Ny kalkylmodell - LRIC-metoden

Transkript

1 PROMEMORIA 0 HANDLÄGGARE, AVDELNING/ENHET, TELEFON, E-POST Catarina Molin, Rättsavdelningen Viveca Norman, Teleavdelningen DATUM VÅR REFERENS 16 april Ny kalkylmodell - LRIC-metoden 1. Gällande regler om kostnadsorientering Författningsregler Artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG (samtrafikdirektivet) föreskriver att avgifterna för samtrafik skall följa principerna om öppenhet och kostnadsorientering. Bevisbördan för att avgifterna härrör från verkliga kostnader som inkluderar en rimlig avkastning på investerat kapital skall ligga hos den organisation som tillhandahåller samtrafik. Enligt 32 första stycket telelagen (1993:597) gäller en grundläggande skyldighet för den som tillhandahåller teletjänst som är anmälningspliktig att på begäran bedriva samtrafik. I paragrafens andra stycke finns en generell reglering om prissättningen av samtrafik. Där sägs att ersättningen för samtrafik avseende telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestationen. Detsamma gäller för samtrafik avseende telefonitjänst till mobil nätanslutningspunkt, om den bedrivs av någon som har ett betydande inflytande på marknaden för samtrafik och är anmäld enligt 6 samma lag. För annan samtrafik får marknadsmässiga villkor bestämmas. I förarbetena till telelagen anges i fråga om inriktningen av begreppet kostnadsorientering att det har ansetts "rimligt att den som tillhandahåller nät för samtrafik kan ställa krav på skälig lönsamhet med anledning av upplåtelsen. Intäkterna av upplåtelsen, dvs. priset för samtrafik, bör då täcka de självkostnader, avskrivningar, den förräntning av kapital samt de underhålls- och utvecklingskostnader som kan hänföras till den samtrafik som är aktuell." (Se prop. 1992/93:200 s. 139). PTS skall enligt 57 första stycket telelagen utöva tillsyn över efterlevnaden av telelagen och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. PTS har således bl.a. till uppgift att i sin tillsynsverksamhet granska att ersättningen för samtrafik följer telelagens bestämmelser om kostnadsorienterad ersättning. Det ankommer på Telia som har ett betydande inflytande på den svenska telemarknaden, så kallad SMP-status, att styrka att ersättningen för samtrafik är rättvis POSTADRESS Box 5398, Stockholm BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16 TELEFON FAX E-POST pts@pts.se WEBBADRESS

2 och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestationen, jfr 34 tredje stycket och 6 telelagen. PTS har enligt 57 andra stycket telelagen rätt att för tillsynen på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs. Nuvarande beräkningsmodell I förarbetena till telelagen framkommer att avgifterna för samtrafik skall fastställas med de faktiska kostnaderna som grund. I beräknade kostnader bör ingå en rimlig avkastning på investerat kapital, liksom avskrivningar, dvs. en slags självkostnadskalkyl (se prop. 1992/93:200 s. 139 och prop. 1996/97:61 s. 61 f.). Den metod som Telia hittills använt sig av på fastnätssidan och som PTS granskat får anses vara en självkostnadskalkyl som huvudsakligen baserar sig på historiska anskaffningsvärden. I den senast nämnda propositionen diskuteras även för och nackdelar med såväl självkostnadsmetoden som alternativa kostnadsberäkningsmetoder. I propositionen redogörs för en utredning som PTS gjort på regeringens uppdrag i frågan. PTS drog i den nämnda utredningen slutsatsen att den metod som på engelska kallas "Long Run Average Incremental Costing (LRAIC)" skulle kunna spegla de relevanta särkostnaderna för samtrafik på ett bättre sätt än den nuvarande självkostnadsmetoden och på sikt sannolikt leda till lägre samtrafiktaxor. Metoden innebär att man använder kostnaderna för framtida ytterligare kapacitetsutbyggnad som utgångspunkt, snarare än de historiska kostnaderna. Det konstaterades i propositionen att ett problem med de alternativa kalkyleringsmetoderna, "t.ex. LRAIC", var att de än så länge var outvecklade och att det kunde vara svårt i början att finna rätt avvägningar. Enligt PTS bedömning borde därför självkostnadskalkylen tills vidare användas som utgångspunkt för beräkningarna, och man skulle avvakta något med att börja tillämpa en ny beräkningsmetod till dess riktlinjer kom från kommissionen eller praxis utvecklades. Regeringen uttalade därefter att man instämde i PTS bedömning och ansåg att det på sikt bör finnas möjlighet att använda andra sätt att beräkna kostnaderna för samtrafik än självkostnadskalkylen. Kommissionens rekommendation om prissättning vid samtrafik Europeiska kommissionen har efter PTS utredning med stöd av artikel 7.5 i samtrafikdirektivet i en rekommendation av den 8 januari 1998 om samtrafik på en avreglerad telekommunikationsmarknad (Del 1 - Prissättning vid samtrafik) rekommenderat medlemsstaterna att använda den s.k. LRIC-metoden. Rekommendationen rör samtrafiken mellan olika telenät och särskilt prissättningen på framkoppling av samtal på nät tillhörande operatörer som av deras nationella regleringsmyndigheter har meddelats ha ett betydande marknadsinflytande i enlighet med direktiv 97/33/EG. Kommissionen anför i den tredje punkten av rekommendationen att samtrafikkostnaderna skall beräknas på grundval av de uppskattade långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaderna (eng. forward-looking long run average incremental costs) eftersom dessa utgör en nära approximering av kostnaderna för en effektiv operatör som använder sig av modern teknik. Vidare sägs att samtrafikavgifter som baseras på sådana kostnader också kan inkludera berättigade påslag 2

