Förslag till föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer

Transkript

1 R E M I S S P R O M E M O R I A FI Dnr Förslag till föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer Finansinspektionen Box 7821 SE Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel Fax finansinspektionen@fi.se Sammanfattning Finansinspektionen föreslår nya föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer. Säkerställda obligationer regleras i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer och genom Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (2004:11) om säkerställda obligationer. Mot bakgrund av ändringar i lagen samt ett allmänt behov av en översyn av de nuvarande föreskrifterna föreslår Finansinspektionen nya föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer. Förslaget innebär bland annat förändringar som berör den oberoende granskarens uppgifter samt hur emittentinstituten kan omvärdera säkerheterna för lånen som ingår i säkerhetsmassan. Till viss del behålls de nuvarande föreskrifterna och allmänna råden oförändrade. De nya föreskrifterna och allmänna råden föreslås träda i kraft den 1 mars 2013 samtidigt som de nuvarande föreskrifterna och allmänna råden upphävs.

2 Innehåll 1 Utgångspunkter Bakgrund Nuvarande och kommande regelverk Målet med regleringen Rättsliga förutsättningar Regleringsalternativ Ärendets beredning Förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer Ansökan om tillstånd att ge ut säkerställda obligationer (2 kap.) Krav på säkerhetsmassan (3 kap.) Villkor för derivatavtal samt beräkning av och villkor för riskexponering och räntebetalningar (4 kap.) Skyldighet att föra register (5 kap.) Den oberoende granskaren (6 kap.) Förslagets konsekvenser Konsekvenser för företagen Konsekvenser för samhället och konsumenterna Konsekvenser för Finansinspektionen

3 1 Utgångspunkter 1.1 Bakgrund Säkerställda obligationer 1 är räntebärande värdepapper utgivna av banker eller kreditmarknadsföretag där innehavarna av obligationerna får en särskild förmånsrätt till en säkerhetsmassa om utgivaren utmäts eller går i konkurs. Denna säkerhetsmassa utgörs främst av bostadslån, men kan även bestå av statsobligationer och andra hypotekslån, t.ex. jordbrukskrediter. De svenska bankerna använder sig i stor utsträckning av denna finansieringskälla och den totala utestående skulden uppgår till motsvarande ca miljarder svenska kronor (de emitteras även i andra valutor). Säkerställda obligationer har fått ökad uppmärksamhet som en säker placering i och med att förtroendet för andra investeringar har minskat i samband med finanskrisen. Därför pågår det internationella diskussioner, bland annat mellan den Europeiska centralbanken och representanter för den europeiska branschen om att se över och harmonisera regelverken om säkerställda obligationer och hur de ska tillämpas. I dag skiljer sig regelverken för säkerställda obligationer mycket åt mellan länder. 1.2 Nuvarande och kommande regelverk Lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer (LUSO) trädde i kraft den 1 juli Därefter har lagen ändrats vid ett flertal tillfällen. En av de viktigaste ändringarna gjordes 2010, då bland annat förvaltaren fick större befogenheter vid händelse av konkurs. 2 Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2004:11) om säkerställda obligationer trädde i kraft den 15 oktober 2004 och har därefter inte ändrats. När Finansinspektionen nu föreslår nya föreskrifter och allmänna råd uppdateras dessa i enlighet med de lagändringar som har gjorts. Samtidigt görs en översyn av föreskrifterna och de allmänna råden. Även i kapitaltäckningssammanhang regleras säkerställda obligationer. Detta gäller till exempel hur de ska riskvägas samt i vilken utsträckning de tillåts som tillgångar enligt kommande krav på likviditetsbuffertar. Det gäller nya regler som ska införas i samband med EU:s regelverk för kapitaltäckning, CRD (Engelska. covered bonds) 2 SFS 2010: Regelverket består av ett direktiv och en förordning. 3

