Business as usual svenska företags deltagande i offentliga upphandlingar

Transkript

1 YTTRANDE Dnr För kännedom Enligt sändlista Utrikesdepartementet Enheten för exportfrämjande och inre marknaden Business as usual svenska företags deltagande i offentliga upphandlingar i andra EU/EES-länder Vi har intervjuat 81 företag om deras erfarenheter respektive intresse av att delta i offentlig upphandling i andra EU/EES-länder. Resultatet av intervjuerna har kompletterats med våra egna erfarenheter som handelsmyndighet och kontakter med andra experter samt jämförts med tidigare undersökningar. Det faktum att offentlig upphandling följer mycket strikta regler kan lätt föranleda företagen att tro att det räcker med att bevaka relevanta upphandlingar och lämna in ett anbud vid rätt tillfälle. Men den bild vi får är att de företag som lyckats har bearbetat den offentliga marknaden på samma sätt som den privata. Det innebär att man måste knyta kundkontakter på vanligt sätt och att lokal närvaro underlättar marknadsbearbetningen ( business as usual ). Vi föreslår: - att medlemsstaternas rapporteringsskyldighet för upphandlingsstatistik avskaffas och att större vikt läggs vid myndigheternas statistiklämnande, - att svenska företags kontakter med offentliga inköpare i andra EU/EES-länder främjas, - att användande av engelska i delar av eller hela upphandlingsprocessen främjas samt - att möjligheterna att använda standardiserade förfrågningsunderlag i samband med gränsöverskridande offentlig upphandling inom vissa branscher undersöks. B O X 6803, S T O C K H O L M B E S Ö K S A D R E S S : D R O T T N I N G G A T A N 89 T E L E F O N : , FAX E - P O S T : R E G I S T R A T O K O M M E R S. S E W W W.KOMMERS.SE

2 Yttrande 2(34) Innehållsförteckning 1. Uppdraget Offentlig upphandling i Europa Metod Definition av svenskt deltagande Undersökningens del 1 - Omfattningen av det svenska deltagandet Undersökningens del 2 - Hur kan det svenska deltagandet öka? Företagsintervjuer Företagskategorier Frågeområden... 7 DEL Bakgrundsfakta: Hur stort är det svenska deltagandet? Otillförlitlig statistik De upphandlande myndigheternas annonseringsskyldighet Medlemsstaternas rapporteringsskyldighet Svenska företag har goda förutsättningar Undersökningar indikerar att svenska företags deltagande är lågt Statistik över FN-upphandlingar Statistik över upphandlingar i samband med EU:s biståndsprogram DEL Företagsintervjuerna: Analys av företagens svar Generella hinder vid deltagande i offentlig upphandling Faktorer för framgångsrikt deltagande Tidigt kontaktskapande Lokal närvaro Andra aspekter Problem Protektionism och förutbestämd upphandling Byråkrati och krångliga regler Språk Produktanpassning Orsaker till att företagen inte lämnar anbud i andra EU/EES-länder Önskemål om hjälp Slutsatser Svenska företags deltagande i offentliga upphandlingar i andra EU/EES-länder Bristfällig statistik Undersökningar indikerar lågt svenskt deltagande Möjliga orsaker till det låga svenska deltagandet Framgångsfaktorer, problem och önskemål Vad krävs för framgångsrikt deltagande? Upplevda problem Önskemål Business as usual Förslag... 24

3 Yttrande 3(34) 7.1 Förslag som rör reglerna och dess tillämpning Förslag på hjälpåtgärder Övriga åtgärder för att främja svenskt deltagande Förslag på vidare utredning... 25

4 Yttrande 4(34) 1. Uppdraget Den offentliga sektorn inom EU/EES utgör, inte minst med de nya medlemsländerna, en stor marknad som står öppen även för svenska företag. I Kommerskollegiums utredning Fördel EU - nyttan med den inre marknaden 1 framkom att 72 % av de svenska företagen upplever det som positivt att det finns gemensamma regler för offentlig upphandling inom EU/EES. Det finns emellertid en utbredd uppfattning att svenska företag, trots denna positiva inställning, inte utnyttjar potentialen i de offentliga marknaderna i andra EU/EES-länder. Kommerskollegium avslutade år 1997 en utredning som syftade till att undersöka möjligheterna för svenska företag att delta på den europeiska upphandlingsmarknaden. 2 Utredningen ledde till projektet Gränslösa affärer som bl.a. innehöll en omfattade utbildningssatsning i offentlig upphandling. Än i dag kvarstår emellertid föreställningen om att svenska företag skulle kunna delta i gränsöverskridande offentliga upphandlingar i större utsträckning. Utrikesdepartementet har därför uppdragit åt Kommerskollegium att utreda omfattningen av svenska företags deltagande i offentliga upphandlingar i andra EU/EES-länder samt att komma med rekommendationer för att öka det svenska deltagandet. 2. Offentlig upphandling i Europa EU har gemensamma regler för offentlig upphandling. Det innebär att i stort sett samma regler är tillämpliga oavsett om ett svenskt företag lämnar anbud till en svensk eller polsk myndighet. Ett syfte med dessa regler är att främja konkurrensen och att effektivisera användandet av de offentliga medlen. Värdet av den totala offentliga upphandlingen inom EU uppskattades uppgå till ungefär 16 % av unionens BNP för år Detta motsvarar miljarder euro. 3 Det finns olika uppgifter om hur omfattande den direkt gränsöverskridande offentliga upphandlingen är inom EU och olika sätt att mäta denna. 4 Enligt en rapport från Europeiska kommissionen från år 2002 utgjordes endast 1,26 % av alla offentliga kontrakt sådana kontrakt som tilldelades ett företag i ett annat medlemsland under Av rapporten framgår inte hur man kommit fram till 1 Fördel EU - nyttan med den inre marknaden, Kommerskollegium, 2004, dnr Offentlig upphandling på den inre marknaden svenska intressen, Kommerskollegium, 1997, dnr A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the applications of EU directives and challenges for the future, Europeiska kommissionen , s. 4 4 Med direkt gränsöverskridande offentlig upphandlingen menas upphandling där kontraktet tilldelas ett företag från ett annat land än den upphandlande myndighetens land. Detta omfattar inte deltagande i gränsöverskridande offentlig upphandling genom dotterbolag. 5 KOM (2002) 743 slutlig, s. 17

