DEN STARKA STATENS STYRNINGSPROBLEM. Stefan Sjöblom

Transkript

1 DEN STARKA STATENS STYRNINGSPROBLEM Stefan Sjöblom

2 DEN STARKA STATENS STYRNINGSPROBLEM Stefan Sjöblom Publikationer från projektet Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser (Språkon) Utvärderingsprogrammet Arttu: undersökningar nr. 13

3 I projektet Språkon analyseras förvaltningsreformers språkliga konsekvenser. Det genomförs i samarbete mellan Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet, och Statsvetenskapliga institutionen vid Åbo Akademi (Åbo & Vasa). Projektet finansieras av Svenska Kulturfonden. För närmare information: Projektet medverkar även i forskningsprogrammet för utvärderingen av kommunoch servicestrukturreformen (Paras-Arttu) vid Finlands Kommun förbund. För närmare information: ISBN ISBN (PDF) Unigrafia 2011 Pärmbild: Sebastian Godenhjelm

4 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Tiivistelmä... 5 Förord... 7 I. DEN MÅNGTYDIGA STYRNINGEN Problemet Styrmedel i offentlig politik Förvaltningspolitikens förändring...14 II. STATSROLLERNA OCH STYRNINGSSYSTEMEN Den reglerande staten Den planerande staten Den förhandlande staten Den möjliggörande staten...51 III. DEN STARKA STATENS STYRNINGSPROBLEM Styrning i obalans Den avpolitiserade politiken Ansvar och förtroende...85 Referenser...94 Bilaga 1: Det sammansatta styrningssystemet i praktiken: exemplet utkomststöd

5

6 Tiivistelmä Vahvan valtion ohjausongelmat. Den starka statens styrningsproblem. Raportissa tarkastellaan julkisten ohjausjärjestelmien kehitystä sekä yhteiskuntaohjauksen tämän päivän haasteita. Keskeisimmät kysymykset ovat: Mitkä ovat julkisten ohjausjärjestelmien keskeisimmät muutokset? Miten ohjausjärjestelmät ovat muuttuneet ja mitkä tekijät selittävät yhteiskuntaohjauksen tämän päivän moninaisuutta? Minkälaisia seurauksia ohjausjärjestelmien muutoksilla on poliittisten instituutioiden ja kansalaisten näkökulmasta? Raportti jakaantuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osiossa ohjausta ja ohjauskeinovalikoimaa tarkastellaan käsitteellisestä näkökulmasta sekä käsitellään ohjausjärjestelmien muutoksia osana julkisen hallinnon kehittämispolitiikkaa. Raportin toisessa osiossa analysoidaan ohjausjärjestelmien historiallista kehitystä valtion näkökulmasta. Analyysi on jäsennelty neljän valtioroolin tai -käsityksen avulla: oikeusvaltio, suunnitteluvaltio, neuvotteluvaltio sekä mahdollistava valtio. Näillä kaikilla on lähihistorian eri vaiheissa ollut keskeinen rooli Suomen yhteiskuntajärjestelmän sodanjälkeisessä muotoutumisessa. Raportin kolmannessa osassa tarkastellaan nykyistä ohjausjärjestelmää sekä arvioidaan yhteiskuntaohjauksen tämän päivän ongelmia ja haasteita poliittisten instituutioiden sekä kansalaisten näkökulmasta luvun jälkeen ohjausjärjestelmissä tapahtuneet muutokset ovat monessa mielessä olleet suuria. On siirrytty valtiokeskeisestä mallista kohti eriytyneempää ohjausta. Yhteiskuntaohjauksen keinovalikoima on jatkuvasti laajentunut. Samalla suuret muutokset ovat kuitenkin osittain näennäisiä. Historialliset perinteet ja usko vahvaan valtioon ovat edelleen vahvasti läsnä. Hallinnon uudistuspolitiikkaa leimaa edelleen valtiokeskeisyys ja pragmaattisuus. Perinteisiä ohjauskeinoja on täydennetty uuteen hallinta-ajatteluun liittyvillä ohjausvälineillä ja toimintatavoilla. Ongelmana on kuitenkin, että hallinta-ajattelu ei lähtökohtaisesti edusta valtiokeskeistä lähestymistapaa. Tästä seuraa, että ohjauskeinojen väliset jännitteet vahvistuvat tavalla, jolla on kielteisiä seurauksia kansalaisten ja poliittisten instituutioiden vaikutusmahdollisuuksien sekä viime kädessä politiikan uskottavuuden 5

