Yttrande över Ett bonus-malus-system för nya lätta fordon (promemoria)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Yttrande över Ett bonus-malus-system för nya lätta fordon (promemoria) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller förslag till ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227) och lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt. Vidare ingår förslag till förordning om klimatbonusbilar. I sak anges förslaget i promemorian huvudsakligen innebära följande. Bonus-malus-systemet ska omfatta personbilar klass I och klass II samt lätta bussar och lätta lastbilar. Det föreslås att det högsta bonusbeloppet på kr ges till de bilar som släpper ut noll gram koldioxid. Bonusen föreslås därefter minska linjärt för varje gram koldioxid som bilen släpper ut. Det lägsta beloppet på 7500 kr ges till bilar som släpper ut högst 60 gram koldioxid, medan gasbilar föreslås få en fast bonus på 7500 kr, anges det i remissen. Malus anges tas ut genom ett förhöjt belopp i fordonsskatten. För bensin- och dieseldrivna lätta fordon föreslås att ett förhöjt koldioxidbelopp tas ut under de första tre åren från det att fordonet blir skattepliktigt första gången. Koldioxidbeloppet, inklusive nuvarande 22 kr per gram koldioxid per kilometer vid blandad körning, ska vara 77 kr per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 95 gram upp till och med 140 gram. För koldioxidutsläpp över 140 gram per kilometer anges att koldioxidbeloppet ska vara 100 kr per gram koldioxid. Från år 4 och därefter anges att koldioxidbeloppet som idag ska vara 22 kr per gram koldioxid vid blandad körning. För fordon som kan drivas med bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol eller annan gas än gasol tas inget förhöjt koldioxidbelopp ut, anges det i remissen. Vidare föreslås i promemorian att gränsen för när koldioxidbeloppet tas ut sänks från 111 till 95 gram koldioxid per kilometer, vilket anges innebära en generell höjning av fordonsskatten. I övrigt föreslås bl.a. justeringar av bränslefaktorn för dieseldrivna fordon och att den femåriga fordonsskattebefrielsen för mer miljöanpassade lätta fordon slopas, men att för fordon med utsläpp under 95 gram per kilometer tas ingen förhöjd fordonsskatt ut. För motorcyklar föreslås att fordonsskatten ändras från 180 kr till 360 kr för ett skatteår. Det lämnas också förslag om justeringar i det viktbaserade fordonsskattesystemet som en följd av att fordonsskatten höjs i det koldioxidbaserade systemet. Postadress Webbplats E-post 1/7

2 Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget I remissen anges att klimatfrågan är en av regeringens högst prioriterade frågor. Det anges vara en särskild prioritet att få ned transporternas utsläpp som står för en tredjedel av alla utsläpp i Sverige. Vidare anges att utformning av fordonsbeskattning och premier för miljöbeskattade fordon kan utgöra viktiga komplement till de generellt verkande bränsleskatterna för att styra utvecklingen mot fordon med lägre utsläpp. Ett s.k. bonus-malus-system förordades i betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) som överlämnades till regeringen i december 2013 och ett förslag till hur ett sådant system kan utformas lämnades i betänkandet Ett bonus-malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33). De förslag som lämnas i den nu aktuella promemorian innebär justeringar i det förslag som lämnades i det sistnämnda betänkandet. Regelrådet har yttrat sig över betänkandet Ett bonus-malus-system för nya lätta fordon (SOU 2016:33) vid sitt sammanträde den 8 juni Regelrådet finner redovisningen av bakgrund och syfte med förslaget godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen görs en jämförelse mellan hur promemorians förslag skiljer sig från det som lämnades i utredningens betänkande. En jämförelse gör också mellan hur promemorians förslag skiljer sig från befintlig ordinarie fordonsskatt. Regelrådet gör följande bedömning. Redovisningen av alternativa lösningar är otydlig. Som Regelrådet noterade i sitt yttrande över det tidigare betänkandet saknades där en analys av hur förslaget påverkade företag, både avseende de alternativa lösningar som övervägdes då och i andra avseenden. Mot den bakgrunden borde analysen av alternativa lösningar ha redovisats tydligare i den nu aktuella promemorian. Enligt Regelrådets uppfattning har så inte skett och den redovisning av alternativa lösningar som finns är inte tillräcklig avseende effekterna på