Processbaserad verksamhetsstyrning i staten

Transkript

1 RAPPORT Maj 2004 Processbaserad verksamhetsstyrning i staten från ärende till medborgare processyn medborgarfokus effektivitet

2

3 Processbaserad verksamhetsstyrning i staten - från ärende till medborgare Sammanfattning 3 1. Uppdrag och problembild 3 2. Hur kan processynsättet bidra till att utveckla styrningen i staten? 4 3. Förutsättningar för processbaserad verksamhetsstyrning 6 4. Några perspektiv på processynsättets tillämpning 7 5. Utredningens förslag 7 1 Inledning Förvaltningspolitik och processynsättet Uppdraget Rapportens disposition 13 2 Processynsättet att betrakta verksamheter horisontellt Vad innebär en processyn på verksamheten? Processynsättet i praktiken några konkreta exempel Processynsättet begränsningar och fallgropar 28 3 Verksamhetsstyrning och processtyrning Utvecklingen inom området verksamhetsstyrning Utvecklingen inom området processtyrning 34 4 Processynsättets tillämpning i staten Medborgarnas behov som utgångspunkt för styrning Tjänsteprocesser brukaren är ofta medskapande Tjänstebegreppet Tjänsteutveckling - ett kreativt gränsöverskridande 47 5 Systemtänkande som grund för processbaserad verksamhetsstyrning Organisationer som system Struktur, arbetsorganisation, roller och ansvar Regler och procedurer Mål och mätsystem IT-stödet Organisationskultur Ledningsfilosofi 59 1

4 6 Utveckling av struktur, styrning och förvaltningspolitik i staten Struktur, organisation, roller och ansvar Framväxten av mål- och resultatstyrningen i staten Politikområden som grund för processbaserad verksamhetsstyrning Medborgarorienterad nätverksförvaltning Utvecklingen i fråga om IT-stöd Samverkan en lösning på sektoriseringen? 70 7 Analys och diskussion av två fallbeskrivningar Rehabiliteringsprocessen Arbetslivsinriktad rehabilitering Processen Bekämpa skattebrott från misstanke till dom 82 8 Slutsatser och förslag Processbaserad verksamhetsstyrning Vilka lösningar anvisar processynsättet? Identifikation av processer En snabb utblick i omvärlden Utredningens förslag 98 Annex 103 Annex 1 Statistisk processtyrning samt kriterier på en styrd process 103 Annex 2 Tjänst som kundresultat, kundprocess och förutsättningar för tjänsten 105 Annex 3 Hinder och framgångsfaktorer vid samverkan 108 Litteraturlista 110 Bilagor (i separat bilagedel) Bilaga 1 Rehabiliteringsprocessen Arbetslivsinriktad rehabilitering Bilaga 2 Processen Bekämpa skattebrott från misstanke till dom 2

5 Sammanfattning 1. Uppdrag och problembild Uppdraget i KKRs regleringsbrev Statens kvalitets- och kompetensråd skall analysera och bedöma hur den traditionella myndighetsstyrningen kan kompletteras med en styrning baserad på myndighetsövergripande verksamhetsprocesser samt exemplifiera med tillämpning inom något eller några politikområden. Rådet skall särskilt överväga hur en sådan styrning kan bidra till en bättre måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och service till medborgare och företag. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni Uppdraget skall genomföras i dialog med Ekonomistyrningsverket och andra berörda myndigheter. Ökade krav på den offentliga sektorn De senaste decennierna har kraven på myndigheterna från medborgare och företag ökat. Samtidigt har det blivit svårare att leva upp till dessa krav. Antalet frågor liksom komplexiteten i frågorna har ökat. Bl.a. har antalet personer med sammansatta behov som behöver stöd från samhället ökat. Samhällsapparaten är sektoriserad och uppdelad på många olika myndigheter. Detta leder ofta till att många olika aktörer är inblandade i en viss fråga. Denna utveckling har gjort samverkan till en nödvändighet. Samverkan har beskrivits som välfärdsstatens nya arbetsform. Till detta kommer bl.a. den demografiska utvecklingen som medför en rad påfrestningar och utmaningar som måste hanteras kommande decennier. Det blir därmed inte enklare att hantera många av de problem som redan idag är svåra att lösa på ett bra sätt. Förvaltningspolitiken medborgarfokus, effektivitet och samverkan Ett sätt för regeringen att möta nuvarande och kommande utmaningar är genom en aktiv förvaltningspolitik. I regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram från år 2000 lyfts bl.a. följande tre ledstjärnor för statsförvaltningen fram: Medborgarfokus att tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att de ger största möjliga nytta för medborgare, företag m.fl. inom givna ekonomiska ramar. Effektivitet att åstadkomma resultat och nå fastställda mål och att detta sker kostnadseffektivt. Samverkan att inte luckor i ansvaret mellan myndigheter uppstår inom ramen för det offentliga åtagandet. Samverkan stort behov men svårt att åstadkomma Behov av samverkan uppstår genom att olika myndigheter är inne och verkar i samma medborgarprocess. Samtidigt som regeringen i handlingsprogrammet efterlyser samverkan och helhetssyn myndigheter emellan (horisontell samverkan) handlar de konkreta föreslagen i programmet enbart om förbättrad dialog mellan regeringskansliet och enskilda myndigheter (vertikal samverkan). Som framgår av denna rapport är behovet av samverkan stort. Erfarenheterna visar samtidigt att framgångsrik samverkan ofta är beroende av eldsjälar. Ett antal hinder 3