7 Den starka statens styrningsproblem kannalta. Ei myöskään pystytä hyödyntämään niitä vahvuuksia, joita oletetaan liittyvän esimerkiksi markkinaperusteisiin, verkostomaisiin ja vuorovaikutuksellisiin toimintatapoihin. Samalla on liiaksi luotettu siihen, että uusien ohjauskeinojen ja organisointitapojen tuomia hyötyjä voidaan saavuttaa toiminnallisista, alueellisista ja paikallisista eroavaisuuksista riippumatta. Valtion keskitettyä hallinnon kehittämispolitiikkaa tulisi näin ollen arvioida uudelleen. Tulisi pyrkiä aidosti eriytyneempään ohjausajatteluun, jossa ohjauskeinojen soveltuvuutta enenevässä määrin arvioidaan toiminnallisista erityispiirteistä käsin. 6

8 Förord Den här rapporten har skrivits inom projektet Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser som analyserar de effekter de senaste årens intensiva reformtakt haft i språkligt hänseende. Den grundläggande frågan i rapporten är hur den politiska styrningen förändrats, och med vilka medel den som styr idag kan påverka de som styrs. Någon kan undra vad det övergripande och långa tidsperspektiv som här anläggs har med dagens språkproblematik att göra. Flera svar kan ges på den frågan. Ett svar är att en översikt av den offentliga politikens styrningsmekanismer saknats. Ett annat svar bottnar i den mångfald av organisationsformer och styrinstrument som kännetecknar dagens offentliga verksamhet. Många olika styrningsidel konkurrerar, vilket lätt leder till överraskningar på politikens utfallssida. Konsekvenserna av den förda politiken kan, trots goda föresatser, visa sig vara helt andra än de avsedda. De senaste åren har det språkliga klimatet hårdnat, vilket framför allt är en konsekvens av ett oerhört hårt samhällsklimat i stort. De språkliga rättigheterna har, trots grundlagsskyddet, reducerats till frågor bland andra på den politiska dagordningen. De är i allt större utsträckning förhandlingsbara, och de påverkas i högsta grad av hur olika organiserings- och styrningsprinciper i praktiken tillämpas i förvaltningens vardag. Det är därför viktigt att även se språkproblematiken ur ett bredare förvaltningspolitiskt och historiskt perspektiv. Tyvärr är diskussionen om samhällsstyrningens utformning för det mesta utpräglat historielös och instrumentell. Den politiska styrningens vardag handlar om att hitta snabba lösningar på uppkomna problem. I utvecklingsarbetet är förnyelse en norm och gamla verksamhetsformer betraktas som ointressanta. Trots det har många av de styrmedel som idag används en djup förankring i den efterkrigstida politiken. Ibland går de historiska rötterna längre än så. Det är förklaringen till rapportens relativt långa tidsperspektiv. Om en historisk analys är trots det inte fråga. Den både viktiga och intressanta uppgiften att skriva den finländska samhällsstyrningens historia med tonvikt på dess effekter återstår fortfarande. Men jag har bl.a. genom faktarutor velat lyfta fram åtminstone några politiska och samhälleliga skeenden som haft en avgörande betydelse för den riktning styrningssystemens utveckling tagit. Det innebär i och för sig inte att jag skulle åberopa vare sig determinism eller föreställningen om en spårbunden utveckling som övergripande förklaringar till de stora förändringar samhällsstyrningen genomgått. 7

9 Den starka statens styrningsproblem Jag vill tacka projektgruppens övriga medlemmar för inspirerande diskussioner under projektets gång. Ett särskilt tack till Viveca Ramstedt och Siv Sandberg som kommenterat tidigare versioner av manuskriptet. Kitteldalen i Esbo påsken 2011 Stefan Sjöblom 8

10 I. DEN MÅNGTYDIGA STYRNINGEN 1. Problemet Offentliga organisationer förverkligar samhällspolitiken i kraft av ett demokratiskt mandat. Det innebär att sådan verksamhet som bedrivs i offentlig regi, i daghem, skolor, hälsocentraler, sjukhus, universitet med mera, skall kunna föras tillbaka till någon form av demokratiskt fattade beslut (Rothstein 2008). Ett av samhällsstyrningens grundproblem är hur de politiker som är ansvariga inför väljarna skall kunna styra organisationerna så att verksamheten faktiskt genomförs i enlighet med de beslut som fattats. Styrningen kan utformas på många olika sätt. Den offentliga verksamheten kan styras genom precisa regler eller genom att politikerna endast anger de generella målen för verksamheten. Styrningen kan även vara direkt, och ange hur verksamheten skall utformas, eller indirekt, varvid politikerna styr genom att påverka verksamhetens förutsättningar som ekonomiska resurser, kunskap eller information. De moderna förvaltningssystemens utveckling vägleddes av det rättsstatliga idealet och den legal-byråkratiska modellen. En förvaltning baserad på enhetliga och centralt beslutade regler som tillämpas av en neutral, på professionella grunder tillsatt tjänstemannakår skulle i enlighet med Max Webers föreställning skapa legitimitet genom att förhindra godtycke och göra statens beslutsfattande mera förutsägbart för den enskilde medborgaren. Den byråkratiska modellen hade en stor andel i demokratiseringsprocesserna i Västeuropa och USA från mitten av 1800-talet framåt. Fortfarande är bristen på legal-byråkratiska förvaltningsformer ett hinder för ekonomisk och demokratisk utveckling i tredje världens länder (Blomqvist 2008). Följaktligen har tilltron till regelbaserad styrning länge förblivit mycket stark. Efterhand blev emellertid byråkratins akilleshäl allt mera uppenbar, nämligen att den inte klarar av uppgifter som kräver flexibilitet och situationsanpassning. Regler kan inte utformas så att de svarar mot alla tänkbara situationer. I välfärdsstaten överfördes situationsanpassningen i hög grad på de professionella yrkesgrupperna. Avvägningen mellan precision och flexibilitet i styrningen är förvaltningspolitikens grundproblem (jfr. Rothstein 2008, 71). Det saknar en given lösning. Samtidigt har det accentuerats genom den mångfald av specialiserade uppgifter som välfärdsstatens organisationsstrukturer förutsätts klara av. Under de senaste tjugo åren har styrningssystemen följaktligen genomgått stora förändringar i alla västländer. En gemensam nämnare för dessa förändringar är en allt mera utbredd misstro till centralstyrd politik och starka decentraliseringstendenser i de flesta länder. Därmed har spelplanen i grunden förändrats. Nationalstatens auktoritet utmanas 9