3 för att täcka en del av en effektiv operatörs uppskattade gemensamma kostnader 1 (eng. forward-looking joint and common costs) som uppstår under konkurrensmässiga förhållanden. I den sjätte punkten i rekommendationen anför kommissionen att användandet av de nu avsedda marginalkostnaderna innebär ett kostnadsredovisningssystem där man tillämpar verksamhetsbaserad allokering av löpande kostnader 2 (eng. current costs) snarare än historiska kostnader. I en ändring av rekommendationen av den 22 februari 2002 följer att den tredje och sjätte punkten även framgent tjänar som vägledning för nationella regleringsmyndigheter och således bör bibehållas. Kommissionens förordning och rekommendation om prissättning vid tillträde Enligt LLUB-förordningen (2887/2000) skall SMP-operatörerna fastställa avgifterna för tillträdet till accessnäten och tillhörande faciliteter på grundval av kostnaderna. SMP-operatörerna får emellertid befrias från kravet om kostnadsorienterad prissättning om den nationella regleringsmyndigheten beslutar att marknaden för accessnät är tillräckligt konkurrensutsatt. Regleringen återfinns i artiklarna 3.3 och 4.4 i LLUB-förordningen. LLUB förordningen kommer att fortsätta att gälla även efter de nya EG-direktivens ikraftträdande. Således finns i nuläget inget behov av reglering på nationell nivå eftersom förordningen är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Enligt artikel 27 i det nya ramdirektivet kommer LLUB-förordningen under en övergångsperiod att tillämpas på operatörer som anmälts som SMP-operatörer enligt nuvarande ordning i samtrafikdirektivet eller taltelefonidirektivet. Efter det att marknadsanalyser genomförts för bedömning av om ett företag har betydande inflytande på marknaden enligt ramdirektivet kommer nuvarande SMP-operatörer inte längre att betraktas som SMP-operatörer i LLUB-förordningens mening (jfr avsnitt 3). Förordningen kommer därmed att bli obsolet och när samtliga medlemsstater genomfört de aktuella marknadsanalyserna kommer förordningen sannolikt att upphävas. Europeiska kommissionen har i sin rekommendation av den 25 maj 2000 rekommenderat medlemsstaterna att priserna för tillträdet till accessnätet sätts enligt principen om kostnadsorientering så länge konkurrensnivån i accessnätet inte räcker till för att förebygga oskälig prissättning (2000/417/EG). Vidare framkommer att LRIC-metoden, i rekommendationen beskriven som ett framsynt förhållningssätt grundat på löpande kostnader (eng. a forward-looking approach based on current costs), i princip skulle uppmuntra till rättvis och uthållig konkurrens och leda till alternativa incitament att investera. Löpande kostnader är enligt kommissionen kostnaderna för att bygga upp en effektiv, modern och likvärdig infrastruktur och tillhandahålla sådana tjänster idag. 1 dvs. samkostnader, PTS anmärkning 2 dvs. nukostnader, PTS anmärkning 3

4 2. Beskrivning av LRIC-metoden Beräkningsmodeller för kostnadsorienterade priser För beräkning av kostnadsorienterade priser kan olika typer av kalkylmodeller användas. De olika modeller som främst är aktuella inom telekombranschen är: - fullt fördelade kostnader (fully distributed costs, FDC) - långsiktig särkostnad (Long Run Incremental Cost, LRIC) 3 - marginalkostnad (Marginal Cost, MC) - prissättning med beaktande av priselasticiteten (Ramseyprissättning) - alternativkostnadsprissättning (Efficient Component Pricing Rule, ECPR). FDC har tidigare varit den mest använda kalkylmodellen och baseras vanligen på historiska kostnader. Det är också denna modell som Telia hittills använt sig av för att beräkna självkostnad för reglerade produkter och tjänster. Under senare år har dock alltfler länder inom EU börjat tillämpa långsiktig särkostnad, LRICmetoden med pålägg, s.k. mark-up, för samkostnader, och det är också denna som rekommenderas av EU-kommissionen vid beräkning av såväl kostnadsorienterad ersättning för samtrafik 4 som för tillträde till accessnät. 5 Nationella bedömningar vid val av beräkningsmodell Med anledning av den översyn som gjordes av telelagen inför revideringen 1997 gjorde PTS 1996 på uppdrag av regeringen en utredning angående olika modeller för kostnadsberäkning och avgiftsutformning avseende samtrafik. Utredningen resulterade i att PTS föreslog att grunden för samtrafikprissättning även fortsättningsvis skulle vara baserad på självkostnad men att en successiv övergång kunde ske till en beräkningsmodell baserad på långsiktiga särkostnader i takt med att metoder för detta utvecklades. PTS, tillsammans med flera andra, av varandra oberoende utredningar, drog också slutsatsen att en modell med långsiktig särkostnad, på engelska Long Run Incremental Cost, LRIC, skulle kunna spegla de relevanta särkostnaderna på ett bättre sätt än den nuvarande självkostnadsmetoden. LRIC-metoden innebär att man mäter kostnaden för att tillhandahålla ett inkrement, dvs. en ökning av verksamheten genom t.ex. en volymökning eller 3 Jämför långsiktig genomsnittlig särkostnad (på engelska LRAIC, long run average incremental cost) vilken erhålls genom att dividera långsiktig särkostnad med inkrementet, t.ex. en viss trafikvolym. Därmed erhålls den genomsnittliga särkostnaden per enhet, t.ex. per minut. I rapporten används genomgående benämningen långsiktig särkostnad, LRIC, såvida det inte rör sig om en hänvisning till annan text där LRAIC används. 4 Directive 97/33/EC of the European Parliament and of the Council of 30 June 1997 on interconnection in Telecommunication, 98/195/EC: Commission Recommendation of 8 January 1998 on interconnection in a liberalised telecommunications market (Part 1 Interconnection pricing) /417/EC Commission Recommendation of 25 May 2000 on unbundled access to the local loop 4

