RIKSDAGENS BEHANDLING AV RIKSREVISIONENS GRANSKNINGSRAPPORTER

Transkript

1 RIKSDAGENS BEHANDLING AV RIKSREVISIONENS GRANSKNINGSRAPPORTER Erfarenheter från ett seminarium i riksdagen november 2014

2 Riksrevisionen är en del av riksdagens kontroll av den statliga verksamheten. Revisionen är oberoende i förhållande till vem och vad som granskas. Resultatet av vår granskning ger medborgarna möjlighet till insyn och bidrar till ökad effektivitet och förtroende för den statliga förvaltningen. riksrevisionen isbn form: åkesson & curry tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2014

3 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter Innehåll 1 Bildandet av Riksrevisionen ett långsiktigt institutionsbygge 5 2 Riksrevisorernas syn på utvecklingen sedan En tydligare hantering av Riksrevisionens rapporter 9 4 Outnyttjad potential i Riksrevisionens granskningar 11 5 Hanteringen av rapporter inom försvars- och klimatstrategierna två fallstudier 13 6 Gemensam diskussion 21 7 Riksrevisorernas efterord 25

4

5 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter 1 Bildandet av Riksrevisionen ett långsiktigt institutionsbygge Bildandet av Riksrevisionen 2003 som en riksdagsmyndighet bör ses som en del av ett långsiktigt institutionsbygge. Reformen följdes upp genom en parlamentarisk utredning, som lämnade sitt slutbetänkande Uppdraget var att belysa hur Riksrevisionens styrelse tillgodosett riksdagens behov av insyn och inflytande samt att klargöra i vilken omfattning Riksrevisionens rapporter bidragit till att stärka riksdagens kontrollmakt gentemot regeringen. Resultatet av utredningen föranledde flera förändringar som trädde i kraft En var att Riksrevisionens styrelse avskaffades och att Riksrevisionens parlamentariska råd tillsattes. Rådet som består av riksdagsledamöter följer granskningsverksamheten och verkar för samråd och insyn i denna. Till skillnad från den tidigare styrelsen fattar rådet inte några beslut. En annan förändring var att alla granskningsrapporter lämnas direkt till riksdagen, i stället för som tidigare till styrelsen. Riksdagen skickar därefter rapporterna till regeringen som inom fyra månader ska inkomma till riksdagen med kommentarer i en skrivelse. Den 5 juni 2014 hölls ett möte med Riksrevisionens parlamentariska råd och i anslutning till detta hölls även ett seminarium i riksdagen. De anföranden och samtal som fördes vid seminariet ligger till grund för denna skrift. Syftet med seminariet var att diskutera erfarenheterna av de förändringar som genomfördes 2011 och att fördjupa den diskussion som fördes om Riksrevisionens utveckling vid Riksrevisionens tioårsjubileum Seminariet fokuserade på den utveckling som skett i granskningsverksamheten och rapporteringen de senaste åren, där arbetet med granskningsstrategier har utvecklats och ett antal, bland annat om försvaret och klimatpolitiken, har avrapporterats till riksdagen. Rapporteringen har därtill inte bara ändrat mottagare utan också form. Vi riksrevisorer har lagt stor vikt vid att utveckla den institutionella lösning som riksdagen valt. När vi så här, några år senare, blickar tillbaka tycker vi att de förändringar som trädde i kraft 2011 inneburit steg i rätt riktning. Vår ambition med denna skrift är att dela med oss av de erfarenheter som presenterades och diskuterades i riksdagen i juni Claes Norgren Jan Landahl Margareta Åberg RIKSREVISIONEN 5

6 6 RIKSREVISIONEN

7 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter 2 Riksrevisorernas syn på utvecklingen sedan 2011 Ökad närvaro av Riksrevisionen i riksdagen Claes Norgren, riksrevisor Riksrevisionen är en del av riksdagens kontrollmakt. Riksrevisionen tar fram ett viktigt kunskapsunderlag som skapar förutsättningar inte bara för riksdagen utan också för omvärlden att värdera politiken och dess genomförande. En annan del av riksdagens kontrollmakt utövas av konstitutionsutskottet (KU). Riksrevisionens närvaro i riksdagen är annorlunda i dag jämfört med före den nya ordningen. En del av denna förändring kan man se på Riksrevisionens webbplats. Klickar man på en viss rapport kan man självklart läsa rapporten i fråga, men numera kan man även läsa regeringens skrivelse över rapporten och se debatten i kammaren. Därmed kan en intresserad läsare enkelt följa hela händelseförloppet. I och med förändringen 2011 tillsattes Riksrevisionens parlamentariska råd. Vid rådsmötena diskuteras strategiska frågor, vilket berikar Riksrevisionens verksamhet. Samtidigt får revisionen värdefulla synpunkter från rådet. Den tidigare styrelsen hade en slags filterfunktion, där styrelsesekretariatet sammanfattade rapporterna för styrelsen, som sedan beslutade om rapporternas hantering i riksdagen. Ordningen är nu att varje rapport går direkt till riksdagen och berörda utskott. Dessutom har en kort redogörelse från regeringen i budgetpropositionen ersatts av en ordning där regeringen lämnar en mer omfattande skrivelse till riksdagen där man kommenterar granskningsrapporten. Under de senaste åren har en utveckling av granskningsverksamheten ägt rum samtidigt som rapporteringsvägarna har ändrats. Detta har diskuterats i det parlamentariska rådet som har bjudit in till denna diskussion om erfarenheterna av de nya rapporteringsvägarna och behandlingen av Riksrevisionens granskningar i riksdagen. 7

