1913 års pensionsreform

Transkript

1 1913 års pensionsreform Per Gunnar Edebalk Socialhögskolan Lunds universitet Föredrag i Umeå 16 januari

2 Inledning Det är ett viktigt jubileumsår i år. För ett hundra år sedan dvs. år 1913 fattade den svenska riksdagen beslut om att införa en allmän pensionsförsäkring. Den försäkringen var den första socialförsäkringen i världen som i stort sett omfattade hela folket. Pensionsförsäkringen angav också vägen för fortsatta reformer in i den svenska välfärdsstaten.1913 års beslut har därför stor principiell betydelse. I detta föredrag skall jag belysa bakgrunden till beslutet Jag kommer också att försöka förklara varför beslutet blev som det blev. Åldringarna i början av 1900-talet Kring förra sekelskiftet var det vanligt att äldre bodde tillsammans med sina barn. Detta byggde på lag och tradition. För trotjänare reglerades stöd till äldre och orkeslösa i legostadgan. Behövande gamlingar, som saknade privata alternativ, hade att förlita sig på den kommunala fattigvården. Fattigvården reglerades genom 1871 års fattigvårdsförordning, som torde var den strängaste fattigvårdsförordning som funnits. Missförhållandena inom den tidens fattigvård var påtagliga. Totalt hade Sverige vid den här tiden något över fem miljoner invånare och mer än kommuner. Den övervägande majoriteten var landsbygdskommuner och många var mycket små. Den pågående urbaniseringen innebar att dessa vanligtvis var utflyttningskommuner med relativt sett många åldringar. Gamla och orkeslösa var den största gruppen understödstagare inom den kommunala fattigvården. Närmare 70 procent av befolkningen bodde på den egentliga landsbygden. Inkluderas även tätorter på landsbygden närmar sig siffran 80 procent. Sverige hade den högsta andelen åldringar bland någorlunda jämförbara länder och andelen åldringar hade ökat kraftigt. Procentandelen äldre (65+) av befolkningen ökade från 4,8 år 1850 till 8,4 år 1900 (Edebalk & Olsson 2011). Bl.a. minskad barnadödlighet i början av 1800-talet och emigrationen i slutet av århundradet ligger bakom denna utveckling. Utvecklingen innebar en stark press på fattigvården i många kommuner. 2

3 Kommunala utgifter och inkomster Fattigvården var helt och hållet en kommunal uppgift och den svarade för ungefärligen en fjärdedel av landsbygdskommunernas utgifter. Kommunerna hade också andra utgifter. En relativt stor utgiftspost avsåg sockenkyrkan och prästlöner. Den största posten var dock utgifterna för den obligatoriska folkskolan. Härutöver hade de jordägande bönderna skyldighet att bygga och underhålla vägar och broar. Utvecklingen av de kommunala utgifterna visas i tabell 1. Tabell 1 Utgifter inom landsbygdskommuner (% och SEK) Prästlöner och kyrkan Folkskola Fattigvård Övrigt Totala utgifter miljoner SEK 21,6 25,7 36,6 50,0 Totala utgifter i 1907 års priser 25,8 32,1 41,1 50,0 Per capita i 1907 års priser 6,7 8,3 10,3 12,4 Källa: Edebalk & Olsson 2011 Hur mötte då landsbygdskommunerna sina ökade utgifter? Jo, genom att höja skatterna. Men skattekraften var ytterst olika bland kommunerna. Låt mig exemplifiera med skillnader i beskattningen av jordbruksfastigheter. För ett hemman med ett taxeringsvärde på kronor var ytterlighetsvärdena mellan kommunerna 98,64 respektive 546,84 kronor (Edebalk & Olsson 2011). Många av dåtidens kommuner hamnade då i en ond cirkel. Höga skattesatser ledde till att yngre flyttade till tätorter eller emigrerade. Följden blev höjda skattesatser för de kvarboende. Detta i sin tur gjorde kommunerna mindre attraktiva att bo eller bedriva verksamhet i osv. Ojämnheten i den kommunala skattebördan hade en tendens att öka. Mot denna bakgrund fördes olika reformförslag fram åren kring förra sekelskiftet. Vissa menade att den enklaste vägen var att staten tog över utgifterna för folkskolan, för kyrkliga ändamål och för väghållningen; det rörde sig ju här om uppgifter som till sin karaktär var statliga. Också allt starkare röster för en skatteutjämning eller höjda statsbidrag till de fattigaste kommunerna hördes i början av