5 en tillkommande produkt eller tjänst. Utgångspunkten är vanligen nukostnader snarare än historiska kostnader. Ett problem vid fördelning av framförallt kapitalkostnader på basis av historiska anskaffningsvärden är att detta sannolikt inte leder till prissignaler som medför att aktörerna på telemarknaden kan fatta samhällsekonomiskt effektiva beslut (t.ex. i valet mellan att samtrafikera eller bygga egna nät). Historisk kostnadsfördelning beaktar t.ex. inte att kostnaderna för expansion av telenätet kan ha förändrats på grund av ny teknik. Om samtrafikavgifterna i stället baseras på långsiktiga särkostnader får nya operatörer en bättre grund för sina investeringsbeslut. Trots fördelarna med en kalkylmodell baserad på långsiktig särkostnad, LRIC, ansågs dock denna vara outvecklad i samband med PTS utredning Det bedömdes därför finnas skäl att avvakta införandet av denna beräkningsmodell intill dess att ytterligare praxis utvecklats samt att ytterligare riktlinjer kommit från EU-kommissionen. Nya regler från EU Sedan PTS utredning 1996 och de bedömningar som gjordes i samband med revideringen av telelagen 1996/1997 har kommissionen fastställt en rekommendation 6 om prissättning vid samtrafik. Enligt denna rekommendation anser kommissionen att den lämpligaste metoden för prissättning av samtrafik består i en metod som baseras på den långsiktiga särkostnaden, den s k LRIC-metoden. En sådan metod innebär en kostnadsberäkning som grundar sig på nukostnader/återanskaffningsvärden (eng. current costs) snarare än på historiska kostnader. Enligt rekommendationen kan vidare samtrafikavgifter som baseras på långsiktig särkostnad också inkludera berättigade påslag för att täcka en del av en effektiv operatörs uppskattade samkostnader som uppstår under konkurrensmässiga förhållanden. För att beräkna ett pris baserat på LRIC-metoden kan man ha två olika tillvägagångssätt. Det ena sättet, vilket i rekommendationen omnämns som en modell uppifrån och ned (på engelska top-down model), innebär att man utgår från de bokförda kostnaderna. Därefter görs en omvärdering av vissa tillgångar till nyanskaffningsvärde med pålägg för drift, underhåll och administration efter modern standard. Fördelen med detta tillvägagångssätt är att man utgår från ett befintligt fungerande nät vars kostnader ursprungligen kan härledas till bokföringen. Nackdelen är att man begränsas av den historiska nätstrukturen och kostnader till följd av bristande effektivitet kan därmed fortfarande ingå. Dessutom innebär detta tillvägagångssätt minskad transparens då såväl bedömningar som beräkningar vid framförallt fördelning av samkostnader till stor del görs av den operatör som äger nätet. Ett annat tillvägagångssätt för beräkning av priser baserade på LRIC-metoden är att i stället för att utgå från bokförda kostnader utgå från nätet som därefter kostnadsberäknas, en modell nedifrån och upp (på engelska bottom-up model). Fördelar med detta sätt är att man inte begränsas av den historiska nätstrukturen och den eventuella ineffektivitet som finns inbyggd i denna. Detta tillvägagångssätt står väl i överensstämmelse med EU-rekommendationen i vilken anges att 6 98/195/EG Commission Recommendation of 8 January 1998 on interconnection in a liberalised telecommunications market, Part 1 Interconnection pricing 5

6 kostnader för samtrafik skall beräknas utifrån långsiktig särkostnad då dessa utgör en nära approximering av kostnaderna för en effektiv operatör som använder sig av modern teknik. Tillvägagångssättet medger också ökad transparens då modellen ofta byggs i samråd med marknadens aktörer. Tillämpningen i Sverige Telia har hittills använt sig av en FDC-metod, fullt distribuerade kostnader, för att i ett kalkylsystem beräkna självkostnaden för reglerade produkter och tjänster. Metoden är en efterkalkyl och baserar sig huvudsakligen på historiska bokförda kostnader. Fördelen med nuvarande modell är visserligen att ingående kostnader går att stämma av mot bokföringen vilket innebär en verklighetsanknytning vid beräkning av kostnaden för olika reglerade produkter och tjänster. Samtidigt medger modellen dålig transparens för marknadens aktörer då den utvecklats och hanteras av Telia. PTS har visserligen årligen granskat de av Telia upprättade kalkylerna men av sekretesskäl har endast begränsade uppgifter från denna granskning kunnat offentliggöras. Användning av en efterkalkyl med historiska kostnader och trafikvolymer innebär också att såväl minskade som ökade volymer för reglerade produkter och tjänster får genomslag först efter en viss eftersläpning. Sedan marknaden öppnades för konkurrens 1 juli 1993 har samtrafiken stadigt ökat vilket inneburit att användning av efterkalkyler medfört att kostnaden för samtrafik ofta överskattats. Telemarknaden är föremål för snabb teknisk förändring vilket innebär att användning av historiska kostnader i en efterkalkyl riskerar att leda till felaktiga investeringssignaler till marknadens aktörer. På lång sikt kan detta leda till att det nuvarande telenätet överutnyttjas om prissättningen styr operatörer att utnyttja befintligt nät i stället för att investera i egen infrastruktur, eller underutnyttjas om prissättningen styr operatörerna att bygga egen infrastruktur trots att det inte är samhällsekonomiskt lönsamt. PTS arbete med en ny kalkylmodell Med anledning av dels de nackdelar som konstaterats med nuvarande kalkylmetod och dels det faktum att LRIC-metoden fått allt större genomslag i övriga Europa har PTS under hösten 2001 låtit genomföra en konsultstudie. Syftet med studien har varit att utvärdera nuvarande kalkylmodeller och också att ge förslag till hur kostnaden för reglerade produkter och tjänster bör beräknas i framtiden. Den slutliga rekommendationen från konsulterna är att PTS tar initiativ till en övergång till en ny kalkylmodell baserad på LRIC både på fastnäts- och mobilsidan. Fördelarna med den av EU-kommissionen rekommenderade LRIC-metoden är att den ger korrekta investeringssignaler till marknaden och därmed leder till en effektiv konkurrens på lång sikt. Detta bekräftas också i policy-dokument 7 som tagits fram inom ramen för IRG, Independent Regulators group, enligt vilket LRIC utgör den beräkningsmetod som bäst avspeglar samtrafikavgifter på en konkurrensutsatt marknad. 7 Principles of implementation and best practice regarding FL-LRIC cost modelling, as decided by the Independent Regulators Group 24 November

