Återvinningsmarknader: lärdomar för styrmedelsval. Patrik Söderholm (med stöd av Tomas Ekvall) Luleå tekniska universitet och IVL

Transkript

1 Återvinningsmarknader: lärdomar för styrmedelsval Patrik Söderholm (med stöd av Tomas Ekvall) Luleå tekniska universitet och IVL

2 Varför studera återvinningsmarknader? Öka kunskapen om återvinningsmarknadernas funktionssätt (utbud och efterfrågan, geografisk avgränsning etc.). Detta påverkar bl.a. vilka effekter olika avfallspolitiska styrmedel får? Vi fokuserar på råvaruskatter samt återvinningscertifikat För de material där vi saknar väl etablerade marknader är det viktigt att förstå.. hur effektiva marknader kan etableras för nya material. Vilka hinder behöver övervinnas och hur kan det ske?

3 Presentationen baserad på projektarbetet Publicerade vetenskapliga artiklar: Blomberg, J., och P. Söderholm (2009). The Economics of Secondary Aluminium Supply: An Econometric Analysis Based on European Data, Resources, Conservation and Recycling, Vol. 53, Nr. 8, s Nicolli, F., N. Johnstone, och P. Söderholm (2012). Resolving Failures in Recycling Markets: The Role of Technological Innovation, Environmental Economics and Policy Studies, Vol. 14, Nr. 3, s Söderholm, P. (2011). Taxing Virgin Natural Resources: Lessons from Aggregates Taxation in Europe, Resources, Conservation and Recycling, Vol. 55, Nr. 11, s Söderholm, P., och J. E. Tilton (2012). Material Efficiency: An Economic Perspective, Resources, Conservation and Recycling, Vol. 61, s Johnstone, N., och P. Söderholm (2014). Market Inefficiencies in Recycling Markets: The Role of Public and Private Remedies, submitted. Mansikkasalo, A., R. Lundmark, och P. Söderholm (2014). Market Behavior and Policy in the Recycled Paper Industry: A Critical Review of Price Elasticity Research, Forest Policy and Economics, Vol. 38, pp

4

5 (1) Hur fungerar etablerade marknader för återvunna material? Efterfrågan härledd från efterfrågan på slutprodukten, och materialet står för en liten kostnadsandel. Innebär ofta en prisokänslig efterfrågan. För många råvaror är efterfrågan starkt konjunkturberoende. Utbudet av återvunnet material typiskt sett okänsligt för prisförändringar.även på lång sikt! I kombination leder till starka prissvängningar över tiden, t.ex. jämfört med motsvarande prissvängningar för jungfruliga material.

6 Priset på återvunnen polyetylenplast (hög densitet) i Europa har fluktuerat mer över tiden än motsvarande pris för jungfrulig polyetylen (Källa: Johnstone och Söderholm, 2012).

7

8 (2) Utgångspunkter för styrmedelsanalys Mål: Styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt uppnår en viss reduktion i avfallsvolymen. Miljöexternaliteter grundorsaken!! Tre viktiga incitament: (a) outputeffekt (t.ex. skatt på råvara/produkt); (b) substitutionseffekt (t.ex. subvention för återvinning); samt (c) incitament för återvinningsbarhet. Talar ibland för styrmedelskombinationer snarare än enskilda styrmedel (jfr pantsystem). Information dessutom. Ibland effektivare att styra mot miljöskadan direkt. Viktig utgångspunkt: Kostnaden för att uppfylla målen är osäkra.

9 (2) Skatt på jungfruliga råvaror Priskänsligheten låg på efterfrågan, därför ofta små effekter. Våra tidigare studier tyder överlag på ett prisokänsligt utbud av återvunnet material (därför ofta substitution till andra skattebefriade material, t.ex. i England). Råvaruskatt ej effektivt styrmedel isolerat, ger ofta främst en outputeffekt och behöver kompletteras av åtgärder på utbudssidan (ekonomiska incitament, krav på källsortering etc.). krav på sortering av byggnads- och rivningsavfall har dock inneburit en markant ökning av utnyttjandet av återvunnet material, i Danmark från 12 procents återvinningsgrad 1985 till 92 procent Överlag ofta ett styrmedel för att uppnå multipla mål (även fiskala mål är vanliga för råvaruskatter). Resulterar ofta i breda skatter och ett ointresse för att underlätta (t.ex. genom ny teknik) för mer träffsäkra styrmedel.

