Betänkandet Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10)

Transkript

1 1 (10) Handläggare direkttelefon Planering och Normering Ulf Hallström, Ert datum Försvarsdepartementet Maria Diamant Stockholm Er beteckning Betänkandet Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10) Bakgrund Försvarsdepartementet har remitterat utredaren Harald Dryselius betänkande "Reformerad räddningstjänstlagstiftning", SOU 2002:10, för yttrande senast Sjöfartsverket lämnar härmed följande yttrande. Sammanfattning Sjöfartsverket konstaterar inledningsvis att betänkandet "Reformerad räddningstjänstlagstiftning" till största delen berör den kommunala räddningstjänsten. Sjöfartsverket biträder betänkandets förslag om minskad detaljreglering, modernisering och övergripande nationella mål samt framlyftandet av den enskilde personens ansvar, som en önskvärd utveckling av räddningstjänsten. Sjöfartsverket har därför inga synpunkter på det förslag till reformerad räddningstjänstlagstiftning som betänkandet i dessa delar föreslår. Sjöfartsverkets yttrande avser i det följande de delar som berör den statliga räddningstjänsten och då i synnerhet Sjöfartsverkets ansvar för sjöräddningen. Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post NORRKÖPING Slottsgatan hk@sjofartsverket.se

2 2 (10) Avdelning 2. Den nuvarande räddningstjänstlagstiftningen - en bakgrund Räddningsledarens ansvar och befogenheter Under detta avsnitt framhålls på sid. 74 den nuvarande räddningslagens exklusivitet i förhållande till annan lagstiftning och räddningsledarens rätt att i alla delar genomföra en räddningsinsats om kriterierna för räddningstjänst är uppfyllda, även om vidtagna åtgärder skulle strida mot annan lagstiftning såsom sjölagens regler om befälhavarens ansvar om fartyget skulle råka i sjönöd. Frågan om räddningsledarens ansvar och befogenheter visavi befälhavarens på ett fartyg har diskuterats under utredningens gång. Sjöfartsverkets synpunkter, som rör den faktiska verkligheten i denna fråga, framgår av en PM från Sjösäkerhetsdirektören till utredaren. Detta PM bifogas för kännedom. Under detta avsnitt finner Sjöfartsverket också skäl att påtala den situation som kan komma att uppstå då en olycka till sjöss föranleder inte bara en utan två olika typer av räddningsinsatser riktade mot samma objekt. Om exempelvis ett tankfartyg råkar ut för en olycka kan detta komma att innebära såväl sjöräddningsinsatser (Sjöfartsverkets ansvarsområde) som miljöräddningsinsatser (Kustbevakningens ansvarsområde.) I både den nuvarande Räddningstjänstförordningen 59 och i den föreslagna förordningens Kap sägs att om en olycka föranleder gemensamma räddningsinsatser från två eller flera statliga myndigheter med ansvar för räddningstjänst, skall räddningsledarna komma överens om vem som skall leda insatsen. Detta är enligt Sjöfartsverkets uppfattning en olycklig formulering eftersom det i praktiken inte går att genomföra en gemensam ledning av två så vitt skilda typer av insatser och som var och en för sig kräver både behörighet och kunskap hos den ena myndighetens räddningsledare som den andra myndighetens räddningsledare inte besitter. Sjöfartsverket anser därför att den föreslagna förordningens Kap.3 29, anpassas till det som idag genomförs i praktiken då sådana situationer uppstår. Detta innebär att själva ledningsfunktionen kvarstår hos respektive räddningstjänstansvarig myndighet. Däremot skall överenskommelse träffas om hur räddningsinsatserna skall genomföras och hur gemensamma resurser skall användas.

