WWFs remissvar gällande slutbetänkandet av Fiskelagsutredningen (Jo 2007:03): Med fiskevården i fokus- en ny fiskevårdslag (SOU 2010:42)

Transkript

1 Världsnaturfonden WWF Ulriksdals Slott Solna Landsbygdsdepartementet Jakt-, fiske-och sameenheten Stockholm Växel: Direkt: Fax: Allmänt: Ulriksdal 15 mars 2011 WWFs remissvar gällande slutbetänkandet av Fiskelagsutredningen (Jo 2007:03): Med fiskevården i fokus- en ny fiskevårdslag (SOU 2010:42) Sammanfattande synpunkter Världsnaturfonden WWF välkomnar ambitionen att reformera den svenska fiskelagen med inriktning mot ökad fiskevård och hållbar förvaltning. Ett stärkt skydd av akvatiska arter är nödvändigt. WWF anser dock att förslaget bör kompletteras på ett antal punkter. Det ska tydligt framgå av portalparagrafen att fungerande ekosystem och bevarad biologisk mångfald skall vara det överordnade målet. Fungerande ekosystem är basen för hållbar socioekonomisk utveckling inom fiske och vattenbruk. För att den nya lagen ska kunna garantera en ekosystembaserad förvaltning måste en tydlig målprioritering göras. Kravet på att förebygga och återställa skador som fiske och vattenbruk åsamkat ekosystemen och den biologiska mångfalden ska även framgå klart i denna paragraf. Miljöbalken innehåller grundläggande regler om bl.a. skydd för hälsa, miljö, biologisk mångfald och om hållbar utveckling som gäller för alla verksamheter och åtgärder. Dessa bör gälla fiske så länge inte godtagbara skäl för motsatsen kan påvisas. WWF anser att förslaget begränsar överföringen av miljöbalkens principer till fiskevårdslagen i omotiverat stor utsträckning. Förtydliganden behövs hur miljöbalkens hänsynsregler ska tillämpas. WWF anser att miljöbalkens allmänna kunskapskrav ska gälla alla verksamheter som nyttjar fiskresursen. Principen om bästa tillgängliga teknik för minskad negativ påverkan på ekosystemen ska tillämpas i allt fiske och vattenbruk. Världsnaturfonden anser att den kommande fiskevårdslagen ska garantera reglerat fisketryck och god kontroll i alla verksamheter som nyttjar det akvatiska ekosystemet så att ekosystem och arter får ett ökat och fullgott skydd. Det gäller yrkesfiske, turistfiske, fritidsfiske, sportfiske, vattenbruk eller annan verksamhet. Förtroenderådets ordförande: Hans Majestät Konungen Stiftelsens generalsekreterare: Håkan Wirtén Registrerad som: Världsnaturfonden WWF Org.nr: Plusgiro Bankgiro % återvunnet papper

