Yttrande över betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56)

Transkript

1 ^ \ Skolinspektionen 1(17) Utbildningsdepartementet Stockholm över betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56) (U2013/4880/GV) Sammanfattning Skolinspektionen tillstyrker förslaget om prövning av huvudmämiens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet och att det införs ett uttryckligt lagstöd för prövningen i skollagen. Förslaget behöver dock ses över ytterligare i den fortsatta beredningen då det inte är tillräckligt tydligt i alla delar. Däremot avstyrker Skolinspektionen förslaget om att det ska införas en skyldighet för Skolinspektionen att förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser brister som allvarligt har försvårat fömtsättrnngarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Det är inte lämpligt att begränsa myndighetens rådrum vad gäller att bedöma när vitesföreläggande bör användas. Skolinspektionen gör en bedömning i det enskilda fallet och där det konstateras att det finns behov av att besluta om ett vitesföreläggande gör myndigheten det. Skolinspektionen fattar med stöd av nuvarande lagstiftning ett ökande antal vitesförelägganden. Den tänkta volym viten som utredningen pekar på uppfattar Skolinspektionen inte som tillräckligt analyserad. Skolinspektionen avstyrker vidare förslaget om att i de fall Skolinspektionen vid sin tillsyn av en skolverksamhet konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar fömtsättningama för eleverna att nå kunskapsmålen för utbildningen, ska Skolinspektionen göra en särskild analys av lärarresurserna på skolan. Med förslagets nuvarande utformning är det enligt Skolinspektionen oklart när, hur och om den föreslagna analysen ska göras. Skolinspektionen avstyrker härutöver förslaget om snabbspår för brådskande ärenden då ytterligare reglering, enligt Skolinspektionen, är obehövlig. I övriga delar ställer sig Skolinspektionen bakom förslagen i sig, men har synpunkter på utfornrningen och hur de ska genomföras. Generellt kan Skolinspektionen konstatera att det i samtliga förslag krävs mer analys, tydliggöran- Skolinspektionen, Box 23069, Stockholm, Besök: Sveavägen 159 Telefon: , Fax:

2 2(17) den och överväganden för att de ska kunna genomföras. I flera av förslagen förutsätts att Skolinspektionen kan återkalla ett godkännande i olika situationer med stöd av nuvarande lagstiftning. Skolinspektionen ser en genomgående problematik kring detta och det bör noga ses över under den fortsatta beredningen. Här bör även hänsyn tas till myndighetens skrivelse i denna fråga (se bilaga). De ekonomiska konsekvenser som Friskolekommittén (kommittén) har redovisat är enligt Skolinspektionen grovt underskattade. Enligt myndigheten innebär förslagen än mer utökade arbetsinsatser än vad kommitténs analyser visar. Förslagen kommer, om de genomförs, kräva stora resiusförstärkningar för Skolinspektionen. Skolinspektionen lämnar härmed följande synpunkter på förslagen i betänkandet Friskolorna i samhället, SOU 2013:56. Skolinspektionen lämnar endast synpunkter på de avsnitt när kommittén har lämnat förslag och inte i delar som har överlämnats till annan utredning Prövning av skolhuvudmannens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Skolinspektionen tillstyrker förslaget om prövning av huvudmannens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet och att det införs ett uttryckligt lagstöd för prövningen i skollagen. Information från belastningsregistret Enligt Skolinspektionens uppfattning är den föreslagna avgränsningen avseende vilka brott som Skolinspektionen ska ges rätt att begära uppgift om ur belastningsregistret alltför begränsad. Skolinspektionen kan konstatera att hänsyn föreslås tas till färre brott än vid prövning av andra typer av tillstånd. Det får till konsekvens att det ställs lägre krav när det gäller ett godkännande som huvudman för att bedriva utbildning inom skolväsendet. Skolinspektionen bör istället ges samma möjligheter som Inspektionen för vård och omsorg, att bedöma vandel i samband med tillståndsgivning, jfr 16 b förordningen (1999:1134) om belastningsregister (16 b omfattar avsevärt fler brottskategorier än de som kommittén föreslagit exempelvis narkotikabrott och rattfylleri). I vart fall bör Skolmspektionen kunna göra en vandelsbedömning avseende en fysisk person med väsentligt inflytande i skolverksamhet utifrån minst motsvarande bedömnmg som Fastighetsmäklarinspektionen kan göra, för den som ansöker om att bli fastighetsmäklare, jfr 12 förordningen (1999:1134) om belastningsregister.