5 Yttrande 5(34) denna siffra. Den gränsöverskridande direkta offentliga upphandlingen varierar enligt studier från 1,1 % 6 till mellan 2 och 3 %. 7 Statistik över den gränsöverskridande offentliga upphandlingen är mycket bristfällig. Det råder dock ingen tvekan om att denna endast utgör en liten del av den totala europeiska offentliga upphandlingen. Även medvetenheten om möjligheterna till offentlig upphandling är låg hos små och medelstora företag. Endast i genomsnitt 30 % av dessa är medvetna om möjligheterna att delta i offentlig upphandling på lokal, nationell eller europeisk nivå. 8 Generellt sett kan konstateras att det i små länder som Irland, Belgien och Luxemburg är relativt sett fler utländska leverantörer som tilldelas kontrakt. Företag från länder som Belgien, Nederländerna och Irland tilldelas en hög procentandel kontrakt utomlands. Företag i Spanien, Frankrike och Storbritannien ligger under genomsnittet när det gäller deltagande i offentlig upphandling i andra EU-länder. Generellt sett sker de flesta gränsöverskridande upphandlingarna mellan grannländer, ofta mellan länder där samma språk talas Metod 3.1. Definition av svenskt deltagande Denna utredning fokuserar på s.k. direkt offentlig upphandling. Med detta avses när företag från ett land tilldelas upphandlingskontrakt i ett annat land. Vid en direkt upphandling kan företagen ha haft hjälp av en agent, distributör eller annan samarbetspartner. Vår undersökning omfattar inte företag som deltar i offentliga upphandlingar i andra EU/EES-länder genom sina dotterbolag, s.k. indirekt offentlig upphandling. Vi har heller inte undersökt svenska företag i egenskap av underleverantörer. En stor del av den gränsöverskridande offentliga upphandlingen sker emellertid genom dotterbolag och återförsäljare. Det kan därför vara missvisande att enbart beakta det företag som står på upphandlingskontraktet som deltagande. I tillgänglig statistik redovisas inte eventuella moderbolag eller återförsäljare och det är mycket svårt att mäta detta indirekta deltagande. Utredningens resultat beträffande om- 6 The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, EIM Business & Policy Research, KMU Forschung Austria (Austrian Institute for SME Research), European Commission, Zoetermeer/Vienna, mars, 2004, s The European Observatory - Sixth Report, 2000, European Commission, KPMG Consulting and EIM Small Business Research and Consultancy in co-operation with ENSR European Network for SME Research, s The European Observatory - Sixth Report, s The access of SMEs to public procurement contracts, ss. 53, 54

6 Yttrande 6(34) fattningen av den gränsöverskridande offentliga upphandlingen för svensk del måste ses i ljuset av detta. 3.2 Undersökningens del 1 - Omfattningen av det svenska deltagandet Vår ambition var inledningsvis att inhämta statistik från Europeiska kommissionen över den gränsöverskridande offentliga upphandlingen inom EU/EES. Eftersom det visade sig att tillförlitlig statistik på detta område inte existerar, har vi sammanställt ett antal undersökningar som på olika sätt redogör för den gränsöverskridande offentliga upphandlingen inom EU/EES och som indikerar svenska företags deltagande. 3.3 Undersökningens del 2 - Hur kan det svenska deltagandet öka? Företagsintervjuer För att kunna lämna förslag på hur svenska företags deltagande i offentlig upphandling i andra EU/EES-land skall kunna stimuleras har vi telefonintervjuat 81 företag som antingen har erfarenheter av den offentliga upphandlingsmarknaden inom EU eller som är intresserade av att delta i denna typ av upphandling. Vi gör inte anspråk på att ha undersökt ett representativt urval av företag. Det har varit svårt att få tag på relevanta företag, varför urvalet har en stark övervikt av intresserade och vinnande företag. De företag som deltagit men inte vunnit någon upphandling utgör däremot en liten del. Vi vill därför betona att utredningen varken har vetenskaplig metod eller vetenskapligt syfte. De företag vi har valt ut representerar inte statistiskt säkerställda erfarenheter och önskemål hos svenska företag. Däremot har företagsintervjuerna kunnat påvisa tydliga mönster. Undersökningen bör läsas mot denna bakgrund. Vi har intervjuat företag som har ett intresse av eller deltagit i direkt offentlig upphandling, dvs. inte företag som deltagit genom sina dotterbolag. Företagen har med några undantag varit svenska aktiebolag. Dessa kan emellertid ha varit dotterbolag till ett utländskt bolag. Företagen har haft från en till anställda. Största andelen har haft mindre än 100 anställda och ett litet antal har haft över anställda. Vi har främst fått hjälp med att hitta relevanta företag av Exportrådet. Även Europeiska kommissionen, European Corporate Partner, Svenskt Näringsliv och Stockholms Handelskammare har lämnat tips om före-

7 Yttrande 7(34) tag. 10 Slutligen har vi även använt oss av vår egen handelshinderdatabas för att hitta relevanta företag Företagskategorier Vi har intervjuat företag i följande kategorier: företag som har tilldelats kontrakt i en offentlig upphandling i ett annat EU/EES-land (vunnit). Dessa företag deltar normalt sett regelbundet i denna typ av offentliga upphandlingar och kan även ha förlorat upphandlingar (35 st.) företag som har deltagit i offentlig upphandling i ett annat EU/EES-land men inte tilldelats något kontrakt (förlorat) (5 st.) företag som har gått långt i sina överväganden att lämna anbud men avstått (6 st.) företag som har deltagit i upphandlingar som avbrutits (4 st.) företag som är intresserade av att delta i offentlig upphandling i ett annat EU/EES-land men som ännu inte tagit steget (31 st.) I utredningen finns anledning att sammantaget redovisa erfarenheter och önskemål från alla företagskategorier utom intresserade företag. Vi kallar då dessa för erfarna företag. Den kategori som vi benämner intresserade företag omfattar alltifrån företag som befinner sig på ett mycket tidigt stadium av övervägande till företag som kommit längre i sina förberedelser Frågeområden Vi har ställt frågor till de vinnande och förlorande företagen inom följande områden: tillvägagångssätt när de deltagit i en offentlig upphandling i ett annat EU/EES-land problem de har stött på önskemål om hjälp i samband med deltagande i en sådan upphandling. De företag som deltagit i en upphandling som avbrutits besvarade frågor om de två sista punkterna ovan. De intresserade företagen och de företag som gått långt i sina överväganden att lämna anbud men avstått har besvarat frågor om 10 Ett särskilt tack till Lena Rooth på Exportrådet i Stockholm, Robert Wakeling på Europeiska kommissionen och Leif Norberg på European Corporate Partner.