8 Riksrevisionens granskningsmandat i relation till KU:s Riksrevisionen och konstitutionsutskottet har uppgifter inom ramen för riksdagens kontrollmakt som delvis överlappar varandra. För Riksrevisionen finns en begränsning som innebär att granskningen inte ska avse statsrådens tjänsteutövning. Riksrevisionen kan emellertid genom effektivitetsrevision granska hur regeringen genomför riksdagens beslut genom sina myndigheter. Det innebär att vissa moment i handläggningen av ett regeringsärende kan bli föremål för granskning när det finns ett tydligt samband med hela verkställighetskedjan. Frågor av betydelse för gränsdragningen mellan Riksrevisionen och konstitutionsutskottet behandlas i det löpande informationsutbytet mellan dessa båda parter. En mer nära och fruktsam dialog Jan Landahl, riksrevisor Det finns i dag en nära och fruktsam dialog mellan utskott och Riksrevisionen med anledning av rapporterna. För att utveckla kommunikationen med riksdagen diskuterar riksrevisorerna dessutom aktuella granskningsfrågor med det parlamentariska rådet. Några centrala frågor i de diskussionerna är: Bedömningsgrunder. Riksdagens målformuleringar är vår utgångspunkt och bedömningspunkt för granskningarna. Många av målen är kompromisser, vilket gör att de ibland kan vara svåra att tyda. Det kan även dyka upp målkonflikter som vi har att förhålla oss till. Regeringens sätt att styra. Revisionen gör ett antal antaganden om hur vi ser på regeringens styrning i olika avseenden. Samtidigt har riksdagen satt upp vissa krav på regeringens sätt att styra. Hur långtgående ska vi vara i våra resonemang kring det? Ansvaret. Vi har tonat ner den så kallade accountability-aspekten men ansvarsfrågan är viktig för oss att förhålla oss till. Samtidigt finns det en gräns till det politiska området: Hur långt kan vi gå? Det är ju riksdagen som slutligen utkräver ansvar. Krav på resultatinformation. Det råder per definition alltid brist på resultatinformation, för man kan alltid begära mer information i olika sammanhang. Denna fråga har även diskuterats i riksdagen. Andra värden att beakta. Rådet har slutligen diskuterat ett antal andra värden att ta hänsyn till, framför inom allt områdena rättssäkerhet, transparens och nytta. Dessa frågor som har diskuteras i rådet är viktiga för riksdagsbehandlingen av våra rapporter och påverkar effektiviteten i de nya rapporteringsvägarna. 8 RIKSREVISIONEN

9 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter 3 En tydligare hantering av Riksrevisionens rapporter Billy Gustafsson, ledamot och vice ordförande i Riksrevisionens parlamentariska råd Definitionen av begreppet revision kan sammanfattas i tre nyckelbegrepp: kritiskt granska, bedöma samt uttala sig utifrån granskning och bedömning, där uttalandet vänder sig till den som är uppdragsgivare. Utöver de tre begreppen finns ytterligare en dimension: den demokratiska dimensionen. Revision handlar om att företräda dem som är uppdragsgivare, vilket i förlängningen är medborgarna i samhället. Revision handlar om att skapa trygghet för den som granskas. Ryggmärgsmässigt vänder man ofta taggarna utåt när man blir granskad men det är egentligen en felsyn, för i och med granskningen erhålls ett kvitto på att det man gör är okej samt inspel om hur saker och ting kan göras bättre. Därmed ligger granskningen också i den granskades intresse. Regeringens ställningstagande viktigt för riksdagen Före reformen fanns en otydlighet i hur riksdagen fick ta del av granskningsrapporterna. Ibland kom de från Riksrevisionen, ibland från styrelsen. Det hände också att samma rapport kom två gånger från olika håll. För att riksdagens behandling skulle bli meningsfull behövde ledamöterna också veta hur regeringen ställde sig till de framförda synpunkterna, men den redovisningen kom ofta bara en gång per år i anslutning till budgetpropositionen. Utredningen förslog ett antal förändringar när det gäller rapporteringsvägarna. En av dessa var att styrelsen skulle ersättas av ett parlamentariskt råd. Samtidigt fick Riksrevisionen rätt att skicka rapporter direkt till riksdagen, som sedan behandlade rapporterna i berört utskott. På det viset utvidgades beslutsbefogenheterna för Riksrevisionen i den här delen men även i andra delar, exempelvis riksrevisorernas möjlighet att lägga förslag på ett annat sätt än vad som tidigare var möjligt. Samtidigt föreslog utredningen att ett tydligt krav skulle ställas på regeringen att den skulle redovisa sin bedömning av rapportens innehåll inom fyra 9