3 3(17) Det saknas motivering i betänkandet över urvalet av brott. Skolinspektionen anser att det mider beredningen bör Övervägas att myndigheten ska få rätt att få uppgifter ur belastningsregistret avseende ett mer övervägt urval av brott. I den fortsatta beredningen bör även övervägas Skolinspektionens möjligheter att få uppgifter om brott för vilket åtal väckts ur misstankeregistret (jfr 4 p. 13 förordningen (1999:1135) om misstankeregister avseende Fastighetsmäklarinspektionens rätt att begära uppgifter vid lämplighetsprövning). Kommittén skriver att "För avslag bör krävas att det framkommit olämplighet som på ett påtagligt sätt bedöms i en inte obetydlig omfattning kunna påverka huvudmannens lämplighet att bedriva skolverksamhet". Denna skrivning är svår att förstå. Särskilt användningen av begreppen "påtagligt sätt" och "inte obetydlig omfattning" i samma mening gör att vägledningen för den bedömning Skolinspektionen ska göra blir otydlig. För att prövningen ska bli enhetlig och rättssäker krävs att detta förtydligas i den fortsatta beredningen. LämpHghetsprövningen föreslås omfatta såväl ekonomisk som personlig lämplighet. I den personliga lämpligheten föreslår kommittén att en vandelsprövning ska ingå, däremot sägs inte något om vad som ytterligare skulle kunna ingå i en personlig lämplighetsprövning. Skolinspektionen anser det önskvärt med ett förty dligande av vad som utöver vandel bör ingå i den personliga lämplighetsprövningen, till exempel om insikt och erfarenhet av att bedriva utbildningsverksamhet, är sådant som bör vägas in. Detta behöver ses över i den fortsatta beredningen. Avslutningsvis bör det i den fortsatta beredningen garanteras att det inte föreligger några hinder, till exempel med hänsyn till sekretess, avseende Skolinspektionens inhämtande av uppgifter från Kronofogdemyndigheten och Skatteverket i prövningen av ekonomisk lämplighet. Bemyndigande att meddela föreskrifter Kommittén föreslår att Skolinspektionen ska få bemyndigande att meddela föreskrifter om en enskilds huvudmans lämplighet att bedriva utbudning. Skolinspektionen ifrågasätter lämpligheten i att myndigheten ska ta fram föreskrifter om vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen och vad som ska grunda ett avslag i varje enskilt fall och sedan göra bedömningen i varje enskilt fall. För myndigheten blir det en sammmblandning av uppgifterna att normera och tillämpa reglerna som gör att Skolinspektionens beslut kan komma att upplevas som godtyckliga och rättsosäkra. Det vore lämpligare att Skolverket som är den normerande myndigheten får bemyndigande att ta fram dessa föreskrifter. Av kommitténs förslag framgår att Skolinspektionens föreskrifter bör innehålla närmare bestämmelser om vilka som kan anses ha ett sådant väsentligt inflytande i en huvudmans verksamhet att vandelsprövning ska ske. Utan en tydlig

4 4(17) definition av vad som avses med väsentligt inflytande blir Skolinspektionens föreskriftsrätt alltför vid. I författningskommentaren, s. 341 och 344 ges en definition av vad som kan avses. Skolinspektionen anser att vad som ska avses med väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet bör definieras i lag eller förordning. En sådan definition bör inte överlämnas till en myndighet att ange i föreskrifter. Enhgt kommittén bör föreskrifterna också innehålla uppgifter om vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömiiingen av lämpligheten och vad beslutet om avslag ska grunda sig på (s. 291). Att kombinera föreskrifter som anger vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen och vad som ska grunda ett avslag med en bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall måste betraktas som ogörligt. Det är mte möjhgt att överföra alla tänkbara omständigheter som kan komma att beaktas och vad som kan ligga till grund för ett avslag till generella föreskrifter. En sådan bedömning måste enhgt Skolinspektionen göras i varje enskilt fall. Sammanfattningsvis bör det under den fortsatta beredningen övervägas om det är lämpligt att Skolinspektionen utfärdar de föreslagna föreskrifterna. Härutöver behöver det ytterligare ses över vad som bör regleras i lag och förordning samt vad som ska lämnas till en myndighet att ange i föreskrifter. Den föreslagna föreskriftsrätten är alltför vid. Ändringar i ägar- eller ledningskretsen ska anmälas Enligt kommittén bör kravet på lämplighet, för att fylla en reell funktion, kvarstå även efter det att ett godkännande för huvudmannen har lämnats. Enligt förslaget ska därför en redan godkänd huvudman anmäla till Skolinspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Av förslaget framgår att om anmälningsskyldigheten inte följs kan det bh fråga om att godkännandet återkallas om huvudmannen inte följer ett föreläggande om att inkomma med de begärda uppgifterna och om Skolinspektionen inte har fått tillgång till uppgifterna på annat sätt. Förslaget innebär att Skolmspektionen i sin tillsynsverksamhet bör kontrollera att eventuell anmähiingsskyldighet har fullgjorts. Skolinspektionen kan konstatera att det är mycket tveksamt om en utebliven anmälan i sig kan utgöra ett sådant allvarligt missförhållande som, enhgt skollagen, krävs för ett återkallande (26 kap. 13 skollagen). Ytterligare författningsstöd för återkallande i en sådan situation bör därför införas. Skolinspektionen anser dock att ett påtryclavingsmedel i form av vitesföreläggande många gånger vore mer effektivt i en sådan situation. Vidare framgår mte syftet med att anmäla ändringar i paragrafen och inte heller i dess författnings-