4 Finansinspektionen deltar i arbetsgrupper inom Europeiska bankmyndigheten (European Banking Authority, EBA) som arbetar med reglering av säkerställda obligationer. Arbetsgrupperna tar bland annat fram så kallade tekniska standarder som är regler som i olika grad berör säkerställda obligationer. Dessutom finns ett privat initiativ som har tagits av den europeiska branschorganisationen för säkerställda obligationer (European Covered Bond Council (ECBC) för att skapa kriterier till en gemensam etikett inom EU för säkerställda obligationer. 1.3 Målet med regleringen Det övergripande målet med Finansinspektionens förslag till nya föreskrifter och allmänna råd är att skapa ett tydligt och effektivt regelverk om säkerställda obligationer. Föreskrifterna och de allmänna råden avser att komplettera bestämmelserna i LUSO, samt vägleda instituten och den oberoende granskaren vid utgivning respektive granskning av säkerställda obligationer. Ett väl fungerande regelverk för säkerställda obligationer kan bidra till en lägre finansieringskostnad för de emitterande instituten, vilket även kan komma låntagare till godo. Tydliga regler för institut samt effektiv tillsyn gör dessa värdepapper mer transparanta och säkra för investerare. Eftersom säkerställda obligationer dessutom är en mycket viktig finansieringskälla för ett flertal stora svenska banker så är förtroendet för dem viktigt även för det svenska finansiella systemet som helhet. 1.4 Rättsliga förutsättningar Finansinspektionens förslag lämnas med stöd av de bemyndiganden som framgår av förordningen (2004:332) om utgivning av säkerställda obligationer samt förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse. 1.5 Regleringsalternativ Det finns ett tydligt behov av att ändra de nuvarande föreskrifterna och allmänna råden med anledning av de lagändringar som har skett, vilket bland annat har lett till att föreskrifterna i dagsläget innehåller en felaktig hänvisning till LUSO. Därutöver bedömer Finansinspektionen, utifrån de lärdomar som har gjorts under de senaste åren, att reglerna om emittentinstitutens hantering av samt den oberoende granskarens tillsyn över säkerställda obligationer behöver uppdateras. Att även fortsättningsvis tillämpa de nu gällande föreskrifterna och allmänna råden skulle innebära att föreskrifterna inte är uppdaterade i enlighet med gällande lagstiftning. 4

5 Sammantaget anser Finansinspektionen att det enklaste och mest ändamålsenliga sättet att skapa ett tydligt och effektivt regelverk är att lämna nya föreskrifter och allmänna råd. 1.6 Ärendets beredning Förslaget till nya föreskrifter och allmänna råd har delvis utarbetats efter synpunkter från en extern referensgrupp bestående av representanter från Svenska Bankföreningen, en oberoende granskare samt en representant från ett av de stora kreditvärderingsinstituten. 5

6 2 Förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer Finansinspektionen redogör nedan i relevanta delar för de ändringar och tillägg som föreslås i förhållande till de nuvarande föreskrifterna och allmänna råden om säkerställda obligationer. 2.1 Ansökan om tillstånd att ge ut säkerställda obligationer (2 kap.) I de nuvarande föreskrifterna anges att den ekonomiska plan, som ska säkerställa att övriga borgenärers intressen inte riskeras, ska beröra de kommande tre åren. Finansinspektionen föreslår nu i ett tillägg till detta att den ekonomiska planen ska vara upprättad i linje med prognoser från företagets egen så kallade interna kapitalutvärdering. Härigenom blir den ekonomiska planen bättre förankrad i emittentinstitutets samlade verksamhet. Eftersom instituten redan lämnar en liknande ekonomisk plan i den interna kapitalutvärderingen är det vidare rimligt att den överensstämmer med den ekonomiska planen i tillståndsansökan för säkerställda obligationer. 2.2 Krav på säkerhetsmassan (3 kap.) Förslaget avser ändra hur kontrollen och värderingen av säkerheterna kan utföras samt förtydliga de allmänna råden om de typkoder som kan användas för att bestämma vad pantobjektet är avsett för. Vidare innebär förslaget ett krav på att instituten ska göra en känslighetsanalys avseende framtida förändringar av marknadsvärden. Bestämmelse om vad pantobjektet är avsett för Genom förslaget görs ett tillägg till de nuvarande allmänna råden om bestämning av vad pantobjektet är avsett för. Förslaget innebär att ett institut, i de fall typkoderna från fastighetsregistrets taxeringsuppgiftsdel inte längre är aktuella, även bör söka vägledning i andra typkoder i dialog med Finansinspektionen. Detta gäller även utländska pantobjekt som inte omfattas av fastighetsregistret. Av 3 kap. 3 LUSO följer att en hypotekskredit får ingå i säkerhetsmassan till olika grader (belåningsgrader) beroende på vad den fasta egendomen är avsedd för. För att bestämma vad ett pantobjekt är avsett för har Finansinspektionen i tredje kapitlet lämnat vägledning till företagen genom allmänna råd. Av de allmänna råden framgår att vägledning kan tas i de typkoder som finns i fastighetsregistret. Finansinspektionen föreslår nu ett tillägg till de befintliga allmänna råden som innebär att vägledning kan tas i andra typkoder efter dialog med Finansinspektionen, om typkoderna i fastighetsregistret inte längre 6

