Granskning av Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi

Transkript

1 Dnr: 2009/301 T3 Granskning av Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi Granskningar under 2009 med IAF:s slutsatser och planerad uppföljning under 2010.

2 En breddad och fördjupad granskning av arbetslöshetskassornas ekonomi har ingått i IAF:s verksamhetsplan för Granskningen av Arbetslöshetskassan Alfas ekonomi är en del av denna granskning. Rapporten har utarbetats inom IAF av Håkan Nordström och Björn Sund. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) svarar för den samlade tillsynen och andra statliga uppgifter som gäller arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Box Katrineholm Tfn: E-post: iaf@iaf.se 2

3 3

4 Innehåll 1 Sammanfattning Uppdraget Alfa-kassan - bakgrund Iakttagelser i övriga uppdrag och granskningar under Löpande statusrapportering och avgifter för icke-ansluten En ny fördelningsmodell Internkontroll och informationssäkerhet Granskning av Alfa-kassans ekonomi Granskning av årsredovisning Granskning av Alfa-kassans kostnadsfördelningsmodell Iakttagelser Alfa-kassan Avgifter IAF:s slutsatser

5 1 Sammanfattning Under 2009 har Arbetslöshetskassan Alfa (Alfa-kassan) granskats vid ett flertal tillfällen 1. Denna rapport inriktar sig främst på de iakttagelser som gjorts avseende Alfakassans ekonomi och tillhörande rutiner, som framkommit vid granskning av Alfa-kassans kostnadsfördelningsmodell, men även vid granskning av Alfa-kassans årsredovisning för verksamhetsåret Vidare redogörs kortfattat för övriga uppdrag och granskningar som gjorts under 2009 och som inkluderat Alfa-kassan. IAF har i samband med granskningen av kostnadsfördelningsmodellen identifierat ett antal utvecklingsområden. IAF:s uppfattning är att: Alfa-kassan bör anpassa och använda kostnadsfördelningsmodellen som en naturlig del i verksamhetsstyrningen för att upprätta tillförlitliga prognoser och uppföljningar av de administrativa kostnaderna dokumenterade rutiner saknas och personberoendet är för stort Alfa-kassans kontroll av information ur ÄGA är svag flera moment i redovisningen av administrativa kostnader görs manuellt. De brister som har redovisats vad gäller kostnadsfördelningsmodellen gör det svårt att bedöma om Alfakassans budgetar och prognoser fördelat mellan anslutna och icke-anslutna är tillförlitliga. Utöver en ökad tillförlitlighet är IAF:s uppfattning att en förändring av kostnadsfördelningsmodellen skulle kunna gynna Alfa-kassan enligt följande: Styrning genom modellen skulle kunna göra verksamheten mer effektiv. Förbättring av dokumentationen skulle minska personberoendet, minska risken för fel, öka insynen samt förenkla uppföljning. Införande av automatiska överföringar skulle minska risk för fel. En anpassning av redovisning och bokslut till kostnadsfördelningsmodellen skulle ge en 1 I avsnitt 4, 5 och 6 redogörs för gjorda granskningar.