5 5(17) kommentar. Syftet torde vara att Skolinspektionen ska göra en lämplighetsprövning. Detta behöver ses över i den fortsatta beredningen Samråd med kommunen före friskoleetablering Skolinspektionen anser att det inte är tillräckligt tydligt vad samrådet ska behandla och syfta till. Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att samrådets syfte och mål tydliggörs annars finns en risk att det i de allra flesta fall bara blir en formell åtgärd utan något egentligt innehåll. Detta särskilt då ett uteblivet samråd kan medföra att godkännandet återkallas. Enligt kommittén kan samverkan till exempel leda till att "nya skolor i ökande grad etableras där kommunen bedömer att behoven finns och byggs ut i den takt som krävs". För att samrådet ska kunna leda till detta bör samrådet ligga långt tidigare än mellan godkännandet och etableringskontrollen. Denna tänkta effekt av samrådet kan inte uppnås när den enskilde huvudmäimen redan har fått sitt godkännande. Enligt förslaget om samråd mellan enskild huvudman och den kommun där utbudningen ska bedrivas, ska den fristående huvudmannen vid etableringskontrollen kunna visa att sådant samråd skett. Om huvudmannen inte kan visa detta ska Skolinspektionen enligt betänkandet ingripa enligt 26 kap. skollagen och det kan bli fråga om att återkalla godkännandet. Även om etableringskontrollen sker mnan en skolverksamhet startat, på så sätt att elever påbörjat sin utbndning där, har huvudmannen fått ett godkännande att bedriva aktuell utbudning. Ett återkallande av ett godkännande kan enligt nuvarande lagstiftning endast ske om ett föreläggande inte har följts och missförhållandet är allvarligt. Enligt Skolinspektionen är det svårt att se att ett uteblivet samråd, eller att huvudmannen inte kan visa ett dokumenterat samråd, ska kunna anses uppfylla rekvisitet allvarligt missförhållande. Om tanken är att återkallande ska ske då samråd inte skett bör det införas en särskild återkallelseparagraf som reglerar detta. Det bör i sammanhanget påpekas att det redan i dag är problematiskt att återkalla ett godkännande i etableringskontrollen. Skolinspektionen har uppmärksammat regeringen avseende problematiken runt återkallande av godkännande hos bl.a. huvudmän som inte har startat sin verksamhet och huvudmän som är i konkurs. Även här saknas lagligt stöd för att återkalla godkännanden, vilket bör beaktas under beredningen när det föreslås att etableringskontrollen ska regleras i lag (se Skolinspektionens skrivelse till UtbUdningsdepartementet, dnr :5619). Slutligen anser Skolinspektionen att samrådet ska dokumenteras och inte som det skrivs på s. 297 "bör dokumenteras". Kravet på dokumentation bör framgå av lagtexten. Det skulle underlätta för Skolinspektionen i den granskning som ska genomföras i samband med etableringskontrollen. Ett krav på dokumentat-

6 6(17) ion skulle också ge både enskilda huvudmän och kommunen ett dokument som de kan gå tillbaka till och utveckla i det fortsatta samarbetet Öppenhet, insyn och offentlighet Obligatoriskt informationssystem för alla skolor Regeringen har i regeringsbeslut den 17 oktober 2013 gett Skolverket "uppdrag om vilka uppgifter som ska redovisas i ett nytt informationssystem". Vid genomförandet av uppdraget ska Skolverket samråda med bland annat Skolinspektionen. Skolinspektionen vill ändå redan här lämna synpunkter på förslaget om ett obligatoriskt informationssystem. Skolinspektionen är positiv till förslag om förbättrat och lättillgängligt informationssystem. Förslaget om att Skolverket ska göra en enkätundersökning av elevers och föräldrars upplevda kvalitet i alla skolor vartannat år är dock problematiskt. Skolinspektionen har sedan flera år en skolenkät som går ut till alla skolor som ska tillsynas. Enkäten besvaras av både elever, vårdnadshavare och personal på skolan. Eftersom alla skolor tillsynas i en cykel om fem år besvarar en femtedel av Sveriges skolor enkäten varje år. Skolinspektionens skolenkät är en viktig del av tillsynen och svaren används i inspektörernas förberedande och utredande arbete. Med tanke på att elever är en eftertraktad målgrupp och redan är föremål för många andra undersökningar (på andra områden, t ex brottslighet, drogvanor mm) som även de ska besvaras på skoltid, så ser vi det som olyckligt att bidra till att bördan att lämna uppgifter blir ännu tyngre för eleverna och skolorna. Skolinspektionen ser det som en onödig och stor belastning för skolorna, eleverna och vårdnadshavarna att utöver Skolenkäten ungefär var femte år även besvara ytterligare en enkät på ungefär samma område från en annan skolmyndighet vartannat år. Här bör det även beaktas de kvalitetsmätningar som kommuner och enskilda huvudmän själva genomför. Sammantaget är belastningen på skolorna i detta avseende redan orimligt hög. För att inte skolmyndigheterna mer än nödvändigt ska bidra till denna olägenhet för skolorna (som tar tid från undervisning och kvalitetsarbete) förordar Skolinspektionen därför istället en utökning av Skolenkäten till vartannat eller vart tredje år. Då kan Skolenkäten kompletteras med nödvändiga frågor vid behov och skickas ut till samtliga skolor med viss frekvens. Det som talar för detta är att Skolinspektionen har ett kostnadseffektivt och väl utarbetat msamlingsförfarande och i de flesta delar hög svarsfrekvens vilket skulle kumia vara till stor nytta för detta andra syfte. Det är viktigt att databasen som huvudprincip också redovisar samtliga uppgifter även på huvudmanna- och gärna även på koncernnivå. Denna nivå saknas i dag helt i den officiella statistiken över utbildning och är något som föräldrar