7 uppdateras regelbundet eller av andra anledningar inte korrekt avspeglar ändamålet för fastigheten. Vidare föreslås att motsvarande bedömning av ändamålet, som används för pantobjekt i Sverige, även bör användas för utländska pantobjekt samt att denna bedömning bör dokumenteras. Detta eftersom bedömningsgrunderna kan antas variera i hög grad. Brandförsäkring Finansinspektionen föreslår att 3 kap. 3 i de nuvarande föreskrifterna om brandförsäkring tas bort eftersom låntagare vid kreditgivningstillfället ska garantera att brandförsäkring finns för fastigheten. Det anses inte rimligt att kräva att instituten har full kontroll på att byggnader som hör till fastigheterna är brandförsäkrade vid varje tidpunkt. Kostnaden av att instituten ska ha kunskap om att det alltid finns en giltig brandförsäkring, bedöms inte uppvägas av de förväntade förluster som bränder kan orsaka på fastigheter som inte är brandförsäkrade. Hur kontrollen av marknadsvärdet ska utföras En central del i regelverket om säkerställda obligationer är hur värderingen av säkerheterna för lånen regleras. Finansinspektionen har därför i förslaget lagt till allmänna råd som reglerar hur instituten kan omvärdera pantobjekten. Av 3 kap. 4 LUSO följer att ett emittentinstitut ska fastställa de underliggande säkerheternas marknadsvärde i samband med att det lämnar hypotekskrediter. Marknadsvärdet ska som huvudregel fastställas genom en individuell värdering men i vissa angivna fall kan en värdering grundas på generella prisnivåer. I enlighet med 3 kap. 7 samma lag ska emittentinstituten fortlöpande kontrollera marknadsvärdet för egendom som utgör säkerhet för hypotekskrediter. Om marknadsvärdet har minskat avsevärt får i säkerhetsmassan endast inräknas en viss del av hypotekskrediten, beroende på vilket ändamål fastigheten är avsedd för. Det är därför av yttersta vikt att framför allt eventuella prisnedgångar kontrolleras och införs i registret. Däremot är det inte realistiskt möjligt för instituten att fortlöpande ha fullständig kontroll över prisnedgångar på alla de underliggande säkerheterna. Därför har i förarbetena till LUSO (prop. 2002/03:107 s. 107) en gräns på 15 procents prisnedgång nämnts, där företagen måste införa det lägre värdet i registret. Däremot omnämns inte uttryckligen, vare sig i lagen eller i förarbetena, vad som gäller för uppvärderingar. Finansinspektionen anser att uppvärderingar av säkerheternas registrerade marknadsvärde bör få ske, men att reglerna för sådana uppvärderingar ska vara konservativa. Det bedöms inte rimligt att äldre hypotekskrediters säkerheter ska ha en värdering som inte alls får uppvärderas, utom när ny kredit lämnas. 7

8 Uppvärderingar bör även få ske när priserna har återhämtat sig efter ett större prisfall som blivit registrerat enligt 3 kap. 7 LUSO, eftersom följden annars blir att ett lägre värde kvarstår i registret vilket är till nackdel för befintliga innehavare av säkerställda obligationer. Det är dock viktigt att uppvärderingar inte sker utan starka skäl, i synnerhet inte indexuppvärderingar. Finansinspektionen föreslår därför i allmänna råd att uppvärderingar i förekommande fall får ske och att varje ställningstagande om uppvärdering noga bör dokumenteras. Om ett institut har valt möjligheten att uppvärdera bör även nedvärderingar registreras i samma mån även när det inte rör sig om så stora prisfall som 15 procent. Det vill säga om ett emittentinstitut väljer att göra små uppvärderingar, bör de även registrera små nedvärderingar. Annars skulle instituten kunna välja att endast omvärdera när priserna har stigit. Den oberoende granskaren ska granska institutets ställningstaganden till de omvärderingar av underliggande säkerheter som institutet har genomfört under året samt redogöra för dessa i sin granskningsrapport. Följden av att uppvärdera en egendom är att förhållandet mellan värdet på lånet och säkerheterna (även kallat loan to value ) sjunker. Problemet med övervärderade säkerheter till följd av värderingar baserade på generella prisnivåer är främst att det kan ge en falsk trygghetsgrund för investerare. Låg loan to value kan leda till misstolkningar av att säkerhetsmarginalerna i pantobjekten är större än vad de egentligen är. Om värderingen av säkerheterna visar sig vara överdriven, kan det skada förtroendet för de säkerställda obligationerna, vilket kan orsaka problem på de finansiella marknaderna. Det kan i sammanhanget påpekas att kreditvärderingsinstitut normalt själva gör analyser av emittentinstitutens belåningsvärden utifrån indexerade värden på säkerheterna och att dessa beräkningar utgör en del av bedömningen av vilken kreditvärdering obligationerna uppbringar. Om det från början i säkerhetsmassan ingår krediter som är delvis inkluderade kan uppvärderade säkerheter även leda till att säkerhetsmassan blir större, till följd av att en större del av lånen får inräknas. Dock kan säkerhetsmassan aldrig bli större än det totala värdet på krediterna. Känslighetsanalys Med bemyndigande utifrån 5 kap. 2 4 förordningen om bank- och finansieringsrörelse föreslår Finansinspektionen ett krav på att instituten genomför känslighetsanalyser (stresstester). Instituten utför redan i allt större omfattning sådana analyser men Finansinspektionen vill säkerställa att samtliga institut genomför standardiserade känslighetsanalyser på marknadsvärden till säkerheterna för hypotekskrediterna (fastigheter, tomträtter och bostadsrätter). Känslighetsanalysen kan vara ett verktyg för den oberoende granskaren i sin granskning av den interna kontrollen för säkerställda obligationer. Förslaget baseras på hur företagen idag utför liknande analyser i enlighet med 8