11 Den starka statens styrningsproblem såväl uppifrån, av överstatliga institutioner, som nerifrån av regionala och lokala nivåer (Pierre & Peters 2000). Ett allt större antal aktörer är delaktiga i den offentliga politikutformningen (Hill 2007). Staten är hänvisad till att svara på utmaningarna genom att samordna olika intressen snarare än genom traditionell styrning. Styrningsperspektivet har förskjutits från det specifika till det generella, vilket konkretiseras i en av huvudtrenderna i styrningssystemens förändring, övergången från regelstyrning till mål- och resultatstyrning. Samtidigt utmanas den generella välfärdspolitikens idé om uniformitet och lika standard. Både de offentliga organisationerna och deras utfall kännetecknas av allt större variation. Förändringar av det här slaget kan som sagt ses i alla västländer. I anglosaxisk litteratur beskrivs de ofta som en övergång från government (traditionell styrning) till governance (samverkansstyrning). Ibland har de ansetts ge uttryck för en övergång till en postmodern stat (Richards & Smith 2002, Bogason 2001). Det handlar emellertid inte om en övergång från en samhällsmodell till en annan utan om gradvisa förskjutningar som påverkar maktfördelningen mellan olika samhällsaktörer, särskilt statens styrande roll. På ett litet liknande överförenklat sätt beskrivs förvaltningspolitikens förändringar ibland som vågrörelser, ibland som pendelrörelser. Också sådana liknelser baserar sig på villfarelser. Det är visserligen sant att antalet idéer om hur samtidens organisationer borde styras och ledas är mycket stort och att alla ingalunda är nya. Managementsamhällets organisationsrecept (Røvik 2008) har dessutom en reformutlösande egenskap. De har potentialen att utlösa små såväl som stora förändringar i de verksamheter där de förankrats, vilket ofta ger reformprocesser en cyklisk karaktär. Poängen är emellertid att gamla och nya lösningar över tid förenas i nya kombinationer och sjösätts i delvis nya organisatoriska sammanhang. Även om en del av samhällets styrformer förblir oförändrade över en längre tid, varierar den organisatoriska och institutionella kontexten från tid till annan. Trots att det politiska styrningssystemets utformning i en stat vid en given tid vanligen bygger på vissa grundprinciper, kan systemet i praktiken få mycket olika konsekvenser på olika förvaltningsnivåer och inom skilda verksamheter. Olika sakfrågor berörs på varierande sätt. Deras känslighet för politisk styrning varierar. Samtidigt leder den komplexitet som parallella styrningssystem och -instrument skapar till att utfallet av politiska processer sällan är resultatet av en entydig styrningsrelation utan av flera. Det är den här parallelliteten styrformernas sammansatta drag som är grundproblemet i dagens samhällsstyrning. Det är inte längre lika klart vem som styr och vem som styrs. Maktfördelningen mellan olika samhällsaktörer påverkas genom ofta ganska subtila förändringar i styrningssystemen, och effekterna av olika styrmedel är allt svårare att förutse. 10