8 Yttrande 8(34) orsaken till att de inte lämnat anbud till en myndighet i annat EU/EES-land trots att intresse funnits önskemål om hjälp i samband med deltagande i en sådan upphandling.

9 Yttrande 9(34) DEL 1 4 Bakgrundsfakta: Hur stort är det svenska deltagandet? Vi har undersökt möjligheterna att inhämta statistik över den gränsöverskridande offentliga upphandlingen inom EU/EES för att kunna mäta svenska företags deltagande. Detta har dock visat sig vara en mycket svår uppgift, eftersom myndigheters och medlemsstaters rapporteringsskyldighet inte efterföljs. Vi har emellertid även gjort en sammanställning av ett antal undersökningar som indikerar omfattningen av svenska företags deltagande i denna typ av offentlig upphandling. 4.1 Otillförlitlig statistik Upphandlingsdirektiven föreskriver rapporteringsskyldigheter för både upphandlande myndigheter 11 och medlemsstaterna 12 som teoretiskt sett skulle kunna tjäna som underlag för statistik. Myndigheternas annonseringsskyldighet gäller både aktuella upphandlingar och uppgifter om tilldelade kontrakt. Bakgrundsfakta: Vad är TED? TED (Tenders Electronic Daily) är en elektronisk databas, i vilken myndigheter i EU/EES-länderna skall annonsera alla offentliga upphandlingar inom områdena varor, tjänster, byggentreprenad och inom försörjningssektorerna (vatten, energi, transporter och posttjänster). Myndigheterna skall även annonsera uppgifter om tilldelade kontrakt. Annonseringsskyldigheten gäller för upphandlingar över de s.k. tröskelvärdena. Databasen är tillgänglig på Internet och kostnadsfri. Tidigare fanns alla upphandlingsannonser i ett supplement till Europeiska Unionens Tidning, EUT S. Denna upphörde att komma ut i fysisk form år 1998 men finns tillgänglig på CD-rom De upphandlande myndigheternas annonseringsskyldighet Efter att en upphandlande myndighet har fattat ett beslut om vilken leverantör som tilldelats upphandlingen skall myndigheten publicera ett meddelande om upphandlingsresultatet i TED. Detta meddelande skall innehålla bl.a. uppgifter om vilken eller vilka leverantörer som tilldelats kontraktet, erlagt pris, antal mottagna anbud, upphandlingsförfarande, datum för tilldelning av kontrakt m.m. Alla offentliga upphandlingar efterannonseras emellertid inte som direktiven föreskriver. År 2002 uppgick efterannonserna endast till 38 % av de 11 Dir. 2004/17/EG art. 42 och dir. 2004/18/EG art. 35 p. 4. Direktiven har ännu inte trätt i kraft i Sverige. Även i de tidigare gällande direktiven fanns denna skyldighet. 12 Dir. 2004/17/EG art. 67 och dir. 2004/18/EG art. 75. De nya direktiven har ännu inte trätt i kraft i Sverige. Även i de tidigare gällande direktiven fanns denna skyldighet.

10 Yttrande 10(34) annonserade upphandlingarna inom varusektorn, 37 % inom tjänstesektorn och 19 % inom byggsektorn. 13 Enligt underhandskontakter med Europeiska kommissionen och Nämnden för offentlig upphandling (NOU) är situationen fortfarande densamma. I Sverige efterannonseras endast ca hälften av de upphandlingar som annonseras i TED och en stor del av dessa är ofullständiga. Som jämförelse kan nämnas att kontakter med ett konsultföretag som utrett de nederländska förhållandena för år 2002 ger vid handen att endast hälften av de annonserade upphandlingarna efterannonseras Medlemsstaternas rapporteringsskyldighet Varje medlemsstat skall årligen lämna en statistikrapport till kommissionen som baserar sig på tilldelade kontrakt. De uppgifter denna rapport skall innehålla varierar lite beroende på typ av upphandlingskontrakt. Generellt sett skall medlemsstaterna rapportera om det totala antalet tilldelade kontrakt, kontraktens värde, använda upphandlingsförfaranden och nationalitet hos de ekonomiska aktörer som tilldelats upphandlingarna för varje upphandlande myndighet. Medlemsländerna har olika metoder för att samla in den information som skall ligga till grund för statistikrapporten. I vissa länder åläggs de upphandlande myndigheterna att efterannonsera upphandlingen i en nationell databas som existerar parallellt med TED eller att på annat sätt rapportera om sina upphandlingar. I andra länder inhämtar man uppgifter om de upphandlingar som myndigheterna genomfört under det senaste året direkt hos de upphandlande myndigheterna. I Sverige är det NOU som är ansvarig för att samla in och sammanställa uppgifterna samt överlämna dessa till kommissionen. Själva insamlingen sker med hjälp av Statistiska Centralbyrån (SCB) som följer upp de svenska upphandlingarna som annonseras i TED och jämför dessa med motsvarande efterannonser. Eftersom de svenska efterannonserna i TED ibland uteblir eller är ofullständiga krävs att uppgifterna kompletteras. SCB kontaktar därför var och en av de bristande myndigheterna och inhämtar de uteblivna uppgifterna. Eftersom de upphandlande myndigheterna inte åläggs att ange den vinnande leverantörens nationalitet i efterannonsen i TED ankommer det på SCB att även ta reda på detta. Enligt uppgifter från NOU, som även är representerad i en av kommissionen inrättad arbetsgrupp, Working group on public procurement statistics, finns stora brister med nuvarande ordning. En stor del av medlemsstaterna inkommer inte med statistikrapporten till kommissionen 13 A report on the functioning of public procurement markets in the EU, s Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, Significant, Barneveld, 30 januari Undersökningen utfördes på uppdrag av det nederländska finansministeriet.