7 Konsultstudien har sänts på remiss under januari 2002 till tillståndshavare och anmälda och samtliga remissinstanser som besvarat remissen har sett positivt på en ändring av nuvarande kalkylmodell till LRIC. PTS vill därför gå vidare med processen att förändra kalkylmodell för beräkning av ersättning för såväl access som samtrafik. Process för att införa LRIC-metoden Vid införande av LRIC-metoden finns som ovan anförts huvudsakligen två tillvägagångssätt: en s k uppifrån och ned (på engelska top-down) modell och en s k nedifrån och upp (på engelska bottom-up) modell. Båda tillvägagångssätten har för- och nackdelar och det har därför utvecklats en praxis hos de länder som infört LRIC-metoden att genomföra båda beräkningssätten. Kostnaderna för reglerade produkter och tjänster beräknas dels i en modell uppifrån och ned som efter riktlinjer från tillsynsmyndigheten upprättas av nätägaren, dvs. i Sverige av Telia, dels i en modell nedifrån och upp av tillsynsmyndigheten i samarbete med marknadens aktörer. Därefter görs en avstämning och sammanvägning av resultaten för att på så sätt utnyttja fördelarna med respektive tillvägagångssätt. Utnyttjande av båda modellerna för kostnadsberäkning överensstämmer väl med det förfarande som beskrivs i EU:s rekommendation om prissättning av samtrafik. Erfarenheter från andra europeiska länder visar också att framtagandet av båda modellerna är mer eller mindre nödvändig för att åstadkomma en ändamålsenlig kalkylmodell baserad på LRIC-metoden. PTS gör därför bedömningen att ett införande av den nya metoden i Sverige bör ske genom att båda tillvägagångssätten utnyttjas och att arbetet sker så öppet för insyn som möjligt. 3. De nya EG-direktiven Rättigheter och skyldigheter för företag i fråga om samtrafik och tillträde Enligt artikel 4 i tillträdesdirektivet 8 är huvudregeln att operatörer av allmänna kommunikationsnät skall ha rätt och, vid begäran av andra auktoriserade företag, skyldighet att förhandla med varandra om samtrafik i syfte att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, så att tillhandahållandet av och samverkan mellan tjänster kan säkerställas inom hela gemenskapen. Samtrafikskyldigheten innebär således en generell skyldighet för parterna att förhandla om samtrafik och är till skillnad från gällande nationell reglering inte en grundläggande skyldighet att på begäran bedriva samtrafik. En operatör som har ett betydande inflytande på marknaden (SMP-operatör) kan dock bl.a. åläggas att koppla samman nät eller nätfaciliteter, dvs. bedriva samtrafik, samt ge tredje part tillträde till specificerade nätdelar och/eller nätfaciliteter inklusive tillträde till accessnätet med stöd av artiklarna 8 och 12.1 i tillträdesdirektivet. 8 Directive 2000/0186 of the European Parliament and of the Council on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive) 7

8 SMP-bedömningen Enligt ramdirektivet 9 skall ett företag anses ha betydande inflytande på marknaden om det, antingen enskilt eller tillsammans med andra, har en ställning som är likvärdig med dominans, dvs. en ställning av sådan ekonomisk styrka att det i betydande omfattning kan uppträda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av konsumenterna. SMP-bedömningen skall enligt ramdirektivet ske i flera steg. Inledningsvis skall kommissionen i en rekommendation fastställa vilka produktoch tjänstemarknader inom sektorn för elektronisk kommunikation som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa regleringsskyldigheter enligt särdirektiven, utan att det påverkar marknader som i vissa fall kan finnas angivna i konkurrenslagstiftningen. I bilaga I till ramdirektivet finns en förteckning över de marknader som skall finnas med i kommissionens första rekommendation. I förteckningen anges bl.a. de marknader som berörs av tillträdesdirektivet. I fråga om samtrafik enligt direktiv 97/33/EG 10 anges såväl samtal som börjar som slutar i det fasta allmänna telefonnätet eller allmänna mobiltelefonnätet, förmedlingstjänster via det fasta allmänna telefonnätet samt samtrafik mellan hyrda förbindelser (samtrafik mellan delförbindelser). Beträffande tillträde till nät och särskilt tillträde till nät enligt direktiven 97/33/EG och 98/10/EG 11 anges tillträde till det fasta allmänna telefonnätet, innefattande tillträde till accessnätet samt tillträde till allmänt mobiltelefonnät, innefattande val av nätoperatör. Så snart som möjligt efter det att rekommendationen antagits eller uppdaterats skall de nationella regleringsmyndigheterna analysera de relevanta marknaderna och därvid i största möjliga utsträckning beakta av kommissionen offentliggjorda riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av ett företags betydande inflytande på marknaden. Medlemsstaterna skall säkerställa att analysen, när så är lämpligt, genomförs i samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna. Om analysen visar att det inte råder effektiv konkurrens på en relevant marknad, skall regleringsmyndigheten identifiera företag med betydande inflytande på den marknaden och ålägga dessa företag lämpliga specifika regleringsskyldigheter avseende bl.a. insyn, icke-diskriminering, särredovisning, tillträde till och användning av specifika nätfaciliteter samt om priskontroll och kostnadsredovisning. Bestämmelserna återfinns i artiklarna i ramdirektivet och 8-13 i tillträdesdirektivet. 9 Directive 2000/0184 of the European Parliament and of the Council of... on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive) 10 Directive 97/33/EC of the European Parliament and of the Council of 30 June 1997 on interconnection in Telecommunication 11 Directive 98/10/EC of the European Parliament and of the Council of 26 February 1998 on the application of open network provision (ONP) to voice telephony and on universal service for telecommunications in a competitive environment 8