7 7(17) och elever kan använda för att få en bild av en ny eller kompletterande bild av en fristående skola och dess huvudman och koncern. Koinmittén föreslår att förelägganden från Skolinspektionen ska vara en del i det obligatoriska informationssystemet. Detta är problematiskt eftersom statistiken om brister per skola är svårtolkad då den inte säger så mycket om bedömningen av skolan. Det går inte att se exakt vad bristen avser eller vilken allvarlighetsgrad den har enbart utifrån de statistiska uppgifterna. Frågan är hur kommittén tänker sig att detta ska användas. I avsnitt under "Resultat" anges att Skolinspektionens beslut om åtgärder som kan behövas för att brister ska rättas till ska kunna vara en viktig information för föräldrar och elever vad gäller resultat av skolans värdegrundsuppdrag. Kommittén anger samtidigt att informationen snabbt kan bli inaktuell och att uppgifterna ska tas bort när bristerna har åtgärdats. I dagsläget är det viktigt att förtydliga att informationen från Skolmspektionen som ska användas i informationssystemet tills vidare bör vara i textformat, alltså dokument från Skolinspektionen snarare än statistikuppgifter som är svåra eller omöjliga att tolka i sammanhanget. Vidare anser Skolinspektionen det mer relevant att ha kvar informationen om förelägganden även efter att uppföljningsbeslut tagits och istället komplettera med information om uppföljningen av föreläggandena. Om Skolinspektionen i framtiden utvecklar statistiken gällande föreläggandena anser Skolinspektionen det relevant att ha med den i informationssystemet och den kan då kompletteras med information om uppföljning. I uppdraget till Skolverket bör det ingå att utvärdera erfarenheter av andra liknande informationssystem som riktar sig till allmänheten (t.ex. Försäkringskassans tidigare prisinformation om tandläkartjänster som också byggde på egenrapportering och som haft stora brister då många tandläkare inte rapporterade in uppgifter). Frågan om ansvar för kvalitet och tillförlitlighet för de uppgifter som föreslås inrapporteras frivilligt från skolorna bör också analyseras. Det känns mte betryggande att det ska åligga föräldrar och elever att själva ta reda på om informationen som lämnas av den skola som de är intresserad av är riktig. Dessutom bör det ingå i uppdraget att ta fram information på flera språk och att anpassa informationen så att den är lättillgänglig även för personer med ftinktionsnedsättning. Skolinspektionen vill påpeka vikten av att frågan om bortfallshantering och redovisning tas upp om tillförlitliga resultat från kundundersökningar ska redovisas i databasen Skärpta sanktioner vid allvarliga brister Skolinspektionen avstyrker förslaget om att det ska införas en skyldighet för Skolinspektionen att förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser

8 8(17) brister som allvarligt har försvårat förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Kommittén bedömer att ett aktivare användande av vitesinstrumentet skulle ha en positiv effekt på kvalitetsarbetet i skolorna och att skollagen därför bör skärpas genom aktuellt förslag om vite. I Skolinspektionens nuvarande tillsynsverksamhet riktar myndigheten ett beslut som innehåller förelägganden enligt 26 kap. 10 skollagen till huvudmäimen efter en tillsyn. De föreläggandena är då oftast inte förenade med vite. I övervägande delen av ärendena är det först då det första föreläggandet visat sig inte vara verkningsfullt som Skolinspektionen förelägger huvudmannen på nytt och då eventuellt vid vite. Skolinspektionen behöver för det mesta inte gå vidare med ett vitesföreläggande. Detta innebär att Skolinspektionens nuvarande handläggning av vitesärenden till övervägande del görs utifrån en bedönming att vitet behövs som påtryckriingsmedel mot huvudmäimen. Skolinspektionens erfarenheter av förelägganden med vite har samlats in under en kort period och det är viktigt att analysera användandet och effekterna under en längre tid än den som hittills varit. Det är olyckligt att i det här läget begränsa myndighetens rådrum vad gäller att bedöma när vitesföreläggande bör användas, särskilt då användningen av vitesföreläggande i föreslagna fall ska ske direkt utan föregående uppföljning av vidtagna åtgärder. Sedan den nya skollagen började tillämpas den 1 juli 2011 har totalt 21 av Skolinspektionens förelägganden mot huvudmän att fullgöra sina skyldigheter förenats med vite. Av dessa har 18 fattats under år 2013, vilket visar på ett ökande antal vitesförelägganden. Det kan jämföras med kommitténs förslag då det, grundat på kommitténs analys, skulle komma att bli fråga om 250 vitesförelägganden per år. Även om Skolinspektionen redan med nuvarande lagstiftning kan förutse en kraftig ökning av vitesförelägganden så synes det inte rimligt med drygt 250 vitesförelägganden per år. Dels är volymen i sig orimlig, dels kommer ett så stort antal vitesförelägganden förta effekten av vitesinstrumentet som sådant. Dvs. huvudmännen kommer inte att uppfatta ett vitesförläggande så allvarligt som de gör i dag. För det fall att förslaget ändå kommer att genomföras vill dock Skolinspektionen lyfta fram följande. Enligt kommittén innebär förslaget att skyldigheten för Skolinspektionen att mider angivna förutsättningar förelägga en huvudman vid vite, inträder "direkt", dvs. i samband med det första föreläggandet i beslut efter en tillsyn. Av bestämmelsen framgår detta dock inte helt klart och mot bakgrund av, dels vitesföreläggandets funktion, dels hur Skolinspektionen hittills har arbetat med tillsynen gentemot huvudmännen, bör bestämmelsen förtydligas. Förslagsvis