9 44 kap. 24 Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (2007:1) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Åtgärdsplan Förslaget innebär att institutet ska upprätta en åtgärdsplan utifall att resultatet av känslighetsanalysen innebär att matchningsprinciperna inte upprätthålls. Det är rimligt att anta att institutet redan i dag planerar för hur de vid den dagliga beräkningen ska upprätthålla matchningen. Det ställs i de nuvarande föreskrifterna krav på att matchningen ska upprätthållas vid ofördelaktiga ränte- och valutaförändringar. Däremot saknas motsvarande krav vid sjunkande fastighetspriser. En åtgärdsplan kan innehålla steg som emittentinstitutet bör ta för att återställa matchningskraven. Avsikten är inte att i detalj reglera vilka steg som emittentinstitutet bör ha med i sin åtgärdsplan eftersom detta beror på specifika förhållanden i respektive institut samt att institutet ändå behöver motivera och kvantifiera de åtgärder som institutet valt. Åtgärder som avses kan till exempel vara återköp av obligationer eller tillförandet av fler säkerheter till säkerhetsmassan. 2.3 Villkor för derivatavtal samt beräkning av och villkor för riskexponering och räntebetalningar (4 kap.) Matchningsregler Finansinspektionen föreslår en språklig och redaktionell förändring av de nuvarande allmänna råden om matchningsreglerna i 3 kap. 8 LUSO utan avsikt att förändra innehållet i sak. Ändringen avser att förtydliga att det är det bokförda värdet som alltid ska ligga till grund för matchningsberäkningen. Nuvärdesberäkning Av den nuvarande föreskriften framgår att de diskonteringsfaktorer som ska användas (normalt nollkupongräntor) vid nuvärdesberäkning ska vara sådana som kan härledas från swapräntekurvan för aktuell valuta. Finansinspektionen föreslår nu i stället i 4 kap. 2 föreskrifterna att de diskonteringsräntekurvor som ska användas ska kunna härledas från aktuell valuta med hänsyn till alla risker som kan förknippas med instrumenten som värderas. En motivering till ändringen är bland annat att när LUSO upprättades var skillnaden mellan swapräntorna och obligationsräntorna inte lika stor som idag. Skillnaden förklaras av att oron på de finansiella marknaderna har medfört en påtaglig riskpremie. Följden blir att det inte är tillräckligt med endast swapräntekurvan och statsobligationsräntor vid val av räntesats för diskontering av säkerhetsmassan, derivaten och obligationerna. Förslaget innebär att emittentinstituten ska använda sig av diskonteringskurvor som prissätter alla de risker som är förknippade med de instrument som värderas. Till exempel bör tillgångarna och skulderna diskonteras med en obligationsräntekurva eller swapräntekurva som tar höjd för alla 9

10 institutspecifika risker. Vid beräkningen av nuvärdet tas också hänsyn till eventuella flöden från derivatavtal. Följden av att använda diskonteringsräntekurvor som innefattar alla de risker som är förknippade med de instrument som värderas blir dels en mer realistisk värdering, dels en bättre jämförbarhet mellan instituten. Ränte- och valutarisk Finansinspektionen föreslår en mindre ändring av de bestämmelser som hanterar ränte- och valutarisker. Tidigare var lydelsen att kravet på att beräkna nuvärdet i säkerhetsmassans tillgångar ska vara uppfyllt också efter en procentenhets förändring av diskonteringsräntekurvan uppåt såväl som nedåt. För valutarisker var lydelsen en tioprocentig förändring av relationen mellan obligationsvalutorna och tillgångsvalutorna. Förslaget innebär inte en ändring i sak utan enbart ett förtydligande av att kravet ska vara uppfyllt även i den mest ofördelaktiga riktningen. Vidare stryks orden plötsliga och varaktiga eftersom de i sammanhanget inte tillför något. Motparterna i derivatavtal I de nuvarande föreskrifterna finns avseende motparterna i derivatavtal en hänvisning till de kategorier som avses i 3 kap. 2 LUSO. Denna hänvisning är, efter lagändringar, inte längre aktuell och ger ingen vägledning av vilka kategorier av motparter som avses. Finansinspektionen anser vidare att de kategorier som tidigare åsyftades inte längre bör kunna schablonmässigt användas som derivatmotparter. Finansinspektionen föreslår därför att denna del av bestämmelsen tas bort. Finansinspektionen föreslår även en ändring i föreslagna 4 kap. 8 fjärde stycket (som motsvarar 4 kap. 7 i de nuvarande föreskrifterna). Denna bestämmelse behandlar situationen när motparters kreditvärdering ändras i och med att kreditvärderingsinstitut ändrar beteckningarna i sina bedömningsskalor eller att kraven på kreditvärdighet för att uppnå en viss kreditvärdering ändras. Finansinspektionen ser det som svårt och rättsligt oklart med en regel som ska tolkas utifrån huruvida kreditvärderingsinstitut har ändrat i sina värderingsmodeller. För det fall kreditvärderingsinstitut ändrar i sina modeller så att kreditvärderingskraven inte längre stämmer överens med Finansinspektionens kriterier på motparterna kan Finansinspektionen alltid välja att ändra i föreskrifterna. Förslaget innebär att bisatsen eller kraven på kreditvärdighet för att uppnå en viss kreditvärdering tas bort. Däremot föreslår Finansinspektionen att behålla stycket med villkoret att om kreditvärderingsinstituten rent formellt ändrar i sina skalor så ska de nya beteckningarna användas. 10