3 3 (10) Den föreslagna regeln, Kap. 3 29, kan enkelt anpassas till ovanstående genom att den sista delen i regeln får lydelsen "---- skall räddningsledarna komma överens om hur insatserna skall genomföras." Sammanslagning av flyg- och sjöräddningstjänsterna I Inledningen sid samt under detta avsnitt behandlas frågan om sammanslagning av flyg- och sjöräddningscentralerna. Betänkandets förslag till förordning, 3 kap, 3-5, återspeglar också hur man legalt kan lösa denna fråga vilket också var huvudsyftet med i utredningen omnämnda Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets gemensamma brev till Näringsdepartementet. Frågan har vidare, som också anförs i betänkandet, behandlats i ett delbetänkande (SOU 2000:63). Sjöfartsverkets uppfattning framgår av Sjöfartsverkets remissvar till detta delbetänkande. Även om Sjöfartsverket står fast vid denna principiella uppfattning måste tonvikten läggas på att steg för steg utveckla det praktiska samarbetet mellan flyg- och sjöräddningen. Sjöfartsverket anser därför att tidigare förslag om att ändra vissa ansvarsfrågor, i nuläget bör anstå och att de båda verken istället lägger kraft på att utveckla en samordnad effektiv flyg- och sjöräddning och därmed också ta tillvara olika rationaliseringsmöjligheter. Avdelning 4. Modernisering och minskad detaljreglering Angående verksamhetsmål för olika statliga räddningstjänstansvariga myndigheter Under detta avsnitt behandlas bl.a. förslaget om övergripande nationella mål, modernisering och minskad detaljreglering. Som framgår av sammanfattningen ovan, ställer sig Sjöfartsverket i generell mening positivt till betänkandets förslag i denna del. Utredningen föreslår vidare att verksamhetsmål för olika statliga räddningstjänstansvariga myndigheter skall anges av regeringen i regleringsbrev eller myndighetsinstruktioner. För sjöräddningens del finns dessa sedan länge redan angivna i Sjöfarsverkets 3-årsplan. De har också godtagits av regeringen och riksdagen. Frågor om samverkan På sid. 124 i betänkandet anförs att: "Utredningen har erfarit att samverkan och samordning i dagens läge inte på alla håll i landet sker i önskvärd utsträckning. Det gäller främst sjöräddningstjänst och i förhållandet till kustkommunerna. Utredningen vill

4 4 (10) därför betona vikten av att de statliga myndigheter som har ansvar för räddnigsingripanden samarbetar med kommunerna. I förarbetena till räddningstjänstlagen har det också särskilt påpekats att om en insats behöver göras nära stranden är o.s.v. I de flesta fall har således kommunen den bästa beredskapen och de bästa resurserna för sådana insatser." Utredningen anför sedan vidare att det är angeläget att sådan samverkan kommer tillstånd och anför "--- och att de resurser som finns hos kommunerna utnyttjas för att uppnå effektivitet i sjöräddningsinsatser." Sjöfartsverket vill i detta sammanhang inledningsvis understryka det självklara i att de samlade resurserna för räddningsinsatser skall användas på ett ändamålsenligt sätt. Vad avser sjöräddningen bygger den svenska sjöräddningsverksamheten, förutom på de av IMO framtagna SAR- och SOLAS-konventionerna, på ett ytterligt väl etablerat och utvecklat samarbete med samtliga andra i sjöräddningen deltagande myndigheter och organisationer, inklusive de lokala räddningskårerna. I ett internationellt perspektiv är den svenska samarbetsmodellen unik. Samarbetet sker såväl på central nivå i CSS-gruppen (Centrala Samrådsgruppen för Sjöräddning) som på regional nivå i RSS-grupperna (Regionala Samrådsgrupperna för Sjöräddning) samt förutom deltagande i skarpa fall, också genom övningar, både internationella och nationella. Hela den svenska kusten är indelad i 15 SAR-områden (sjöräddningsområden) och i vart och ett av dem hålls RSS-möten minst två gånger per år. De kommunala räddningskårerna brukar vara väl representerade vid dessa möten. Om någon myndighet eller organisation upplever att man har samarbetsproblem, går det utmärkt att framföra sina synpunkter vid dessa möten. Några sakliga anmärkningar om samarbetet har dock inte framförts. På Sjöfartsverket förs dessutom ett resursregister över samtliga myndigheters, organisationers och företags resurser som kan användas för sjöräddning. Resursregistret omfattar f.n. ca materiella och personella resurser varav ytenheter. Samtliga de enheter som tillhör de lokala räddningskårerna ingår här. Resursregistret hålls kontinuerligt upprättat. Varje enskild resurs är angiven med detaljer om storlek, fart, bemanning, utrustning, larmvägar och inte minst beredskapstid vilket ger räddningsledaren vid MRCC en unik möjlighet att i varje enskilt

