Ledning av civila insatser

Transkript

1 Ledningsvetenskap FHS Ledning av civila insatser Christian Uhr 1

2 Då Organisationsutveckling och utbildning på Räddningsverket Ledning i multiorganisatoriska sammanhang (avhandling, Lund) Handledning och undervisning i Lund och Köpenhamn Nu Forskning och utveckling om ledning Kursansvar RUB Kursansvar MDMa Kunskapsplattform ledning MSB Utbildning Utveckling Tillsyn Stöd Operativt Drift mm. mm. 2

3 3

4 Upplägg Svenska krishanteringssystemet Ledning vid olyckor och kriser teoretiskt ramverk Ledning i praktiken Forskning om ledning vid olyckor och kriser Diskussion 4

5 Krishanteringssystemet Sveriges konstitution Offentlig krishanteringsstruktur System av system Statliga aktörer Kommunala aktörer Enskilda aktörer Ansvars-, likhets-, närhetsprincipen Författningsmatta 5

6 Samhällsresurserna Polisen MSB Socialstyrelsen Trafikverket Kustbevakningen Försvarsmakten System av system Räddningstjänst (inkl förbund) Socialförvaltning Tekniska förvaltningar Krisledningsnämnder Statliga aktörer Kommunala aktörer Enskilda aktörer Elbolag Teleoperatörer Järnvägsbolag Trossamfund Ideella föreningar Enskilda drabbade 6

7 Sveriges konstitution 1 All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. 2 Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. 7

8 Författningsmattan Några viktiga lagar och förordningar: Lag om skydd mot olyckor Polislagen Socialtjänstlagen Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. (LXO) Myndighetsinstruktioner (förordning) Osv. 8

9 Räddningstjänst och statens skyldighet enligt LSO Fjällräddningstjänst - Polisen Flygräddningstjänst och Sjöräddningstjänst - Sjöfartsverket Efterforskning av personer i annat fall - Polisen (Efterforskning av personer som försvunnit på annan plats än vad som omfattas av fjäll-, flyg- eller sjöräddning.) Miljöräddningstjänst till sjöss - Kustbevakningen Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen - Länsstyrelsen 9

10 Övrig räddningstjänst: Kommunerna Räddningstjänst och kommunens skyldighet enligt LSO: Kommunal räddningstjänst och ledning 16 I en kommun skall det finnas en räddningschef. Räddningschefen ansvarar för att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Räddningschefen är räddningsledare men får utse någon annan som uppfyller de behörighetskrav som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att vara räddningsledare. Berör en räddningsinsats mer än en kommuns område, skall länsstyrelsen eller länsstyrelserna bestämma vem som skall leda insatsen, om inte räddningsledarna från de berörda kommunerna själva har bestämt det. 10

11 Samhällskris och kommunens skyldighet enligt LXO Krisledningsnämnd 2 I kommuner och landsting skall det finnas en nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krisledningsnämnd). 3 Ordföranden i krisledningsnämnden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden skall träda i funktion och beslutar i sådana fall att så skall ske. 4 Krisledningsnämnden får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller landstinget i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. 11

12 Den offentliga krishanteringsstrukturen Geografiskt områdesansvar Regeringskansliet Statsrådsberedningen fackdepartementen Förvaltningsavdelningen) Under Stadsrådsberedningen ligger: Kansliet för krishantering Regleras i: LXO Krisberedskapsförordningen Förordningen med länsstyrelseinstruktion Regeringen Länsstyrelse Länsstyrelse Kommun Kommun Kommun Kommun Kommun Kommun Kommun Kommun 12

13 Myndigheterna har sektorsansvar Regleras bl a i Krisberedskapsförordningen, Förvaltningslagen etc. Innebär: att alla myndigheter och organisationer inom ett verksamhetsområde har ansvar inom sitt område vid en kris. MSB Socialstyrelsen Smittskyddsinstitutet Jordbruksverket Livsmedelsverket..och många fler 13