12 Det för oss fram till tre frågor som vägleder den fortsatta analysen: -- Vilka är de huvudsakliga förändringarna i styrningssystemen? -- Vilken historisk förankring har dagens styrningssystem och i vilken mån kan den förklara dagens komplexitet? -- Vilka har konsekvenserna varit för de politiska institutionerna och för medborgarnas påverkningsmöjligheter? Rapporten har tillkommit inom ramen för forskningsprojektet SpråKon Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser. De språkliga rättigheternas utsatthet har under de senaste åren blivit allt mera uppenbar. Det är i sig en utmärkt illustration av att även små förändringar i styrningssystemen kan ha stora konsekvenser såväl avsedda som icke-avsedda. Men de visar också att styrningssystem kan utnyttjas på ett sätt som inte nödvändigtvis svarar mot de ursprungliga politiska avsikterna. Även om den fortsatta diskussionen inte är explicit förankrad i språkproblematiken, motiveras rapporten av att även de språkliga rättigheternas situation bör ses i perspektiv av samhällsstyrningens allmänna utveckling. 2. Styrmedel i offentlig politik Styrning handlar i grunden om att försöka påverka andra för att få dem att bete sig på ett visst sätt. Det vilar med andra ord något högst allmänmänskligt över fenomenet (Hall & Löfgren 2006). Våra medmänniskor beter sig inte alltid som vi önskar. Offentliga organisationer är ställda inför samma problem. Deras uppgift är att genom politiska instrument försöka främja samhälleliga mål. Arbets- och näringsministeriet har i sin politik för att främja sysselsättningen en lång rad medel till sitt förfogande. Det kan tilldela mera resurser, skapa nya regler, ge mera detaljerad information, omorganisera arbetskraftsförvaltningen eller förändra dess rutiner. Men det finns få garantier för att resultatet blir det avsedda. Av någon anledning kanske förvaltningen, företagen eller de arbetssökande inte beter sig på önskat sätt. De flesta styrmedel har även oavsedda konsekvenser. Åtgärder som i och för sig kan vara sysselsättningsfrämjande, kan visa sig få negativa konsekvenser för företagens konkurrenskraft, beskattningen eller socialskyddssystemen. Offentlig politik är därför en ständig avvägning mellan olika styrmedel. Av en lång rad skäl är samhället idag mera svårstyrt än för bara några decennier sedan. Staten som aktör är invävd i nätverk av internationella och nationella beroendeförhållanden som den endast delvis kan påverka. Samhället består av flera nivåer från det lokala till det övernationella som var för sig har mera omfattande 11

13 Den starka statens styrningsproblem uppgifter än tidigare. Med en högre välfärdsnivå ökar även de krav som ställs på det offentliga. Allt flera behov skall tillgodoses. Samhällsfunktionerna blir allt mera utvecklade och specialiserade. Deras känslighet för politisk styrning varierar. Styrinstrument som kan vara helt avgörande för att driva miljöpolitiska målsättningar kan sakna relevans inom sjukvården. Staten är kort sagt tvungen att hålla sig med en mycket bred arsenal av styrmedel. Som vi senare skall se representerar de en mycket varierande verksamhetslogik och en skiftande historia. Därav dagens mångfald. Vilka är då de huvudsakliga kategorierna av styrmedel? Vanligen avses med styrmedel redskap som offentliga maktutövare kan använda för att åstadkomma eller förhindra samhälleliga förändringar (Vedung 1998). Maktutövarna kan också använda styrmedlen för att legitimera sin existens eller förstärka sin maktställning. För sådana syften har den offentliga makten tre grundläggande redskap tillgängliga: reglering, ekonomiska styrmedel och information. Ibland får metaforerna käpp, morot och predikan symbolisera den politiska maktutövningens urformer (Vedung 1998, 113). Reglering som styrmedel återgår på statens legitima rätt att tvinga sina medlemmar. Den formas av föreskrifter som utfärdas av politiska eller administrativa organ, och åtföljs av hot om sanktioner om föreskrifterna inte efterföljs. Ekonomiska styrmedel innebär att man försöker åstadkomma det önskvärda tillståndet genom att tillföra eller beröva någon materiella resurser. Sådana styrmedel är ekonomiska bidrag och skatter. Med hjälp av informativa styrmedel strävar man till att påverka beteendet eller tillståndet genom övertalning och upplysning. De grundar sig med andra ord på kunskapsöverföring mellan den styrande och den styrda. Vanliga exempel är utbildning, informationskampanjer och produktmärkning. Alla tre former av styrmedel kan vara antingen hämmande eller främjande, d.v.s. positivt eller negativt formulerade. De kan uppträda i åtskilliga varianter. I dagens samhälle är styrinstrumentens antal mycket stort. Variationsrikedomen gör det befogat att något nyansera de tre grundläggande kategorierna av styrmedel. Samhällsplanering kan ses som ett styrmedel för att skapa bättre kunskapsmässiga förutsättningar för ett framtida beslut eller för ett önskat beteende, exempelvis miljövänligt beteende. I det här sammanhanget finns det anledning att betona planering som styrmedel på grund av den stora betydelse den fick i samhällspolitiken särskilt under välfärdsstatens utbyggnadsskede. Dess betydelse är fortfarande stor inom enskilda områden som fysisk planering och miljöplanering. Planeringstankens logik går trots den kritik som följde under planeringsepoken igen i många aktuella styrmedel. På liknande grunder är det skäl att betona förhandlingsmekanismens styrande egenskaper. Man kan visserligen fråga sig huruvida förhandling är ett styrmedel, och Vedung (1998, 117) besvarar frågan nekande med argumentet att samtliga styrmedel kan förekomma i en förhandling medan förhandlingen som sådan inte utgör 12