11 Yttrande 11(34) överhuvudtaget. NOU uppskattar att Sverige rapporterar åtminstone över 80 % av de svenska offentliga upphandlingarna som genomförs årligen till kommissionen. Andra länder är betydligt sämre på att inkomma med statistikrapporten. Som exempel kan nämnas att, vid en avstämning i arbetsgruppen under juli 2005, åtta länder fortfarande inte hade inkommit med statistikrapporten inom byggsektorn avseende år Från år 1996 till 2003 hade fem länder inte inkommit med någon rapport överhuvudtaget inom försörjningssektorerna. 4.2 Svenska företag har goda förutsättningar Det finns undersökningar som på olika sätt redovisar vilka faktorer som påverkar företags benägenhet att lämna anbud i offentliga upphandlingar, främst företagens medvetande om denna möjlighet. The European Observatory for SMEs Sixth Report nämner Sverige som det land i EU, EES och Schweiz med den högsta andelen SME-företag som är medvetna om möjligheterna att delta i offentlig upphandling på lokal, nationell eller europeisk nivå. Sveriges andel uppgår till 45 %, vilket kan jämföras med genomsnittet som ligger på 30 % i övriga länder. 15 Orsaken till företagens medvetenhet beror bl.a. på i vilken utsträckning upphandlingarna annonseras (transparens). Sverige lyfts i en undersökning fram som det land som har högst andel öppet publicerad 16 offentlig upphandling som andel av landets BNP. Denna uppgick för Sveriges del till 4,68 %. 17 Enligt en annan undersökning utgjordes andelen publicerade offentliga upphandlingar i TED 19,3 % av det totala uppskattade upphandlingsvärdet i Sverige år Då genomsnittsvärdet för EU15 var 16,2 % 18 talar även denna undersökning för hög transparens i Sverige. Internettäthet är vidare något som leder till högre medvetenhet om offentlig upphandling. Sverige har tillsammans med Island den absolut högsta andelen SME-företag med tillgång till Internet. 19 Till detta kommer att Sverige har omfattande offentlig upphandling. 20,49% av den svenska BNP utgjordes år 2002 av de varor och tjänster som varit föremål för offentlig upphandling. Detta är den efter Nederländerna största andelen av BNP i jämförelse med de andra i EU The European Observatory - Sixth Report, s Undersökningen omfattar alltså den öppnaste upphandlingsformen som publiceras i TED och inte de mer begränsade formerna som t.ex. förhandlad offentlig upphandling. 17 The access of SMEs to public procurement contracts, s A report on the functioning of public procurement markets in the EU, s The European Observatory - Sixth Report, ss. 109, A report on the functioning of public procurement markets in the EU, s. 5

12 Yttrande 12(34) 4.3 Undersökningar indikerar att svenska företags deltagande är lågt I syfte att komplettera den bristfälliga statistiken över gränsöverskridande offentlig upphandling redogör vi nedan för ett antal undersökningar som till viss del rör den gränsöverskridande offentliga upphandlingen inom EU. Dessa undersökningar ger möjlighet att jämföra svenska företags deltagande med företag från resten av EU. Vi jämför sedan de slutsatser man kan dra av dessa undersökningar med svenska företags aktivitet på FN:s respektive EU:s biståndsupphandlingsmarknad som denna redovisats i studier av UD. En av kommissionen initierad undersökning 21 behandlar europeiska små och medelstora företags 22 (SME-företag) aktivitet på den inre marknaden. Rapporten baseras på en telefonundersökning av ca SME-företag i Europa. Företagen fick svara på frågor om bl.a. medvetenhet om och deltagande i gränsöverskridande upphandling. Enligt denna undersökning deltog endast 6,7 % av de svenska företag som är medvetna om möjligheterna till gränsöverskridande offentlig upphandling i en upphandling i ett annat EU-land. Bara Norge och Portugal, som ligger på drygt 5 %, har lägre deltagande än Sverige. Detta kan jämföras med Frankrike där 45 % av de medvetna företagen deltog i europeiska upphandlingar. 23 För svenskt vidkommande är även det danska och finska deltagandet bland medvetna företag intressant, vilka uppgår till 12,5 % respektive 17,6 %. 24 Man bör emellertid ta hänsyn till att svenska företag har en relativt hög grad av medvetenhet om offentlig upphandling, varför det totala antalet svenska företag som deltagit är högre än vad som framgår ovan i jämförelse med de länder vars företag har lägre medvetenhet. En annan undersökning syftar till att mäta i vilken utsträckning små- och medelstora företags (SME-företag) tilldelas kontrakt i offentlig upphandling över tröskelvärdena. 25 Undersökningen baserades på information om 21 The European Observatory - Sixth Report. Rapporten bygger bl.a. på en telefonundersökning genomförd av European Network for SME Research (ENSR). Denna telefonundersökning omfattar knappt små och medelstora företag kategoriserade i olika storlekar beroende på antal anställda, från olika sektorer i 19 länder, dvs. EU15, Norge, Island, Liechtenstein och Schweiz. I telefonundersökningen ställdes frågor till företagen inom tio olika områden varav bl.a. medvetenhet om och deltagande i lokal, nationell och även europeisk offentlig upphandling är ett område. Med europeisk offentlig upphandling menas i detta sammanhang en upphandling av en europeisk institution eller av en myndighet i ett annat europeiskt land. 22 SME-företag definieras i denna rapport som företag med färre än 250 anställda. 23 The European Observatory - Sixth Report, s Uppgifterna för respektive land finns tillgängliga under 25 The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, EIM Business & Policy Research, KMU Forschung Austria (Austrian Institute for SME Research), European Commission, Zoetermeer/Vienna, mars, Definitionen av små- och me-

