Yttrande över betänkandet En ny svensk tullagstiftning (SOU 2015:5)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag Finansdepartementet Stockholm Yttrande över betänkandet En ny svensk tullagstiftning (SOU 2015:5) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (unionstullkodexen) trädde ikraft den 30 oktober Med anledning av att unionstullkodexen blir fullt tillämplig den 1 maj 2016, har svensk tullagstiftning setts över. Förslaget innefattar en ny tullag och en ny tullförordning som ersätter tullagen (2000:1281) respektive tullförordningen (2000:1306). En ny lag respektive förordning om vissa tullbestämmelser införs som ersätter lagen (1994:1548) och förordningen (1994:1606) om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan m.m. Förslaget omfattar även följdändringar i ett tjugotal andra författningar. Enligt förslaget utformas författningarna så att de i huvudsak följer unionstullkodexens struktur. Enligt utredningen är det endast de bestämmelser som bedöms komplettera unionstullkodexen och som fortfarande bedöms vara relevanta som har förts in i förslaget till ny tullag. Utredningen uppger att den inte har kunnat identifiera några bestämmelser i unionstullkodexen som motiverar några helt nya bestämmelser i den nya tullagen. En ändring föreslås dock i gällande bestämmelserna om kontroll av postförsändelser, så att kontrollen även omfattar försändelser förmedlade via kurirföretag. Utredningen lämnar också förslag på ändring i 2 kap. 5 tulldatalagen (2001:185) om utlämnande av uppgift till enskild, så att lagen anpassas till de förutsättningar som gäller enligt unionstullkodexen. Detta innebär, enligt utredningen, att tulldatalagen anpassas på så sätt att samtliga fall av utlämnande som följer av unionstullkodexen innefattas, så att till exempel även ombud för en aktör omfattas. I övrigt avser ändringarna i de svenska författningarna redaktionella och språkliga ändringar samt omstrukturering av kapitel och dylikt. Unionstullkodexen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Utredningen har identifierat vissa ändringar i unionstullkodexen som betraktas som väsentliga i sak. Ändringarna avser bland annat det så kallade e-tullbeslutet om elektronisk kommunikation, där kodexen nu inför den rättsliga ramen inom vilken e-tullbeslutet ska genomföras. E-tullbeslutet slår fast att all framtida tullhantering ska vara elektronisk, eftersom det är av grundläggande betydelse för att underlätta handeln och samtidigt sörja för effektiva tullkontroller, vilket förväntas minska företagens kostnader och riskerna Postadress Webbplats E-post 1/6

2 för samhället. De nya reglerna kommer, enligt betänkandet, att införas stegvis och arbetet ska vara slutfört i slutet av Ändringarna i unionstullkodexen avser vidare centraliserad klarering, som innebär att en person får inge en tulldeklaration till det ansvariga tullkontoret på den ort där personen är etablerad, för varor som anmälts vid ett annat tullkontor. Nuvarande system kommer, enligt betänkandet, att behållas tills de nödvändiga elektroniska systemen för centraliserad klarering har tagits i drift. Vidare avser ändringarna särskilda förfaranden, vilket, enligt betänkandet, handlar om bestämmelser som syftar till att fastställa gemensamma och enkla regler som kompletteras med en mindre uppsättning regler för varje särskilt förfarande, för att göra det enklare för de ekonomiska aktörerna. En konkret förändring, enligt betänkandet, är att ett enda förfarande för aktiv förädling införs. Slutligen avser förändringarna allmänna ursprungsregler. Unionstullkodexen gör det möjligt att införa produktspecifika ursprungsregler för alla produkter. Ändringarna i den nationella lagstiftningen föreslås träda ikraft den 1 maj 2016, det vill säga samtidigt som unionstullkodexen blir fullt tillämplig i EU. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Unionstullkodexen trädde ikraft den 30 oktober Den fastställer de allmänna regler och förfaranden som ska tillämpas på varor som förs in i eller ut ur unionens tullområde. Unionstullkodexen ska ersätta rådets förordning (EEG) nr 2913/92 som upphör att gälla i samband med att unionstullkodexen blir fullt ut tillämplig den 1 maj Av betänkandet framgår att syftet med förslaget är att se över svensk tullagstiftning, så att den överensstämmer med EU:s unionstullkodex. Regelrådet finner att redovisningen av förslagets syfte är godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren i sitt betänkande inte redogör för alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd. Såvitt Regelrådet kan bedöma har förslagsställaren inte föreslagit ändringar i form av nationella särbestämmelser som går utöver det som EU föreskriver i unionstullkodexen. Regelrådet anser emellertid att utredningen borde ha redovisat huruvida det har funnits ett legalt utrymme för nationella undantag samt redogjort för sina överväganden när det gäller behovet av dessa samt, avseende ändringarna i den nationella lagstiftningen, redogjort för alternativa lösningar och effekter av om ingen nationell reglering kommer till stånd. Regelrådet anser därför att förslagsställarens redovisning av alternativa lösningar och effekter om ingen reglering kommer till stånd är bristfällig. Förslagets överenstämmelse med EU-rätten Av betänkandet framgår att utredningen inte har kunnat identifiera några bestämmelser i unionstullkodexen som motiverar några helt nya bestämmelser i den nya tullagen. Utredningen konstaterar vidare att unionstullkodexen endast lämnar ett begränsat utrymme för kompletterande nationella bestämmelser och att dessa inte på något sätt får gå utöver eller avvika från unionstullkodexen. Utredningen slår i konsekvensutredningen fast att den föreslagna regleringen Postadress Webbplats E-post 2/6

3 bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU och bedöms inte gå utöver dessa skyldigheter. Av betänkandet framgår att EU-kommissionen i unionstullkodexen har tilldelats befogenheter att anta delegerade akter och genomförandeakter. Akterna kommer så småningom att meddelas i form av kommissionsförordningar som kommer att ingå i unionstullkodexen. Förordningarna är, enligt utredningen, inte färdigförhandlade och har därmed inte kunnat beaktas fullt ut i översynen av den svenska tullagstiftningen. Utredningen uppger vidare att så snart det föreligger förordningar som har meddelats med stöd av kodexen, kan en ny revidering av den svenska tullagstiftningen behöva göras. När det gäller förslaget till ändringar i nationell lagstiftning kan Regelrådet konstatera att förslagsställarens redovisning av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar. I övrigt hänvisar Regelrådet till kommentarerna avseende redogörelse om eventuella möjligheter för nationella undantag under rubriken om alternativa lösningar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Utredningen föreslår att förslaget ska träda ikraft den 1 maj 2016, det vill säga samtidigt som unionstullkodexen blir fullt tillämplig i EU. Utredningen gör bedömningen att särskilda informationsinsatser inte kommer att behövas, men konstaterar samtidigt att både företag och myndigheter står inför stora omställningar med anledning av unionstullkodexens krav på omställning till elektroniskt förfarande inom tullhanteringen. Regelrådet anser att förslagsställaren borde ha redovisat sina överväganden angående bedömningen av behovet av informationsinsatser, med tanke på de omställningar som utvecklandet av nya rutiner och IT-system kommer att innebära för företagen. Regelrådet anser därför att förslagsställarens redovisning av särskilda hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Av betänkandet framgår att de nya reglerna kommer att beröra alla företag som har verksamhet som anknyter till internationell handel. Utredningen uppger att företag exporterar till tredje land och att företag bedriver importverksamhet. Utöver dessa import- och exportföretag berörs, enligt utredningen, också andra företag som i sin näringsverksamhet är involverade i verksamhet som omfattas av tullagstiftningen. Utredningen lämnar följande exempel på aktörer som omfattas av tullagstiftningen; fraktförare, transportörer, lagerhavare, speditörer, leverantörer, rederier, hamnbolag och tillståndshavare. Regelrådet kan konstatera att förslaget omfattar många företag i flera olika branscher och att företagen är av varierande storlek, även om detta inte tydligt uttalas av förslagsställaren. Regelrådet anser att det i sammanhanget hade varit önskvärt att utredningen redogjort för de företag som utvecklar elektroniska IT-system, med tanke på den stora omställning som import- och exportföretagen står inför när tullhanteringen ska ske elektroniskt. Regelrådet anser att förslagsställarens redovisning av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch är godtagbar. Postadress Webbplats E-post 3/6