6 tydlighet och därmed öka spårbarhet och möjlighet till insyn. IAF kommer att fortsätta följa Alfa-kassans ekonomi och åtgärder under 2010 med inriktning mot: Hur och om Alfa-kassan utvecklar en fördelningsmodell som också kan fungera som ett styrinstrument. IAF kommer att efterfråga budgetuppföljningar kopplade till fördelningsmodellen för såväl hela verksamheten som för verksamhetsgrenarna anslutna respektive icke-anslutna. Alfa-kassans åtgärder, och resultat av åtgärderna, för att sänka de administrativa kostnaderna. Rapporten kompletteras med en skrivelse till Alfa-kassan där Alfa-kassan ombedes kommentera IAF:s uppfattning beträffande kostnadsfördelningsmodellen. 2 Uppdraget I arbetet med granskningen av arbetslöshetskassornas ekonomi ingår under år 2009 två moment: granskning av kassornas årsredovisningar samt en löpande granskning av ekonomiredovisning och arbetsrutiner. Granskningen av Alfa-kassan har en något annorlunda karaktär. Granskningen av årsredovisningen har skett som för andra kassor. Den övriga granskningen har dock inriktat sig på den fördelningsmodell Alfa-kassan använder för att fördela kostnader mellan anslutna och icke-anslutna. Granskningen har utförts av KPMG AB på IAF:s uppdrag. I denna rapport sammanfattas IAF:s iakttagelser utifrån granskningen av Alfa-kassans årsredovisning, granskningen som KPMG har utfört samt övriga iakttagelser som IAF har gjort i samband med andra uppdrag och granskningar under Läsaren hänvisas till de noter som anger vilket uppdrag iakttagelsen härrör sig från. Rapporten avslutas med IAF:s slutsatser och vilken uppföljning som kommer att göras under Alfa-kassan - bakgrund Alfa-kassans uppgift är att övergångsvis pröva och utge ersättning med grundbelopp till arbetslösa som ännu inte 6

7 är medlemmar i annan arbetslöshetskassa, så kallade icke anslutna, samt att utge inkomstbortfallsersättning till dem som är anslutna till arbetslöshetskassan. 2 För administrationen av grundbeloppet anslår regeringen ett bidrag som för 2009 uppgår till tkr. Alfakassan tar också ut en avgift per ersättningsdag från de icke-anslutna ersättningstagarna som under de sista tre månaderna 2009 uppgår till 22 kr per ersättningsdag. Från och med 1 januari 2010 ändras avgiften till 17 kr. Avgiften ska ses som ett bidrag vid sidan av den statliga finansieringen. Administrationen avseende anslutna finansieras med avgifter som kan jämställas med andra arbetslöshetskassors medlemsavgifter. Avgiften för en ej arbetslös ansluten uppgår i december 2009 till 450 kr i månaden. För en arbetslös ansluten uppgår avgiften till 150 kr i månaden. Alfa-kassans huvudkontor finns i Sundbyberg. Handläggning sker i Sundbyberg, Borås, Hemse och Ljusdal. 3 4 Iakttagelser i övriga uppdrag och granskningar under Löpande statusrapportering och avgifter för icke-ansluten IAF har under 2009 haft regelbundna möten med Alfakassan för att följa kassans situation och dess beredskap för ökad ärendeinströmning. IAF öppnade av den anledningen ett särskilt granskningsärende för Alfakassan den 2 mars Från vecka 9 har IAF begärt in statusrapportering veckovis. 4 Avgiften per ersättningsdag för icke-ansluten var i början av kronor. Från den 1 maj 2009 höjdes avgiften till 17 kronor per ersättningsdag. Beslutet tidsbegränsades till den 30 september 2009 på grund av den osäkerhet som rådde gällande arbetslöshetens 2 Alfa-kassan har begärt en stadgeändring. Ändringen innebär att övergångsvis och ännu tas bort. Stadgeändringen måste godkännas av IAF. 3 Bakgrund om Alfa-kassan ges i rapporten Fördelningsmodell för anslagsnivåerna för bidrag till administration av grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen. Dnr 2009: Dnr 2009/422. 7