4 talet. Frågan om skatteutjämning eller höjda statsbidrag mötte emellertid motstånd av starka ortsintressen (Andersson 1995). Inte minst var utgifterna för fattigvården mycket ojämnt fördelade och detta kom att uppmärksammas i och utanför riksdagen. Någon form av utjämning borde ske, menade man. Frågan kom bl.a. på riksdagens bord år Riksdagen menade emellertid att ålderdomspensionering skulle bli det kraftigaste medlet för att åstadkomma en skatteutjämning (AK:s femte tillfälliga utskotts utlåtande 1911:8). Den allmänna pensionsförsäkringen Pensionsfrågan hade i Sverige fått sin första politiska aktualitet genom liberalen Adolf Hedins riksdagsmotion 1884 (Motion AK 1884:11). Motionen gällde olycksfalls- och ålderdomsförsäkring för arbetare och den var inspirerad av de arbetarförsäkringar som var på väg i Tyskland under Bismarcks ledning. Två statliga utredningar härefter behandlade pensionsfrågan men något positivt resultat nåddes inte före sekelskiftet. I början av 1900-talet kom pensionsfrågan på nytt upp på den politiska dagordningen och samtliga större partier visade positivt intresse för en lösning (Håkansson utg. 1959). Friherre Gustav Adolf Raab, som drivit en uppmärksammad privatfinansierad kampanj för ålderspensioner sedan 1896, presenterade ett utarbetat pensionsförslag 1906 (Elmér 1960). Senare samma år behandlades frågan på en stor fattigvårdskongress, som anordnats av Centralförbundet för socialt arbete. Kongressen krävde en utredning och i slutet av år 1907 tillsatte den då konservativa regeringen den s.k. Ålderdomsförsäkringskommittén. Kommittén avlämnade ett betänkande i slutet av år 1912 (Ålderdomsförsäkringskommittén 1912) och efter en snabb regerings- och riksdagsbehandling togs det slutgiltiga beslutet i maj 1913 av en i stort sett enig riksdag (Proposition 1913:126). Den allmänna pensionsförsäkringen omfattade, i allt väsentligt, hela folket. Pensionen skulle utgå till den som var oförmögen till arbete p.g.a. invaliditet eller som uppnått 67 års ålder. Försäkringen bestod av två delar: 4

5 1. En avgiftspension, finansierad av egenavgifter som utgick efter taxerad inkomst. Pensionens storlek var relaterad till värdet av inbetalda avgifter. Grundavgiften för de som inte hade inkomst var tre kronor om året. En avgiftspension skulle emellertid få en socialt acceptabel effekt först efter flera år då tillräckligt mycket avgifter betalats. 2. En skattefinansierad inkomstprövad tilläggspension. Tilläggspensionen hade till syfte att snabbt få bort invalider och åldringar från fattigvården. Både avgiftspensionen och tilläggspensionen var högre för män än för kvinnor. Detta motiverades med att kvinnor hade en genomsnittligt längre livstid och jämfört med män (Elmér 1960). Ett inte orimligt antagande är att särbehandlingen av kvinnor sammanhänger med att den allmänna rösträtten endast omfattade män vid den här tiden. Hur kan man förstå varför Sverige var först i världen med en universell pensionslösning och varför modellen med avgiftspension valdes? I de diskussioner och förslag som funnits med i bilden sedan 1880-talet kan man urskilja fyra alternativa huvudmodeller (Edebalk 1996). Den ena var en statssubventionerad frivillig försäkring, som fanns i några länder. Erfarenheten hade emellertid visat att en frivillig försäkring får en obetydlig omfattning och att det knappast var de mest behövande som försäkrade sig. En pensionsförsäkring måste därför vara obligatorisk. Det återstod således tre huvudalternativ: 1. Den tyska modellen, som införts 1889, ingick i Bismarcks arbetarförsäkringar. Försäkringen omfattade arbetare och den finansierades (med visst statligt stöd) genom arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Avgifterna var relaterade till lönen och pensionen till värdet av inbetalda avgifter. Den tyska modellen var försäkringsmässig. 2. Den danska modellen från 1891 var ett försörjningssystem med schabloniserade ersättningar utan fattigvårdskaraktär. Pensionen var skattefinansierad och utgick efter inkomstprövning. 3. Raabs modell omfattade i princip hela befolkningen. Pensionen var inkomstprövad och finansierades med en obligatorisk enhetlig egenavgift (samma avgift för alla). Då det gäller framväxten av socialförsäkringar finns många exempel på möjliga drivkrafter. Under de tre decennier som förflutit sedan Hedin initierade pensionsfrågan, hade Sverige genomgått en snabb ekonomisk utveckling. Den industriella tillväxten var stark, särskilt från 5