9 9(17) kan ett tillägg göras av att Skolinspektionen i angivna fall alltid ska förena ett föreläggande direkt med vite avseende vissa konstaterade brister utan ett föregående föreläggande. Då ett vitesföreläggande ska utfärdas direkt utan att det står klart att huvudmäimen inte har vidtagit åtgärder till följd av ett "vanligt" föreläggande först, är det viktigt att rekvisiten i bestämmelsen, om när vitesskyldigheten för myndigheten inträder, är tydliga. I bestämmelsen anges att föreläggandet ska förenas med vite om bristerna allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. I betänkandet framförs att med begreppet "allvarligt" ligger att bristerna inte är av tillfällig art, utan ska ha förelegat under en längre period. I den regelbundna tillsynen granskar Skolinspektionen de förhållanden som råder på en skola vid tillfället för en tillsyn. Den regelbundna tillsynen innebär i dagsläget att varje skolenhet blir föremål för tillsyn en gång vart femte år. Skolinspektionen kan dock, vid signaler eller till följd av vad som framkommit vid en tillsyn, återkomma till en skolenhet tidigare. Generellt kan det emellertid vara svårt att bedöma, och framför allt leda i bevis, hur länge en brist har funnits. Det kräver att Skolinspektionen har haft en pågående tillsyn av skolan under en längre period och kanske fattat flera "vanliga" förelägganden som följs upp innan det blir aktuellt med vite. Detta är emellertid en situation som, av vad som framgår ovan, inte är tanken, varför det blir än mer svårt att bedöma om bristerna förelegat mider en längre tid. Därtill ska likvärdighet råda om vad som är en längre period. Det kommer därmed att vara en svår uppgift för myndigheten att bedöma om bristerna allvarligt har försvårat förutsättningarna för eleverna att nå målen. Enligt bestämmelsen krävs att bristerna ska vara sådana att de allvarligt försvårar elevernas förutsättningar att nå utbildningens mål. Skolinspektionen utgår från att det utöver en tidsaspekt beträffande bristerna, även ska ingå en bedömning i sak av bristernas karaktär. Någon vägledning för vilka brister det skulle handla om ges emellertid inte i betänkandet. Enligt Skolinspektionen är de förhållanden som myndigheten valt att granska inom ramen för tillsynen just sådana faktorer som handlar om elevernas måluppfyllelse och att genom besluten lyfta fram de brister som påverkar elevernas förutsättningar att nå målen och som därför huvudmännen behöver vidta åtgärder för att rätta till. Det innebär att övervägande delen av det som Skolinspektionen granskar och som inte kan anses uppfylla lagens krav skulle, om det pågått mider en längre period, falla under bestämmelsen om vitesskyldighet. Det skulle mot denna bakgrund vara bra om det i propositionen anges exempel på vilka brister i sak som typiskt sett avses bli föremål för ett vitesföreläggande.

10 10(17) I bestämmelsen görs i slutet ett undantag från skyldigheten att vitesförelägga i de fall det av särskilda skäl är obehövhgt. Det framgår mte när denna undantagssituation är avsedd, mer än i fallet då huvudmannen har försatts i konkurs. Då bestämmelsen i sig handlar om situationer vid skolor där bristerna är så allvarliga för eleverna att det föreligger en skyldighet för Skolinspektionen att ingripa med ett vitesföreläggande, är det svårt att föreställa sig vilka särskilda skäl som ska föreligga för att myndigheten då ska anse detta obehövhgt. När det gäller bestämmelsens utformning uppkommer ytterligare en fråga. Skolinspektionen kan i dag enhgt nuvarande bestämmelse, och som föreslås vara kvar som stycke ett i paragrafen, förelägga vid vite utan att det förehgger krav på att det ska vara brister som allvarligt försvårar fömtsättningama för eleverna att nå målen. Förslaget i 26 kap. 27 andra stycket skollagen är tänkt som en skyldighet utöver Skolinspektionens möjhghet att förena föreläggande med vite när myndigheten anser att så bör göras. Skrivningen i andra stycket kan dock uppfattas som rekvisit för vad som gäller vitesföreläggande vid de förelägganden som avses i 10 generellt sett och därmed begränsa möjligheterna för myndigheten att vitesförelägga i andra situationer. Skolinspektionen utgår från att bestämmelsen inte generellt kopplar myndighetens möjlighet att vitesförelägga till en viss tidsfaktor för befintliga brister, dvs. att det genom bestämmelsen blir en mskränkiiing av möjligheten att vitesförelägga till att bristerna funnits en längre tid. För att tydliggöra detta föreslås att bestämmelsens utformning ändras så att bestämmelsen inleds med Skolinspektionens möjhghet att förena ett föreläggande med vite och att när skyldigheten inträder att vitesförelägga i enlighet med 10, anges mer som ett tillägg i andra stycket (se förslag till skrivning i avsnittet Författningsförslagen). Valet av att knyta skyldigheten att vitesförelägga till tidsfaktorn, såsom framgår bland annat av författningskommentaren, medför att förslaget inte omfattar de fall av omfattande och, i sak, allvarliga brister som kan finnas hos nyetablerade skolor. Skolinspektionen har emellertid utifrån ovanstående resonemang möjlighet att vitesförelägga huvudmän även för dessa skolor enligt första stycket i aktuell bestämmelse Frågan om lärarresurser Skolinspektionen avstyrker förslaget i dess nuvarande utformning. Den föreslagna bestämmelsen är otydlig och kommer att bli svår att tillämpa. Skolinspektionen har svårt att utläsa när, hur och om den föreslagna analysen ska göras. För det fall att förslaget kommer att genomföras måste således bestämmelsen förtydligas och i den fortsatta beredningen behöver även ett eventuellt behov

11 11 (17) av ytterligare reglering ses över. Än mer motivering och förtydliganden bör även ges i förarbetena som ledning till tillämpningen. När det gäller rekvisiten för när Skolinspektionen ska genomföra en analys av lärarresurserna vid en skolenhet, så framgår varken i den allmänna motiveringen eller i författningskommentaren vad som avses med återkommande brister eller brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Av betänkandet framgår inte om det som ska anses påtagligt påverka de facto ska ha visat sig t.ex. på elevernas resultat och måluppfyllelse eller om det är vad som hypotetiskt sett angående bristernas karaktär är sådana brister som påtagligt påverkar förutsättningarna. Det är enligt Skolinspektionen en rad olika faktorer som påverkar elevernas förutsättningar att nå målen och frågan är vilka, där brister uppstår, som kan anses påtagligt påverka förutsättningarna att nå målen. Om Skolinspektionen ska kunna ange åtgärder som innebär förändringar i lärarresursen bör kravet överensstämma med de krav på lärarbehörighet som finns i skollagen. Det finns för närvarande många undantag från bestämmelserna om vilka lärare som får anställas och användas för att bedriva undervisning i förhållande till behörighetsreglerna. Frågan är hur åtgärderna ska anges och konkretiseras mot bakgrund av denna reglering. Denna fråga problematiseras inte i betänkandet och någon vägledning för Skolinspektionen beträffande vilka krav som ska ställas vid angivandet av åtgärder om lärarresurser ges inte Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. Snabbspår vid byte av huvudman Skolinspektionen avstyrker förslaget om snabbspår för brådskande ärenden. Enligt Skolinspektionen är ytterhgare reglering obehövlig. Det ansökningssystem som finns i dag utgår från att en ansökan om godkännande som huvudman lämnas in i tid. Avgörande för handläggningstiderna är hur komplett en ansökan är; en huvudman som lämnar in en ansökan som inte kräver kompletteringar får ett snabbt beslut. EnHgt Skolinspektionen är det endast vid byte av huvudman (dvs. godkännande av ny huvudman för befintlig verksamhet) som det är nödvändigt att hantera en ansökan skyndsamt, vilket Skolinspektionen gör redan i dag. Ansökiiingar om byte av huvudman hanterar Skolinspektionen, med stöd av gäuande reglering i skol- och gynmasieförordningen, löpande när de kommer in och hanteringen har varit skyndsam när så har varit nödvändigt. Det finns således inte behov av ytterhgare reglering. Skohnspektionen anser att det inte är lämpligt med ett snabbspår i andra fall än vid byte av huvudman, bland amiat för att det skulle ge felaktiga konkurrensförhållanden och