13 Yttrande 13(34) tilldelningar av kontrakt som de upphandlande myndigheterna i olika medlemsstater har efterannonserat i TED. Denna information kompletterades med företagsinformation från företaget Dun & Bradstreet. 26 Enligt denna undersökning tilldelades sex svenska företag upphandlingskontrakt av myndigheter i andra EU-länder år Av dessa var fyra i Danmark, ett i Tyskland och ett i Storbritannien. 27 Sverige var därmed det land, efter Luxemburg, vars företag vann minst antal kontrakt i ett annat EU-land (Grekland och Portugal redovisas inte p.g.a. bristfällig information om tilldelade kontrakt). Jämförelsevis vann danska och finska företag 15 respektive 12 upphandlingar. 28 En undersökning från Kommerskollegium år 2004 visar att andelen svenska företag som deltar i offentliga upphandlingar i andra EU/EESländer är alltjämt lågt. Denna undersökning baseras på telefonintervjuer med svenska företag och ger vid handen att endast 6 % av företagen har deltagit eller funderar på att delta i en offentlig upphandling i något annat land på EU:s inre marknad Statistik över FN-upphandlingar Även FN och dess organ genomför upphandlingar enligt strikta upphandlingsregler. UD har låtit genomföra en studie avseende svenska företags deltagande i dessa upphandlingar. 30 I denna konstateras att Sverige, tillsammans med Norge, Danmark, Luxemburg och Nederländerna, år 2003 var en av de fem största bidragsgivarna i förhållande till respektive lands BNP. Sverige lämnade under detta år 231 miljoner USD i bidrag till FN. Återflödet till Sverige i form av kontrakt som tilldelades svenska företag i samband med FN:s upphandlingar uppgick emellertid endast till 24 miljoner USD. Detta motsvarar 0,47 % av FN:s totala antal upphandlingar under Sverige har därför tillsammans med Danmark, Norge och Nederländerna under flera år kallats underutilized major donor. (Danmark hör inte längre till denna kategori.) Detta begrepp beskriver alltså att återflödet till landet från FN är litet i förhållande till den summa landet lämnar i bidrag. Orsaken till det låga återflödet beror enligt studien inte på att svenska företag inte har de produkter eller tjänster som efterdelstora företag utgår huvudsakligen ifrån antalet anställda, d.v.s. mindre än 250 anställda. I de fall denna siffra har saknats har man utgått från om omsättningen varit mindre än 40 miljoner euro. 26 Härigenom skapades en databas med alla genomförda upphandlingar (52 099) rapporterade i TED år För att förklara resultaten från den statistiska analysen gjordes en kvalitativ analys genom att telefonundersökningar genomfördes bland vinnande företag och myndigheter som tilldelat kontrakten detta år. 27 I denna undersökning redovisas inte den gränsöverskridande offentliga upphandlingen som sker genom dotterbolag. 28 The access of SMEs to public procurement contracts, s Visst är EU vår hemmamarknad nästan all vår export går dit. Kommerskollegium, 2005, dnr UN Procurement Study, Concierge, 2005

14 Yttrande 14(34) frågas av FN. Tvärtom har svenska företag bra förutsättningar för att leverera det som upphandlas av FN Statistik över upphandlingar i samband med EU:s biståndsprogram EU:s biståndsprogram riktar sig till kandidatländer och tredje land. Företag från nuvarande medlemsländer kan delta i upphandlingar som görs i samband med dessa biståndsprogram. I detta sammanhang gäller inte EU:s upphandlingsdirektiv utan särskilda upphandlingsregler. Vad gäller EU:s åtta biståndsprogram finns ingen eller bristfällig statistik över vilka leverantörer som vinner upphandlingarna, med undantag för de s.k. Tacis- och Phare-programmen. Statistiken över dessa två program är dock inte heller helt tillförlitlig, eftersom många kontrakt vinns av konsortier och det då endast är huvuduppdragstagaren som förekommer i statistiken. 31 Enligt statistiken för Tacis-programmet för åren låg svenska företags andel på 1,2 % av totala kontraktsvärdet, medan motsvarande andel för Finland och Danmark var 3,4 % respektive 4,2 %. 32 Statistiken för Tacis-programmet för år 2004 ger vid handen att svenska företag tilldelades runt 3 % av det totala kontraktsvärdet, vilket kan jämföras med Finlands 5 % och Danmarks 4,5 %. Denna siffra skall läsas mot bakgrund av att ett svenskt företag vid fyra tillfällen varit huvuduppdragstagare för stora projekt och att detta påverkat statistiken i positiv riktning. 33 Av den tillgängliga statistiken för Phare-programmet för åren framkommer att svenska företag tilldelades 1,1 % av totala kontaktsvärdet. Sveriges bruttoinbetalning till EU var ca 2,9 av EU:s totala budget %. 34 Finlands och Danmarks återflöde uppgick till 2,9 % respektive 8,2 % samtidigt som dessa länders procentuella bruttoinbetalning var lägre än Sveriges. År 2001 uppgick svenska företags andel till 2 % av de tilldelade kontrakten, vilket motsvarar ungefär Finland och Danmarks nivå. 35 Även i detta sammanhang konstateras att svenska företag inte har några konkurrensnackdelar i förhållande till företag från andra länder Promemoria , Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, Tacis upphandling Konsultstudie av biståndsåterflödet från EU:s biståndsprogram, Sweco International, Sek Advisory Services, Promemoria , Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, Tacis upphandling Konsultstudie av biståndsåterflödet från EU:s biståndsprogram, Sweco International, Sek Advisory Services, Promemoria Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, Statistik över Phare-upphandling 36 Konsultstudie av biståndsåterflödet från EU:s biståndsprogram, Sweco International, Sek Advisory Services, 2000

15 Yttrande 15(34) DEL 2 5. Företagsintervjuerna: Analys av företagens svar Vi redogör nedan för företagens tillvägagångssätt, problem och önskemål i samband med deltagande i offentlig upphandling i andra EU/EESländer. Vi lyfter fram de tydligaste mönstren bland svaren från de olika företagskategorierna. En fullständigare redogörelse av företagens svar återfinns i bilagan. Resultatet av vår företagsundersökning kompletteras av studier som rör den gränsöverskridande aspekten av offentlig upphandling. Vi redovisar inledningsvis kort de generella hindren i samband med offentlig upphandling. 5.1 Generella hinder vid deltagande i offentlig upphandling Studierna, som har behandlats ovan (ss. 12 och 13), redogör för vilka hinder SME-företag stöter på i samband med deltagande i offentlig upphandling. Dessa har delvis kommit fram till samma hinder som våra telefonintervjuer ger vid handen. I den ena studien konstateras hinder som otillräcklig information i upphandlingsannonsen, administrativ börda i anbudsprocessen, otydliga förfrågningsunderlag samt för kort anbudstid. Denna studie redovisar inte särskilt den gränsöverskridande offentliga upphandlingen. 37 Enligt den andra studien är de fyra största hindren svårigheter att få information, brist på information om anbudsprocessen, för stora kontrakt samt för kort anbudstid. 38 De orsaker företag nämner till att de inte deltagit i offentlig upphandling i annat EU/EES-land är att kontrakten är för stora och en allmän brist på information om offentlig upphandling. 5.2 Faktorer för framgångsrikt deltagande Tidigt kontaktskapande Av våra intervjuer med företagen framkommer vissa tydliga mönster. De vinnande företagen uppger att de har betydligt större chans att vinna en offentlig upphandling i ett annat EU/EES-land om de har varit i kontakt med den upphandlande myndigheten i god tid före upphandlingen. Ibland har kontakten etablerats flera år innan upphandlingen blivit aktuell. Vanligast är att företaget tar initiativ till kontakten och besöker myndigheten för att presentera företaget och dess produkter. I vissa fall sker kontakten genom en lokal samarbetspartner som uppträder som företagets represen- 37 The access of SMEs to public procurement contracts, s The European Observatory - Sixth Report, s. 116