9 Kostnadsorientering och kostnadsredovisning Enligt artikel 13 i tillträdesdirektivet får en nationell regleringsmyndighet införa skyldigheter som rör kostnadstäckning och priskontroller, inbegripet skyldighet att tillämpa kostnadsorienterad prissättning och kostnadsredovisningssystem, för vissa specifika typer av samtrafik och/eller tillträde om en marknadsanalys visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att den berörda operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. De nationella regleringsmyndigheterna skall därvid ta hänsyn till den investering som gjorts av operatören och medge denne en rimlig avkastning av den adekvata kapitalinvesteringen med beaktande av de därmed förknippade riskerna. Om en operatör ålagts att kostnadsorientera sin prissättning, skall bevisbördan för att avgifterna härleds ur kostnaderna, inklusive en rimlig avkastning på investerat kapital, åligga den berörda operatören. För att beräkna kostnaden för att tillhandahålla tjänster på ett effektivt sätt får de nationella regleringsmyndigheterna använda andra metoder för kostnadsredovisning än de som företaget använder. De nationella regleringsmyndigheterna får ålägga en operatör att fullt ut motivera sina priser och, när så är lämpligt, kräva att priserna justeras. Om det krävs att ett kostnadsredovisningssystem införs för att möjliggöra kontroll av prissättningen, skall de nationella regleringsmyndigheterna säkerställa att en beskrivning av kostnadsredovisningssystemet görs tillgänglig för allmänheten av vilken åtminstone kostnadernas huvudkategorier och reglerna för kostnadsfördelningen framgår. Ett kvalificerat oberoende organ skall kontrollera att kostnadsredovisningssystemet efterlevs. En redogörelse för efterlevnaden skall offentliggöras årligen. 4. Överväganden och förslag om införandet av en LRIC-metod i Sverige Förslag: Kostnadsorienterad prissättning skall beräknas enligt en metod som baserar sig på långsiktig särkostnad för en effektiv operatör som använder sig av modern teknik och som inkluderar påslag för att fördela samkostnader som en effektiv operatör har under konkurrensmässiga förhållanden (LRIC-metoden). LRIC-metoden skall införas, dels genom en top-down modell som utgår från kostnaderna för ett nät som innehas av en operatör med betydande inflytande på marknaden, dels en bottom-up modell som utgår från kostnaderna för ett nytt nät med modern teknik. Därefter skall modellerna vägas samman. Top-down modellen skall tas fram av den operatör eller de operatörer som erhållit SMP-status. Tillsynsmyndigheten skall tillsammans med de operatörer som önskar delta ta fram bottom-up modellen. 9

10 Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten skall utfärda föreskrifter om hur top-down och bottom-up modellerna skall utformas samt efter vilka principer sammanvägningen av modellerna skall ske. Tillsynsmyndigheten skall granska att modellerna tagits fram enligt föreskrifterna och har rätt att begära in den information och det underlag som behövs för att modellerna skall kunna tas fram. Tillsynsmyndigheten skall ansvara för att modellerna vägs samman och årligen besluta om ett kostnadsorienterat pris för tillträde och samtrafik. Tillsynsmyndigheten skall minst vart tredje år utvärdera om det finns behov av ändringar vid tillämpningen av LRIC-metoden. Berörda operatörer ges därvid tillfälle att yttra sig. 4. Införande av LRIC-metoden i Sverige 4.1 LRIC-metoden som utgångspunkt för beräkning av ett kostnadsorienterat pris Den metod som hittills har använts i Sverige för att bestämma ett kostnadsorienterat pris är en s.k. självkostnadskalkyl som huvudsakligen baserats på historiska kostnader. Självkostnadsmetoden innebär emellertid vissa nackdelar såsom att den inte ger marknaden tillräcklig insyn i prissättningen. Regeringen har bedömt att det på sikt bör finnas möjlighet att använda andra sätt att beräkna kostnaderna för samtrafik än självkostnadskalkylen (Prop. 1996/97:61 s. 62). PTS anser nu att fördelarna med LRIC-metoden överväger eftersom den anses ge korrekta investeringssignaler till marknaden och därmed leder till en effektiv konkurrens på lång sikt, se avsnitt 2. Även fortsättningsvis kommer det att finnas stöd från kommissionen att när det gäller tillträde och samtrafik införa en prissättning som baserar sig på LRICmetoden, dvs. långsiktig särkostnad för en effektiv operatör som använder sig av modern teknik och som inkluderar påslag för att fördela samkostnader som en effektiv operatör har under konkurrensmässiga förhållanden. PTS anser därför att den av EG-kommissionen rekommenderade LRIC-metoden också skall införas i Sverige. Behov av lagreglering I nu gällande svensk lag finns inte någon reglering som anger vilken metod som skall användas vid beräkningen av ett kostnadsorienterat pris. Det enda som sägs är att ersättning för samtrafik skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestationen, 32 andra stycket telelagen. Det nya EU-regelverket ger emellertid goda förutsättningar för att införa LRIC-metoden eftersom den nationella regleringsmyndigheten kan ålägga operatörer med SMP-status skyldighet att tillämpa kostnadsorienterad prissättning och använda ett bestämt kostnadsredovisningssystem, för vissa specifika typer av samtrafik/och eller tillträde om det är lämpligt, se artiklarna 8 och 13 i tillträdesdirektivet samt avsnitt 3. Även om SMPbedömningarna enligt det nya regelverket ännu inte är genomförda bedömer PTS 10