företag. Det är inte heller tydligt vilken bedömning förslagsställaren gör av effekterna om ingen reglering kommer till stånd, alltså om varken utredningens förslag eller förslagen i promemorian skulle genomföras. Om det är förslagsställarens bedömning att effekten av ingen reglering kommer till stånd blir att dagens situation blir bestående borde detta ha angetts. Såvitt Regelrådet kan förstå skulle redan befintliga styrmedel kunna medföra en viss utveckling mot mindre utsläppsintensiva fordon. Mot den bakgrunden hade det varit lämpligt att åtminstone i all korthet redovisa en tydligare bedömning av vad effekten väntas bli om ingen reglering kommer till stånd. Regelrådet finner redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd bristfällig. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen finns inget avsnitt om förslagets överensstämmelse med EU-rätten. I andra delar av remissen anges emellertid information om hur förslaget förhåller sig till EU-rättsliga 1 Regelrådet diarienummer RR , Finansdepartementets diarienummer Fi2016/1680/S2 Postadress Webbplats E-post 2/7

3 bestämmelser om statligt stöd till företag. Det finns också information om hur förslaget förhåller sig till EU-krav på samma område, såsom generella krav på utsläpp. Regelrådet finner redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I konsekvensutredningen anges att förslaget avses träda i kraft den 1 juli 2018 i stället för, som den tidigare utredningen föreslog, den 1 januari samma år. Det anges att den senare ikraftträdandetiden ger möjlighet för försäljare, leverantörer och köpare av nya lätta fordon lite mer tid att anpassa sig, och förhålla sig, till de föreslagna förändringarna. Det anges också att förslagen i promemorian innebär flera förändringar av intresse för såväl företag som hushåll. Om och hur dessa bäst informeras genom särskilda informationsinsatser bedömer förslagsställaren att myndigheterna Skatteverket och Transportstyrelsen är bäst lämpade att avgöra. Regelrådet gör följande bedömning. Det framgår av konsekvensutredningen vilka överväganden som förslagsställaren har gjort när det gäller särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande. Det framgår också att förslagsställaren aktivt har valt att inte göra något övervägande när det gäller behov av speciella informationsinsatser samt vilka myndigheter som förslagsställaren anser bör göra ett sådant övervägande. Enligt Regelrådets uppfattning kan emellertid denna sistnämnda information inte ses som att förslagsställaren har redovisat en bedömning av om det finns behov av speciella informationsinsatser i remissen på det sätt som ska göras. Det borde exempelvis enligt Regelrådets uppfattning ha varit möjligt för förslagsställaren att i samband med att promemorian togs fram göra en avstämning med de nämnda myndigheterna om hur dessa ser på behovet av informationsinsatser. Regelrådet finner redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande godtagbar. Regelrådet finner redovisningen av behov av speciella informationsinsatser bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen anges följande. År 2015 var ca en miljon personbilar registrerade på juridiska personer och av ägare till nyregistrerade personbilar antas 60 procent vara juridiska personer. Vidare anges det finnas ca en halv miljon lätta lastbilar som omfattas av förslagen. Det anges att enligt Trafikanalys ägdes ungefär 18 procent av alla lätta lastbilar av fysiska personer, 79 procent användes i firmabilstrafik och 3 procent användes i yrkesmässig trafik. Det anges att nya lätta lastbilar företrädesvis registreras av företag. Vidare anges att utifrån företagsdatabasen Frida bedöms att knappt företag äger minst ett lätt fordon och därmed berörs av förslaget. I denna uppgift räknas emellertid inte enskilda näringsidkare som äger personbilar in, uppger förslagsställaren. Vidare anges att knappt 90 procent av de företag som äger minst ett fordon har färre än tio anställda men att dessa företag endast äger 60 procent av det totala antalet företagsägda lätta fordon. Det anges i konsekvensutredningen att ägandet av fordon är utspritt på många branscher, samtidigt som över en kvarts miljon fordon som ägs av juridiska personer används som förmånsbilar, vilket gör att det är svårt att säga i vilken bransch fordonet faktiskt används. Några näringar som har relativt många företagsägda lätta fordon anges emellertid vara jord- och skogsbruk, olika slags byggverksamhet, vård och omsorg samt transportverksamhet, där bl.a. taxiverksamhet ingår. Postadress Webbplats E-post 3/7