6 1890-talet. Industriarbetarna hade organiserat sig fackligt och politiskt och krävde bl.a. sociala rättigheter i stället för den förnedrande kommunala fattigvården. Den ekonomiska utvecklingen följdes av sociala och politiska förändringar och 1911 debuterade allmän rösträtt för män. Den här i korthet beskrivna utvecklingen kan bidra till att förklara att ett pensionssystem infördes. Men varför valdes en modell med universell avgiftspension och inte någon av de ovan angivna modellerna? Då det gäller påverkan på tidiga socialpolitiska beslut hänvisas ofta till Sveriges agrara struktur (se t. ex. Baldwin 1990, Elmér 1960). De svenska bönderna hade ett starkt politiskt inflytande; vid tiden för beslutet 1913 bodde 67 procent av riksdagens ledamöter på landsbygden och 45 procent var jordbrukare (Sköld & Halvarson 1966). Viktigt här är också att det socialdemokratiska partiet önskade bredda sin väljarbas och appellera till landsbygdens småfolk. Många äldre på landsbygden skulle inte kunna omfattas i en Bismarck-modell. Bönderna var dessutom ovilliga att betala arbetsgivaravgifter för sina anställdas pensionering. Landsbygdsintressena kunde följaktligen inte förorda den tyska lösningen. En dansk modell eller en Raab-modell skulle emellertid kunna vara möjliga eftersom dessa omfattar alla fattiga. Man måste därför gå ett steg vidare för att förstå varför alternativet med en universell avgiftspension valdes i stället för dessa modeller. En faktor att beakta var den speciella demografiska situationen i Sverige med många åldringar att försörja. En annan faktor är finansieringsmöjligheterna. Allt annat lika skulle en pensionsförsäkring i Sverige bli dyrare än i andra länder p.g.a. den demografiska situationen. En dansk modell, med renodlad skattefinansiering, blev därför svår att acceptera. I Raabs modell hade explicit hänsyn tagits till finansieringen genom den föreslagna enhetsavgiften, som ju helt enkelt var en skatt. Problemet med den avgiften var att den drabbade alldeles särskilt låginkomsttagare. Avgiften var en personlig skatt av det slag som användes i det förindustriella samhället, där det förekom naturahushållning och där det inte fanns möjlighet för inkomstdeklaration. En ny finansieringsmöjlighet kom med inkomstskatten. Som Sverige ekonomiskt utvecklades blev inkomster ett skatteobjekt. År 1902 infördes en statlig progressiv inkomstskatt. Härmed 6

7 kom också inkomstdeklarationen. Då kunde inkomster och därmed skatter och egenavgifter baserade på inkomst fastställas. Här öppnades alltså en ny finansieringsmöjlighet, som inte fanns med i de tidigare pensionsdiskussionerna. De nya egenavgifterna kan alltså ses som en specialdestinerad skatt och som en del av skattepolitiken. Härigenom nås en viss utjämning av fattigvårdskostnaderna mellan kommunerna. Det blev alltså en tidig form av interkommunal skatteutjämning. Pensionsstriden I dåtidens politiska partier fanns en stor enighet vid beslutet Det var en högerregering med civilminister Hugo Hamilton som hade tillsatt Ålderdomsförsäkringskommittén. Mycket aktiv i utredningen var socialdemokraternas ledare Hjalmar Branting. Och propositionen till riksdagen utarbetades av den liberale civilministern Axel Schotte. Men visst fanns det kritik. På exempelvis socialdemokraternas vänstra flygel menade man att försäkringen gav alldeles för små pensioner (Elmér 1960). Detta var en helt relevant invändning, men företrädarna menade att förbättringar skulle komma. Givetvis fanns också kritik mot att män och kvinnor inte behandlades lika. Det fanns också invändningar mot att arbetsgivarna slapp betala avgifter. Bakgrunden här var idén att pensionen är en uppskjuten lön. De som företrädde denna syn menade att pensionsförsäkringen skulle vara en arbetarförsäkring liknande den i Tyskland. Men den allra häftigaste oppositionen kom frän det s.k. fattigvårdsfolket, som utgjorde kärnan i Centralförbundet för socialt arbete, CSA. Fattigvårdsfolket tillhörde Stockholmsområdets ledande ekonomiska och kulturella skikt och deras socialpolitiska grundsyn kan närmast betraktas som socialliberal och paternalistisk. För fattigvårdsfolket sågs fattigdomens avskaffande ytterst som ett uppfostringsproblem (Edebalk 1996, Lundquist 1997). Det var fattigvårdsfolket som arrangerade 1906 års fattigvårdskongress, den då största socialpolitiska manifestationen i Sverige med närmare deltagare (Palmstierna utg 1906). Praktiskt taget alla viktiga aspekter på fattigvården behandlades under kongressen. En representant för fattigvårdsfolket erinrade om att en pensionsförsäkring skulle kunna minska 7