10 månader vad man hade gjort eller vad man avsåg att göra. På det viset ökade stringensen och processen blev tydligare och mer sammanhållen. Det finns en lyhördhet i dialogen Det parlamentariska rådet är ett rådgivande organ. Arbetet bygger på dialog mellan parlamentariker och riksrevisorerna, där parlamentarikerna ger råd och kommer med reaktioner. Riksrevisorerna är självklart oberoende och självständiga men det finns en lyhördhet att ta emot åsikter och synpunkter. I samband med Riksrevisionsutredningen uppkom en diskussion kring effektivitetsrevisionen. Utredningen menade att det fanns ett behov av att tydliggöra granskningens inriktning något som Riksrevisionen har tagit till sig. Hanteringen av Riksrevisionens granskningsrapporter Enligt riksdagsordningen ska riksrevisorerna lämna sina granskningsrapporter till riksdagen. Talmannen överlämnar granskningsrapporterna till berört utskott och till regeringen. Inom fyra månader (juli och augusti exkluderade) ska regeringen för varje granskningsrapport lämna en skrivelse till riksdagen. I den ska regeringen redovisa vilka åtgärder regeringen vidtagit eller tänker vidta med anledning av Riksrevisionens rapport. I vissa fall kan en skrivelse omfatta flera granskningsrapporter. Detta förfarande infördes som en följd av Riksrevisionsutredningens betänkanden och Riksdagsstyrelsens framställning till riksdagen (2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17 och bet. 2010/11:KU2). I den betonades betydelsen av att regeringen är tydlig och utförlig i sina skrivelser och tydligt motiverar varför en granskningsrapport är slutbehandlad, alternativt anger tidsramar för redovisade, pågående eller kommande arbeten. Det ansvariga utskottet kan inhämta information om en granskning redan när den överlämnats från talmannen, även om utskottets formella beredning inleds först när regeringen lämnat sin skrivelse till riksdagen. Exempelvis kan riksrevisorn, liksom berörda myndigheter, kallas till utskottet. Vid beredningen av regeringens skrivelse kan andra utskott än det ansvariga få tillfälle att yttra sig. När beredningen är klar lämnar ansvarigt utskott ett betänkande till kammaren, där utskottet redovisar sin syn på granskningen och de åtgärder som regeringen redovisat. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna om regeringens redogörelse i skrivelsen är tillfyllest. I annat fall kan utskottet föreslå att riksdagen gör ett tillkännagivande till regeringen om att vidta ytterligare åtgärder. 10 RIKSREVISIONEN

11 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter 4 Outnyttjad potential i Riksrevisionens granskningar Ingvar Mattson, kanslichef i finansutskottet samt tf. kanslichef i konstitutionsutskottet För drygt tio år sedan diskuterades revisionens roll i det parlamentariska systemet. Många i och utanför riksdagen var kritiska till, och även anklagade ledamöterna för, deras svala intresse för revisionsverksamheten. Shirin Ahlbäck, statsvetare från Uppsala, skrev exempelvis följande i sin doktorsavhandling om Riksdagens revisorer: Det var ett granskningsorgan som i stort sett negligerades av riksdagen. Hårda ord, men det låg viss sanning i det. Ett sätt att öka ledamöternas engagemang Riksrevisionsverket var en myndighet som låg under regeringen utan direkta kontakter in i riksdagen. Riksdagen kunde förstås använda Riksrevisionsverkets rapporter men dessa kom inte automatiskt in i riksdagsarbetet. Ett av skälen till revisionsreformen för drygt tio år sedan var förhoppningen att ledamöterna och riksdagen skulle bli mer intresserade av revision, att de skulle titta mer i backspegeln och använda sig mer av granskningarna i debatt och beslut. Men hur blev det? Antologin Riksrevisionen tio år: granskning, ansvar, lärande 1 tar upp just detta. Där finns ett antal uppsatser som tar upp olika intressanta principiella frågor om statlig revision. En av dessa frågor är just revisionens användning i riksdagsarbetet. Ingen större skillnad vad gäller användning som underlag Jag har försökt att mäta revisionens effekt på riksdagsarbetet. Det visade sig inte vara så lätt. Min metod var att se hur ofta ledamöterna använde revisionsrapporter som underlag för frågor och interpellationer. Jag har också försökt mäta hur ofta riksdagen fattar beslut med revisionsrapporterna som grund. 1 Magnus Isberg och Ingvar Mattson (red.), SNS Förlag 2014, ISBN