8 utveckling inom kassans område samt vilka effekterna skulle bli av den satsning som kassan för genomförde. I augusti 2009 föreslog Alfa-kassan att avgiften skulle höjas till 22 kronor per ersättningsdag. Alfa-kassan bedömde att en höjning av avgiften behövdes för att täcka 2009 och 2010 års prognostiserade underskott samt tidigare års ackumulerade underskott för verksamheten med de icke anslutna. Den 26 augusti 2009 beslutade IAF om höjningen till 22 kronor från den 1 oktober Beslutet tidsbegränsades till 31 december En förutsättning för beslutet var också att Alfa-kassan till IAF: - månatligen redovisade uppgifter angående intäkter och utgifter fördelat på anslutna respektive icke anslutna - månatligen lämnade information gällande utbetald ersättning, antal utbetalda ersättningsdagar samt antalet ersättningstagare fördelat på anslutna respektive icke anslutna med mera, samt - lämnade förslag till avgiftsnivå för första halvåret 2010 senast den 15 november I samband med detta skulle Alfa-kassan även redovisa en åtgärdsplan för hur kassan skulle reducera de administrativa kostnaderna för åren 2010 och En ny fördelningsmodell I regleringsbrevet för 2009 gav regeringen IAF i uppdrag att senast den 1 juni 2009 redovisa en rimlig fördelningsmodell för anslagsnivåerna för bidrag till administration av grundbeloppet. I arbetet med en ny fördelningsmodell framkom med tydlighet att den nuvarande fördelningsmodellen saknar incitament för Alfa-kassan att hålla nere de administrativa kostnaderna. Alfa-kassans administrationskostnader för administration av grundbeloppet var också relativt konstant mellan 2006 och 2008 samtidigt som antalet ersättningsdagar för de icke-anslutna sjönk kraftigt. Bland annat för att förbättra incitamentsstrukturen föreslog IAF i rapport Fördelningsmodell för anslagsnivåerna för bidrag till administration av grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen (Dnr 2009:107) en ny fördelningsmodell där finansiering bör ske med ett fast och ett rörligt anslag. Den nuvarande avgiften per 8

9 ersättningsdag som ersättningstagaren betalar till Alfakassan föreslås tas bort. De icke anslutna som erhåller grundbelopp ska i stället betala en avgift som tillfaller staten (via Alfa-kassans statsbidragsansökan) och som motsvarar den avgift som de anslutna betalar till Alfakassan. Det föreslagna fasta anslaget avser att kompensera Alfakassan för de kostnader som en basorganisation för åtagandet kräver. Det rörliga anslaget avser att utgöra ett täckningsbidrag för de kostnader som uppstår vid administration av grundbeloppet. 4.3 Internkontroll och informationssäkerhet På regeringens uppdrag har IAF granskat arbetslöshetskassornas system och rutiner för internkontroll samt följt upp 2008 års granskning av arbetslöshetskassornas informationssystem. Uppdraget har redovisats till regeringen den 1 december I granskningen bedömde IAF graden av systematisk internkontroll inom respektive arbetslöshetskassa enligt en skala från systematisk internkontroll till mycket låg grad av systematisk internkontroll. Merparten av arbetslöshetskassorna, däribland Alfa-kassan, bedömdes ha en låg grad av systematisk internkontroll. IAF konstaterade att Alfa-kassan planerade att påbörja ett arbete med riskanalys. När detta är genomfört och arbetslöshetskassan infört en process i verksamheten för att systematiskt identifiera och värdera risker kommer graden av systematisk internkontroll att öka. I 2008 års granskning av arbetslöshetskassornas informationssystem identifierade och riskklassificerade IAF 25 utvecklingsområden som arbetslöshetskassorna måste säkerställa. Uppföljningen av granskningen visar att 21 av de 25 utvecklingsområdena inte har säkerställts av alla arbetslöshetskassor. Av dessa tillhör fem områden riskklass 1, vilket innebär mycket kritiskt för effektivitet och uppfyllande av verksamhetsmål. För Alfa-kassan återstår säkerställande av totalt tio utvecklingsområden varav tre områden tillhör riskklass 1. I samband med redovisningen till regeringen, lämnade IAF också en enskild återrapportering till varje arbetslöshetskassa. I denna framgår dels IAF:s 5 Arbetslöshetskassorna och systematisk internkontroll. Dnr 2009:15. 9