8 kommunernas fattigvårdsbörda. Men inte minst framkom hans, och fattigvårdsfolkets, mycket bestämda syn på hur ett pensionssystem borde utformas. Det sämsta av då existerande system ansågs vara det danska. Den skattefinansierade danska pensionen hade karaktär av gåva utan motprestation och det kunde fattigvårdsfolket inte acceptera eftersom folkets uppfostran till arbetsamhet och sparsamhet då skulle motverkas. En pension måste följaktligen finansieras med avgifter och vara försäkringsmässig. En frivillig försäkring, som byggde på egna avgifter och på ansvarskänsla, ansågs vara tilltalande. Eftersom en frivillig försäkring erfarenhetsmässigt inte når de sämst ställda måste emellertid en pensionsförsäkring bli obligatorisk. Så snart Ålderdomsförsäkringskommittén publicerat sitt betänkande i november 1912 startade fattigvårdsfolket en häftig kampanj mot förslaget (Edebalk 1996). Man skrev artiklar, ordnade en särskild konferens, avlämnade ett mycket fylligt remissvar och följde upp med att motionera och diskutera i riksdagen, där fattigvårdsfolket hade några företrädare. De reagerade med våldsam frenesi för att påverka den allmänna opinionen, regeringen och riksdagen. Fattigvårdsfolket hade inga invändningar mot avgiftspensionen, den passar ju väl in i deras självhjälpsideologi. Måltavlan var tilläggspensionen och invändningarna mot denna baserades på deras uppfostringsideologi. Den inkomstprövade pensionen skulle minska arbetsviljan och sparsamhet. Folk skulle vänja sig vid understöd (utan motprestation) och även ovärdiga skulle på så sätt få pension. Till ovärdiga hörde alkoholister, försumliga familjeförsörjare och andra som visat asocialt beteende. Enligt fattigvårdsfolket skulle understöd endast utgå efter individuell behovsprövning. Fattigvårdsfolket nådde några smärre segrar genom att vissa värdighetsbestämmelser infördes vilket bl.a. uteslöt den som förde ett asocialt levnadssätt. Sådana personer skulle alltså inte få någon tilläggspension. Det skedde en rad detaljförändringar i det ursprungliga kommittéförslaget men grundstrukturen i den allmänna pensionsförsäkringen påverkades inte års reform innebar en rejäl inskränkning av fattigvårdsfolkets domäner. Den individuella behovsprövningens tillämpningsområde skulle alltså ordentligt beskäras. Slutkommentarer 8