5 5 (10) sjöräddningsfall använda sig av den eller de resurser som är bäst lämpade för just den särskilda insatsen ifråga. Om det är en kommunal räddningsenhet som är bäst lämpad används denna. Om så inte är fallet används en annan resurs. Räddningsledaren vid MRCC avgör exklusivt vilka sjöräddningsenheter som bedöms bäst lämpade för insatsen ifråga. Förutom de i resursregistret angivna enheterna tillkommer också alla de handelsfartyg, fritidsbåtar, fiskefartyg m.m. som kan befinna sig i området där sjöräddningsinsatsen görs och där kan utgöra resurser enligt både Sjölagens och Räddningslagens regler Förhållandena i t.ex. Öresundsområdet kan tjäna som ett bra exempel på ett utvecklat samarbete med de lokala räddningstjänsterna. I denna region finns särskilt framtagna planer för samarbetet mellan sjöräddningen och de kommunala räddningstjänsterna, dels den s.k. HHplanen (Helsingborg-Helsingör-planen) samt de liknande planer som också har gjorts i Malmö och Trelleborg. De kommunala räddningskårerna i detta område har varit med om att ta fram dessa planer och deltager också i de särskilda övningar som genomförs för att uppnå effektivitet. I detta sammanhang förtjänar också att nämnas det särskilda avtal som träffats mellan Sjöfartsverket och Stockholms Brandförsvar som ger en utomordenligt god beredskap och effektivitet i i de inre delarna av Stockholms skärgård och i Mälaren. Frågan om att i lag ange vilken myndighet som skall svara för en viss statlig räddningstjänst. I betänkandet, sid. 125, anförs att "Någon anledning att i lag ange vilken myndighet som skall svara för en viss statlig räddningstjänst finns inte." Frågan har under utredningens gång diskuterats och skilda synpunkter framförts. Ett av argumenten från utredarens sida har varit att man inte brukar ange ansvariga myndigheter i lag. Sjöfartsverket får emellertid påpeka att ett av argumenten för att ange de räddningstjänstansvariga myndigheterna i räddningstjänstlagen vid dess tillkomst 1986, var att det dessförinnan rådde oklara ansvarsförhållanden i olika delar inom de statliga räddningstjänsterna. Det finns dessutom ett antal andra lagar som är så speciella till sin karaktär att man där ansett att myndigheten skall anges i lagtexten. Ett sådant exempel är fartygssäkerhetslagen (1988:49). Ett annat exempel är lagen om åtgärder mot förorening från fartyg, (1980:424).

6 6 (10) Sjöfartsverket har i en tidigare PM till Utredningen utvecklat sina synpunkter på detta. I den nuvarande texten, också på sid. 125, anförs dock ett skäl som inte tidigare framförts eller tidigare kommit till Sjöfartsverkets kännedom, nämligen att: "Genom att för de statliga räddningstjänsterna ansvariga myndigheterna inte anges i lag kan regeringen vid behov och utan lagtekniska hinder förordna om att ansvar för statlig räddningstjänst vid höjd beredskap skall utövas av Försvarsmakten." Utredaren åberopar som stöd för tankegångarna SOU 1994:67 sid.68 samt SOU 1998:59 sid.123 f. Sjöfartsverket får här påpeka att vad beträffar den statliga verksamheten finns sedan länge den etablerade "ansvarsprincipen" som anger att verksamheten skall ligga kvar på den ansvariga myndigheten oavsett vilken situation samhället befinner sig i. Likaså talar i denna riktning även "likhetsprincipen" och "närhetsprincipen". Dessa principer har nyligen fastslagits i Försvarspropositionen. Det skall också här nämnas att Försvarsutskottet i sin helhet ställt sig bakom dessa principer och som av enmansutredaren Åke Pettersson lyfts fram som grundläggande för den statliga verksamheten(sou 2001:41 sid.43). Någon ändring härvidlag är alltså inte föreslagen. Sjöfartsverket noterar att Utredningen inte tagit hänsyn till dessa grundläggande principer. I detta sammanhang skall också nämnas att det nu i IMO (International Maritime Organisation) förs en diskussion om att sjöräddningscentraler (MRCC) och den verksamhet som där bedrivs, skall ha samma status som Röda Kors-verksamhet enligt Genéve-konventionen. Detta innebär att en MRCC aldrig kan ingå i ett lands krigsorgan. Säkerställandet av att de ovan nämnda principerna i önskvärd utsträckning följs, utgör således enligt Sjöfartsverkets uppfattning, ytterligare ett argument för att de räddningstjänstansvariga myndigheterna skall anges i lag.