10 bedömning av arbetslöshetskassans grad av systematisk internkontroll, dels vilka utvecklingsområden inom informationssystemen som kvarstår för arbetslöshetskassan att säkerställa. IAF kommer att anmoda Alfa-kassan och övriga arbetslöshetskassor att omgående kvalitetssäkra informationssäkerheten inom kvarstående utvecklingsområden. 5 Granskning av Alfa-kassans ekonomi 5.1 Granskning av årsredovisning IAF har under hösten 2009 granskat Alfa-kassans årsredovisning för Alfa-kassans ekonomiska situation bedömdes som god. Eget kapital motsvarade 31 december ,2 månaders kostnadstäckning avseende alla avgifter till staten och administrationskostnader. Kassalikviditeten översteg 200 procent och soliditeten översteg 50 procent. Nedskrivning av fordran på staten Alfa-kassan har sedan 1 januari 2005 hävdat en fordran på staten avseende administrationsbidrag för ickeanslutna uppgående till kr. Redan i augusti 2005 konstaterades IAF dock att IAF inte disponerar något anslag för att reglera den uppgivna fordran 6. IAF efterfrågade hos regeringskansliet i inledningen av 2009 om några framställningar från Alfa-kassan gällande fordran var under beredning. Enligt de uppgifter IAF fick fanns inte något öppet ärende i den frågan. Alfa-kassan informerades i mars 2009 om att IAF därför ansåg att fordran var mycket osäker vilket innebar att fordran på staten i Alfa-kassans balansräkning borde skrivas ned till 0 kr 7. Statsbidrag Under året har framkommit att Alfa-kassan inte betalar tillbaka statbidrag för icke-anslutna när för hög ersättning har utgått i god tro. IAF kan dock inte finna något stöd i lag eller förordningar för en tolkning som undantar Alfa-kassan från att betala tillbaka statsbidraget i dessa fall. IAF kommer också ytterligare att följa upp de 6 IAF-rapporten Kostnadsutvecklingen för administration av grundbeloppet (Arbetslöshetskassan Alfa), augusti Brev

11 frågor och oklarheter som finns gällande återbetalningen av statsbidrag. 8 6 Granskning av Alfa-kassans kostnadsfördelningsmodell Under hösten 2009 har IAF genomfört en fördjupad granskning av Alfa-kassans fördelningsmodell som innefattar fördelning av kostnader för anslutna och ickeanslutna. Granskningen har genomförts med hjälp av KPMG. Syftet med granskningen var att säkerställa att fördelningsnyckeln ger en korrekt fördelning av kostnader mellan anslutna och icke-anslutna för att undvika en över- eller underfinansiering av någon av de båda kategorierna. Granskningen omfattade den fastställda fördelningsnyckel som Alfa-kassan använder idag, en klassificering av Alfa-kassans samtliga kostnader, en redogörelse för brister samt förslag till förbättringsåtgärder 9. IAF har tillsammans med KPMG den 24 november 2009 återkopplat granskningsresultatet till Alfa-kassan. 6.1 Iakttagelser Utifrån granskningen kan konstateras att Alfa-kassan är starkt påverkad av omvärlden med dess politiska beslut, vilka ofta innebär att snabb anpassning av organisation och verksamhet är nödvändig. Arbetet med budget, prognos, scenarier och uppföljning av administrativa kostnader blir därför än mer viktigt. Nuvarande kostnadsfördelningsmodell har ingen koppling till styrningen av verksamheten, utan syftar endast till att i bokföringen fördela redan uppkomna administrativa kostnader. Budget och prognos av kostnader baseras till stor del på erfarenheter och bedömningar. I och med att kostnadsfördelningsmodellen inte är utvecklad till att användas för styrning och uppföljning av kostnader, uppstår svårigheter med att kunna förutse konsekvenser av olika prioriteringar som görs löpande i verksamheten. Därmed tappar Alfa-kassan en viktig del 8 Återkrav av felaktigt utbetald ersättning och återbetalning av statsbidrag. IAF 2009:11. 9 En närmare beskrivning av Alfa-kassans fördelningsmodell ges bland annat i rapporten Fördelningsmodell för anslagsnivåerna för bidrag till administration av grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen. Dnr 2009:

12 av styrningen och kontrollen över kostnadsutvecklingen för anslutna respektive icke anslutna. Utvecklingsområden IAF har i samband med denna granskning identifierat ett antal utvecklingsområden för Alfa-kassan: För att upprätta tillförlitliga, trovärdiga och transparanta budgetar, prognoser och uppföljningar av de administrativa kostnaderna, är IAF:s uppfattning att Alfa-kassan bör anpassa och använda en kostnadsfördelningsmodell som en naturlig del i verksamhetsstyrningen. Alfa-kassans arbete med budget, prognos och uppföljning av administrativa kostnader är beroende av en person. En dokumenterad rutin saknas. En översyn av rutinerna skulle göra att nuvarande nyckelpersonberoende minimeras. Nya rutiner som tas fram dokumenteras och beslutas enligt gällande beslutsordning. Alfa-kassans analys och kontroll av den information som hanteras i systemet ÄGA och det utdata som levereras är svag. Att Alfa-kassan får tillgång till underlag som möjliggör analys och kontroll av informationen i ÄGA är nödvändigt. Löpande stickprovskontroller och dokumenterade tester i samband med systemförändringar skulle säkerställa att scriptet 10 fungerar som avsett. Flera moment i redovisningen av administrativa kostnader sker manuellt. Manuella rutiner är alltid förknippade med högre inneboende risker. Automatiska överföringar och registreringar minskar dessa risker. Införandet av automatkonteringar i berörda IT-system medför att manuella moment kan reduceras. 7 Alfa-kassan 2010 De slutsatser som kan dras av ovanstående granskningar under 2009 är högst aktuella även inför Alfakassans verksamhetsplan och budget fokuserar på en omvärldsanalys där kopplingen till den egna verksamheten och hur prognoser för exempelvis 10 Scriptet fördelar handläggarnas tid i ÄGA på grupperna anslutna respektive icke-anslutna. 12

13 inkommande ärenden till Alfa-kassan motiveras är oklar. Alfa-kassan konstaterar vad gäller kategorin icke-anslutna att man saknar en egen prognosavdelning. Man avser dock utveckla en prognosverksamhet för den kategorin. Alfa-kassan kommer att använda sig av bemanningsföretag även under 2010 vilket innebär fortsatt höga administrationskostnader. Andelen inhyrda avses dock minskas under Avgifter I december 2009 har IAF fattat beslut om avgift för ansluten och föreskrift om avgift för icke-ansluten. I enlighet med 43 och 87 LAK ska IAF godkänna Alfakassans beslut om avgiften för ansluten 11. Avgiften för icke-arbetslös ansluten sänks från 450 kronor per månad till 410 kronor per månad. Avgiften för arbetslös ansluten sänks från 150 kronor per månad till 145 kronor per månad. Ändringarna gäller från och med 1 januari IAF konstaterade i samband med beslutet att en sänkning av medlemsavgiften var nödvändig med tanke på det relativt sett goda ekonomin relativt stora eget kapital kassan besitter totalt sett. Med stor sannolikhet skulle kassan ha kunnat genomföra en större sänkning av avgiften utan att riskera sin verksamhet. Avgiften för icke-ansluten har genom IAF:s föreskrift IAFFS 2009:8 fastställts till 17 kronor per ersättningsdag. IAF gör bedömningen att denna nivå gör att kassan bör kunna driva verksamheten för icke-ansluten utan underskott under Den tidigare avgiften om 22 kronor per ersättningsdag var en temporär höjning då den avsåg att delfinansiera de ökade insatser som Alfakassan vidtog för att korta handläggningstiderna. De föreskrivna 17 kronorna per ersättningsdag ska ses i ljuset av Alfa-kassans framställan om en avgift innebärande en nivå om 24 kronor per ersättningsdag. Enligt Alfa-kassan skulle denna nivå återställa tidigare års underskott för den verksamhetsgren som avser ickeanslutna som kassan vill påvisa. IAF anser dock att det är orimligt att Alfa-kassan i en tid av hög arbetslöshet och högt inflöde av nya ärenden vill göra ett stort överskott 2010, vilket skulle bli följden om avgiften var 24 kronor LAK avser samtliga arbetslöshetskassor. I 43 LAK framgår att IAF ska godkänna en arbetslöshetskassas medlemsavgifter. 13