2 Eftersom flera viktiga processer för närvarande pågår, EU:s beslut om en ny gemensam fiskepolitik (CFP), införandet av EUs marina direktiv (MSFD), den nya lagen om havsplanering och den nya myndighetsstrukturen kommer omarbetning och kompletteringar av många av förslagen krävas. Det är av största vikt att den nya fiskevårdslagens mål och innehåll i övrigt går i linje med mål och prioriteringar på dessa områden. 1. Lagens målsättning m.m. 1.1 Tydlig ekosystembaserad målprioritering viktigt Världsnaturfonden anser att en tydlig prioritering av lagens målsättning 3 måste göras och är kritiska till utredarens förslag som innebär att produktionsmålet jämställs med miljömålet. Fisk är en av vattenekosystemens viktigaste komponenter och fiske är den verksamhet som har störst direkt biologisk inverkan på havsmiljön, sjöar och vattendrag. För att förvalta de akvatiska ekosystemen på ett långsiktigt hållbart sätt måste fiskbestånden hanteras som en integrerad del av ekosystemen. Därför är det viktigt att den nya fiskevårdslagen slår fast att ekosystemansatsen ska utgöra grunden för målen och att skydd och bevarande av akvatiska arter, habitat och ekosystem är av överordnad prioritet. Genom denna prioritering ges en god grund för långsiktig hållbarhet i ekosystemen och därmed långsiktig avkastning för näringen. WWF anser att den målprioritering regeringen driver för EUs fiskepolitik även ska gälla den svenska politiken. I de svenska kommentarerna gällande EU:s grönbok för reformen av den gemensamma fiskepolitiken CFP (2009) slår regeringen fast att en allvarlig brist i EU:s fiskepolitik är avsaknad av målprioritering. It is evident from the current basic regulation that the Common Fisheries Policy (hereafter CFP) is to guarantee that living aquatic resources are utilised in a sustainable manner from an economic, environmental and social perspective. However, a basic problem with the policy is that it has several objectives where a lack of prioritising frequently results in conflicts between objectives ( I regeringens uppföljande positions dokument föreskriver regeringen att ekologisk hållbarhet är förutsättningen för ekonomisk och socialt hållbart fiske och att ekosystemansatsen ska utgöra grunden för målen för EU:s fiskepolitik. The Swedish government is a firm believer that ecological sustainability is the prerequisite for economically and socially sustainable fisheries. Consequently, the ecosystem approach should form the basis for the objectives of the CFP in order to ensure that the social benefits of the harvesting of the resource do not threaten the stability of fish stocks and the resilience of the ecosystems as well as the wider marine environment. (In-depth views on the CFP-reform 2012 contribution from the Swedish Government, 19 juli 2010) I direktiven till utredningen för den nya havs och vattenmyndigheten (En myndighet för havsoch vattenmiljöfrågor, Dir. 2009:64) slår regeringen fast att en grundläggande utgångspunkt i förvaltningen är att ett sammanhållet vattenarbete och en samlad förvaltning av vattenmiljöerna, inklusive nyttjandet av dessa, ska baseras på ekosystemansatsen". I utredningen om fysisk havsplanering: Samlad och helhetlig fysisk havsplanering slår utredaren fast i slutsatserna att ekosystemansatsen ska prägla förvaltningen ekosystemansatsen ska vara vägledande såväl för hur planerna tas fram, som för hur förvaltningen utformas. Ansatsen är inte enbart ett sätt att skydda miljön och den biologiska mångfalden, utan den syftar även till att bevara ekosystemet som helhet, människan inbegripen, och att långsiktigt 2

3 säkra de ekosystemtjänster som människan är beroende av. Med ekosystemtjänster avses de varor och tjänster som ekosystemen ger genom naturliga processer. ( SOU 2010:91 s. 111) 1.2 Portalparagrafen Det ska därför framgå av fiskelagstiftningens portalparagraf att fungerande ekosystem och bevarad biologisk mångfald ska vara grunden för förvaltningen. Detta är grundläggande förutsättningar för att en god avkastning ska kunna tas ut långsiktigt. Det är nödvändigt att paragrafen inte bara slår fast att ekosystem och biologisk mångfald ska bevaras utan även återställas i de fall de skadats. I utredningens motivering ligger krav på restaurering med, men WWF anser att kravet på återställande för tydlighetens skull bör framgå direkt av lagtexten. Detta går även i linje med förslagen i 1 kap. 3 i Havsplaneringsutredningen (i SOU 2010:91) som slår fast att för att hållbar förvaltning ska vara möjlig måste ekosystemens struktur och funktion behållas eller vid behov återställas. De båda utredningarnas formuleringar bör ligga i linje med varandra för att skapa bästa möjliga enhetlighet i förvaltningen av akvatiska ekosystem. WWF föreslår därför att 3 i fiskevårdslagen istället får följande lydelse: WWFs förslag: 3 Förvaltning av vild fisk och vilda vattenlevande blöt- och kräftdjur skall ske så att ekosystemens struktur och funktion samt den biologiska mångfalden bevaras eller återställs. Vild fisk och vilda vattenlevande blöt- och kräftdjur är en förnybar tillgång som ska nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger en god avkastning, förutsatt att hänsynen till ekosystemens funktion och den biologiska mångfalden medger det. Utredarens förslag 3 Vild fisk och vilda vattenlevande blöt- och kräftdjur är en tillgång och en förnybar resurs som ska nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden och ekosystemfunktionerna behålls. 2. Hänsynsreglerna m.m. i 2 kap. miljöbalken Av i betänkandet framgår att bl.a. att miljöbalkens portalparagraf och allmänna hänsynsregler är tillämpliga på fiske; både på yrkesfiske och fritidsfiske. Utredningen föreslår att vissa av hänsynsreglerna ska tas in i fiskevårdslagen. Avsikten är tydligen att övriga inte skall gälla fisket. WWF anser att förslaget på flera punkter begränsar överföringen av miljöbalkens principer till fiskevårdslagen i omotiverat stor utsträckning. I 2 kap. 2 miljöbalken sägs att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada och olägenhet. Utredningen föreslår att det i stället för denna regel skall införas ett krav på utbildning om det akvatiska ekosystemet för alla som bedriver yrkesmässigt fiske med fartyg. WWF anser att en sådan utbildning vore mycket välkommen och tillstyrker att ett sådant specifikt krav införs. Men det är inget skäl att slopa det generella kunskapskravet enligt 2 kap. 2 miljöbalken för fiskeverksamhet och åtgärder avseende fiske. En bestämmelse med detta krav bör därför tas in i fiskevårdslagen. 3