11 det som högst sannolikt att de marknadsanalyser som skall göras i frågan kommer att innebära att företag med betydande inflytande identifieras i Sverige också efter det nya regelverkets ikraftträdande. Enligt artikel 13 i tillträdesdirektivet får skyldigheten att tillämpa kostnadsorienterad prissättning och att använda ett bestämt kostnadsredovisningssystem emellertid införas enbart om det föreligger en brist på effektiv konkurrens och om denna innebär att den berörda SMP-operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. Den svenska telelagen har hittills varit relativt oprecis när det gäller att definiera hur ett kostnadsorienterat pris bör beräknas. Ett klart stöd i lagstiftningen medför en ökad förutsägbarhet avseende prisnivåer för tillträde och samtrafik. Detta ger tydliga signaler till marknaden om när man bör investera i egen infrastruktur respektive samtrafikera eller hyra infrastruktur av nätägaren. Klara regler förbättrar konkurrensen vilket på sikt bidrar till bättre villkor och priser för konsumenterna. De ger också myndigheten och domstolen tydlig vägledning och är ägnade att förebygga utdragna och svårbedömda rättsliga processer. Erfarenheten från andra länder där LRIC-metoden införlivats är att detta kräver ett tydligt författningsstöd. Processen för att införa metoden är omfattande och kräver delaktighet från såväl nätägaren som övriga operatörer på marknaden. För att tydliggöra vilken metod som skall användas vid beräkning av kostnadsorienterad ersättning för tillträde och samtrafik bör ett klart stöd för både LRIC-metoden och processen för att införliva denna införas i svensk lag. I förarbetena till telelagen framhålls också i fråga om villkor för samtrafik, att sådana villkor kan röra tekniska eller ekonomiska frågor, att dessa villkor i princip bestämmer det inbördes förhållandet mellan två eller flera parter samt att de regler som ges för att styra detta förhållande därför skall ha lagform och inte formen av myndighetsföreskrifter. (Prop. 1992/93:200 s. 111.) Riksdagen kan enligt 8 kap. 2 regeringsformen inte delegera sin normgivningskompetens till regeringen inom detta område. Den aktuella lagen kan emellertid fyllas ut av regeringen med verkställighetsföreskrifter enligt 13 första stycket 1 regeringsformen. Regeringen får enligt paragrafens andra stycke i förordning överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. En förutsättning för att regleringen skall bli ändamålsenlig är att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte behöver tillföras något väsentligt nytt genom föreskrifter. I verkställighetsföreskriftens form får inte beslutas om något som utgör ett nytt åliggande för enskilda eller kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (jfr prop. 1973:90 s. 211). Den lagreglering som avses i nu aktuellt hänseende bör således vara så detaljerad att regleringen inte behöver tillföras något väsentligen nytt. 11

12 4.2 En särskild legitimerad process skall föregå övergången till LRIC-kalkyler LRIC-metoden föreslås införas i Sverige genom att tillsynsmyndigheten gemensamt med marknadens parter genomför en process vars syfte är att ändra beräkningsmodell för kostnadsorienterad operatörsprissättning avseende tillträde och samtrafik. PTS kommer i samråd med operatörerna genomföra olika delaktiviteter för att ta fram en LRIC-modell anpassade efter nationella förhållanden. Inledningsvis skall två olika beräkningsmodeller tas fram; SMP-operatören tar fram en modell som beräknar kostnader utifrån det egna nätet (s.k. top-down modell) parallellt med att marknadens parter inklusive SMP-operatören under ledning av PTS gemensamt tar fram en modell som beräknar kostnader utifrån ett effektivt nät med utgångspunkt i ny teknik (s.k. bottom-up modell). Modellerna skall därefter vägas samman till en modell som skall användas vid beräkningen av ett kostnadsorienterat pris. Arbetet med att ta fram top-down och bottom-up modellerna är resurskrävande för såväl PTS som berörda operatörer. För att underlätta detta arbete bör särskilda föreskrifter tas fram av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten om hur modellerna skall utformas samt efter vilka principer sammanvägningen av modellerna skall ske så att arbetet kan ske på ett så transparent sätt som möjligt. PTS konstaterar att det även fortsättningsvis är möjligt att ålägga SMP-operatörer en kostnadsbaserad prissättning, se artiklarna 8 och 13 i tillträdesdirektivet. Vidare framgår av EU-kommissionens rekommendationer om samtrafik på en avreglerad telekommunikationsmarknad (98/195/EG) och tillträde till accessnät (2000/417 EG) att LRIC-metoden är en lämplig beräkningsmodell vid framtagandet av ett kostnadsorienterat pris för samtrafik och tillträde. Eftersom det inte är möjligt att ta fram top-down-modellen utan medverkan av den operatör som har SMP-status och då modellen är en del i den process som föregår införandet av LRIC-metoden skall operatörer med SMP-status vara skyldiga att ta fram top-down modellen. PTS föreslår också att myndigheten skall få rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs från såväl SMP-operatörer som övriga operatörer som deltar i kalkylarbetet. Behov av lagreglering De skyldigheter som bör åläggas operatörerna i fråga om den process som skall föregå införandet av LRIC-modellen utgör betungande offentligrättsliga föreskrifter. Sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda skall enligt 8 kap. 3 regeringsformen meddelas genom lag. Delegation till regeringen eller, efter medgivande från riksdagen, förvaltningsmyndighet är emellertid möjlig enligt 8 kap. 7 och 11 regeringsformen. 12