12 Slutsatsen för båda dessa områden är att det inte hänt särskilt mycket under Riksrevisionens första tio år. Det är ungefär lika många interpellanter nu som innan, som använder Riksrevisionens rapporter som underlag. En väldigt liten del av det totala antalet interpellationer, cirka 30 per år, tar avstamp i granskningsrapporter från Riksrevisionen. Varje år lämnar Riksrevisionen cirka 30 granskningsrapporter men en rapport kan föranleda flera interpellationer, så det går inte att dra någon slutsats om att varje rapport leder till en interpellation. Däremot skedde en viktig förändring när rapporteringsvägarna ändrades Numera är varje granskningsrapport ett riksdagsärende och varje rapport föranleder en skrivelse från regeringen, som i sin tur leder till utskottsbehandling och debatt i kammaren. Detta har varit en lyckad förändring som ökat riksdagens kunskap om Riksrevisionens verksamhet och om det som granskas. Ytterligare en positiv förändring är att andelen granskningsrapporter som föredras i utskotten ökar något som aldrig hände före reformen. Det faktum att utskotten får träffa riksrevisorer och medarbetare för en presentation och samtidigt får möjlighet att ställa frågor och föra en dialog är en av de mest påtagliga förändringarna, vilken definitivt har bidragit till ett ökat intresse bland ledamöterna. Den fulla potentialen är dock inte fullt utnyttjad ännu och riksdagen och dess ledamöter är ibland njugga gentemot revisionsverksamhet. De har en mycket större hunger att debattera framtid än att titta i backspegeln. Det vore bra om nya reformer och förslag grundades mer på tidigare erfarenheter och beslut än i dag. Det skulle ge en mer saklig diskussion. 12 RIKSREVISIONEN

13 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter 5 Hanteringen av rapporter inom försvarsoch klimatstrategierna två fallstudier En del av Riksrevisionen effektivitetsgranskningar hålls samman i så kallade granskningsstrategier. En granskningsstrategi utgörs av en serie granskningar på samma tema. Strategierna omfattar områden eller teman där vi identifierat väsentliga frågeställningar som vi belyser ur olika aspekter i ett antal granskningar. Slutsatserna av granskningarna inom respektive strategi redovisas som regel i en slutrapport. För att illustrera bilden av den förändrade ordningen från 2011 presenteras här två fallstudier som beskriver riksdagens och regeringens hantering av rapporter inom två granskningsstrategier försvaret och klimat. Försvarsområdet elva granskningar inom ett sammanhållet område Alexander von Gussisch, programansvarig vid Riksrevisionen Försvaret är av naturliga skäl ett område som omgärdas av stark sekretess, vilket gör det extra viktigt med en oberoende granskning. Intresset har varit stort i utskotten och Riksrevisionens granskningsresultat har också rönt stor uppmärksamhet i media. Försvarsområdet är dessutom ett typiskt stuprörsområde som i huvudsak rör en myndighet, ett departement och ett utskott. På det sättet skiljer det sig från klimatområdet där många myndigheter, departement och utskott berörs. Målkonflikter och svåra avvägningar mellan olika politikområden utgör en extra utmaning, inte minst när det gäller hanteringen i riksdagen. Försvaret är ett område av väsentlig betydelse för Sveriges möjligheter att förebygga och hantera kriser och hot samt trygga enskilda medborgares säkerhet. Det är också ett område av stor, om än minskande, finansiell betydelse. I det senaste försvarsbeslutet har riksdag och regering gett försvaret nya uppgifter och kravet på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet har skärpts väsentligt. I syfte att möjliggöra samt påskynda reformeringen mot ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar har betydande reformer avseende Försvarsmaktens förmågor, organisation, personal-, materiel- och logistikförsörjning beslutats. 13

14 Det snabba reformarbetet innebär risker för betydande brister och en osäkerhet kring vilken förmåga Försvarsmakten har att lösa de huvuduppgifter som regeringen beslutat. Riksrevisionen har därför granskat regeringens och myndigheters genomförande av riksdagens försvarsbeslut och övriga intentioner med konsekvenser för försvarets inriktning och förmåga. Åren genomförde Riksrevisionen elva granskningar på försvarsområdet: 1. Nordiska stridsgruppen Internationella materielsamarbeten 3. Svenska bidrag till internationella insatser 4. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 5. Genomförandegruppen 6. Nordiska stridsgruppen Bemanning av marinen och flygvapnet 8. Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser 9. Försvarsmaktens omställning 10. Ekonomiska förutsättningar för fortsatt omställning 11. Försvaret en utmaning för staten Den första av de elva granskningarna (Nordiska stridsgruppen 2008) behandlades enligt den gamla ordningen; övriga har följt den nya ordningen. Sex granskningar har lagts till handlingarna av riksdagen medan fyra fortfarande är pågående ärenden (juni 2014). Ett relativt sammanhållet område som rönt stort intresse Försvarsområdet är ett relativt sammanhållet område, även om det finns beröringspunkter med säkerhets- och utrikespolitik. Detta får genomslag i riksdagshanteringen, där tio rapporter har hanterats av försvarsutskottet och en av utrikesutskottet. Därutöver har tre granskningar hanterats av konstitutionsutskottet efter anmälan. Flertalet av granskningarna (åtta av elva) har föredragits i utskotten. Föredragningarna har i allmänhet bestått av en kort presentation som har följts av en frågestund. Intresset har varit stort och frågorna många. Föredragningarna har genomförts av Riksrevisionen utan andra närvarande med ett undantag: Vid föredragningen i utrikesutskottet av rapporten Svenska bidrag till internationella insatser var även Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet kallade och gav sin syn på rapporten. Föredragningarna har i allmänhet ägt rum i nära anslutning till rapportens publicering snarare än i samband med motionstid och betänkande. Regeringens skrivelse har alltså inte funnits tillgänglig i samband med föredragningen. 14 RIKSREVISIONEN