16 Yttrande 16(34) tant. 39 Det förekommer även att myndigheten kontaktar företaget efter att ha hittat dess produkter på Internet eller på annat sätt. Härigenom får företaget också ett tidsmässigt försprång i förhållande till sina konkurrenter. Att detta inte är ett ovanligt fenomen bekräftas även av en studie på området. Enligt denna studie använder endast 11 % av företagen TED som en informationskanal för att hitta offentliga upphandlingar. Ett avsevärt antal företag informeras om kommande upphandlingar direkt av myndigheten. 40 Ett flertal av de erfarna företagen anser det vara ett problem att myndigheten ofta befinner sig i ett kunskapsunderläge med de konsekvenser detta har. Det förekommer att myndigheten ställer irrelevanta eller motsägelsefulla krav för att den inte har tillräcklig kunskap om de produkter som skulle kunna tillgodose myndighetens behov. Genom en kontakt på ett tidigt stadium kan företaget påverka myndigheten så att förfrågningsunderlaget anpassas till just det företaget och på detta sätt utesluta konkurrenter. Flera företag upplever i detta sammanhang att upphandlingarna ofta verkar vara uppgjorda på förhand. De är emellertid kluvna i sina svar eftersom detta även är positivt för dem i de fall upphandlingen förutbestämts till deras fördel Lokal närvaro Hälften av de vinnande företagen har någon form av lokal närvaro i det land där upphandlingen sker. Denna är ofta en agent, distributör eller återförsäljare. Funktionen varierar från fall till fall, beroende på land och marknad. Sammantaget är de huvudsakliga funktionerna att bidra med marknadskännedom, språkkunskap, kontaktskapande, att presentera produkten och att bevaka upphandlingar. I vissa fall hjälper den lokala representanten till med utformningen av anbudet och övrig pappersexercis. Kontaktskapande sker emellertid i minst lika stor utsträckning av det svenska företaget direkt Andra aspekter Flertalet av de vinnande företagen har levererat nischade produkter till den upphandlande myndigheten. Vidare har de allra flesta företag som har deltagit i en upphandling i ett annat EU/EES-land (både företag som vunnit och förlorat) erfarenhet av svensk offentlig upphandling. 39 Enligt Exportrådet kan kontaktskapande även ske genom konsulter som främjar svenska produkter i egenskap av experter. 40 The access of SMEs to public procurement contracts, s. 91

17 Yttrande 17(34) 5.3 Problem Protektionism och förutbestämd upphandling Vi har ovan nämnt kontaktskapande som en framgångsfaktor vid gränsöverskridande offentlig upphandling. Som en konsekvens av detta kan frånvaron av en tidig kontakt vara en stor nackdel. Risken med protektionism, som är det problem som störst antal erfarna företag 41 nämner, kan nämligen minska genom en tidig kontakt. En stor andel erfarna företag nämner vidare att upphandlingarna verkar bestämda på förhand samt att myndigheternas kunskapsunderläge i förhållande till företagen är ett problem. Förutbestämda upphandlingar är ofta en konsekvens av protektionism och av att myndigheten är beroende av företagens kunskap om produkterna. Därför är dessa problem större än vad som kan utläsas vid första anblicken. Även andra undersökningar lyfter fram favorisering av lokala leverantörer och förutbestämda upphandlingar som problem Byråkrati och krångliga regler Ett stort antal företag, i synnerhet bland de erfarna, nämner byråkrati och krångliga regler som ett problem. Av de erfarna företagen nämner en lika stor grupp att upphandlingsreglerna tillämpas fel eller kringgås. Byråkrati och krångliga regler leder ofta till att upphandlingsreglerna tillämpas fel eller kringgås. Dessa båda aspekter får sammantaget anses vara ett stort problem. Byråkrati nämns även som ett stort problem i två andra studier. I en av dessa är byråkrati det näst största problemet efter informationsbrist. 43 Det finns olika sätt att komma till rätta med byråkratin. För att förenkla upphandlingsprocessen införde man år 1996 i Luxemburg standardiserade avtalsdokument. Dessa dokument omfattar exempelvis företagets ekonomiska situation och särskilda avtalsdokument för den sektor företaget är verksamt inom. 44 Elektronisk upphandling lyfts ofta fram i detta sammanhang som ytterligare ett sätt att förenkla upphandlingsförfarandet Till denna kategori hör företag som vunnit, förlorat, har långt i sitt övervägande att delta i en offentlig upphandling i annat EU/EES-land samt de fall där upphandlingen avbrutits. 42 The European Observatory - Sixth Report, s. 116, Svenska små- och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling inom EU, Regionalekonomiska analyser, Arbetspapper nummer 3/97, NUTEK, 1997, ss. 15, 16. Det senare påtalar problemet med förutbestämd upphandling. 43 The access of SMEs to public procurement contracts, s. 94, The European Observatory - Sixth Report, s The access of SMEs to public procurement contracts, s Se t.ex. The access of SMEs to public procurement contracts s. 95. Inom Kommissionen pågår ett arbete att utveckla den elektroniska offentliga upphandlingen, se SEC(2005) 959 från 8 juli 2005.