12 12 (17) att det skulle försvåra prövningen av påtagliga negativa följder om ansökningar om godkännanden i större utsträckning tillåts inkomma utanför ansökningstiden. För det fall att förslaget ändå kommer att genomföras har dock Skolinspektionen följande synpunkter. Beskrivningen av vad förslaget om snabbspår innebär är knapphändig och därmed svårtolkad. Det finns endast ett exempel angivet när det kan vara aktuellt med ett snabbspår; "...en fristående gymnasieskola av någon anledning väljer att inte fortsätta anordna ett program eller mriktning som tidigare bedrivits och en annan skola är redo att ta över elever, men där den senares godkännande inte avser aktuellt program" (s. 312). De föreslagna bestämmelserna i skol- respektive gymnasieförordningen ger inte heller någon vägledning. En möjhghet till snabbspår måste, eruigt Skolinspektionen, knytas ihop med att den huvudman som bedriver den pågående verksamheten vill att godkännandet återkallas för dennes del. Något sådant krav finns inte i de förslagna paragraferna. Risk finns annars att det fimis två godkännanden för samma verksamhet. Det är således ytterst oklart vad som avses med snabbspår dvs. vilka skolor/ansökningar som ska vara aktuella för att ingå i snabbspåret. Det är oklart vad som ska prövas om en ansökan blir aktuell för ett snabbspår (förenklat förfarande) och hur snabbspåret skiljer sig från de ansökningar och den praxis som Skolinspektionen redan har avseende ansökningar om byte av huvudman. Det är även oklart hur snabbspåret ska ses i förhållande till de ansökrungstider för godkännande av fristående skolor som finns i skol- respektive gymnasieförordniiigen. Skolinspektionen kan med hänvisning till ovanstående konstatera att förslaget om snabbspår, om det kommer att genomföras, måste ses över under beredningen då det behöver utvecklas och tydliggöras avseende bland annat vilken typ av ärenden som avses. Möjligheten att skjuta upp starten av en skola Skolinspektionen anser att det generellt sett är ett bra förslag att huvudmän ska kunna skjuta upp starten av en skola, då myndigheten kan se ett behov av längre tid än ett år för att starta en skola. Skolinspektionen kan dock se att det blir negativa konsekvenser som blir större ju längre tid huvudmannen får ha ett vilande godkännande. Ett stort antal vilande godkännanden minskar utrymmet för nyetableringar. Det blir även svårt att göra en bedömnmg av påtagliga negativa följder vid nya ansökningar. När det gäller det föreslagna ansökningsförfarandet så innebär det för Skolinspektionens del en ökad administration

13 13(17) och prövning av ärenden när huvudmännen ansöker om att skjuta upp starten av en skola. Skolinspektionen ser därför att det skulle vara mer lämpligt om lagstiftningen medgav att det av alla godkännanden kan framgå som villkor att skolan ska startas inom två år. Skolinspektionen ser ett behov av att lagstiftaren tydliggör vad som händer med de godkännanden som aldrig tas i bruk, dvs. där verksamheten inte kommer igång ens efter två år. Skolinspektionen har i dag endast möjlighet att återkalla ett godkännande om ett föreläggande för huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter inte har följts (26 kap. 10 skollagen) och missförhållandena är allvarliga (26 kap. 13 skollagen). Skolinspektionen har inte stöd för att förelägga en huvudman att bedriva verksamliet och det förhållandet att verksamhet inte bedrivs kan inte anses utgöra ett allvarligt missförhållande. Skolinspektionen kan således inte återkalla godkännanden där huvudmannen inte har startat verksamheten inom den tid som anges i beslutet. Skolmspektionen har tidigare tillskrivit departementet i denna fråga Konsekvenser per förslagsområde Prövning av skolhuvudmannens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Volymer Skolinspektionen anser att analysen av antalet lämphghetsprövningar är en underskattning, utifrån Skolinspektioneris bedömning, att det är väsentligt att prövningen sker i handläggningens initiala skede och inte i slutskedet (se synpunkter i nästa avsnitt "Konsekvenser för Skolinspektionen"). Enligt Skolinspektionen kommer det i ett stort antal ärenden krävas utökade arbetsinsatser för att göra den lämplighetspröviiiiig som kommittén föreslår. Skolinspektionen konstaterar således att det krävs mer resurser för Skolinspektionen för att kunna utföra den föreslagna prövningen. Konsekvenser för Skolinspektionen Kommittén tar, i sin konsekvensanalys (s. 320ff), upp att en prövning av handel och vandel kan genomföras både i början och i slutet av handläggningen. Implicit förordar kommittén att den bästa tiuämpningen är att göra denna bedömning i slutet av handläggningen dvs. efter det att Skolinspektionen bedömt frågan om aktuell huvudman har förutsättningar eller inte. Denna hantering skulle minska arbetsbelastningen och detta tillsammans med att kommittén bedömer att det endast kommer att vara fråga om enstaka ärenden som kommer att kräva extra resurser blir slutsatsen att prövningen kring handel och vandel inte kommer att innebära några ytterhgare kostnader för myndigheten på sikt.

