk. I arbetet deltar också sakkunniga och experter samt ett sekretariat. Kommittén tar gärna emot synpunkter och erfarenheter från tillämpningen av miljöbalken. Mer information finns på miljobalken. Arbete med påföljder Tillsynsmyndigheternas metoder avseende överträdelser och påföljder debatteras ofta i olika sammanhang. Vissa förslag till lagändringar är också att vänta i samband med den pågående miljöbalkskommitténs arbete. Det är svårt att dra några slutsatser om tillsynsarbetets effektivitet utifrån antalet åtalsanmälningar och påförda miljösanktionsavgifter. Ett lågt antal kan bero på att myndigheten arbetar aktivt med förebyggande arbete. Men det kan också bero på resursbrist eller att arbete med åtalsfrågor inte prioriteras av myndigheten. Det händer att beslutsfattare styr tillsynsverksamheten på så sätt att en från handläggarna föreslagen åtalsanmälan eller påföljd i form av miljösanktionsavgift aldrig genomförs. Tillsynsarbete ska inte vara förenat med politiska ställningstaganden, och så ska vara fallet även när det gäller dessa frågor. Det sociala spelet och stämningen på en arbetsplats påverkar benägenheten att göra åtalsanmälan och att påföra miljösanktionsavgifter. Verket har vid kontakter med tillsynsmyndigheterna kunnat konstatera att problemet med att avstå från åtalsanmälan och beslut om miljösanktionsavgifter förekommer hos såväl kommuner som vid länsstyrelser. Detta dokumenteras inte alltid, varvid problemet inte heller uppmärksammas. 22