15 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter Av de rapporter som hittills har hanterats har samtliga lett till en eller flera motioner och samtliga rapporter har hanterats i betänkanden. Hittills har tre rapporter lett till tillkännagivanden. Rapporterna har även lett till ett fåtal interpellationer och skriftliga frågor samt tre anmälningar till KU. Sammanställning över riksdagens hantering Föredragning Motioner Hantering 1. Nordiska stridsgruppen 2008 (2010) 2. Internationella materielsamarbeten (2011) 3. Svenska bidrag till internationella insatser (2011) 4. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (2011) 5. Genomförandegruppen (2012) 6. Nordiska stridsgruppen 2011 (2012) 7. Bemanning av marinen och flygvapnet (2012) 8. Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (2013) 9. Försvarsmaktens omställning (2014) Försvarsutskottet 2 Redogörelse av Riksrevisionens styrelse, 1 interpellation, KU-anmälan Utrikesutskottet Tillkännagivande Försvarsutskottet 2 Tillkännagivande, 1 interpellation, KU-anmälan 1 Försvarsutskottet 2 Tillkännagivande Försvarsutskottet 1 2 skriftliga frågor, KU-anmälan Försvarsutskottet 10. Ekonomiska förutsättningar för fortsatt omställning (2014) 11. Försvaret en utmaning för staten (2014) Försvarsutskottet Försvarsutskottet 1 interpellation 15

16 Regeringen instämmer i huvudsak Regeringen instämmer i huvudsak i våra slutsatser och rekommendationer vad gäller fyra av åtta rapporter medan den har varit mer avvisande i övriga fyra fall. Tittar man närmare på regeringens synpunkter ser man att den också delar eller avvisar vissa slutsatser och rekommendationer. Det händer dessutom att regeringen ibland, avsiktligt eller oavsiktligt, misstolkar revisionens synpunkter. Det händer också att den inte berör vissa iakttagelser. Överlag för regeringen ett övergripande resonemang; det är relativt ovanligt att den fördjupar eller nyanserar problematiken. Intrycket är att regeringen vill tona ner kritiken i rapporten. När det gäller konkreta förslag i rapporterna hänvisar regeringen ofta till pågående eller redan genomförda åtgärder. Det är också relativt vanligt att den avser att följa upp eller tydliggöra tidigare ställningstaganden. Riksdagens betänkanden fokuserar på slutsatser och rekommendationer Riksdagens betänkanden präglas i hög utsträckning av regeringens skrivelser. I flera fall när regeringen har varit avvisande har riksdagen dock haft en annan uppfattning, vilket gett avtryck i interpellationer, KU-anmälningar och tillkännagivanden. Det är också vanligt med reservationer. Fokus i betänkandena ligger på slutsatser och rekommendationer som är riktade till regeringen. Slutsatser och rekommendationer till myndigheter får visserligen ett visst utrymme, men det är tydligt att det är regeringen som är det primära föremålet för riksdagens intresse. Intresset för våra rapporter har ökat från riksdagens sida. Det är svårt att bedöma om det beror på den nya ordningen, men den nuvarande ordningen skapar goda förutsättningar för ökad dialog med utskotten. Spårbarheten upplevs dessutom som god. Därmed bidrar rapporterna tydligt till både ökad insyn och kunskap och därmed till bättre styrning. 16 RIKSREVISIONEN

17 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter Klimatområdet tolv granskningar med utgångspunkt i Sveriges och EU:s klimatmål Fredrik Engström, revisionsdirektör vid Riksrevisionen Riksrevisionen har genomfört en serie på tolv granskningar inom en granskningsstrategi under namnet Hållbar utveckling klimat. I december 2013 avslutades strategin med slutrapporten Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet Bakgrunden till dessa granskningar är att stora samhällsresurser satsas på olika insatser för att minska utsläppen av växthusgaser, och Riksrevisionen har sett ett antal brister när det gäller statens insatser. Den centrala frågan har varit om de statliga insatserna leder till önskade effekter i form av minskade utsläpp och om kostnaderna varit rimliga. Även andra effekter har beaktats, exempelvis om verksamheten redovisas transparent och vem som betalar. Utgångspunkten för granskningarna har varit Sveriges nationella klimatmål, men även EU:s mål och internationella överenskommelser har beaktats. Åren genomförde Riksrevisionen tolv granskningar på klimatområdet: 1. Energideklarationer 2. Vad är Sveriges nationella utsläppsrätter värda? 3. Klimatinsatser utomlands 4. Biodrivmedel för bättre klimat 5. Miljökrav i offentlig upphandling 6. Klimatrelaterade skatter 7. Svensk klimatforskning 8. Infrastrukturinvesteringar 9. Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen 10. Energieffektivisering inom industrin 11. Sverige i Arktiska rådet 12. Klimat för pengarna? De två första granskningarna gjordes inom ramen för den gamla ordningen de publicerades alltså före Rapporten Klimat för pengarna? är en slutrapport som för närvarande behandlas av riksdagen (juni 2014). Övriga rapporter är antingen lagda till handlingarna eller, när det gäller slutrapporten, föreslagen att läggas till handlingarna. Granskningarna gäller olika styrmedel inom klimatområdet och de har hanterats av flera utskott. Granskningen om utsläppshandel var dessutom en samarbetsgranskning mellan Riksrevisionen och andra nationella revisionsorgan för att ge en bredare bild. 17