18 Yttrande 18(34) Språk Både erfarna och intresserade företag nämner problemet att upphandlingen ofta sker på den upphandlande myndighetens språk. Av de vinnande företagen, som har någon form av lokal representation, anser ungefär hälften att språkproblemet lösts genom denna. Många företag anser att det skulle underlätta för dem om de fick använda engelska i upphandlingsprocessen, t.ex. vad gäller anbudslämnandet. Språket har en stor betydelse vid offentlig upphandling. De krav som ställs på ett anbud är ofta mycket precisa och detaljerade. Detta gör att anbudets utformning är en mycket viktig del av anbudsprocessen. En grund för att sortera bort ett anbud är att det inte är språkligt korrekt. Mot bakgrund av detta är det inte förvånande att företagen anser att språket är ett problem. Redan i Kommerskollegiums upphandlingsutredning från 1997 uppges språkfaktorn vara bland de mest frekvent påtalade upphandlingshindren. 46 Samma år konstaterade NUTEK i en undersökning att språket är ett problem både i utformningen av anbudet, i genomförandet och p.g.a. anpassning av varan Produktanpassning Flera företag uppger problem med produktanpassning. Som exempel kan nämnas behov av att anpassa sig till generella nationella krav på varan, nationella standarder och byggnormer. I andra fall har företagen behövt anpassa sina produkter till praktiska förhållanden i landet. 5.4 Orsaker till att företagen inte lämnar anbud i andra EU/EES-länder De två största orsakerna till att intresserade företag ännu inte har tagit steget ut på den europeiska upphandlingsmarknaden är dels resursbrist, både vad avser tid och pengar, dels problem att hitta relevanta upphandlingar. Flera företag anser det vara var svårt att söka i TED eller i andra upphandlingsdatabaser och att ange rätt sökkriterier i bevakningsprofilerna hos de olika bevakningstjänsterna. Ofta är produkterna för nischade för att kunna klassificeras på ett sökbart sätt. De intresserade företagen nämner i likhet med de erfarna företagen språkproblem och byråkrati som problem. Däremot har de intresserade företagen ännu inte upplevt problem med protektionism i någon nämnvärd utsträckning. 46 Offentlig upphandling på den inre marknaden svenska intressen, Kommerskollegium, 1997, s Svenska små- och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling inom EU, Regionalekonomiska analyser Arbetspapper nummer 3/97, NUTEK, 1997, s. 13

19 Yttrande 19(34) Mot bakgrund av att de intresserade företagen har ett mycket varierande intresse av att lämna anbud i annat EU/EES-land, skulle man kunna förvänta sig att svaren skulle variera i samma utsträckning. Så är emellertid inte fallet. 5.5 Önskemål om hjälp De företag som har erfarenhet av offentlig upphandling i ett annat EU/EES-land önskar till stor del samma typ av hjälpåtgärder. 48 De intresserade företagen har delvis andra önskemål om hjälp. Det allra tydligaste önskemålet om stöd som de erfarna företagen nämner är konkret hjälp med frågor som uppstår i samband med upphandlingsprocessen. Det rör till stor del reglerna och dess tolkning. En stor del av de erfarna företagen önskar sig även hjälp med information om olika aspekter av det land där man avser att lämna anbud, t.ex. information om marknaden, nationella regler och kulturella skillnader. 49 Önskemålen om upphandlingshjälp och landinformation nämns även av intresserade företag, men i något mindre utsträckning. Denna faktor omnämns även i en studie där 71 % av svenska SME-företag ansåg att extern hjälp skulle göra dem mer framgångsrika i offentlig upphandling generellt sett. 50 En stor del av de intresserade företagen nämner att de behöver hjälp med att hitta offentliga beställare till deras speciella produkter. De efterfrågar även hjälp med att bevaka upphandlingar och att söka i upphandlingsdatabaser. I många fall är företagens produkter så nischade att det är svårt att söka på sedvanligt sätt. Mönstret att vinnande företag haft en tidig kontakt med myndigheten återfinns i de olika företagskategoriernas önskemål om stöd. De vinnande företagen har inte några problem med att hitta upphandlingar, eftersom de presenterar sina produkter för myndigheten långt innan upphandlingen annonsernas. De intresserade företagen har emellertid ännu inte erfarit att man måste bearbeta myndigheterna utan önskar hjälp med att hitta upphandlingar som är relevanta. Ett flertal av de intresserade företagen efterfrågar hjälp med att hitta samarbetspartner. Mot bakgrund av att en lokal samarbetspartner har visat sig vara en framgångsfaktor bland de vinnande företagen är detta ett mycket relevant önskemål. Vidare konstateras i en undersökning att SME-företag anser det vara problematiskt att hitta en samarbetspartner utomlands. 51 Inom alla företagskategorier finns starka önskemål om en lösning på det problem att den upphandlande myndigheten har rätt att genomföra upphandlingen på sitt nationella språk. 48 Till denna kategori hör företag som vunnit, förlorat, har långt i sitt övervägande att delta i en offentlig upphandling i annat EU/EES-land samt de fall där upphandlingen avbrutits. 49 Exportrådet tillhandahåller kostnadsfri information om olika länder och marknader. 50 The access of SMEs to public procurement contracts, s The European Observatory - Sixth Report, s. 116

20 Yttrande 20(34) Ett mindre antal företag inom alla kategorier önskar sig tydligare förfrågningsunderlag och klarare regler för utvärdering. Enligt en undersökning är otydligt förfrågningsunderlag det tredje största problemet för SMEföretag på den europeiska upphandlingsmarknaden. 52 Standardisering och förenkling av förfarande och underlag föreslås i en studie för att förbättra den offentliga upphandlingen. 53 Elektronisk offentlig upphandling kan vara ett sätt att komma till rätta med detta problem, liksom med den omfattande administrationen. Statskontoret arbetar för närvarande med förberedelserna inför genomförandet av de nya upphandlingsdirektivens regler om elektroniska metoder. 6. Slutsatser 6.1 Svenska företags deltagande i offentliga upphandlingar i andra EU/EES-länder Bristfällig statistik I dag fullgör inte alla medlemsstater och upphandlande myndigheter sina rapporterings- respektive annonseringsskyldigheter. Den statistik som baserar sig på dessa skyldigheter är således mycket bristfällig. Det går därför inte att ge en tydlig bild av i vilken utsträckning svenska företag deltar i offentliga upphandlingar i andra EU/EES-länder. Den bristande rapporteringsskyldigheten innebär att de medlemsstater som sköter sig gör detta förgäves. Man kan ifrågasätta nödvändigheten av dubbla rapporteringsskyldigheter. Om de upphandlande myndigheterna fullgjorde sin skyldighet att efterannonsera i TED skulle kommissionen enligt uppgift från NOU kunna acceptera ändringar i den rapporteringsskyldighet som åligger medlemsstaterna idag. Det skulle t.ex. kunna ske genom att medlemsstaternas skyldighet avskaffades eller att rapporternas omfattning minskades. Om skyldigheten avskaffades skulle kommissionen kunna hämta de statistiska uppgifterna direkt från TED Undersökningar indikerar lågt svenskt deltagande Svenska företag har tillgång till en stor svensk offentlig marknad och stor medvetenhet om möjligheten att delta i offentliga upphandlingar både i Sverige och i andra EU/EES-länder. De undersökningar vi redovisat ovan ger emellertid bilden av att svenska företag generellt sett verkar vara mindre aktiva på upphandlingsmarknaderna inom EU/EES än företag 52 The access of SMEs to public procurement contracts, s The European Observatory - Sixth Report, s. 406