4 Utredningen föreslår att försiktighetsprincipen enligt 2 kap. 3 miljöbalken tas med men däremot inte kravet att vid yrkesmässig verksamhet använda bästa möjlig teknik. Som skäl hänvisar utredningen bl.a. till att det i vissa fall skulle strida mot EU:s fiskelagstiftning. Enligt WWF är skälen för en sådan särreglering för yrkesfisket allt för svaga. WWF anser att en regel bör tas med i fiskevårdslagen med krav på bästa möjliga teknik i den mån det inte strider mot EU:s lagstiftning. EU:s fiskelagstiftning är under reform och förändringar med krav på att denna princip införs kan beslutas. Svenska regeringen bör vara pådrivande för att bästa tillgängliga teknik även slås fast i den reformerade grundförordningen om EUs fiskepolitik CFP. Vidare har det enligt WWF:s mening inte redovisats tillräckliga skäl för att inte ta med motsvarigheter i fiskevårdslagen till följande bestämmelser i 2 kap. miljöbalken. Kravet enligt 2 kap. 5 på hushållning med råvaror och energi, återanvändning och återvinning samt användning av förnybar energi. Kravet enligt 2 kap. 8 på bl.a. verksamhetsutövare som orsakat skada eller olägenhet för miljön att avhjälpa eller ersätta skadan eller olägenheten. Bestämmelsen om rimlighetsavvägning i 2 kap. 7 innebär att bl.a. försiktighetsprincipen gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla kraven. Vid bedömningen skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. I utredningens förslag till 4 som innehåller försiktighetsprincipen sägs att försiktighetsmåtten ska vidtas i den mån det inte är orimligt att utföra dem. Däremot finns inte i förslaget till fiskevårdslag någon motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 7 första stycket andra meningen miljöbalken om avvägning mellan nytta och kostnad. Enligt WWF saknas skäl för denna skillnad. En sådan bestämmelse bör därför skrivas in i fiskevårdslagen. Reglerna om slutavvägning enligt 2 kap. 9 och 10. Dessa innebär bl.a. att verksamheter och åtgärder som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som krävs enligt miljöbalken, bara får bedrivas eller vidtas om regeringen finner att det finns särskilda skäl. Vidare får en verksamhet inte bedrivas eller åtgärd vidtas om det medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt (med möjlighet till undantag när det gäller något av synnerlig betydelse från allmän synpunkt). Miljöbalken innehåller de grundläggande reglerna om bl.a. skydd för hälsa, miljö, biologisk mångfald och om hållbar utveckling. De gäller alla verksamheter och åtgärder. WWF anser att de också bör gälla fiske så länge inte godtagbara skäl för motsatsen kan påvisas. WWF föreslår därför att utredningens förslag kompletteras så att överensstämmelsen blir bättre med 2 kap. 2, 3, 5 och 7-10 miljöbalken. 3. Ökat skydd för hotade arter WWF anser att kompletterande skrivningar behövs i den nya fiskevårdslagen för att stärka skyddet för akvatiska arter och hotade arter listade av Artdatabanken eller Internationella Naturvårdsunionen IUCN. Enligt försiktighetsprincipen måste god kännedom om arten och beståndsuppskattningar finnas innan fiske tillåts för att undvika överfiske. Lagen bör inte ge 4