4 Regelrådet gör följande bedömning. Den redovisning som görs av berörda företag i promemorian är tydlig när det gäller de företag som berörs direkt. Det är värdefullt, inte minst mot bakgrund av de brister som fanns i det tidigare betänkandet när det gällde redovisning av berörda företag, att det finns en beskrivning av berörda företag i den nu aktuella promemorian. Det finns också i konsekvensutredningen uppgifter om att även tillverkare och återförsäljare av fordon kan beröras av förslaget, om än indirekt, genom förändringar i efterfrågan. Det är värdefullt att detta nämns, men det är en väsentlig brist att det inte finns ytterligare beskrivning av företagen i denna bransch, när de såvitt Regelrådet kan förstå, ändå är eller kan vara berörda. Det samma gäller drivmedelsleverantörer, som också nämns men inte närmare beskrivs. Om det hade varit möjligt att redovisa både hur de aktuella branscherna ser ut när det gäller antal företag och hur stora dessa företag är och något om vilket utbud av fordon med olika egenskaper de erbjuder idag, hade det varit mycket värdefullt. Om detta hade varit alltför svårt hade även en mer utvecklad beskrivning enbart av branscherna och de företag som ingår i dem, kvantifierad eller kvalitativ, gjort konsekvensutredningen tydligare. När ingendera ingår i konsekvensutredningen finner Regelrådet att beskrivningen av berörda företag med avseende på antal och storlek, trots att viss värdefull information finns, inte kan anses tillräcklig. Regelrådet finner redovisningen av berörda företag utifrån bransch godtagbar. Regelrådet finner redovisningen av berörda företag utifrån antal och storlek bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader När det gäller administrativa kostnader anges följande i konsekvensutredningen. Om fordonsskatten för ett fordon ska tas ut med ett högre belopp än tidigare på grund av att bestämmelserna har ändrats och fordonsskatt redan har beslutats för tiden efter ikraftträdandet, ska tillkommande skattebelopp betalas för tiden fr.o.m. dagen för ändringen till utgången av skatteåret, eller skatteperioden. Tillkommande fordonsskatt anges emellertid enligt gällande rätt inte behöva betalas om den understiger 200 kr. Om denna gräns på 200 kr skulle tillämpas även fortsättningsvis, anges att antalet tilläggsdebiteringar skulle uppgå till totalt ca 1,5 miljoner. Sammantaget skulle detta ha berört ungefär fordon registrerade på organisationer som skulle ha tilläggsdebiterats. Detta skulle ha medfört en ökad administrativ börda vid ett betalningstillfälle för dem. Det anges att om en faktura antas ta fem minuter i anspråk att behandla skulle det ha medfört en administrativ engångskostnad på totalt 8 miljoner kr. I promemorian har emellertid föreslagits att gränsen för när tilläggsdebitering ska tas ut ska höjas från 200 kr till 1500 kr. Det förslaget anges innebära att inga fordon i det koldioxidbaserade systemet för fordonsskatt kommer att tilläggsdebiteras. Det bör inte heller bli några tilläggsdebiteringar i det viktbaserade systemet för fordonsskatt, anges det i promemorian. Det anges också att fordonsskatt i normalfallet betalas för ett skatteår men om skatten överstiger 3600 kr per år delas den upp i tre skatteperioder. Främst förslaget med förhöjd fordonsskatt under bilens tre första år i trafik, men även höjningarna av fordonsskatten för befintliga fordon, anges innebära att fler kommer att behöva betala fordonsskatt uppdelat på tre perioder. Av dagens fordonsbestånd bedömer förslagsställaren att knappt fordon, varav ungefär registrerade på organisationer kommer att överskrida gränsen på 3600 kr per år i fordonsskatt till följd av den föreslagna höjningen av fordonsskatt för befintliga fordon. För företagen anges detta innebära en ökad administrativ börda med två ytterligare betalningstillfällen per år, vilket med samma antaganden som refererats ovan om tidsåtgång och kostnad för nedlagd tid anges innebära ökade administrativa kostnader med totalt ca 4 miljoner kr per år. Det anges vara svårt att bedöma hur många fordon som registreras efter 1 juli 2018 som i och med förslaget om höjd fordonsskatt får ett totalt skattebelopp över 3600 kr per år, men som Postadress Webbplats E-post 4/7