7 7 (10) Avdelning 5. Preciserade skyldigheter för stat, kommun och enskilda. Uppföljning och utvärdering av olyckor. Olycksförloppsutredningar Utredningen föreslår i betänkandet att utvärdering av olyckor och olycksförloppsutredningar skall göras efter varje olycka och den räddningsinsats som vidtagits i samband med olyckan. Syftet skulle vara att dra lärdom av det inträffade och att mot bakgrund av vunna erfarenheter förbättra räddningstjänsten. Sådana utredningar görs av Sjöfartsverket i de sjöräddningsfall som föranlett en särskilt stor räddningsinsats, föranlett särskilda problem i samband med räddningsinsatsen eller att räddningsinsatsen av annat skäl tilldragit sig särskilt intresse. Sjöfartsverket ställer sig bakom de tankegångar som betänkandet här redovisar. Det bör samtidigt noteras att antalet sjöräddningsfall uppgår till ca per år och att det saknas praktiska möjlighet att göra olycksförloppsutredningar i vart och ett av dessa fall. Däremot kan nämnas att varje sjöräddningsfall föranleder en särskild dokumentation, en s.k. SAR-logg, som ger en total bild av allt som inträffat under fallets gång. SAR-loggarna används bl.a. för att skaffa erfarenheter från genomförda fall. Sjöfartsverket anser således att den nuvarande ordningen för sjöräddningens del i detta avseende är tillfredsställande. Geografisk avgränsning mellan statens och kommunernas skyldigheter Betänkandet tar här upp frågan om övergång av ansvaret för en räddningsinsats från statlig räddningstjänst till kommunal räddningstjänst. Frågan har som nämns i betänkandet diskuterats under utredningens gång. Sjöfartsverket delar inte utredningens uppfattning i denna fråga. En sjöräddningsinsats som leds från MRCC, i synnerhet en större sådan, engagerar ofta en stor mängd av de olika SAR-funktioner som finns tillgängliga. Det kan vara ytenheter från flera olika myndigheter och organisationer, handelsfartyg, helikoptrar, s.k. RITS-styrkor, OSC-och ACO-funktion, samarbete och resurser från andra länder enligt avtal eller andra etablerade samarbetsformer m.m. En sådan påbörjad och kanske också till större delen genomförd sjöräddningsinsats kan svårligen, ibland omöjligen, överlämnas till en annan räddningstjänst och av det enda skälet att fartyget råkar passera en viss geografisk linje. En sådan ordning kan föranleda en avsevärd risk för att det praktiska räddningsarbetet försvåras. Sjöfartsverket får här hänvisa till utredningen om sjöräddningsinsatserna i samband med branden ombord på norska passagerarfärjan "Prinsesse Ragnhild" som i delar åskådliggör denna problematik. En helt annan sak är dock att den kommunala räddningstjänsten givetvis

8 8 (10) skall ha möjligheter att bestämma var inom ett hamnområde ett fartyg skall föras sett utifrån ett kommunalt räddningstjänstperspektiv. Sjöfartsverket får i detta sammanhang också påpeka att man såväl i IMO som i EU har börjat tala om ports/places of refuge efter bl.a. Erika-olyckan. Det pågående internationella arbetet kommer att leda till beslut som tvingar Sverige att ta ställning i frågan och den kommer då att beröra inte bara sjöräddning och förorening från fartyg, utan även miljöräddningstjänsten och allmänna marina miljöhänsyn m.m. Den diskussion som förs i betänkandet kan därför i denna del komma att bli överspelad. Avdelning 7. Förtydligat ansvar för sjuktransporter m.m. Sjuktransporter från fartyg. Sjöfartsverket instämmer i det resonemang som förs i betänkandet angående sjuktransporter i allmänhet och noterar också att något förslag till förändring om ansvar för sjuktransporter från fartyg inte givits. Sjuktransporter från fartyg föreslås således även fortsättningsvis ingå i sjöräddningsbegreppet. Sjöfartsverket delar denna uppfattning. Avdelning 9. Miljöräddningstjänst till sjöss. Utredningen föreslår ett utvidgat räddningstjänstbegrepp vad avser miljöräddningstjänst till sjöss. Sjöfartsverket finner inte att denna utvidgning innebär något problem i förhållande till lagen om åtgärder mot förorening från fartyg (1980: 424). Förslaget innebär, som Sjöfartsverket uppfattat det, en möjlighet för Kustbevakningen att i förebyggande syfte, innan det börjat läcka ut olja eller liknande, lägga ut länsor eller förbereda läktring. Vad avser lagen om åtgärder mot förorening från fartyg, har Kustbevakningen redan idag möjlighet att - om Sjöfartsinspektionens beslut inte kan avvaktas - fatta beslut som sedan skall underställas Sjösäkerhetsdirektören. Sjöfartsverket förutsätter att sådana beslut även i framtiden skall fattas enligt denna lag och inte enligt det föreslagna utvidgade räddningstjänstbegreppet i vad avser miljöräddningstjänst till sjöss.