21 Yttrande 21(34) från andra EU/EES-länder. 54 Detta gäller även beträffande FN:s upphandlingar och upphandlingar i samband med EU:s biståndsprogram. Det är dock svårt att veta hur långtgående slutsatser man kan dra av dessa paralleller. Nämnda undersökningar redovisar andelen företag från ett land som deltar i offentliga upphandlingar i andra EU/EES-länder. Andelen deltagande företag ställs inte i relation till det totala antalet företag i det aktuella landet. Det finns därför ett visst utrymme att tolka dessa undersökningars jämförelser. Man kan dock konstatera att svenska företags deltagande enligt dessa undersökningar är relativt lågt, även i jämförelse med andra europeiska länder som befinner sig inom samma storlekskategori som Sverige. Slutligen kan påpekas att ovan nämnda undersökningar utgår från den direkta gränsöverskridande offentliga upphandlingen. Undersökningarna beaktar alltså inte de fall där försäljningen skett genom dotterbolag. Detta medför att t.ex. svenska företag kan vara involverade i större utsträckning än vad som framkommer av undersökningarna Möjliga orsaker till det låga svenska deltagandet Det är svårt att dra några slutsatser om varför svenska företag verkar mindre aktiva än företag från andra EU/EES-länder på den europeiska upphandlingsmarknaden. Sannolikt har länder som har samma affärskultur och ligger nära varandra geografiskt ett stort handelsutbyte. Även grannländer som har samma språk handlar med varandra i stor utsträckning. 55 Resultaten av våra telefonintervjuer ger vid handen att svenska företag i stor utsträckning lämnar anbud till norska och danska myndigheter. Sannolikt finns det flera faktorer som påverkar den gränsöverskridande handeln. Man skulle kunna förvänta sig att orsaken till att svenska företag är mindre aktiva än företag från övriga Europa till viss del skulle kunna hänföras till Sveriges perifera geografiska läge. Våra företagsintervjuer ger inte något tydligt belägg för detta. Några företag har dock nämnt ökade kostnader i samband med transporter som ett problem. Det höga kostnadsläget i Sverige som en konkurrensnackdel är också en faktor som ett antal företag har nämnt. Bland företagen uppger de intresserade förtagen resursbrist och problem att hitta relevanta upphandlingar som de största orsakerna till att de inte lämnat anbud i en offentlig upphandling i ett annat EU/EES-land. De flesta företag vi intervjuat har emellertid varit små (mindre än 100 anställda). 54 Den ena undersökningen baserar sig information i TED om tilldelade kontrakt. Som ovan konstaterats är rapporteringen i TED mycket bristfällig, varför uppgifter om företagens deltagande i andra länder kan vara missvisande. 55 The access of SMEs to public procurement contracts, s. 54

22 Yttrande 22(34) 6.2 Framgångsfaktorer, problem och önskemål Vad krävs för framgångsrikt deltagande? Tidiga kontakter med kunden, dvs. den upphandlande myndigheten, är avgörande för framgångsrikt deltagande i offentlig upphandling i annat EU/EES-land. Genom en sådan minskar myndighetens benägenhet att gynna lokala leverantörer. Många företag tar t.o.m. tillfället i akt att påverka myndigheten så att denna anpassar förfrågningsunderlaget till företaget. Sättet att närma sig den offentliga marknaden i andra länder skiljer sig alltså inte från att sälja till den privata sektorn. Trots gemensamma upphandlingsregler inom EU krävs även på den offentliga marknaden marknadskännedom, kunskap om kunderna och deras behov. Lokal närvaro i landet där upphandlingen sker är en framgångsfaktor vid gränsöverskridande offentlig upphandling. Härigenom kommer företagen runt språkproblem och kulturella skillnader. Den lokala representanten bistår ofta även med marknadskännedom Upplevda problem Protektionism, dvs. att myndigheten favoriserar en lokal leverantör, nämner störst antal företag som ett problem. Protektionism tillsammans med det näraliggande problemet att upphandlingen verkar förutbestämd är sammantaget de största problemen. Byråkrati liksom felaktig tillämpning eller kringgående av upphandlingsreglerna är två närliggande problem som tillsammans upplevs som mycket stora. Dessa problem rör tolkningen och tillämpningen av reglerna som styr offentlig upphandling. Många företag anser att mängden krav som ställs på både produkterna och företaget som en följd av reglerna kan vara krångliga. Krångliga regler kan vidare leda till att upphandlingsreglerna tillämpas fel. Många företag anser det vara ett problem att den upphandlande myndigheten får genomföra upphandlingsprocessen på sitt nationella språk. Detta gör att det blir svårare att lämna anbud eftersom stor vikt läggs vid anbudets överensstämmelse med förfrågningsunderlaget. Ett felaktigt eller mindre precist språk kan medföra att anbudet bortsorteras. En annan aspekt är att förfrågningsunderlaget och anbudet ofta behöver översättas av företagen Önskemål Ett mycket stort önskemål är tillgång till konkret hjälp med frågor som uppstår i samband med upphandlingsprocessen. Denna hjälp innefattar exempelvis hur reglerna skall tolkas. Företagen vill också ha hjälp med