11 Föreskrifterna ställer krav på kreditvärdigheten hos motparter som instituten använder i sina derivatavtal. I de nuvarande föreskrifterna ställs krav på motpartens kreditvärdering såväl långfristigt som kortfristigt. I de nya föreskrifterna föreslår Finansinspektionen att endast motpartens långfristiga kreditvärdering berörs. Med kortfristig kreditvärdering avses generellt en tidshorisont på upp till ett år. Då säkerställda obligationer i regel har en längre initial tidshorisont än ett år så är det viktigt att motpartens långfristiga kreditvärdering uppfyller kraven. I förslaget har Finansinspektionen ändrat tabellen över motpartskraven så att den endast avser långfristig kreditvärdering. Ett argument för att även inkludera kortfristig är att det kanske bara går att finna motparter med endast kortfristig kreditvärdering. Med hänsyn till kontraktens långa löptider är emellertid en sådan reglering inte lämplig, eftersom motparterna förväntas leva upp till sina åtaganden under hela obligationernas löptid. I de nuvarande föreskrifterna är lydelsen att det är tillräckligt med en godkänd kreditvärdering om det inte också finns en kreditvärdering från ett annat institut som ligger under minimigränsen. I sådant fall krävs att det finns minst två kreditvärderingar som tillgodoser minimikravet. Detta stycke har förtydligats i de nya föreskrifterna. Förslaget innebär vidare att de allmänna råden under nuvarande 4 kap. 7 gällande förebyggande åtgärder tas bort. Finansinspektionen ser dock fortsatt positivt på att instituten ingår avtal som underlättar utifall att en derivatmotparts kreditvärdering sjunker till en nivå under de krav som anges i tabellen i föreslagna 4 kap. 8. I de nya föreskrifterna föreslås vad institutets skyldigheter i händelse av att motpartens kreditvärdighet sänks under minimigränsen ska vara. Institutet ska enligt förslaget omgående informera Finansinspektionen och den oberoende granskaren i händelse av derivatmotpartens sänkta kreditvärdering samt inom 30 kalenderdagar inkomma med en plan för hur de avser hantera utestående derivatavtal. Syftet med förslaget till ändring är att minimera de rättsliga oklarheterna vid tillämpningen av regelverket. Vidare innebär förslaget att Finansinspektionen kan besluta om att derivatavtal med motparter som inte uppfyller kraven i föreskrifterna om kreditvärdering ska godkännas om det finns särskilda skäl (4 kap. 10 ). Avsikten är att denna möjlighet endast ska användas i yttersta undantagsfall. Ett tillfälle då Finansinspektionen kan behöva godkänna andra parter är om det föreligger mycket starka skäl för att ett institut är att anse som lika säkert som de som uppfyller kraven. Det kan till exempel röra sig om vissa centralbanker, eller andra offentliga institut, som kanske saknar en kreditvärdering, eller banker som har genomgått förändringar där det finns mycket starka skäl att tro att kreditvärderingsinstitut t.ex. vid nästa kreditvärdering kommer att ge motparten en kreditvärdering som uppfyller kraven. Ett exempel kan vara att 11