18 Klimatområdets tvärsektoriella karaktär speglas av att granskningarna hanteras av många utskott. Fyra granskningar har hanterats av miljöoch jordbruksutskottet; därutöver har civilutskottet, finansutskottet, näringsutskottet, skatteutskottet, trafikutskottet, utbildningsutskottet och utrikesutskottet hanterat en eller flera granskningar. En bred fråga som måste hanteras av många riksdagsutskott Granskningarna har lett till en KU-anmälan, ett tillkännagivande samt flera motioner, interpellationer och skriftliga frågor. När det gäller granskningen av utsläppsrätterna lämnade Riksrevisionens styrelse en redogörelse, vilket innebar att styrelsen ansåg att riksdagen inte behövde vidta några åtgärder med anledning av rapporten. Riksdagen lämnade trots det ett tillkännagivande till regeringen. Detta åskådliggör att det gamla systemet innebar en filtrering innan rapporten nådde riksdagen. En stor fördel med den nya ordningen är att riksrevisor tillsammans med projektgruppen bjuds in till utskotten för att presentera rapporten. Då finns möjlighet att diskutera med ledamöterna. När det kommer frågor kan vi besvara dem direkt och olika synpunkter kan ventileras. Vid tre av granskningarna hölls föredragningar för två utskott gemensamt. Det fungerade väl mot bakgrund av områdets tvärsektoriella karaktär. I de flesta fall har Riksrevisionen besökt utskottet efter att regeringen lämnat sin skrivelse. Det har varit en fördel eftersom granskningen då har kunnat diskuteras med regeringens ståndpunkter som ett underlag. 18 RIKSREVISIONEN

19 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter Sammanställning över riksdagens hantering Föredragning Motioner Hantering 1. Energideklarationer (2009) Civilutskottet 2 Redogörelse, lagd till handlingarna 2. Vad är Sveriges nationella utsläppsrätter värda? (2009) 3. Klimatinsatser utomlands (2011) 4. Biodrivmedel för bättre klimat (2011) 5. Miljökrav i offentlig upphandling (2011) Miljö- och jordbruks-utskottet/ finansutskottet Miljö- och jordbruksutskottet Finansutskottet 1 Redogörelse, tillkännagivande 2 6. Klimatrelaterade skatter (2012) Skatteutskottet 1 Interpellation 7. Svensk klimatforskning (2012) Utbildningsutskottet/ miljö- och jordbruksutskottet 1 8. Infrastrukturplanering (2012) Trafikutskottet 2 KU-anmälan 9. Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen 2012 Miljö- och jordbruksutskottet Energieffektivisering (2013) Näringsutskottet 11. Sverige i Arktiska rådet (2013) Utrikesutskottet/ miljö- och jordbruksutskottet Klimat för pengarna? (2013) Miljö- och jordbruksutskottet 3 Interpellation Regeringen instämmer ofta I sina skrivelser brukar regeringen framhålla att Riksrevisionens generella utgångspunkter är korrekta. Ofta instämmer regeringen delvis i våra iakttagelser och slutsatser men ibland ifrågasätter man avgränsningarna, vilket gällde exempelvis rapporten om energieffektivisering inom industrin i fråga om styrmedel inom den samlade klimat- och energipolitiken. Regeringen instämmer ofta om vikten av att utreda effekter av olika styrmedel men avvaktar med konkreta åtgärder till efter kontrollstation Enligt avtalet med Norge om en gemensam elcertifikatmarknad ska en första kontrollstation genomföras senast vid utgången av Kontrollstationen innebär gemensamma utredningar och diskussioner mellan Sverige och Norge om behov av ändringar i de två nationella regelverken för elcertifikat. 19