14 en separat styrningskategori. Även om det är riktigt är det samtidigt viktigt att minnas att förhandling under vissa skeden i närhistorien blev den centrala uttrycksformen för den dominerande styrningsideologin. I en allmänsamhällelig analys av styrningssystemens förändring måste förhandlingsmekanismen beaktas. I en mera avgränsad innebörd är förhandlingen central i flera nyare organiserings- och styrformer som samstyrning, samförvaltning och nätverksstyrning där samverkan mellan mer eller mindre autonoma aktörer förväntas leda till önskad förändring. Det här visar att mångtydigheten i dagens samhällsstyrning ger anledning att närma sig problematiken utifrån ett brett perspektiv. Styrningen har många indirekta drag. Den verkställs inte bara genom styrmedel i formell bemärkelse. Också organisationsstrukturer, rutiner och dominerande uppfattningar om hur beslutsfattandet skall gå till har starka styrande effekter (Sjöblom & Ståhlberg 1989). I det avseendet fångade den norske sociologen Gudmund Hernes (1983) in något väsentligt genom att skilja mellan fyra regulativa principer; nämligen rättslig reglering, självstyrelse eller förvaltning, förhandlingar och marknad. De styrformer samhället tillämpar handlar inte bara om påverkan i instrumentell mening. De är också metoder för att lösa konflikter och jämka intressen mellan majoriteten och minoriteten (Ramstedt- Silén 1997, 321). Styrningssystemen förändras genom att de grundläggande mekanismerna förändras. Nya styrinstrument läggs till de gamla. Olika mekanismer och syrningsideal sammanvävs. Plötsligt är det inte längre klart vem som egentligen styr (styrningssubjekt) eller vem som skall styras (styrningsobjekt). För den som styr är det kanske inte klart vilka egenskaper (styrningsvariabler) hos den som utför en viss verksamhet som borde påverkas. Är det kunskaperna (förstå), resurserna och verksamhetsbetingelserna (kan) eller attityderna (vill) som borde förändras (Lundquist 1987)? Vidare innehåller alla styrningsmekanismer ett normativt element: reglering följ lagen; förhandling kom överens; konkurrens maximera nytta och effektivitet. De ger med andra ord olika styrningssignaler. Beroende på vilken signal vi väljer att följa kan konsekvenserna vara helt olika på politikens utfallssida. När styrningssystemen förändras påverkas med andra ord förhållandet mellan centrala samhällsaktörer. Stater är inte längre enhetliga strukturer med ett klart och definierbart allmänintresse (Kiviniemi 1994). När flera styrningsmekanismer och ideal existerar parallellt kan konsekvensen vara att maktförhållandena blir oklara. Styrningssystemet blir med andra ord diffust. Mycket av det svåröverskådliga i dagens politik handlar om sådana förändringar. Styrningssystem förändras och reformeras inom ramen för det område som numera kallas förvaltningspolitik, och som till följd av behoven att omorganisera och effektivera den offentliga sektorn varit ett högt prioriterat politikområde för alla regeringar sedan slutet av 1980-talet. Förvaltningspolitiken innefattar de idéer och 13