12 någon annan part med tillräckligt bra kreditvärdighet garanterar dess förpliktelser under aktuella derivatavtal. Det särskilda kontot I förslaget görs ändringar i de befintliga allmänna råden som behandlar de medel som enligt 3 kap. 9 fjärde stycket LUSO ska hållas avskilda från övriga medel. Ändringen syftar till att förtydliga att kraven på att särskilja medel finns även om medel inte permanent hålls på ett konto. 2.4 Skyldighet att föra register (5 kap.) Skyldigheten att föra register över säkerställda obligationer och av säkerhetsmassan som är knuten till obligationerna möjliggör för instituten att emittera obligationer mot specifika säkerheter. I LUSO talas det endast om en säkerhetsmassa. Av förarbetena till LUSO (prop. 2009/10:132 s. 16 med hänvisning till Ds 2001:38 s. 109 f) framgår dock att detta inte hindrar att ett emittentinstitut etablerar flera säkerhetsmassor, och därmed olika säkerställda obligationer. Om en sådan uppdelning i flera säkerhetsmassor sker ska, enligt Ds 2001:38 s. 110, respektive säkerhetsmassa och de därtill knutna obligationerna redovisas i separata register. Finansinspektionen föreslår därför en ny paragraf som förtydligar att utifall instituten har flera säkerhetsmassor, så ska samtliga säkerhetsmassor och obligationer ha ett separat register som uppfyller kraven i lagen och föreskrifterna (5 kap. 5 ). 2.5 Den oberoende granskaren (6 kap.) Enligt 3 kap. 13 LUSO har den oberoende granskaren till uppgift att övervaka att emittentinstitutets register över de säkerställda obligationerna förs på ett korrekt sätt och i enlighet med bestämmelserna i LUSO. Den oberoende granskningen har en central roll i tillsynen av regelverket för säkerställda obligationer. Finansinspektionen vill att granskningen ska bli mer riskbaserad och enhetlig mellan de oberoende granskarna än tidigare. Kompetenskrav Finansinspektionen ställer höga krav på den oberoende granskarens kompetens och på att lämpliga kvalifikationer uppfylls. När en oberoende granskare utses bedömer Finansinspektionen dennes kunskaper om finansiell revision, IT- och systemkunskap, juridik samt fastighetsvärdering och obligationsmarknaden. Dessa krav på kvalifikationer kan även tillgodoses genom att den oberoende granskaren till viss del tar hjälp av andra avseende dessa områden. Krav på oberoende 12

13 För att se till att ingen intressekonflikt föreligger mellan den oberoende granskaren och det företag som denne representerar föreslår Finansinspektionen att granskaren, i de fall externrevision utförs av revisorer från samma företag som denne, ska visa att inga intressekonflikter kan föreligga mellan den oberoende granskningen och revisionen. Detta kan den oberoende granskaren göra till exempel genom att redogöra för rutinerna på företaget avseende sådana frågeställningar. För att ytterligare stärka granskarens oberoende anser Finansinspektionen att uppdraget som oberoende granskare i ett institut högst ska gälla sju år i följd. Efter en karenstid om två år får den oberoende granskaren då åter delta i granskningen. Detta gäller såväl den oberoende granskaren som det företag som denna representerar. Finansinspektionen gör denna bedömning med utgångspunkt i de föreslagna reglerna 4 som rör rotation av den traditionella revisorn i finansiella företag. Granskarens uppgifter Finansinspektionen föreslår att den oberoende granskarens uppgifter utökas till att även omfatta granskning av de ställningstaganden om omvärderingar av säkerheter som institutet har genomfört under året. Skyldighet att rapportera Finansinspektionen föreslår att den oberoende granskarens rapport (den årliga rapporteringen) ska ha inkommit till Finansinspektionen senast 60 dagar efter utgången av granskningsåret. Förslaget innebär slutligen en ändring av den oberoende granskarens skyldighet att rapportera i och med att formuleringen, samt skicka en kopia av den till den revisor som är förordnad av myndigheten. tas bort eftersom denna revisor inte längre är aktuell i sammanhanget. 3 Förslagets konsekvenser Säkerställda obligationer utgör en mycket stor del av de större bankernas finansiering av marknadsfinansieringen står de för cirka hälften av upplåningen. Även om ändringarna är så många att de gamla föreskrifterna ersätts av nya föreskrifter bedöms förändringarna totalt sett inte leda till stora kostnader för företagen. Eftersom säkerställda obligationer till sin natur är starkt reglerade av lag och föreskrifter är det av stor vikt att regelverket är så uppdaterat som möjligt. Ett större förtroende för regelverket bör vara positivt för svenska kreditinstituts fortsatta finansiering via säkerställda obligationer. Finansinspektionen bedömer att de kostnadsmässiga konsekvenserna av dessa föreskrifter är små och även till viss del kan innebära lägre 4 1)