10 (2) Återvinningscertifikat De som tar hand om (t.ex. återvinner) ett visst material kan utfärda certifikat motsvarande en viss vikt av materialet (t.ex. ett certfikat motsvarar ett kilo). En kvotplikt bestämmer t.ex. hur stor andel av den totala materialanvändningen som måste vara baserad på återvunnet material. Detta skapar en efterfrågan på certifikaten. Tjänar två syften: (a) tydlig rapportering till myndigheter om uppfyllnad av återvinningsmål; (b) ett system där producenter finansierar ett avfallshanteringssystem utan att själva stå för återvinningen.

11 (2) Återvinningscertifikat: fördelar (+) och nackdelar (-) + Skapar flexibilitet för producenterna. De som finner det dyrt att återvinna kan köpa sig fri från det ansvaret. Systemet blir (i teorin) kostnadseffektivt. + Bra måluppfyllelse. - men till priset av en osäker kostnad (jfr råvaruskatten där effekterna på efterfrågan på t.ex. återvunnet material är osäker i stället). Prisfluktuationer över tiden. - Om utbudet är prisokänsligt och inga utbudsstimulerande åtgärder införs kan vi få obehagliga överraskningar på priset (kan dock dämpas med ett pristak). - Finns risk att man överkompenserar vissa återvinnare.

12 (2) Att styra med pris kontra kvantitet P-hög P-låg Pris MK-hög MK-låg - Osäkerhet om marginalkostnaden för återvinning. - Återvinningscertífikat att föredra om marginalkostnaderna inte stiger kraftigt med ökad återvinning, samt om miljövinsterna har tydliga tröskeleffekter. - Mer stöd för att fixera priset snarare än kvantiteten Återvunnen kvantitet

13 (3) Hinder för etablerandet av nya återvinningsmarknader (a)transaktions- och sökkostnader (b)informationsmisslyckanden kopplade till utbudet (c)informationsmisslyckanden på användarsidan (d)externa effekter i produktionskedjan

14 (a) Transaktions- och sökkostnader Kostnader för att genomföra marknadstransaktioner Price discovery -> ofta betydande prisvariationer för sekundärmaterial Sökkostnader identifiera köpare och säljare (t.ex. utbudet av konstruktionsmaterial ofta irreguljärt och geografiskt spritt). Kostnader kopplade till förhandling och/eller administration (varje transaktion ofta unik) Policy/åtgärder: långa kontrakt, standardisering, webbtjänster etc.

15 (b) Informationsmisslyckanden och osäkerhet kopplat till utbudet Asymmetrisk information om materialets egenskaper Market for lemons -> material med dålig kvalitet hamnar på marknaden Värdefullt eller farligt avfall? -> viktigt att förstå vilka incitament som finns för säljare att gömma sämre kvaliteter. Kan vara ett stort problem om möten mellan samma köpare och säljare inte är ofta förekommande, samt om materialet består av blandat avfall. Policy/åtgärd: test på plats (via protokoll), vertikal integration, långa kontrakt, brokers, rättsliga åtgärder.

16 Asymmetrisk information i marknaden för begagnade bilar

17 (c) Informationsmisslyckanden på användarsidan Osäkerhet om materialets användbarhet för givna syften. Kan vara vanligt när köparen inte själv ska konsumera materialet. Kan vara ett övergående problem ( learning-by-doing ) Terminologi ( waste ) och endast små kvalitetsskillnader kan bli avgörande (vid t.ex. risk aversion) Erfarenheter av olika material en kollektiv nyttighet (motiverar demonstrationsprojekt och eventuellt offentlig upphandling) Policy/åtgärder: standards (t.ex. European Construction Products Directive): allmänna eller specifika?

18 (d) Externa effekter i produktionskedjan Uppstår då en vara produceras på ett sätt som ökar kostnaderna för att återvinna material i en annan sektor av ekonomin. Indikerar få incitament till design-for-environment. Ofta används ett policyinstrument för att hantera det som egentligen består av två misslyckanden. Problemet speciellt viktigt då producent och återvinnare inte möts på marknaden (jfr. det svenska producentansvaret för förpackningar)

19 Sammanfattningsvis: ett antal skäl till politisk intervention på återvinningsmarknader: miljöeffekter informationsproblem ny kunskap (t.ex. via FoU) en kollektiv nyttighet externa kostnader kopplade till produktdesign. Ju träffsäkrare vi kan hantera dessa desto bättre. Flera problem kräver flera styrmedel