14 Sårbarhets och säkerhetsutredningen (SOU 2001:41) Ansvarsprincipen Den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden ska ha det också under en krissituation. Plus ansvar för helheten!!! (prop 2007/2008:92) Likhetsprincipen Under en kris ska verksamheten fungera på liknande sätt som vid normala förhållanden så långt det är möjligt. Verksamheten ska också, om det är möjligt, skötas på samma plats som under normala förhållanden. Närhetsprincipen Med närhetsprincipen menas att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Det är alltså i första hand den drabbade kommunen och det aktuella landstinget som ansvarar för insatsen. Först om de lokala resurserna inte räcker till blir det aktuellt med regionala och statliga insatser. 14

15 Upplägg Svenska krishanteringssystemet Ledning vid olyckor och kriser teoretiskt ramverk Ledning i praktiken Forskning om ledning vid olyckor och kriser Diskussion V 15

16 Teoretiskt ramverk Eländespanorama Responssystemet som ett komplext system Synen på ledning Samverkan 16

17 Typhändelser: Olycka Hot om störning eller störning av samhällsviktiga funktioner Sjukdomsspridning Kriminellt agerande Social oro Väpnat angrepp 17

18 Olyckor, kriser och andra eländen. Samhällsstörning Olycka Stor olycka Allvarlig händelse Kris Särskild händelse Extra ordinär händelse Katastrof Frekvens Konsekvens 18

19 Disaster Research Center Emergency An exception involving first responders that is often resolved with little disruption to larger communities and social structures. Mass/Complex Emergency - A complex exception such as a large traffic accident or plane crash that is often resolved through complex responses that do not constitute significant disruption to communities and social structures. Crisis A threat to core values or life-sustaining systems, which requires an urgent response under conditions of deep uncertainty Disaster An occasion generating exceptional social and structural disruption. Catastrophe An occasion generating exceptions where most or all of the community is impacted, local officials are unable to undertake their usual work roles and the community undergoes a period of prolonged inoperability. Extinction Level Occasion An exception generating substantial challenges to all communities and social structures in a region. 19

20 Disasters are basically social phenomena! //Quarantelli 20

21 Eländen orsakar två typer av hanteringsbehov: Agentgenererade behov Responsgenerarade behov 21

22 Respons Response includes actions aimed at limiting injuries, loss of life and damage to property and the environment that are taken prior to, during and immediately after a hazard event. Response processes begin as soon as it becomes apparent that a hazard event is imminent and lasts until the emergency is declared to be over (Coppola) Response begins when an disaster/emergency event is imminent or immediately after an event occurs. Response encompasses all activities taken to save lives and reduce damage from the event and includes: Providing emergency assistance to victims. Restoring critical infrastructure (e.g., utilities). Ensuring continuity of critical services (e.g., law enforcement, public works). (FEMA) Mitigation Preparedness Response Recovery Förebyggande Förberedande Akut avhjälpande Återuppbyggande 22

23 Vad är ett system?.en mängd interagerande eller beroende delar som utgör en helhet. 23

24 Vad är ett responssystem? De samlade samhällsresurser som är engagerade för att hantera en olycksagent och de negativa konsekvenser som följer av en sådan olycksagent The assembled resourses in a society that are engaged to take action against an emergency agent and reduce the negative consequenses following such an agent (Uhr, Tehler and Fredholm, 2008) 24

25 Tillgängliga resurser Responssystem är i sin helhet för att kunna vidta viktiga åtgärder (Hantera såväl vållandefenomen som konsekvenser) sociotekniska system 25

26 Responssystem är komplexa system Dynamiska Lokala anpassningar till omgivningen Icke-linjära (orsak-verkan svår att förstå) 26

27 Systemavgränsningar Systemdimension Systemomfattning Systemupplösning Höga systemnivåer Låga systemnivåer 27

28 Ledning av responssystem 28

29 Syfte Funktion Form Systemet (resurserna och deras relationer) bestämmer villkoren för hur ledning kan utformas Ledning är en funktion Ledningsfunktionen är att skapa inriktning och samordning för att åstadkomma önskad effekt 29