14 finansieringskostnader för svenska kreditinstitut. En lägre finansieringskostnad för emittentinstituten kan i så fall komma att medföra något lägre räntor för låntagare i banken. 3.1 Konsekvenser för företagen Ändringarna kommer bland annat att innebära förtydliganden av lagens krav och av den oberoende granskarens uppgifter. Ändringarna kommer troligtvis att innebära att de oberoende granskarna ska genomföra ett något mer tidskrävande arbete i och med att deras uppgifter utökas. Detta medför i sin tur en högre kostnad för företagen i form av högre ersättningskostnader till de oberoende granskarna. Säkerställda obligationer är en mycket stor del av de stora bankernas upplåning och investerares tillit till dem är avgörande för efterfrågan på dem. En bättre tillsyn kan därmed bidra till att hålla nere upplåningskostnaden för branschen, något som bör kunna komma konsumenter och företag till del. Dessutom är det vid stressade tider avgörande att förtroendet för systemet med säkerställda obligationer upprätthålls, så att oklarheter om till exempel värdering i sig inte resulterar i likviditetsproblem. Sammantaget skulle ett ineffektivt regelverk som inte har marknadens förtroende kunna innebära en risk för hela det svenska finansiella systemet och därmed även de verksamma finansiella instituten Berörda företag Det finns i dag sju institut som har tillstånd av Finansinspektionen att ge ut säkerställda obligationer, och som därmed främst berörs av förändringen. Dessa är Nordea, SEB, SHB, Swedbank, Landshypotek, SBAB och Länsförsäkringar. 5 Även de oberoende granskarna kommer att direkt beröras av förändringarna. Dessa är i dagsläget fyra stycken Kostnader för företagen Förändringen av nuvärdesberäkningen kan medföra att vissa företag behöver göra enklare förändringar i sina system eller rutiner men sammantaget gör Finansinspektionen bedömningen att en ändring av diskonteringsräntekurvan inte leder till större kostnader för företagen. Dessa ändringar kan bland annat röra sig om att ändra i en räntekurva, eller behöva inhämta nya räntekurvor för diskontering. Det är möjligt att instituten i sina beräkningar med de nya reglerna får ett lägre värde i matchningen, än med tidigare beräkningsmetod. Dock är syftet med 5 De är i de flesta fall hypoteksbolag (inom dessa koncerner) som fått tillstånd att utge säkerställda obligationer. SEB är dock ett undantag där det inte finns ett separat hypoteksbolag samt Landshypotek som inte har ett dotterbolag som emitterar obligationerna. 14

15 denna regel att göra beräkningen mer realistisk. Därför anser Finansinspektionen att denna eventuella effekt i sådant fall är önskvärd. På grund av att de oberoende granskarna måste genomföra mer omfattande uppgifter och eftersom de får ersättning från instituten kommer kostnaden hos instituten för dessa oberoende granskare med stor sannolikhet att öka. Den årliga kostnaden för den oberoende granskningen brukar hamna kring några hundra tusen kronor per institut. De utökade kraven på de oberoende granskarna borde innebära ökade kostnader på runt hälften av den nuvarande årliga kostnaden. Denna uppskattning baseras på antagandet att de oberoende granskarna förväntas utöka tiden som läggs på granskningen med ca 50 procent i snitt, till följd av föreskriftsändringarna. Kostnaden för granskarens arbete kan variera mycket mellan instituten. Om det i granskningen visar sig att ett institut har brister i sina system eller hantering av verksamheten kan kostnaden bli högre, samt vice versa. Dessutom får det antas bli dyrare för ett institut det första året som ett institut emitterar säkerställda obligationer, då det är tidskrävande för de oberoende granskarna att sätta sig in i systemen och rutinerna. Att det är dyrare det första året man emitterar gäller redan idag. Dock kommer även denna kostnad förmodligen att öka med anledning av de föreslagna ändringarna. Att ändra i formuleringarna i reglerna om derivatmotparter kan komma att få konsekvenser för institut vars derivatmotparter inte uppfyller kreditvärderingskraven. Tidigare har reglerna inte varit helt tydliga och i och med förtydligandena kan institut behöva finna nya motparter med en godkänd kreditbedömning. Kostnaderna för derivatavtal (valuta- och ränteswap) har blivit dyrare senaste åren, och därmed bedöms kostnaderna för dessa institut bli högre. Detta kan röra sig om miljonbelopp årligen. Dock så kan det i förlängningen möjligtvis leda till lägre finansieringskostnader om man finner en derivatmotpart med bättre kreditvärdering, eftersom obligationerna blir säkrare. Denna kostnadsbesparing är ytterst svår att på förhand uppskatta. I förslaget ska företagen genomföra så kallade känslighetsanalyser. Att genomföra en sådan analys kan dels kosta pengar i form av systemuppdateringar för att möjliggöra testen, dels genom att arbetskraft används för att genomföra testen. Instituten genomför, i viss utsträckning, redan idag sådana tester, så kostnaden borde inte bli så hög att anpassa dem till Finansinspektionens föreskrifter. Företagens inrapportering eller redovisning kommer inte att påverkas av föreskriftsändringarna. En kostnadsminskning för företagen är att FI tar bort bestämmelsen om brandförsäkring, vilken inte anses som nödvändig i förhållande till kostnaden för att följa den Konsekvenser för små företag 15