9 I början av 1900-talet hade två socialpolitiska ideologier framträtt. Enligt den ena, företrädd främst av fattigvårdsfolket, skulle en moderniserad fattigvård ha ett stort revir inom socialpolitiken och individuella understödsbehov skulle avgöra de socialpolitiska insatserna. Det nya trygghetssystemet, socialförsäkringarna, måste vara försäkringsmässigt uppbyggda. Enligt den andra ideologin borde fattigvården, mer eller mindre, elimineras. Fattigvården ansågs vara kränkande och den trädde in först då personer hamnat i en nödsituation. Socialförsäkringen skulle ge en starkare rättighet och den var också preventiv, dvs. den gav ett skyddsnät och innebar att man inte måste göra sig fattig för att få ersättning. Denna nya ideologi vann en förkrossande seger i pensionsstriden Även om den allmänna pensionsförsäkringen hade sina brister och magra ersättningar så blev färdvägen klart utstakad. Socialförsäkringsidéns triumf framgår också av beslutet om olycksfallsförsäkring (en yrkesskadeförsäkring) år 1916, också detta efter förslag från Ålderdomsförsäkringskommittén. Detta var då den modernaste yrkesskadeförsäkringen i världen. Den omfattade i stort sett hela arbetsmarknaden och den byggde på inkomstbortfallskompensation. År 1915 tillsattes en ny socialförsäkringsutredning, som år 1919 presenterade ett förslag på en allmän sjukförsäkring (Socialförsäkringskommittén 1919). Några omedelbara positiva effekter av denna utredning visade sig emellertid inte, främst p.g.a. den svåra deflationskris som bröt ut alldeles i början av 1920-talet och en härefter fortsatt hög arbetslöshet. Till sina huvuddrag var Socialförsäkringskommitténs förslag detsamma som senare blev verklighet först år 1955, då den allmänna sjukförsäkringen debuterade i Sverige. I den tyska socialförsäkringen på 1880-talet infördes först en sjukförsäkring, som blev det man kan kalla grundbulten, och härefter kom yrkesskadeförsäkringen och pensionsförsäkringen. Detta kan försäkringsteoretiskt ses som en logisk uppbyggnad. I Sverige började man bygga socialförsäkringssystemet bakifrån, alltså först med en pensionsförsäkring i stället för en sjukförsäkring. Det märkliga med denna ansats framgår bl.a. av att pensionsförsäkringen innehöll en invaliditetsförsäkring (den tidens förtidspension). Innan en sådan införs borde det, kan man tycka, finnas en allmän sjukförsäkring som tar hand om kortare sjukfall. Sjukförsäkringens organ kan då dels bidra till att förebygga och lindra processer som leder till mer kroniska sjukdomstillstånd, dels svara för en sortering av sjuka till yrkesskadeförsäkring och invaliditetsförsäkring. Den uppbyggnad bakifrån som skedde kan i mångt och mycket 9

10 tillskrivas landsbygdens betydelse. Det var främst på landsbygden som problemen fanns, men också, i stor utsträckning, väljare och riksdagsmän. Under 1910-talet var ett genomgripande socialpolitiskt systemskifte på väg i Sverige. Det dominerande fattigvårdssystemet höll på att ersättas av ett sammanhängande socialförsäkringssystem. Det nya systemet var universellt, det innehöll inkomstbortfallskompensation och det representerar följaktligen begynnelsen av den svenska modellen. Referenser Andersson, Lars (1995) Kommunalskattefrågan under mellankrigstiden. Skatterättvisa i och mellan kommuner. Lund: Lund University Press. Baldwin, Peter (1990) The Politics of Social Solidarity. Class Basis of the European Welfare State Cambridge: Cambridge University Press. Edebalk, Per Gunnar (1996) Välfärdsstaten träder fram. Svensk socialförsäkring Lund: Arkiv. Edebalk Per Gunnar & Olsson Mats (2011) Fattigvård, skatter och åldringsfrågan Ett bidrag till framväxten av den svenska välfärdsstaten. Meddelande från Socialhögskolan 2011:1. Lund: Socialhögskolan. Elmér, Åke (1960) Folkpensioneringen i Sverige. Lund: Gleerups. Håkansson, S-O (utg) (1959) Svenska valprogram. Vol 1. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen Lundquist, Lennart (1997) Fattigvårdsfolket. Ett nätverk i den sociala frågan Lund: Lund University Press. Palmstierna, Erik (utg) (1907) Berättelse öfver förhandlingarna vid Kongresen för fattigvård och folkförsäkring i Stockholm den 4, 5 och 6 oktober Stockholm. Riksdagens protokoll jämte bihang. Sköld, Lars & Halvarson, Arne (1966) Riksdagens sociala sammansättning under 100 år. Samhälle och riksdag. Stockholm: Almqvist & Wiksell. Socialförsäkringskommittén (1919) Betänkande och förslag angående allmän sjukförsäkring. Stockholm. 10

11 Ålderdomsförsäkringskommittén I (1912) Betänkande och förslag angående allmän pensionsförsäkring. Stockholm. 11