9 9 (10) Avdelning 10. Den föreslagna lagens disposition och benämning Sjöfartsverket har inga synpunkter på den föreslagna lagens disposition. Vad avser den föreslagna lagens benämning "Lag om skydd mot olyckor som kan föranleda räddningsinsatser" för tankarna främst till den kommunala räddningstjänsten men benämningen är knappast adekvat i relation till den verksamhet som Sjöfartsverket bedriver i räddningstjänsthänseende. Den skyddsverksamhet mot olyckor som bedrivs till sjöss sker inte enligt räddningstjänstlagen, utan genom det arbete som utförs av Sjöfartsinspektionen och vad avser fritidsbåtar, genom det arbete som bedrivs i Sjösäkerhetsrådet. Sjöräddningen har således inte någon roll i det förebyggande arbetet, utan leder och genomför sjöräddningsinsatser då sjösäkerheten av en eller annan anledning brustit. Avdelning 12. Sekretess i samband med kommunal räddningstjänstverksamhet. Sjöfartsverket ställer sig bakom de synpunkter och förslag som lämnats under detta avsnitt, men anser att dessa också bör omfatta den statliga räddningstjänsten. Anledningen till detta är att varje enskilt sjöräddningsfall föranleder som tidigare nämnts, en s.k. SAR-logg. I denna dokumenteras noggrant samtliga uppgifter om insatsen, de nödställdas personuppgifter, telefonuppgifter, status, personliga förhållanden och vad som föranlett sjöräddningsinsatsen. Samma skäl som anförs för sekretesskydd i samband med kommunal räddningstjänst kan således även anföras för den statliga räddningstjänsten, i vart fall för sjöräddningens vidkommande. Sjöfartsverket anser således att den ändring i sekretesslagen (1980:100) som föreslås, skall omfatta såväl den kommunala som den statliga räddningstjänsten Övrigt I den geografiska indelningen av Sjöfartsverkets ansvarsområde för sjöräddningen finns bestämmelser, både i den nuvarande Räddningstjänstlagen 27 och i den föreslagna lagens Kap.4 4, att ansvarsområdet omfattar "---- samt inom Sveriges ekonomiska zon --- o.s.v. I motsvarande nuvarande förordning 43 samt i den föreslagna förordningen Kap. 3 3 stadgas istället att ansvarsområdet för sjöräddningen omfattar "Utanför Sveriges sjöterritorium i de delar av havet

10 10 (10) där räddningstjänsten enligt internationella överenskommelser ankommer på svenska myndigheter." Sjöfartsverket får här påpeka dels den disharmoni som finns mellan lag och förordning i dessa delar, dels också att den ekonomiska zonen inte är aktuell som ansvarsområde för sjöräddningen på internationellt vatten. Sveriges SRR (Search and Rescue Region) bestäms istället av de internationella överenskommelser som träffats med angränsande länder och som huvudsakligen bygger på de s.k. FIR-gränserna. (Flight Information Region) Den text som finns, både i den nuvarande och i den föreslagna förordningen, återspeglar således den korrekta situationen. Sjöfartsverket föreslår sålunda att uttrycket: "samt inom Sveriges ekonomiska zon", borttages från lagtexten och ersätts med uttrycket: "samt utanför Sveriges sjöterritorium i de delar av havet där räddningstjänsten enligt internationella överenskommelser ankommer på svenska myndigheter skall --- o.s.v." I den slutliga handläggningen av detta yttrande som beslutats av generaldirektören Jan Olof Selén, har deltagit chefen för Sjöfartsinspektionen Johan Fransson, tjf. chefen för Planering och Normering, Ulf Lejdebrink, samt avdelningsdirektören Ulf Hallström, föredragande. Jan Olof Selén Ulf Hallström