16 Inga små företag emitterar idag säkerställda obligationer, och därför har dessa föreskrifter inga konsekvenser för sådana företag Konsekvenser för konkurrensen och marknaden I finanskrisens kölvatten har mycket av marknadsfinansieringen för banker varit instabil. Förtroendet på marknaderna har ännu inte till fullo återvänt. Investerare letar mer än före krisen efter säkra tillgångar snarare än sådana med hög avkastning. Här spelar säkerställda obligationer en viktig roll, då den marknaden har visat sig motståndskraftig. De nya föreskrifterna bedöms ha en positiv påverkan på marknaden även om effekten inte ska överdrivas. Eftersom Sveriges statsskuld i nuläget är låg, kan det finnas ett behov av relativt säkra tillgångar denominerade i svenska kronor. Här kan säkerställda obligationer spela en viktig roll för investerare och finansiella institut som har behov av sådana tillgångar. Konkurrensen bedöms inte påverkas på något större sätt. Visserligen kan ramverket anses vara till fördel för stora institut som har organisationen för att emittera dessa obligationer, men de nya föreskrifterna bedöms inte förstärka detta i någon betydande omfattning. Samtliga av de berörda instituten kan dessutom anses vara stora finansiella aktörer. De föreslagna ändringarna anses inte gynna vissa av dessa institut mer än andra. Ändringarna medför inte heller att inträdeshindren höjs för andra institut som vill träda in på marknaden och ge ut säkerställda obligationer. Bedömningen är således att de nya föreskrifterna inte kommer att påverka konkurrensförhållandena på marknaden nämnvärt. 3.2 Konsekvenser för samhället och konsumenterna En av de stora lärdomarna av finanskrisen var att likviditetsrisker kraftigt underskattades. När förtroendet för vissa banker minskar på marknaden får även solida banker svårare att marknadsfinansiera sig. Sådana förlopp där bankers upplåningskostnad stiger snabbt kan leda till stora samhällskostnader, eftersom banker är centrala för att samhället ska fungera effektivt. Värdepapperiseringsmarknaden 6, som enligt många var en stor orsak till krisen, dog i princip ut i samband med krisen det var svårt att sälja nya värdepapperiseringar. Säkerställda obligationer skiljer sig principiellt från värdepapperiseringar då de underliggande säkerheterna för obligationerna inte flyttas från emittentinstitutens balansräkning. Därför har banken generellt ett större incitament som utgivare av säkerställda obligationer (till skillnad från värdepapperisering) till att de underliggande säkerheterna håller hög kvalité. Detta kan ha varit en bidragande orsak till att marknaden för säkerställda 6 Med värdepapperisering menas att man sammanför olika tillgångar och skapar ett nytt värdepapper utav dessa. Ett exempel är så kallade MBS:r (mortgage backed securities), vilket är värdepapperisering av hypotekslån, men där lånen flyttas från emittentinstitutens balansräkning, till skillnad från säkerställda obligationer. 16

17 obligationer klarade sig bättre under krisen än vad värdepapperiseringsmarknaden gjorde. För att fortsätta att upprätthålla förtroendet för säkerställda obligationer är det av stor vikt att regelverket är effektivt. Om regelverket fungerar väl vet investerare att det finns ett flertal skydd innan de förlorar pengar på obligationerna. Skydden utgörs främst av att säkerheterna för lånen är värda mer än lånen (loan-to-value-krav). Dessutom finns även krav från investerare att värdet av lånen totalt sett ska överstiga värdet av obligationerna, så kallad overcollateralization. Utöver detta har obligationsinnehavarna även en fordran mot ett eventuellt konkursbo enligt gällande konkursregler, utifall säkerhetsmassan inte räcker för att täcka skulderna. Förtroendeökningen borde således härstamma från att risken i att dessa obligationer inte lever upp till regelverkens syfte och att risken för att obligationsinnehavarna inte får tillbaks sina pengar vid en eventuell konkurs samtidigt minskar. Till skillnad från inlåning som kan vara en annan stabil finansieringskälla för banker, så kan inte innehavare av säkerställda obligationer utsätta bankerna för så kallade uttagsanstormningar ( bank runs ). Dock är sådana uttagsanstormningar ovanliga, inte minst på grund av det finns en insättningsgaranti, vilket gör inlåning till en av de finansieringar som är minst känslig för störningar i det finansiella systemet. Säkerställda obligationer har generellt en löptid på flera år och utsätter därför inte heller banken för lika stora likviditetsrisker, som kortfristig marknadsfinansiering kan göra. Lägre likviditetsrisk kan medföra stabilare upplåning för företagen och detta gagnar i så fall den finansiella stabiliteten i samhället. Ett effektivt regelverk för säkerställda obligationer upprätthåller förtroendet för dessa och leder i slutändan till finansiell stabilitet, något som är samhällsekonomiskt positivt. Konsumenter kommer inte att påverkas nämnvärt, förutom att förtroendet förhoppningsvis ökar för obligationerna, vilket kan leda till lägre upplåningskostnad för bankerna, vilket i sin tur kan leda till billigare bolån. 3.3 Konsekvenser för Finansinspektionen Eftersom den oberoende granskarens uppgifter kommer att utökas i viss mån, kommer det även att krävas mer resurser från Finansinspektionen att följa upp granskningsrapporterna och andra iakttagelser som de oberoende granskarna gör. Om den oberoende granskaren dessutom i större mån har löpande kontakt med Finansinspektionen innebär det också en viss resursåtgång för myndigheten. 17