13 4.3 Avstämning och utvärdering av modellerna Efter det att top-down och bottom-up modellerna färdigställts skall det granskas att modellerna har upprättats enligt föreskrifterna. Efter eventuella korrigeringar av modellerna vidtar därefter en avstämningsprocess då modellerna jämförs med varandra och vägs samman till en modell enligt de meddelade föreskrifterna. Därefter kan ett kostnadsorienterat pris avseende tillträde och samtrafik beslutas. För att parterna skall kunna känna tillit till att prissättningen föregåtts enligt för dem godtagbara kriterier anser PTS att det är av vikt att tillsynsmyndigheten i lag ges befogenhet att utöva granskningen och sammanvägningen av modellerna samt besluta om högsta pris för tillträde och samtrafik. Det pris som PTS beslutar skall gälla i ett år. PTS skall minst vart tredje år utvärdera om det bör ske ändringar vid tillämpningen av LRIC-metoden. De ändringar som därvid kan komma att göras kan såväl leda till smärre justeringar av modellen som att hela processen för att ta fram LRIC-metoden, dvs. top-down och bottomup modellerna, skall göras om. Berörda operatörer skall ges tillfälle att yttra sig i samband med utvärderingen. Frågan om bevisbördan Av 34 tredje stycket telelagen (1993:597) framgår att den som är SMP-operatör på begäran av tillsynsmyndigheten skall styrka att ersättning för samtrafik är kostnadsorienterad. Ett motsvarande krav finns även i det nya EG-regelverket. I artikel 13 i tillträdesdirektivet sägs nämligen att om en operatör ålagts att kostnadsorientera sin prissättning, skall bevisbördan för att avgifterna härleds ur kostnaderna, inklusive en rimlig avkastning på investerat kapital, åligga den berörda operatören. Vid remissbehandlingen ställdes bl.a. frågan om hur bevisbördan påverkas vid en tvist i fråga om ett framräknat kostnadsorienterat pris om den operatör som är föremål för regleringen inte deltagit i arbetet med att ta fram priset eller ogillar den metod som har använts för att ta fram priset. Enligt PTS förslag skall myndigheten få ansvaret för att top-down och bottom-up modellerna tas fram och vägs samman. Det är således PTS som har ansvaret för att LRIC-modellen anpassas efter nationella förhållanden samt att det pris som myndigheten beslutar är kostnadsorienterat. Vid framtagandet av modellen är dock PTS i stor utsträckning beroende av uppgifter/underlag från operatörerna. Operatörens ansvar bör således vara att bevisa att det underlag som operatören presenterat på myndighetens begäran är korrekt. Det beslutade prisets överklagbarhet PTS har i avsnitt 2 beskrivit den föreslagna process som skall föregå framtagandet av ett kostnadsorienterat pris för tillträde och samtrafik enligt LRIC-metoden. Erfarenheten från andra länder har visat att processen med att införa LRICmetoden varit tidskrävande. För att inte riskera att processen skall försenas har 13

14 PTS bl.a. föreslagit att myndigheten vid behov skall ges möjlighet att på begäran få upplysningar och handlingar från operatörerna. Ett ytterligare led i att processen skall kunna fortlöpa utan någon större tidsutdräkt är att utforma processen så att myndigheten enbart behöver fatta ett beslut i fråga om prissättningen av access och samtrafik. Detta beslut blir därmed grunden för att överklaga hela processen fram till myndighetens beslut i fråga om högsta pris för tillträde och samtrafik. Eftersom processen kommer att genomföras i samverkan med marknadens aktörer finner inte PTS att det föreligger behov att fatta olika delbeslut om införandet av LRIC-modellen. 5. Lagförslag 1 Kostnadsorienterad prissättning enligt X skall beräknas enligt en metod som - baserar sig på långsiktig särkostnad för en effektiv operatör som använder sig av modern teknik, och - som inkluderar påslag för att fördela samkostnader som en effektiv operatör har under konkurrensmässiga förhållanden. 2 Prissättningsmetoden enligt 1 skall införas genom en sammanvägning av dels kostnader som beräknats i en modell som utgår från ett nät som innehas av en operatör som har ett betydande inflytande på marknaden, dels kostnader som beräknats i en modell som utgår från ett effektivt nät med modern teknik. En operatör som har ett betydande inflytande på marknaden skall ta fram den modell som utgår från kostnader för det egna nätet. Tillsynsmyndigheten skall tillsammans med operatörer som önskar delta ta fram den modell som utgår från kostnader i ett effektivt nät med modern teknik. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om hur modellerna skall utformas samt efter vilka principer sammanvägningen av modellerna skall ske. 3 Tillsynsmyndigheten skall utföra sammanvägningen av modellerna enligt 2 och skall årligen besluta om högsta pris för tillträde och samtrafik. Inför en operatör med betydande inflytande på marknaden en ny produkt efter tillsynsmyndighetens beslut enligt första stycket får tillsynsmyndigheten även besluta om ett högsta pris för denna produkt. Tillsynsmyndigheten skall vid prissättningen beakta vad som framkommit vid förfarandet enligt 2. 14

15 Tillsynsmyndigheten skall se till att modellerna tas fram och utvärderas enligt de föreskrifter som har meddelats enligt 2 tredje stycket och har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för att kunna utföra sina skyldigheter enligt Tillsynsmyndigheten skall minst vart tredje år utvärdera om det bör ske ändringar vid tillämpningen av metoden enligt 3. Därvid skall berörda operatörer ges tillfälle att yttra sig. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari Förpliktelsen att första gången beräkna kostnadsorienterad ersättning enligt den metod som anges i 1 gäller en månad efter det att tillsynsmyndigheten meddelat beslut enligt 3 6. Författningskommentar 1 I paragrafen regleras att kostnadsorienterad prissättning avseende tillträde och samtrafik skall beräknas enligt en metod baserad på långsiktig särkostnad, på engelska Long Run Incremental Cost (LRIC). LRIC-metoden innebär att man mäter kostnaden för att tillhandahålla ett inkrement, dvs. en ökning av verksamheten, t.ex. en volymökning eller en tillkommande produkt eller tjänst. Utgångspunkten är vanligen nukostnader snarare än historiska kostnader. Med nukostnader avses kostnader som speglar de investeringsmöjligheter en operatör har när metoden tillämpas, dvs. kostnader för ett nät som bygger på modern teknik. Modern teknik behöver inte nödvändigtvis vara den på marknaden senast tillgängliga tekniken utan kan i stället vara den teknik som för tillfället anses vara mest vedertagen i t.ex. ett nät som används för telekommunikation. Med begreppet effektiv operatör avses en operatör som bedriver en viss typ av verksamhet, för vilken kostnader skall beräknas, utan effektivitetsförluster i form av t.ex. överkapacitet, övertalig personal, outnyttjade lokaler. En strikt tillämpning av LRIC-metoden innebär att man som operatör inte får ersättning för kostnader som delas med andra produkter eller tjänster, s.k. samkostnader. Detta skulle på sikt leda till för låga priser med finansiella förluster som följd. Förutom kostnader beräknade enligt LRIC-metoden bör därför SMPoperatören ha rätt att erhålla ersättning även för samkostnader genom ett påslag som täcker dessa. För att inte operatören genom ett sådant påslag skall erhålla kompensation för kostnader orsakade av ineffektivitet etc. skall detta påslag baseras på samkostnader som en effektiv operatör har under konkurrensmässiga förhållande. 2 I paragrafen regleras det förfarande som skall föregå införandet av LRICmetoden. 15