4 Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Utredningen slår på flera ställen i betänkandet fast att unionstullkodexen i alla delar är bindande och därmed direkt tillämplig i medlemsstaterna. Utredningen uppger att övergången till en elektronisk tullhantering i inledningsskedet medför kostnadsökningar för företagen, då dessa eventuellt måste förändra rutiner och IT-system. Regelrådet kan konstatera att de kostnadsökningar som förslaget medför, följer av EU-fördraget om unionstullkodexen och härrör därmed inte på något sätt från förslaget som avser ändringar i nationella bestämmelser. Regelrådet finner likväl att det hade varit önskvärt om utredningen hade utrett förslagets kostnadsmässiga konsekvenser för berörda företag. I Regelrådets kontakt med Svensk Handel och Stockholms Handelskammare uppger båda att förslaget om elektronisk tullhantering och dess effekter på företagens kostnader och verksamhet inte har utretts, vilket försvårar möjligheten för företagen att förstå vad förslaget kommer att innebära. De två organisationerna är överens om att förslaget innebär stora investeringskostnader i form av IT-system för berörda företag. De konstaterar även att pappersexercisen bara försvinner inom EU, men kvarstår i kontakt med tredje land. Vidare uppger båda organisationerna att det föreligger konkurrensnackdelar för mindre företag, eftersom det är tveksamt om de kommer att ha råd med de nödvändiga ITinvesteringarna. Administrativa kostnader Utredningen gör bedömningen att förslaget inte medför några administrativa kostnader för berörda företag, men uppger att i förlängningen kan övergången till en elektronisk tullhantering komma att minska företagens administrativa kostnader. Regelrådet kan konstatera att de ändringar som avser nationell lagstiftning, sannolikt inte medför några administrativa kostnader. Regelrådet kan även konstatera att övergången till elektronisk tullhantering är en direkt följd av EU:s förordning om unionstullkodex, men anser att det hade varit önskvärt att utredningen hade utrett hur denna övergång till elektronisk tullhantering kommer att påverka företagens kostnader. Då dessa förhållanden inte är klarlagda är det Regelrådets uppfattning att det inte går att slå fast att övergången till ett elektroniskt förfarande medför minskade administrativa kostnader för företagen. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av de administrativa kostnaderna avseende förslaget om nationell lagstiftning är godtagar. Andra kostnader Utredningen uppger inga andra kostnader än den föreslagna höjningen av förseningsavgiften för tulldeklarationer från 400 kronor till 500 kronor, vilket, enligt utredningen, motsvarar en inflationsuppräkning. Utredningen uppger vidare att då utgångspunkten är att tulldeklarationer ska lämnas inom de givna tidsramarna, förutses höjningen inte få några ekonomiska konsekvenser för företagen. Regelrådet har heller inte kunnat identifiera några övriga kostnader till följd av de föreslagna ändringarna i nationell lagstiftning. Regelrådet kan emellertid konstatera att den delen av förslaget som följer av EU:s förordning om unionstullkodexen, medför materiella kostnader för företagen för att dessa ska kunna möta kraven på elektronisk tullhantering. Regelrådet anser att det hade varit önskvärt om utredningen hade beräknat eller i vart fall uppskattat denna kostnad. Postadress Webbplats E-post 4/6

5 Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets kostnadsmässiga påverkan på berörda företag när det gäller den delen som avser ändringar i nationell lagstiftning är godtagbar. Verksamhet Inga förändringar av företagens verksamhet till följd av förslaget finns beskrivna i konsekvensutredningen. Regelrådet kan konstatera att ändringarna avseende nationell lagstiftning, sannolikt inte medför några förändringar i företagens verksamhet. När det gäller bestämmelserna i unionstullkodexen anser Regelrådet emellertid att uppgifterna från branschen vittnar om att både import- och exportföretagen, speditörer och andra tullombud, liksom systemutvecklingsbranschen står inför en stor omställning, där det råder stor osäkerhet om vilka effekter övergången till en elektronisk tullhantering får. Det är därför Regelrådets uppfattning att det inte går att förutspå vilka förändringar av företagens verksamhet som kan bli nödvändig om inte konsekvenserna först utreds. Regelrådet anser att det hade varit önskvärt om utredningen även utrett dessa konsekvenser. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets påverkan på företagens verksamhet avseende ändringar i nationell lagstiftning är godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Regelrådet noterar att utredningen gör bedömningen att förslaget inte påverkar konkurrensförhållandena för berörda företag. Regelrådet delar utredningens bedömning när det gäller de ändringar som avser nationell lagstiftning, men anser att det hade varit önskvärt om utredningen hade motiverat sin bedömning i vidare bemärkelse, särskilt med tanke på att den i sin konsekvensutredning, bedömer att företagen står inför stora omställningar gällande utveckling av rutiner och IT-system i samband med övergången till elektronisk tullhantering. Regelrådet finner det sannolikt att kostnaderna för IT-investeringarna som följer av förslaget, påverkar de mindre företagen i större utsträckning än de påverkar övriga företag. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets påverkan på konkurrensförhållandena när det gäller ändringarna i nationell lagstiftning är godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Av betänkandet framgår att utredningen bedömer att regleringen inte har någon påverkan på företagen i andra avseenden. Regelrådet kan konstatera att de ändringar som rör nationell lagstiftning, sannolikt inte påverkar företagen i andra avseenden än de som redan redovisats. När det gäller införandet av en elektronisk tullhantering, anser Regelrådet emellertid att det saknas ett resonemang om riskerna med IT-systemen i de fall dessa skulle fallera. Regelrådet finner det inte osannolikt att förutsättningarna för att hantera tullärenden elektroniskt kan vara sämre för de företag som verkar i delar av landet, där internetuppkoppling av olika anledningar är mindre stabil. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden när det gäller ändringarna i nationell lagstiftning är godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Utredningen slår i konsekvensutredningen fast att ingen särskild hänsyn kan tas till små företag, eftersom unionstullkodexen gäller för alla företag som är involverade i import- eller exportverksamhet. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Regelrådet kan konstatera att ändringarna avseende nationell lagstiftning sannolikt inte medför att särskild hänsyn till små företag behöver tas. När det gäller unionstullkodexen saknar Regelrådet emellertid ett resonemang om behovet av att hitta lösningar för små företag, för att kompensera för de konkurrensnackdelar som bestämmelserna om den elektroniska tullhanteringen sannolikt innebär. Regelrådet kan konstatera att bedömningen avseende särskilda hänsyn till små företag hänger samman med eventuella möjligheter till undantag i genomförandet av unionstullkodexen och finner därför att förslagsställarens redovisning av särskilda hänsyn till små företag är bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet är väl medvetet om att kraven på konsekvensutredning vid regelgivning inte omfattar EUlagstiftning som är direkt tillämplig i medlemsstaterna i de fall det inte finns ett legalt utrymmer för nationella särbestämmelser eller undantag. Regelrådet kan emellertid konstatera att det av betänkandet, under kapitel som beskriver Tulldatalagen och tillhandahållandet av information enligt unionstullkodexen, finns uppgifter om att kodexen, i artikel 6 Unionstullkodexen, föreskriver möjligheter till vissa undantag från tillämpningen om den elektroniska tullhanteringen. Regelrådet saknar ett utförligt resonemang i konsekvensutredningen om vilka möjligheter som i detta sammanhang eventuellt har övervägts av utredningen. Regelrådet finner det därmed inte klarlagt i vilken mån det eventuellt har varit möjligt att få till stånd undantag, vilket till exempel sannolikt skulle kunna vara av betydelse för de små företagens konkurrensvillkor. Regelrådet finner med anledning av det anförda att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet kan i övrigt konstatera att förslagsställaren redovisar uppgifter inom ett område under flera rubriker. Regelrådet anser att det för läsbarhetens skull, hade varit önskvärt om uppgifterna redovisats samlat under relevant rubrik. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 16 april I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Lennart Palm, Claes Norberg. Ärendet föredrogs av Annika LeBlanc. Pernilla Lundqvist Ordförande Annika LeBlanc Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6