15 Den starka statens styrningsproblem åtgärder genom vilka staten vill utforma de offentliga organisationerna och deras verksamhet (Petersson & Söderlind 1993). Förvaltningspolitiken ger även uttryck för samhällets dominerande styrningsideologi, d.v.s. de grundläggande principer och handlingslinjer offentliga organisationer förväntas följa. Det är därmed på sin plats att sammanfatta de viktigaste inslagen i förvaltningspolitiken, eftersom den bildar en institutionell ram för många av de förändringar styrningssystemen genomgått. 3. Förvaltningspolitikens förändring Förvaltningsutvecklingen blev en politisk intressant fråga mycket sent. De ideologiska frontlinjerna har aldrig varit särskilt markerade i finländsk förvaltningspolitik. Ett självständigt politikområde blev förvaltningspolitiken under sent 1980-tal. Det faktum att de programmatiska förvaltningspolitiska ansträngningarna är av ett sent datum hindrar naturligtvis inte att den offentliga sektorn i Finland, som i de övriga nordiska länderna, under de första årtiondena efter krigen kännetecknades av en gradvis stigande reformintensitet. Förnyelsesträvandena institutionaliserades gradvis under de första två årtiondena efter krigen. År 1944 grundades vid finansministeriet en befattning benämnd ämbetsverksfullmäktige. Till befattningsinnehavarens uppgifter hörde att organisera och leda rationaliseringssträvanden och effektivitetsfrämjande åtgärder inom förvaltningen. Därigenom grundlades även finansministeriets sedermera speciella roll i utvecklandet av den offentliga sektorn. Samma år grundades nämligen finansministeriets organisationsavdelning. Bakgrunden låg i den planeringsideologi med krav på effektivitetstänkande som kännetecknade den krigstida statshushållningen. Fram till år 1963, då avdelningen permanenterades, hade den extraordinarie status. År 1971 grundades även Statens utbildningscentral med ansvar för personalutveckling och fortbildning. Där finansministeriet hade en särställning i utvecklandet av statsförvaltningens allmänna organisation, hade inrikesministeriet en motsvarande position i fråga om den regionala och kommunala nivån. Det statliga kommittéväsendet, som bestått av permanenta och tillfälliga kommittéer, kommissioner, arbetsgrupper och olika slag av nämndorgan tillsatta av Statsrådet eller ministerierna, blev snabbt ett av den efterkrigstida förvaltningspolitikens viktigaste instrument. Betraktar man kommittéväsendet utveckling under efterkrigstiden finner man att den mest dramatiska kvantitativa förändringen skede i början av 1960-talet. Mellan åren 1958 och 1963 nära nog fördubblades kommittéernas antal. Kulmen nåddes år 1972 då 598 statliga kommittéorgan verkade. Vid medlet av 1970-talet svängde kurvan, och under 1980-talet stabiliserades antalet till 14

16 omkring 400. Under 1970-talet producerade dessa organ drygt 1200 utredningar. Ca 15 % av dessa berörde primärt förvaltningspolitiska spörsmål. Under 1980.talet minskade det totala antalet utredningar till drygt 800, varav andelen förvaltningsutredningar uppgick till knappt 20 % (Sjöblom 1994, 81). Den gradvisa nedtrappning av kommittéväsendet som sedan skulle fortsätta under 1990-talet hade därmed inletts. Samtidigt blev de publicerade utredningarna mera principiellt hållna, och antalet informella arbetsgrupper inom ministerierna ökade. Numera har enmansutredningar, utvärderingar och internationella uppföljningar med förankring i OECD:s PUMA-kommitté stått för det kunskapsunderlag kommittéväsendet tidigare producerade. De politiska partiernas förvaltningssyn förblev både outvecklad och oartikulerad fram till slutet av 1970-talet (Vartola 1978, 119), varefter partiernas programproduktion gradvis intensifierades. Utvecklingsarbete i termer av brett upplagda utvecklingsstrategier med någon form av politisk sprängkraft uppstod dock på det hela taget först i slutet av 1980-talet. En fingervisning om den politiska styrningsambitionen ger regeringsprogrammen. Fram till början av 1970-talet var omnämnanden av förvaltningens utveckling mycket sparsamma. I den utsträckning sådana förekom berördes i första hand ekonomiska hänsyn. En betydligt kraftigare betoning finner man i 1970-talets regeringsprogram. Särskilt framhävs betydelsen av den samhälleliga och ekonomiska planeringen, vilket i hög grad återspeglar innehållet i den första stora reformvågen i finländsk förvaltning; den s.k. expansionsfasen (Temmes 1994). Någon stor politisk profileringsfråga var förvaltningspolitiken emellertid inte, vilket dock inte betyder att den skulle kunna karakteriseras som ostyrd. Aktiviteterna var emellertid i hög grad förvaltningsstyrda. Föremålet för reformerna producerade själv den information som låg till grund för förändringarna (Hallintohistoriakomitea 1996, 749). Även om detta i hög grad får anses gälla även i dag, var situationen annorlunda såtillvida att vare sig politiska eller andra motpoler fanns i diskussionerna om förvaltningens förändring. Den förvaltningscentrerade reformaktiviteten innebar även att sektorerna kom att förändras snabbare än den övergripande förvaltningspolitiken (Ståhlberg & Sjöblom 1989,Temmes 1994). Det hela resulterade kort sagt i fragmenterade utvecklingsstrategier. I den år 1977 publicerade, fortfarande mycket läsvärda och i några stycken nästan profetiska analysen av de offentliga beslutssystemens utveckling under och 1970-talen identifierar Ilkka Heiskanen fyra s.k. superideologier; en ekonomisk tillväxtideologi, en ideologi baserad på expansion av offentliga välfärdsuppgifter, en regional jämlikhetsideologi och en demokratiseringsideologi. Samtidigt betonar han starkt behovet av samordning mellan den politiska och den administrativa nivån, både i riktning mot regeringen och riksdagen (Heiskanen 1977, 430 f.) I ett annat projekt där förvaltningsutvecklingen under och 80-talen granskas 15