14 14(17) Ovanstående resonemang är bristfälligt. Om Skolinspektionen skulle genomföra prövningen efter det att huvudmannens övriga fömtsättningar utretts så är det högst troligt att det i merparten av ärendena som kvarstår att bedöma kommer att krävas betydligt mer än en "marginell arbetsinsats". Detta grundar sig på att Skolinspektionen i prövningen ska bedöma den ekonomiska lämpligheten hos personer med väsentligt inflytande i verksamheten. Skolinspektionen kan i dag se att det finns ett stort antal betalnmgsaiimärkningar och ansökningar till Kronofogdemyndigheten både gentemot huvudmannen som ansöker och mot enskilda fysiska personer i huvudmämiens bolag, stiftelse, förenmg mm. Dessa betalningsanmärkningar och andra skulder behöver granskas och bedömas bland annat utifrån aspekten: "hur en skuld uppkommit" (s. 342). Utöver detta kommer det också att finnas personer som är dömda för olika typer av brottslighet där bedömningar utifrån ett tidsperspektiv och allvarlighetsgrad behöver göras. Så även om Skolinspektionen gör bedömningen av handel och vandel i ett sent skede av utredningen kommer det att innebära merkostnader. Konstaterandet om att denna prövning endast kommer att innebära en: "marginell arbetsinsats" (s.321) delas inte av Skolinspektionen. Uttalandet om marginell arbetsinsats går också stick i stäv med skrivningen i förfathimgskommentarema: "För att kravet på lämphghet ska få effekt krävs att Skolinspektionen gör en noggrann utredning. Skolinspektionen har således ett långtgående utredningsansvar i fråga om sökandens lämplighet" (s. 342). Det är vidare olyckligt att göra bedömningarna av lämphghet i ett sent skede i utredningen då det skulle göra det svårt för Skohnspektionen att bli klara med besluten i tid till den 1 oktober. Även om Skohnspektionen skulle göra bedömningen att det inte förehgger skäl att avslå ansökan med hänvisning tiu huvudmannens lämphghet kommer myndigheten behöva kommunicera uppgifter med den sökande huvudmannen om exempelvis betalningsförelägganden. Att planera in den typen av kommunicering sent i handläggningen är olyckligt. Utöver detta är det mindre bra att genomföra prövningen av huvudmämiens lämphghet i steg två dvs. efter det att Skolinspektionen utrett huvudmannens förutsättnhigar. Detta skulle kunna innebära att Skolinspektionen får fau som först avslås på grund av huvudmannens bristande fömtsättningar för att efter omprövning eller ett domstolsavgörande där ärendet återförvisas till Skolinspektionen efter att nya omständigheter tillkommit besluta om ett avslag på grund av huvudmannens bristande lämplighet. Därefter skulle det i teorin också kunna bh ett avslag på grund av påtaghgt negativa följder för kommunen efter en omprövning euer domstolsavgörande avseende huvudmannens lämphghet. Ovanstående talar för att Skohnspektionen ska göra vandelsprövning initialt i handläggningen vilket i sin tur talar för att det krävs mer resurser för denna hantering.

15 15 (17) Kommittén förordar således som angetts ovan att Skolinspektionen ska pröva huvudmannens förutsäthiingar först och sedan lämplighet. Enligt Skolinspektionen vore det mer önskvärt att göra precis tvärtom dvs. lämplighet i steg ett och sedan förutsättningar i steg två. Detta utifrån resonemanget att viss typ av bristande lämphghet inte går att rätta till, exempelvis grov brottslighet. Att bedöma denna typ av ansökningar utifrån huvudmannens förutsättningar och även, eventuellt, om etableringen kommer att medföra påtagligt negativa följder är en misshushållning med resurser. Skolinspektionen uppfattning är således att en ansökan bör bedömas avseende huvudmämiens formella förutsättningar först och därefter bör ansökan prövas i sak. Att en huvudman bedöms vara lämplig att bedriva skola torde vara en formell förutsättning. Avslutningsvis kan Skolmspektionen konstatera att det bör åligga en myndighet att själv ansvara för rutiner i handläggningen såsom i vilken ordning olika moment genomförs. I konsekvensanalysen tas inte det faktum att godkännandeansökningar ska beläggas med sekretess upp och att det därmed kommer att tillkomma ytterhgare en ny arbetsuppgift som Skolinspektionen inte haft tidigare när det gäller hanteringen av ansökningar. Det är självklart att detta kommer att innebära merarbete vid utlämnade av handlingar, det är dock svårt att uppskatta tidsåtgången eller kostnaden för detta Öppenhet, insyn och offentlighet Förslaget bedöms av kommittén inte orsaka några kostnader för Skolinspektionen. Dock innebär förslaget att Skolinspektionen behöver anpassa sina system för överföring av uppgifter till Skolverket vilket kan innebära att kostnader för IT och personal kan uppstå, t.ex. avseende en eventuell samordning mellan Skolverkets enkätundersökning samt Skolinspektionens skolenkät Skärpta sanktioner vid allvarliga brister Kommittén bedömer att förslaget innebär extra kostnader för Skolinspektionen om 1,5 miljoner kr. Kommittén har som underlag för beräkningen uppskattat att det tar i genomsnitt 2,1 arbetsdagar att handlägga ett föreläggande med vite. Kostnaden för ett genomsnittligt beslut hos Skolinspektionen enhgt förslaget beräknas uppgå till kr. Skolinspektionen anser att tidsåtgången för handläggning av vitesförelägganden är grovt underskattad. Skolinspektionens bedömning är att handläggningen av ett vitesföreläggande i genomsnitt tar 5 arbetsdagar mer än ett föreläggande som inte är förenat med vite. För det fall att vitesföreläggandet blir föremål för en domstolsprocess tar handläggningen i genomsnitt ytterligare 2 arbetsdagar. Skolinspektionens erfarenhet är att vitesförelägganden blir föremål för domstolsprocess i ca 25 % av fallen.