20 Dagens process är effektivare Lena Björck, avdelningschef vid Riksrevisionen Antologin Riksrevisionen tio år: granskning, ansvar, lärande tar upp Riksrevisionens roll som ansvarsutövande, policyfrämjande och kunskapsinhämtande. Den ansvarsutkrävande delen har möjligen ökat; KUanmälningarna kan vara ett tecken på det. Det är svårare att mäta huruvida våra rapporter är policyfrämjande, eftersom resultaten kan användas i flera delar av processen. Eventuellt kan mängden frågor och intresset från olika utskott vara policyfrämjande, samtidigt som det leder till en ökad kunskapsinhämtning. Processen i dag är mer effektiv och transparent än tidigare genom att en riksrevisor presenterar resultaten direkt i utskotten och ledamöterna har möjlighet att ställa frågor och få en nyanserad bild. Tidigare har det varit flera steg eller instanser mellan granskningsresultaten och utskottens behandling, och styrelsen gjorde därtill inte alltid samma bedömning som utskottet. Det är också positivt att Riksrevisionen får presentera sina rapporter för flera utskott vid samma tillfälle; då får flera utskott samma budskap samtidigt och perspektivet på frågan kan vidgas. Från Riksrevisionens sida tror vi även att dessa gemensamma föredragningar kan ha en policyfrämjande effekt, särskilt i frågor som handlar om svåra avvägningar mellan politikområden. På det sättet tror vi att kunskapen kan ha ökat i utskotten, vilket i sin tur kan bidra till att förbättra beslutsunderlagen i och med att kunskapsöverföringen blir mer direkt och effektiv. Innehållet i regeringens skrivelser visar att den läser rapporterna noga. Skrivelserna är ibland långa och detaljerade, och oavsett om regeringen kommenterar alla iakttagelser eller inte, och oavsett om den instämmer eller inte, bidrar detta till en ökad tydlighet och transparens även när våra rekommendationer inte får ett omedelbart genomslag i hanteringen. Den tidigare processen, med mycket kortfattade genomgångar i budgetpropositionerna, var inte alls lika transparent. Det är viktigt att vi försöker förbättra våra rapporter hela tiden. Flera ledamöter har efterlyst internationella jämförelser och det jobbar vi numera med. Ytterligare en väg att göra kunskapsöverföringen mer effektiv är att våra rapporter blir tydligare och kortare, med bättre illustrationer. Det jobbar vi också vidare med. 20 RIKSREVISIONEN

21 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter 6 Gemensam diskussion Om riksdagsledamöternas njugga hållning till Riksrevisionens granskningsrapporter Ingvar Mattson, kanslichef i finansutskottet samt tf. kanslichef i konstitutionsutskottet Den som blir granskad går lätt i försvarsställning. Det behöver man egentligen inte, men det är lätt hänt och en mänsklig reaktion. En del ledamöter fungerar dessutom som försvarsadvokater för den politik som genomförts, då man varit med och beslutat om den. Därutöver följer granskningsrapporter en viss rytm som till sin natur tar tid medan politiken är mer inriktad på dagsländor. Om revisionen kommer med något som inte är aktuellt för dagen hamnar det lätt i skuggan. Riksrevisionens rapporter kan även fungera som en påminnelse om dåliga samveten. En granskning möts ibland av Det där visste vi redan men då blir motfrågan från granskaren: Varför har ni inte gjort något? Claes Norgren, riksrevisor Om man jämför en effektivitetsgranskning med en tillsyn finns det en skillnad i att tillsynsmyndigheter ofta fattar beslut om sanktioner. Oaktat om man gillar det som kommer upp eller inte vaknar man till när det sker. En effektivitetsgranskning är i stället kunskapsöverföring där revisionen tillhandahåller information som ledamöterna sedan kan använda fritt. Jan Landahl, riksrevisor Utskotten verkar törsta efter kunskap. Ledamöterna vill ofta veta mer än vad vi skriver i våra rapporter. Utskotten arbetar väldigt olika ibland är departementen med vid våra föredragningar och ibland bjuder utskottet in till en offentlig hearing. Jacob Johnsson, ledamot i parlamentariska rådet Att granskningsrapporterna inte är så prioriterade kan bero på tidsandan de är inte lönsamma att syssla med. Som ledamot är man styrd av dagsaktuella händelser. Man ska helst hugga på något aktuellt för att få uppmärksamhet. Detta är beklagligt och erfarenheterna från rapporterna borde tas tillvara bättre. Arbetet internt i riksdagen måste utvecklas så att vi är mer aktiva vid 21

22 publiceringen av rapporterna, för då är även media intresserat. I det kan både partigrupper och parlamentariska rådet spela en roll. Björn von Sydow, riksdagsledamot Efter att ha läst många rapporter genom åren, särskilt på försvarsområdet, anser jag att det har tillförts en systembeskrivning och bedömning i rapporterna som inte fanns tidigare. Förr fanns väldigt få syntetiserande analyser om försvaret. Riksrevisionens granskningsrapporter har ett högt kunskapsvärde. De är ofta välskrivna och de har funnit en bra form. När den nya ordningen infördes var vissa regeringskollegor negativa till upplägget, men det kan ha varit en regeringsinstinkt. I det stora hela är Riksrevisionens rapporter till fördel för oppositionen som genom rapporterna får mikro- och makroinformation och inte minst parlamentariska angreppspunkter. Systemet gynnar oppositionen men det är även bra för regering och Regeringskansliet. Den nya ordningen för hur Riksrevisionens rapporter ska hanteras är bättre än tidigare, men det är inte lätt att vara statsråd och få granskningsrapporter som ska hanteras vid sidan av pågående budgetcykel. Vad ska man exempelvis göra om man får en rapport i mars? Hur ska man då få in eventuella förslag i budgetcykeln? Det vore bra om det fanns någon funktion som gjorde att revisionen kan ta hänsyn till regeringens möjlighet att påverka. Om det stora antalet granskare av statlig verksamhet som växt fram Ingvar Mattson, kanslichef i finansutskottet samt tf. kanslichef i konstitutionsutskottet I dag växer det upp granskningsorgan som svampar ur jorden och det förs en diskussion om nyttan med dessa. En viktig aspekt är att dessa organ inte har den nära relation till riksdagen som Riksrevisionen har, vilket manifesteras genom revisionens unika rapporteringsväg. Genom sitt oberoende kan Riksrevisionen dessutom själv välja vilka granskningar som ska göras och man har därmed stor trovärdighet. Det finns egentligen bara en av de granskade myndigheter som regeringen tillsatt som får någon form av uppmärksamhet som liknar Riksrevisionens och det är det Finanspolitiska rådet. Det bjuds in till finansutskottet en gång om året för en offentlig utfrågning. 22 RIKSREVISIONEN