5 annars inte skulle ha haft det. Enligt förslagsställaren borde det emellertid röra sig om en betydande andel av de ca nya lätta fordon som årligen registreras. Det anges att förslaget inte förväntas medföra något administrativt merarbete för små företag i förhållande till större företag, eller för företag på landsbygden jämfört med i städerna i form av ändrade rutiner, uppgiftslämnande eller liknande. Regelrådet gör följande bedömning. Den redovisning av påverkan på företagens administrativa kostnader som finns i promemorian är förhållandevis tydlig. I jämförelse med den konsekvensutredning som gjordes i det tidigare betänkandet om bonus-malus-system innebär den information som redovisas i promemorian en stor förbättring i tydlighet när det gäller effekter för företag. Det hade varit önskvärt om förslagsställaren hade redovisat en bedömning när det gäller påverkan på administrativa kostnader för tillverkare och återförsäljare av fordon samt drivmedelsleverantörer. Såvitt Regelrådet kan bedöma borde emellertid sådana effekter vara små om de överhuvudtaget finns, vilket gör att denna brist inte är väsentlig. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företagens administrativa kostnader godtagbar. Andra kostnader och verksamhet Det anges i konsekvensutredningen att förutom de potentiellt ökade kostnaderna företagen får till följd av förhöjd fordonsskatt vid nybilsköp, höjd fordonsskatt på fordon som inte omfattas av bonus-malussystemet och den administrativa kostnad som uppstår vid eventuell tilläggsdebitering eller uppdelande av skatteperiod bedöms inga andra kostnader för företag som äger fordon uppstå. Det anges också att för vissa dieseldrivna fordon medför förslaget att fordonsskatten sänks. Detta anges medföra att återbetalning av dieselskatt till ungefär ägare av dieselfordon. Regelrådet gör följande bedömning. Det är värdefullt att förslagsställaren gör en tydlig redovisning när det gäller företag som äger fordon. Som redan har nämnts är det emellertid också förslagsställarens bedömning att tillverkare och återförsäljare av bilar samt leverantörer av drivmedel kan beröras. Det finns emellertid inga uppgifter om hur förslagsställaren ser på hur dessa företag påverkas när det gäller kostnader eller verksamhet. Regelrådet finner att det inte kan uteslutas att dessa företags andra kostnader, intäkter eller verksamhet påverkas av förslaget och det är därför en väsentlig brist att en bedömning avseende detta inte redovisas. Även en uppskattning av sådana effekter i ett intervall eller på annat lämpligt sätt hade varit värdefull. Sammantaget finner Regelrådet därför att redovisningen av förslagets påverkan på företagens andra kostnader och verksamhet inte är tillräcklig. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företagens andra kostnader och verksamhet bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges att andrahandsmarknaden för fordon kan påverkas. Exempelvis anges att import av äldre lätta fordon med höga koldioxidutsläpp skulle kunna bli mer attraktivt, eftersom dessa har lägre fordonsskatt än nya lätta fordon med samma koldioxidutsläpp per kilometer. Att förslagen i promemorian också innebär att fordonsskatten höjs för äldre fordon bedömer förslagsställaren bör minska effekten på import. Det anges vara svårt att bedöma hur förslaget påverkar valet vid ett köp mellan en äldre bil med lägre skatt och en nyare bil med högre skatt. Det anges att förslagen inte bör medföra några förändrade konkurrensförhållanden för företag verksamma inom landet, eftersom alla som behöver äga lätta fordon inom sin verksamhet berörs. För företag som är föremål för internationell konkurrens anges den höjda fordonsskatten kunna innebära Postadress Webbplats E-post 5/7

6 högre kostnader. Samtidigt ges möjlighet till bonus för företag som väljer bonusberättigade fordon, vilket kan minska investeringskostnaderna för dessa företag. För företag beroende av lätta lastbilar ökar kostnaderna vid nybilsinköp, eftersom de flesta lätta lastbilarna förväntas få en förhöjd fordonsskatt. För mindre lätta lastbilar anges det emellertid finnas modeller med relativt låga utsläpp av koldioxid per kilometer. Det anges att tillverkare och återförsäljare av fordon med relativt sett låga koldioxidutsläpp kan få ökad efterfrågan på sina fordon till följd av förslagen i promemorian. Andra tillverkare kan komma att möta en minskad efterfrågan. Antalet bilar som säljs kan också komma att påverkas. Förslaget anges även kunna påverka drivmedelsleverantörerna genom att fordon som helt eller delvis kan drivas med andra drivmedel än bensin och diesel gynnas av förslaget. Det kan bli ökad