30 Vad är det som skall inriktas och samordnas och varför då? Ledningsfunktion Responssystem Resurs Mål Resurs Mål Resurs Mål Resurs Mål Effekt Inriktning = Målsträvan, inslagen kurs Samordning = anpassning av aktiviteter och mål så att en önskvärd effekt kan uppnås på ett tillfredsställande sätt 30

31 Ledningsarbete Förstå skeendet Förstå vad som behöver göras Utöva inflytande 31

32 Ledningsfunktion Responssystem Resurs Mål Resurs Mål Resurs Mål Resurs Mål Det aktuella (del)systemet bestämmer villkoren för hur ledning kan utformas 32

33 Två principiellt olika sammanhang Ledning Ledning genom befäl Ledning genom samverkan Den monokulturella hierarkiska organisationen Den pluralistiska samhälleliga kontexten 33

34 Samverkan Ett verktyg för ledning i multiorganisatoriska sammanhang Många olika definitioner Syftet med samverkan är oklart Samverkansbegreppet har en positiv värdeladdning Svaga sanktioner om man inte samverkar 34

35 Upplägg Svenska krishanteringssystemet Ledning vid olyckor och kriser teoretiskt ramverk Ledning i praktiken Forskning om ledning vid olyckor och kriser Diskussion V V 35

36 Ledning i praktiken Skadeplatsexemplet Stabsfunktioner Empiriska studier 36

37 Grunder för ledning.. 37

38 Många olika begrepp!!! Räddningstjänstexempel skadeplats Räddningschef RCB VBI Räddningsledare Brandförman brandmästare Räddningsledning A, B och C Insatschef insatsledare Styrkechef styrkeledare Nivå 1-befäl Nivå 2-befäl Nivå 3-befäl Inre ledning Yttre ledning Främre ledning Bakre ledning Taktisk ledning Räddningschef plus RCB Delegerar RL Räddningsledare Skadeplatschef Sjukvårdsledare Medicinskt ansvarig Polisinsatschef sektorschef sektorschef Enskild enhet 38

39 Stabsbegreppet Chef Stöd 39

40 Empiriska studier av civil ledning Ledning 40

41 Utgå från de formella systemen? bureaucracy is one of the great tools of civilization Alan Macfarlane (Prof, anthropologist, Cambridge) An organization s structure defines the expectations for each role and the connections between each role (Robey and Sales, 1994, p.9 Formal institutions define the normative system designed by management or the blueprint for behaviour (Scott, 1981 p.82) Vad representerar de? Within organizational theory it is mainly formal organizations that are studied. (Czarniawska, 2002) Often starting point when discussing management in multi-organizational contexts 41

42 Ledning kan förstås ur ett nätverksperspektiv! Förstå skeendet Förstå vad som behöver göras Utöva inflytande Nätverk Etablerade Nya Formella Informella Adhocratier, emergenta grupper etc. 42

43 43

44 Insatsagerande Organisationsformer Operativa rutiner Planer Insatsagerande enligt organisationsform, operativa rutiner och planer Insatsagerande utanför organisationsformer, operativa rutiner och planer 44

45 Praktiken Strikt ordning (Ideala normativa konstruktioner) Kaos, oordning Viktiga åtgärder (Hjälpande åtgärder som motsvarar hjälpbehovet över tid och rum) 45

46 Upplägg Svenska krishanteringssystemet Ledning vid olyckor och kriser teoretiskt ramverk Ledning i praktiken Forskning om ledning vid olyckor och kriser Diskussion V V V 46

47 Några subjektivt utvalda historiska nedslag 0 Rom Räddningstjänst Rolldefiniering ca 1755 Vad gör staten gör vid en civil kris? 1970 Problem med centralisering identifieras FN Internationellt perspektiv 79 AD Runt BC Riskhantering i form av beslutsanalys Vesuvio Organiserad massevakuering Civil defence Kärnvapenkrig Nationella juridiska ramverk Större kompetensbredd bland krishanterarna 1920 Halifax /11 Ökad politisering 2004 Tsunami forskningsaktivitet 47