23 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter Claes Norgren, riksrevisor Listan över olika utvärderingsorgan kan göras lång men vi upplever inte det som något problem. Riksrevisionen har en unik roll och det är en kvalitativ skillnad. När det gäller våra granskningar undviker vi att springa in i redan upplysta rum. Finns det redan framtagen kunskap inom ett visst område finns det inget egenvärde i att vi dubblerar utan vi försöker i stället att nischa in och specialisera oss. Jan Landahl, riksrevisor Riksrevisionen kan granska regeringen, ett mandat som bara vi och KU har. Det är en stor skillnad. När det gäller granskningarna inom årlig revision så presenteras de i vår årliga rapport. Den hanteras av finansutskottet, så det finns en formell ordning för det. De enskilda revisionsrapporterna har en annan karaktär och hamnar hos regeringen. Om medias roll att skapa uppmärksamhet för rapporterna Ulf Holm, ledamot i parlamentariska rådet Den nya ordningen har skapat bättre förutsättningar för ledamöterna att använda granskningsrapporterna frågan är i vilken utsträckning vi gör det. En del i detta handlar om hur journalisterna kan bli mer intresserade. Om media intresserar sig blir nämligen även politikerna mer intresserade. Ingvar Mattson, kanslichef i finansutskottet samt tf. kanslichef i konstitutionsutskottet Samspelet med media är intressant. Riksrevisionen är nyttig för parlamentet, inte minst för oppositionen, men den får inte bli en del av det politiska spelet. Medier tycker om det tillspetsade och konfliktskapande, vilket kan innebära en balansgång för Riksrevisionen att hantera. Det kan vara spännande att delta i konfliktskapandet men det är frustrerande för en myndighet som blivit granskad att märka att mediedebatten svänger i en riktning som inte var tänkt. Avslutning Emma Henriksson, ordförande i Riksrevisionens parlamentariska råd, hade under seminariet rollen som moderator. Hon avslutade seminariet med att tacka alla som deltagit och följande uppmaning till Riksrevisionen: Använd er roll med all den klokhet ni besitter så att vi som ledamöter kan förvalta medborgarnas resurser väl! 23

24 24 RIKSREVISIONEN

25 riksdagens behandling av riksrevisionens granskningsrapporter 7 Riksrevisorernas efterord Riksrevisionen är en relativt ung myndighet som fortfarande söker sina former. Det handlar om att anpassa sig till en föränderlig omvärld. Verksamheten bygger på en lång tradition av granskning av staten. Den nuvarande revisionsorganisationen är resultatet av såväl satsningar på verksamhetsutveckling som av 2011 års förändringar. I dag har vi en stark relation och bra kontakt med riksdagen och vår närvaro där har ökat. Det innebär att vi har en stabil grund för verksamheten kommande år. I en verksamhet som vår är det viktigt att vi utsätter oss själva för granskning. Den bild som framträder i våra internationella kollegors granskning av oss (peer review) är att myndigheten leds effektivt och att kulturen främjar god kvalitet. Deras främsta medskick är att vi behöver utveckla arbetet med samlade riskanalyser både för den statliga sektorn och för enskilda myndigheter. Det är viktigt för att vi ska uppfattas som och vara relevanta i vårt val av granskningar och för att vi ska kunna använda våra resurser på bästa sätt. Vi har därför valt att prioritera utarbetandet av en samlad riskanalys. Efterhand kommer den i ökande grad att påverka granskningens fortsatta inriktning. Detta redovisas i Riksrevisionens årliga granskningsplan. Riskanalysen kommer att påverka valet av våra granskningsstrategier och inriktningen av granskningarna inom effektivitetsrevisionen. Vi vet att strategier med ett flertal granskningar inom samma ämnesområde är uppskattade av riksdagen. Riskanalysen leder oss också till att utveckla en mer sammanhållen och fullständig granskning av årsredovisningen för staten, som inkluderar resultatet från båda revisionsgrenarna. Revisionens inriktning och vår professionalitet måste ständigt utvecklas inte minst därför är vi aktiva internationellt i utvecklingen av den statliga revisionen, för att ta del av lärande och best practice. Fortsatt utveckling av vår externa kommunikation med olika intressenter är ett annat viktigt område för oss. Riksrevisionen saknar inte utmaningar framöver. 25

26 26 RIKSREVISIONEN

27

28 ISBN Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se Riksrevisionens publikationsservice Stockholm riksrevisionen nybrogatan 55, stockholm