16 Av paragrafens första stycke framgår att LRIC-metoden skall införas genom att det tas fram två modeller för prissättning. Kostnaderna för tillträde och samtrafik skall beräknas dels i en modell som utgår från en SMP-operatörs nät (top-down modell), dels i en modell som utgår från ett effektivt nät med modern teknik (bottom-up modell). De olika tillvägagångssätten för de två modellerna innebär att slutresultaten inte kommer att vara lika. Skillnaderna i modellerna skall därför analyseras och en sammanvägning skall göras vilken resulterar i en slutlig modell för beräkning av kostnadsorienterad ersättning för tillträde och samtrafik. Den slutliga, sammanvägda modellen kan ha inslag såväl från top-down modellen som bottom-up modellen men kan också innebära att värden i båda modellerna frångås. Exempelvis kan avskrivningstider, dvs. ekonomisk livslängd för anläggningstillgångar, skilja sig åt mellan de båda modellerna. I samband med sammanvägningen skall skillnaden analyseras varefter en lämplig livslängd för anläggningstillgången fastställs. Den slutligen fastställda livslängden kan antingen överensstämma med någon av modellerna eller också ligga någonstans däremellan, utan att det för den skull behöver vara ett medelvärde. Enligt paragrafens andra stycke skall operatörer som erhållit SMP-status enligt XX ta fram top-down modellen. Denna modell utgår från ursprungligen bokförda kostnader för det befintliga nätet varför denna uppgift kräver deltagande från SMP-operatören som äger nätet. Övriga operatörer som önskar delta, inklusive SMP-operatören, skall ta fram bottom-up modellen. Denna modell innebär att kostnaden beräknas för ett nytt nät oaktat det nät som redan finns i drift. Denna modell skall tas fram av tillsynsmyndigheten tillsammans med de operatörer som önskar delta då detta inte bedöms kräva motsvarande deltagande som i fråga om top-down modellen. Enligt paragrafens tredje stycke skall regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten ta fram särskilda föreskrifter som bl.a. skall innehålla en beskrivning av modellerna och hur modellerna skall tas fram av operatörerna. Föreskrifterna skall även innehålla bestämmelser om hur top-down och bottomup modellerna skall vägas samman. Exempel på områden som kan komma att regleras i föreskrifter är vilka tjänster och produkter som skall ingå i de modeller som skall tas fram, olika kriterier som skall gälla för det nät för vilket kostnader skall beräknas och definitioner av olika kostnadsbegrepp. 3 och 4 I paragraferna regleras tillsynsmyndighetens ansvar för införandet av LRICmetoden i Sverige. Processen med att införa LRIC-metoden skall ske på ett öppet sätt vilket t.ex. innebär att marknadens aktörer kommer att tjäna som remissinstanser med möjlighet att yttra sig vid ett antal olika tillfällen under arbetets gång. Det är dock i enlighet med 3 första stycket tillsynsmyndigheten som har ansvaret för att analysera inkomna synpunkter, genomföra sammanvägningen samt att utifrån denna besluta om högsta pris för tillträde och samtrafik. Arbetet med att införa LRIC-metoden kommer att innebära kostnadsberäkning av de produkter och tjänster för tillträde och samtrafik som finns på marknaden vid tiden för metodens införande och för vilka krav på kostnadsorientering föreligger. 16

17 Processen att införa LRIC är såväl tids- som resurskrävande. Det vore därför orimligt att hela processen genomförs på nytt för den händelse att nya produkter och/eller tjänster tillkommer för vilka krav på kostnadsorienterad ersättning föreligger. I sådana fall skall därför tillsynsmyndigheten enligt 3 andra stycket kunna besluta om högsta pris för de nytillkomna produkterna eller tjänsterna utan att hela den beskrivna processen i 2 genomförs på nytt. Tillsynsmyndigheten skall dock beakta vad som framkommit i den i 2 beskrivna processen. En ny produkt kan t.ex. innebära att olika delar av telenätet används på ett nytt sätt. Grunduppgifter för kostnadsberäkning torde i ett sådant fall finnas att hämta i de för andra produkter genomförda beräkningarna vid införandet av LRIC-metoden. I 3 tredje stycket regleras tillsynsmyndighetens skyldighet att tillse att de olika modellerna har upprättats enligt de föreskrifter som tidigare meddelats enligt 2 tredje stycket. Top-down modellen skall upprättas av SMP-operatören med dennes kännedom om bl.a. befintlig nätstruktur, trafikstatistik och kostnader. Insynen i arbetet med framtagandet av denna modell är begränsad varför det är av högsta vikt att modellen granskas och utvärderas i efterhand utifrån de tidigare upprättade föreskrifterna samt vid behov även utifrån upplysningar och handlingar från SMP-operatören. Tillsynsmyndigheten skall ansvara för framtagandet av bottom-up modellen tillsammans med såväl SMP-operatören som övriga operatörer som önskar delta. Detta arbete kommer därmed bedrivas med större möjlighet till insyn. Också i detta arbete är det dock viktigt att uppgifter som behövs och används i modellarbetet kan erhållas från berörda operatörer. I paragrafen anges därför att tillsynsmyndigheten skall ha rätt att på begäran erhålla de upplysningar och handlingar som behövs för att utföra sina skyldigheter enligt 2 4. Enligt 4 skall tillsynsmyndigheten minst vart tredje år utvärdera om det bör ske ändringar vid tillämpningen av metoden. Omständigheter som kan föranleda att tillämpningen ändras är exempelvis den tekniska utvecklingen. Den snabba tekniska utvecklingen på teleområdet gör att nya tekniska lösningar kan komma att användas vilket därmed bör beaktas vid beräkning av kostnader enligt LRICmetoden. För att också denna utvärdering skall ske på ett öppet sätt ges berörda operatörer tillfälle att yttra sig enligt 4. 17