17 Den starka statens styrningsproblem konstateras i liknande termer att utvecklingsarbetet förefaller ske inom relativt självständiga och avgränsade arenor med ett stabilt participationsmönster, och med ansvaret fördelat på de olika förvaltningssektorerna (Ståhlberg 1989, 19 f.) Till saken hör helt i enlighet med den starka förvaltningsinterna styrningen av utvecklingsarbetet i största allmänhet att förvaltningens representation i utredningarna alltid varit framträdande, även om den varierat något mellan olika områden. Vid slutet av 1980-talet kunde fyra av tio förvaltningspolitiska utredningar karakteriseras som rent byråkratiska (Ståhlberg & Sjöblom 1989, 154). Internationella utvärderingar av den finländska förvaltningspolitiken genomförda så sent som i slutet av 1990-talet skulle återkomma till en del av dessa diagnoser. Fortfarande påtalades brister i koordineringen på central nivå (Buckaert, Ormond & Peters 2000). Utvecklingsarbetet konstaterades dessutom på gott och på ont vara i rätt hög grad begränsat till en elit av topptjänstemän och ett fåtal politiker, samt präglat av en pragmatisk konsensusorientering, snarare än politisk-ideologiska konflikter (Pollitt 1997, 12, Buckaert, Ormond & Peters 2000). Det oaktat hade 1980-talet inneburit jämförelsevis stora förändringar i förvaltningspolitiken och dess institutionella bas. En ambition i riktning mot en mera programmatisk statlig förvaltningspolitik hade gradvis förstärkts sedan början av 1980-talet. Den första mera helhetsmässiga redogörelsen över utvecklandet av förvaltningen avgavs till riksdagen i samband med statsförslaget för år Dessa redogörelser, som med tre års mellanrum avgavs under 1980-talet, kan ses som föregångare till de program som i form av principbeslut avgavs åren 1990, 1992 och I huvudsak kan emellertid politiseringen av förvaltningsutvecklingen dateras till sent 1980-tal. Av särskild betydelse var riksdagsvalet år 1987 som resulterade i en blå-röd regeringskoalition mellan Samlingspartiet och socialdemokraterna. Särskilt Samlingspartiet hade behov av att profilera sig genom en aktiv strategi för den offentliga sektorn (Sjöblom 1994, 72). Även det ministerutskott för förvaltningsutveckling (Halke) som grundades i och med den regeringen, och som sedermera blivit bestående, visar att förvaltningsfrågorna på ett synligare sätt än tidigare blev föremål för politisk diskussion. Utskottets uppgift var att koordinera utvecklingsarbetet mellan olika sektorer och skapa en politisk linje för förnyelser. Förvaltningsutvecklingen blev därmed definitivt en regeringsfråga, och har förblivit det sedan dess. Även i rent organisatorisk bemärkelse skedde en del förändringar under 1990-talet. År 1987 ombildades Statens utbildningscentral till Statens utvecklingscentral, och fick därmed ett bredare ansvar för samordning av bl.a. IT-, personal- och rationaliseringsfrågor. Efter hand blev dock konsultationsuppgifterna allt viktigare, särskilt efter att centralen år 1993 ombildades till statligt affärsverk. Därmed förstärktes finansministeriets organisationsavdelning ånyo. Särskilt gällde detta ansvaret 16