efterfrågan på el, fordonsgas och etanol, vilket skulle vara fördelaktigt för producenter och leverantörer av dessa. Emellertid anges att vissa fordon som drivs med dieselbränsle har så låga utsläpp av koldioxid per kilometer att de inte kommer att beläggas med förhöjd koldioxidskatt. Förslaget att slopa den femåriga fordonsskattebefrielsen anges påverka vad som definieras som miljöbil. Detta anges i sin tur kunna påverka vilka krav som ställs vid offentlig upphandling och inköp av fordon, liksom vilka fordon som köps in av företag som har en miljöbilspolicy. Regelrådet gör följande bedömning. Det nämns ett antal faktorer som kan ha betydelse för konkurrensförhållanden för företag. Såvitt Regelrådet kan förstå kan det resonemang som förslagsställaren för om utebliven påverkan på konkurrensförhållanden mellan företag verksamma inom landet vara något förenklad. Den påverkan på kostnader i inköp för lätta fordon som nämns skulle såvitt Regelrådet kan bedöma kunna slå olika för olika företag, beroende på företagens storlek och tillgång till kapital. Det som nämns specifikt om företag som är beroende av lätta lastbilar skulle kunna ha en påverkan på dessa företags konkurrenskraft gentemot konkurrenter som inte har ett sådant beroende, om sådana finns. Det är värdefullt att påverkan på efterfrågan, och därigenom konkurrensförhållanden, på fordon och drivmedel med olika egenskaper när det gäller utsläpp redovisas tydligt. Samtidigt är det svårt att förstå hur denna beskrivning är förenlig med bedömningen att konkurrensförhållandena för företag som är verksamma inom landet inte väntas förändras. De samband som förslagsställaren vill belysa borde ha kunnat beskrivas i vart fall något tydligare, enligt Regelrådets uppfattning. Det är också svårt att förstå hur det som sägs om påverkan på kostnader för nybilsinköp för vissa aktörer skulle vara förenligt med den tidigare refererade bedömningen att det inte bedöms uppstå andra kostnader för företag som äger fordon. Även i detta avseende skulle en större tydlighet ha varit önskvärd, enligt Regelrådets uppfattning. Mot bakgrund av att ett stort antal aspekter med potentiell betydelse för konkurrensförhållandena för företag ändå har tagits upp och beskrivits finner Regelrådet att redovisningen, trots att det finns brister, är tillräcklig. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen anges inget om regleringens påverkan på företagen i andra avseenden. Regelrådet finner inget som uppenbart talar för att en sådan påverkan på företagen skulle finnas. Regelrådet finner att en utebliven redovisning av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden utifrån förutsättningarna i detta ärende är godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Som har refererats ovan anges i konsekvensutredningen att förslaget inte väntas medföra något större administrativt merarbete för små företag i förhållande till större företag. Postadress Webbplats E-post 6/7

7 Regelrådet gör följande bedömning. När det gäller förslagsställarens bedömning avseende administrativt merarbete hade det varit önskvärt om denna hade motiverats. Det är enligt Regelrådets uppfattning inte heller klart att förslaget kommer att påverka olika berörda företag på samma sätt, oberoende av företagens storlek. Såvitt Regelrådet kan förstå har inga särskilda hänsyn tagits till små företag vid reglernas utformning. Detta borde emellertid ha angetts tydligt och det borde också ha motiverats varför förslagsställaren har gjort detta val. Regelrådet finner redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet finner att konsekvensutredningen i vissa avseenden håller tillräcklig kvalitet. Det gäller exempelvis bakgrund och syfte till förslaget, förslagets påverkan på administrativa kostnader och påverkan på konkurrensförhållanden. Det finns emellertid också brister i redovisningen, exempelvis när det gäller alternativa lösningar, påverkan på andra kostnader och verksamhet samt särskilda hänsyn till små företag. Det finns enligt Regelrådets uppfattning, trots de förtjänstfulla delarna, alltför många brister i redovisningen för att konsekvensutredningen som helhet ska kunna anses hålla tillräcklig kvalitet. Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 19 april. I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Samuel Engblom, Claes Norberg och Ebba Sjögren. Ärendet föredrogs av Per Högström. Pernilla Lundqvist Ordförande Per Högström Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7