14 per ersättningsdag. Den verksamhetsgren som avser icke-anslutna har årligen gjort underskott åren Detta trots att 2006, 2007 och första halvåret 2008 var år med relativt sett låg arbetslöshet och lågt inflöde av ärenden. Även mot bakgrund av resultatet från granskningen av Alfa-kassans fördelningsmodell är det IAF:s bedömning att nivån om 24 kronor per ersättningsdag inte är rimlig IAF:s slutsatser De brister som har redovisats vad gäller kostnadsfördelningsmodellen gör det svårt att bedöma om Alfakassan har fördelat kostnader mellan anslutna och ickeanslutna korrekt, vilket lett till att det också är svårt att med Alfa-kassans budgetar och prognoser som utgångspunkt motivera Alfa-kassans avgifter för både ansluten och icke-ansluten. Efter granskningen av kostnadsfördelningsmodellen är IAF:s uppfattning att en förändring av modellen skulle kunna gynna Alfa-kassan. Genom att förändra sin kostnadsfördelningsmodell så att den också lämpar sig för styrning och uppföljning av verksamheten skulle verksamheten kunna bli mer effektiv. En förbättring av dokumentationen i såväl ärendeprocesser som vid beslut om fördelning av kostnader skulle minska personberoendet, minska risken för avsiktliga eller oavsiktliga fel, öka insynen samt förenkla uppföljning. Genom ersätta den nuvarande manuella hanteringen av automatiska överföringar minskas till exempel risken för felkonteringar. En anpassning av Alfa-kassans redovisning och bokslut till kostnadsfördelningsmodellen skulle medföra en röd tråd mellan administrativa kostnader och direkta, grund- och proportionerliga kostnader och därmed öka spårbarhet och möjlighet till insyn. IAF har i flera sammanhang påpekat Alfa-kassans relativt höga administrationskostnader. I samband med framställan om avgift för ansluten 2010 har Alfa-kassan redovisat till vilken nivå administrationskostnaderna ska 12 Tjänsteanteckning inför beslut om avgift för ansluten och föreskrift om avgift för icke-ansluten. Dnr 2009/1743 S2. 14

15 sänkas under 2010, samt vidtagna och planerade åtgärder för att realisera sänkningarna. 13 IAF har på regeringens uppdrag tidigare tagit fram ett förslag till en ny fördelningsmodell för bidrag till administration av grundbeloppet. Den föreslagna modellen skulle ge en bättre incitamentsstruktur för Alfakassan. Se IAF-rapport Fördelningsmodell för anslagsnivåerna för bidrag till administration av grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen. Dnr 2009:107. IAF kommer att fortsätta följa Alfa-kassans ekonomi och åtgärder under 2010 med inriktning mot: Hur och om Alfa-kassan utvecklar en fördelningsmodell som också kan fungera som ett styrinstrument. IAF kommer att efterfråga budgetuppföljningar kopplade till fördelningsmodellen för såväl hela verksamheten som för verksamhetsgrenarna anslutna respektive icke-anslutna. Alfa-kassans åtgärder, och resultat av åtgärderna, för att sänka de administrativa kostnaderna. Föreliggande rapport kompletteras med en skrivelse till Alfa-kassan där kassan ombedes kommentera IAF:s uppfattning beträffande kostnadsfördelningsmodellen som styrmodell samt redogöra för eventuella alternativ som tydliggör sambandet mellan styrning och uppföljning av de båda verksamhetsgrenarna. 13 Se avsnitt 4.1, sid 8. 15