18 för produktivitets- och effektivitetsutveckling samt personalfrågor. Idag är finansministeriets roll mycket central genom ett övergripande ansvar för hela förvaltningspolitiken och dess strategiska vägval. Detsamma gäller de utvärderingar som kontinuerligt görs i nära samarbete med OECD. Nämnas kan att ministeriet på permanent bas haft en person stationerad vid OECD i Paris. Sedan slutet av 1980-talet har förvaltningspolitikens referenspunkt förändrats. De nordiska länderna är inte längre de viktigaste förebilder för det finländska reformarbetet. Dessa förändringar är ett uttryck för att förvaltningens omvärldsberoende och internationella kontakter ökade snabbt fr.o.m talet. Det lade grunden för den relativt traditionellt uppbyggda förvaltningsapparatens nyorientering i riktning mot den s.k. New Public Management doktrinen (NPM). Omvärldsberoendet tillhandahöll exempel och instrument för en avbyråkratisering och effektivering av välfärdsstatens organisering. Behovet av sådana åtgärder tilltog dramatiskt i och med den ekonomiska krisen i början av 1990-talet, och kom att innebära att decenniets förvaltningspolitik dels präglades av strukturella rationaliseringsåtgärder dels av resultatbudgetering och en stark betoning av produktivitets- och effektivitetsaspekter över lag. Av de strukturella åtgärderna kom omorganiseringen av statens centralförvaltning at ha en särskild betydelse för förvaltningspolitikens fortsatta utformning. Statsförvaltningens rationaliseringsprojekt, som tillsattes av Statsrådet år 1991, resulterade i en s.k. en-nivåmodell som bl.a. innebar att en betydande del av de statliga ämbetsverken omorganiserades antingen till fristående utvecklingscentraler eller statliga affärsverk. Därmed ville man dels koncentrera de styrande uppgifterna till en nivå (ministerierna), dels förbättra systemeffektiviteten genom en stark betoning av resultatstyrning och marknadsanpassade verksamhetsformer. Dessa inslag kan, tillsammans med en omfattande decentralisering till förmån för den kommunala nivån, ses som hörnstenarna i den finländska NPM-doktrinen under 1990-talet. Den finländska förvaltningsmodellen har därmed utvecklats till ett mera renodlat ministeriesystem. Såväl ministeriernas roll som deras autonomi förstärktes betydligt. Till detta bidrog även EU-medlemskapet. Till saken hör emellertid att organisatoriska nedskärningar i statens centralförvaltning även förutsatte en omorganisering av uppgifterna. De skulle i allt högre grad hanteras i program- och projektform (Kom. bet. 1992:28, 44). Förändringarna fram till 1990-talets slut kan förmodligen beskrivas som en allt starkare projektifiering av förvaltningspolitiken inom ramen för allt mera autonoma sektorer (Temmes 2006, Sjöblom 2006). Riskerna med den sektoriella autonomin hade som sagt påtalats i FINREF-utredningarna i slutet av 1990-talet (Pollitt , Buckaert, Ormond & Peters 2000). Den starka betoning av strategisk ledning och programstyrning som kännetecknat förvaltningspolitiken på 2000-talet skall ses som ett försök att hantera dessa 17

19 Den starka statens styrningsproblem risker. Det första s.k. strategidokumentet godkändes av regeringen i september Därtill skall tvärsektoriella politikprogram under ledning av en ansvarig minister möjliggöra en effektiv koordinering av utvecklingsansträngningarna inom särskilt utvalda politikområden. Vill man karakterisera dagens förvaltningspolitik genom några enkla penseldrag kan man konstatera att den genom de förvaltningspolitiska utvecklingsprogrammen haft en stor synlighet och tyngd på regeringsnivå. Samtidigt har den kännetecknats av en utbredd politisk enighet. Beslutsfattandet har varit konsensusinriktat. Utan anspråk på komparativa slutsatser kan det knappast råda någon tvekan om att den finländska förvaltningspolitiken sedan slutet av 1980-talet varit mycket effektiv, om man med effektivitet menar kapacitet att genomdriva stora förvaltningspolitiska förändringar utan att det förorsakar större politiska konflikter eller ens en djupare politisk debatt. OECD:s (2010, 3) färska beskrivning av finländsk förvaltningspolitik är mycket illustrativ: A sophisticated political system has evolved in Finland to maintain the complex balance of rural and urban interests, and the preferences of key stakeholders. This is primarily embodied by the allocation of ministerial portfolios and by the Government Programme of the coalition government. Man kan fråga sig hur den utbredda politiska enigheten om den förvaltningspolitiska färdriktningen kunnat bestå. Över tid har visserligen många enskilda reformer haft en stark politisk laddning men det har i regel inte inneburit att de förvaltningspolitiska grundvalarna skulle ha ifrågasatts. De politiska partierna har överhuvudtaget inte legat i frontlinjen. Förvaltningspolitiken har särskilt på senare år varit ett relativt avpolitiserat politikområde. Det har inte funnits en ambition att på bred front integrera olika intressegrupper i det förvaltningspolitiska arbetet. Över tid har mekanismer för en sådan växelverkan snarare nedmonterats. Ett svar på frågan ligger i förvaltningspolitikens närhistoria. Den tillsvidare sista breda parlamentariska kommittén i förvaltningspolitiska frågor Decentraliseringskommittén (Kom.bet. 1986:12) lyckades skapa en enighet om den förvaltningspolitiska färdriktningen särskilt mellan socialdemokraterna och centerpartiet. Samma enighet var utmärkande för den förvaltningspolitiska redogörelse till riksdagen som avgavs av Holkeris regering i april På det hela taget har samförståndsandan sedermera bestått. Ett annat svar är att man lyckats binda förvaltningspolitiken till den nationella framgångsstrategin och den ekonomiska politiken 18

20 (Alavikko 2002, 356). Det betyder att det inte är möjligt att ifrågasätta de grundläggande förvaltningspolitiska riktlinjerna utan att samtidigt ifrågasätta samhällspolitiken i vidare mening. Förvaltningens organisering ses med andra ord som en central framgångsfaktor, vilket förklarar den stora betydelse det strategiska tänkandet fått i de senaste årens förnyelsearbete. Det har i sin tur ytterligare förstärkt statens, särskilt finansministeriets roll som dirigent för förvaltningsutvecklingen. 19