5 ansvarig myndighet befogenhet att ge dispenser för fiske på hotade arter. Den nya fiskevårdslagen ska samverka med miljöbalken vad gäller områdesskydd. Utredaren föreslår att ansvariga myndigheter genom undersökningar skall klarlägga fritidsfisket, särskilt i förhållande till hotade arter. Först därefter kan det enligt utredaren bli aktuellt att begränsa redskapen ur ett beståndsperspektiv (s. 492). Enligt WWF är detta ett principiellt felaktigt sätt att hantera frågan om ett uthålligt fiske. Vilket fiske bestånden tål bör vara undersökt innan något fiske av betydelse tillåts. Av hänsyn till fiskeintresset är det dock inte lämpligt att genast börja tillämpa den principen i full skala. WWF vill emellertid uppmana regeringen att se till att de föreslagna undersökningarna genomförs så fort som möjligt. 4. Sanktioner WWF anser att nuvarande insatser mot fiskebrott är otillräckliga och att de bör prioriteras högre vid brottsbekämpning. I linje med detta ska sanktionssystemet vara uppbyggt så att den ekonomiska konsekvensen för brott mot lagen ska motsvara mer än värdet av den vinst som det olagliga uttaget av resursen gett. Utredaren föreslår bl.a. att fängelse tas bort ur straffskalan för vissa fiskebrott men att de normerade böterna skärps. Utredaren anser att förslagen innebär att sanktionerna sammantaget skärps. WWF vill dock framhålla att det inte finns någon klarläggande redovisning i betänkandet om hur utbredda överträdelserna mot fiskelagstiftningen är eller hur sådan brottslighet påverkar den biologiska mångfalden. WWF föreslår att regeringen låter utreda dessa frågor närmare och att slutlig ställning till sanktionssystemets utformning tas när den utredningen är klar. 5. Överlåtbara fiskerättigheter WWF anser att fiskevårdslagen bör innehålla de viktiga och principiella bestämmelserna om vilka ramar som ska gälla vid beslut om överlåtelsebara fiskerättigheter medan detaljföreskrifterna ska utfärdas av regeringen eller den myndighet regeringen anser lämplig. Rätt utformade system med överlåtbara fiskerättigheter kan vara en intressant metod för att minska fiskeflottans överkapacitet i vissa fisken. Det är mycket viktigt att de system/avtal som upprättas utformas så att de utgör ett verktyg som säkerställer fiskepolitikens måluppfyllnad. Vid inrättande av sådana system är det viktigt med långsiktiga yttre ramar som säkerställer att fiskeuttaget sker i balans med vad bestånden tål. WWF föreslår att 19 fiskevårdslagen därför ska föreskriva att avtal om överlåtbara fiskerättigheter endast får beslutas i de fall då långsiktig ekosystembaserad förvaltningsplan finns upprättad för det aktuella fisket/beståndet i fråga. Avtal som upprättas ska även vara tidsbegränsade och offentliga, med tydliga kr av att aktörer under avtalsperioden öppet redovisar för ansvarig myndighet utvecklingen av det ekonomiska värdet av fiskerättigheterna. 6. Vattenbruk Då det finns ett intresse att vidareutveckla vattenbruket i Sverige anser WWF det viktigt med nya riktlinjer som styr mot en miljömässigt hållbar verksamhet. Nationella riktlinjer för ekologiskt hållbart vattenbruk bör som minimum motsvara internationella riktlinjer i enlighet med FAO eller förslagsvis EU ekologiskt. Tillståndsprövning och beslut ska alltid baseras på en miljökonsekvensbeskrivning. De miljöaspekter som framförallt bör beaktas vad gäller vattenbruk och utplantering av fisk i ekosystem är att förhindra spridning av introducerade eller invasiva 5

6 arter, genetiska föroreningar och sjukdomar samt förhindra näringsläckage och främja fodersammansättning baserat på hållbart framtagna produkter. 7. Slut synpunkter Fisk är en av vattenekosystemens viktigaste komponenter och fiske är det verksamhetsområde som har tydligast direkt biologisk inverkan på ekosystem i hav, sjöar och vattendrag. För att förvalta de akvatiska ekosystemen på ett långsiktigt hållbart sätt måste fiskbestånden hanteras samlat med resten av ekosystemen. WWF anser att de här föreslagna kompletteringarna är nödvändiga för att den nya fiskevårdslagen ska bli den vårdande lag som behövs för ett kraftfullt skydd och bevarande av akvatiska arter och habitat. För Världsnaturfonden WWF Håkan Wirtén Generalsekreterare Världsnaturfonden WWF Jenny Fors Handläggare Fiskepolicy 6