16 16(17) Skolinspektionen vill betona att viteslagstiftningen ställer mycket höga krav på utformandet av vitesförelägganden och av rättssäkerhetsskäl krävs det att utreclningen är omfattande och att besluten kvalitetssäkras i flera led. Sammantaget gör detta att tidsåtgången för handläggningen av vitesförelägganden blir avsevärt högre än vid handläggningen av förelägganden som inte är förenade med vite. Enligt kommitténs analys bedöms 20 % av Skolinspektionens förelägganden gälla sådana allvarliga brister som kommittén avser med sitt förslag. Under år 2012 fattade Skolinspektionen totalt beslut efter tillsyn som mynnade ut i minst ett föreläggande. I enhghet med kommitténs analys om andelen allvarliga brister så innebär det att Skolinspektionen skulle fatta ca 250 vitesförelägganden per år. Det ska jämföras med antalet vitesförelägganden för år 2013 som hittills är 18. Även om Skolinspektionen redan med nuvarande lagstiftning kan förutse en kraftig ökning av vitesförelägganden så synes det inte rimligt med drygt 250 vitesförelägganden per år. Med hänsyn tagen till att tidsåtgången för ett vitesföreläggande är väsentligen högre än den som anges av kommittén och med hänsyn till den volym av vitesförelägganden som skulle bli effekten av förslaget, bedömer Skolinspektionen att kommitténs analys och beräkning av resurser för myndigheten är grovt underskattad. Härtill kan tilläggas att kommittén beräknar att ett överklagande till domstol av samma ärende hos domstolen kostar kr. Vid en jämförelse framstår beräkningen av Skolinspektionens kostnad som mycket låg Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. Det fmns en stor sannolikhet att det kommer att vara ett stort antal ansökningar om uppskjuten start som ska hanteras. Merparten av de godkända huvudmän som inte startar sin skolverksamhet kommer att ansöka om uppskjuten start vilket också var fallet när den tidigare tillståndsmyndigheten, Skolverket, hade samma hantering fram till år Att vinsterna, kostnadsmässigt, kring att Skolinspektionen inte behöver handlägga ansökningar på nytt i nästkommande ansökningsomgång (se sid. 331f) skulle kvittas mot denna hantering är inte troligt. Det är rimligt att anta att merparten av de som inte startar kommer att ansöka om uppskjuten start vilket kommer att behöva utredas. Skolinspektionen ser att det mms uppenbara problem för huvudmän att hinna etablera sig inom ett år vilket statistik från etableringskontrollen visar; år 2012 hade 119 skolor möjlighet att starta, men endast 25 startade, år 2013 hade 182 möjhghet att starta men endast 72 startade. Utifrån statistiken kan myndigheten se att det finns ett behov för de enskilda huvudmännen att ha möjhghet att

17 17(17) skjuta upp starten. Det är också utifrån statistiken tydligt att det inte kommer att bli fråga om "...ett begränsat antal försenade starter" som kommittén anför i konsekvensanalysen (s. 332). Etableringskontrollen kommer med kommitténs förslag att behöva genomföras i två omgångar i förhållande till varje ansökningsomgång vilket kommer att innebär dels en administrativ börda, dels en möjlighet för skolhuvudmannen att kringgå etablermgskontrollen dvs. om sökanden får ett föreläggande så väljer demie att inte starta utan ansöker i stället om uppskjuten start. Författningsförslagen Enhgt den föreslagna lydelsen i 2 kap. 5 andra stycket ska "den enskilde också bedömas lämplig att bedriva utbildningen med hänsyn till sma personliga och ekonomiska förhållanden". Skolinspektionen menar att det behöver tydliggöras att det i bedömningen ingår att även göra en sådan bedömning av de fysiska och juridiska personer som har ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Den föreslagna lydelsen i 2 kap. 5 andra stycket är svårläst (en lång mening) och bör omformuleras för att bli tydligare. Detsamma gäller motsvarande föreslagna lydelse i 2 kap. 5 a. 12 kap. 5 a bör ett tillägg i paragrafen göras om att samrådet ska dokumenteras. Se synpunkter under avsnitt Avseende 26 kap. 27 föreslås att paragrafen bör inledas enligt följande. Se synpunkter under avsnitt "Tillsynsmyndigheten får förena ett föreläggande enligt detta kapitel med vite. Ett föreläggande enhgt 10 ska alltid förenas med vite om det avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbudningen, om det inte av särskilda skäl är obehövhgt." I beredningen av yttrandet har juristen Christina Ridderman Karlsson och juristen Sofia Wirleé, deltagit. I ärendets sluthga handläggning har enhetschefen Annica Runsten och rättschefen Marie Axelsson deltagit. Jurist Bilaga: Skohnspektionens skrivelse dnr :5619