48 Forskning om ledning vid olyckor och kriser Förebyggande, förberedande, respons, återuppbyggande 48

49 Många olika aktörer Forskning Ganska tungt tekniskt fokus Ingen gemensam begreppsapparat - semantiska problem Olika ideal Glapp mellan forskning och praktik Samhällsförändring? Utvecklingen av normativa ideer 49

50 Australasian Journal of Disaster and Trauma Studies Freely available e-journal, present Australian Journal of Emergency Management Freely available e-journal, v.13, present. Canadian Security Magazine Freely available e-journal, 2004 present Contingency Planning & Management Freely available e-journal, July/August 1999 present Disasters E-Access available through Scholars Portal, v.21, present. Disaster Prevention & Management E-Access available through Scholars Portal, v Disaster Management & Response E-Access available through Scholars Portal, v.1, no.2, present. Journal of Contingencies and Crisis Management Journal of Emergency Management (JEM) Available in print: v.4, present Journal of Homeland Security Freely available e-journal, October 2000 present Journal of Homeland Security & Emergency Management E-Access available through bepress, v.1, present. Journal of mass emergencies and disasters Risk Analysis E-Access available through Scholar's Portal, v. 18 (5), Risk Management E-Access available through ABI/INFORM Global, Oct 1987 (Volume 34, Issue 10) - current, and through Expanded Academic, Jan present. Security Management The international C2 journal 50

51 Hur kan system av individer och organisationer kombinera sina resurser och verksamheter för att uppnå kollektiva mål? Command and Control Science(C2) Organization and management theory (OMT) Disaster management theory 51

52 Traditionellt tänk om C2 Command starkt kopplat till en enskild individs befogenhet/auktoritet. Bestämma inriktning, fördelning av roller och rollernas mandat och skyldigheter, påverkan av agerande, allokering av information, personal och material. Control konsten att bedöma om agerandet harmonierar med den centrala beslutsfattarens vilja. Industrialiseringen förde med sig tankar om att organisationer kan betraktas som komplexa maskiner som uppför sig enligt en uppsättning givna regler. Resultat kan i så fall kontrolleras i mer vetenskaplig bemärkelse. 52

53 Exempel på definitioner Commander-centric The exercise of authority and direction by a properly designated commander over assigned forces in the accomplishment of the mission. Command and control functions are performed through an arrangement of personnel, equipment, communications, facilities and procedures which are employed by a commander in planning, directing, coordinating, and controlling forces and operations in the accomplishment of the mission. 53

54 Några slutsatser om Command and Control under 2000-talet Man kan inte och bör inte tänka optimering när det gäller principer för Command and Control Istället för att tänka optimering bör man tänka agility (förmågan att bibehålla effektivitet i ett sammanhang av förändrade villkor och påfrestningar) Det finns ingen allenarådande approach, inte den bästa systemdesignen, inte den bästa processen för alla situationer och sammanhang. 54

55 Complex endeavors Karakteristik Antalet och blandningen av aktörer är sådant att det existerar flera parallella kommandokedjor Det kan finnas olika parallella syften Aktörernas tolkningar av situationen skiljer sig åt Det finns en svårighet att förstå orsak-verkan i nätverk Det finns en svårighet att förutspå aktörernas agerande 55

56 Hur kan system av individer och organisationer kombinera sina resurser och verksamheter för att uppnå kollektiva mål? Command and Control Science(C2) Organization and management theory (OMT) Disaster management theory 56

57 Svenska forskningsaktörer FHS inkl. CRISMART FOI Linköpings universitet Lunds universitet Göteborgs universitet Mitthögskolan Chalmers Uppsala universitet M fl 57

58 Upplägg Svenska krishanteringssystemet Ledning vid olyckor och kriser teoretiskt ramverk Ledning i praktiken Forskning om ledning vid olyckor och kriser Diskussion V V V V 58

59 Diskussion! 59

60 Tack!!!! 60