6 gör att effektiv samverkan snarare är undantag än regel. Det är därmed svårt att bygga lösningar på samverkan utan att samtidigt ändra strukturer och undanröja andra hinder, dvs. aktivt skapa förutsättningar för en väl fungerande samverkan. Med en processyn på verksamheten, där någon samtidigt har ett uttalat ansvar för processen som helhet, blir samverkan mera av en naturlig arbetsform. 2. Hur kan processynsättet bidra till att utveckla styrningen i staten? Värdet för brukarna skapas i processer En processyn på verksamheten kan bidra till att utveckla staten i linje med regeringens ambitioner. Det är i processer de resultat och det värde för medborgarna skapas som är syftet med de samlade insatserna från olika myndigheter. Processerna är ur ett medborgarperspektiv oftast tvärfunktionella och går över myndighetsgränser, inte minst många s.k. välfärdsprocesser, där olika myndigheter agerar för att ge stöd till berörda medborgare. Exempel på sådana myndighetsövergripande processer, som också diskuteras tämligen utförligt i rapporten, är Rehabiliteringsprocessen - Arbetslivsinriktad rehabilitering samt processen Bekämpa skattebrott. I den förstnämnda är (åtminstone) sjukvården, försäkringskassan och arbetsförmedlingen inblandade. I den senare är det 4-5 olika myndigheter. Trots att det är i processerna (dvs. horisontellt) resultat och värde skapas sker styrningen av de inblandade myndigheterna vertikalt, dvs. till största delen myndighetsspecifikt. Genom att då synliggöra och beskriva processerna kan dessa förbättras och läggas till grund för att utveckla styrningen. Syftet med politiken omsätts via processer till värde för brukarna En processyn på verksamheten innebär att se den utifrån och in, dvs. från brukarnas utgångspunkt. Rätt tillämpat fokuserar processynsättet på verksamhetens förmåga att skapa värde för brukarna. Med detta i fokus möjliggörs mera grundläggande förändringar i olika verksamheters styrning och organisering. Därmed blir effektiviseringspotentialen också betydligt större. Bl.a. ökar möjligheterna att styra resurserna effektivare längs hela processen. Tillämpat i staten innebär det att utgå från det övergripande syftet med politiken inom ett visst område. Utifrån detta syfte kan olika medborgarprocesser identifieras i vilka olika myndigheter är inne och enskilt eller i samverkan på olika sätt stöder brukarna. I nästa steg kan syftet med, och målet för, respektive process fastställas. I de fall processen går över myndighetsgränser sätts mål som skapar förutsättningar för, och driver arbetet i processen mot att nå resultat och effekter för processen som helhet oavsett myndighetsgränser. Detta kan medföra att andra mål behöver sättas, och andra saker följas upp, än vad fallet är idag när styrningen i allt väsentligt sker myndighetsvis. Effekter definieras idag utifrån den befintliga indelningen i politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. När samtidigt många av de processer som åstadkommer effekterna går över myndighetsgränser blir det svårt att formulera vilka 4

7 effekter man vill åstadkomma samt att mäta dem. Möjligheterna att lyckas ökar om man istället utgår från syftet med politiken och därifrån formulerar syftet med processerna, samt sätter mål för och mäter effekter kopplat till respektive process istället för per myndighet. Höglandssjukhuset och Tullverket - två goda exempel De möjligheter som processynsättet rymmer illustreras i rapporten med ett par konkreta exempel: Medicinkliniken vid Höglandssjukhuset i Eksjö samt Tullverket. I båda fallen redovisas slående förbättringar, såväl i fråga om effektivitet, som när det gäller värde för brukarna. Medicinkliniken utgick från patientens process och hur man bäst kunde arbeta för att ge patienten så bra vård som möjligt. Detta ledde till nära samverkan med primärvård och kommunal äldreomsorg. Kliniken kunde därigenom korta vårdköerna högst avsevärt. Samtidigt sparade man resurser och skapade en bättre arbetsmiljö för medarbetarna. Även Tullverket har utgått från ett brukarperspektiv. Genom att utveckla och styra verksamheten utifrån en förståelse av hur processerna fungerar har verket framgångsrikt effektiviserat sina processer. Detta har lett till effektiviseringsvinster för verket och stora besparingar för brukarna, dvs. näringslivet. Potentialen i en processbaserad verksamhetsstyrning i staten Att bedöma potentialen i en processbaserad verksamhetsstyrning generellt sett har inte varit möjligt. Utredningen har i olika kapitel gett konkreta exempel på gjorda vinster. Det finns också beräkningar som pekar mot att effektiviseringspotentialen i offentlig sektor är betydande. Processbaserad verksamhetsstyrning, i kombination med en genomtänkt utveckling av processerna, borde här kunna ge ett väsentligt bidrag, inte minst i de tunga och kostnadskrävande välfärdsprocesser som går över myndighetsoch sektorsgränser. Processynsättet - inte alla problems lösning Det sagda innebär självfallet inte att processynsättet gör anspråk på att vara lösningen på alla problem. Vad processynsättet hävdar är, att eftersom värdeskapandet sker horisontellt är det allt annat lika effektivare att synliggöra processerna samt att lägga dem till grund för hur vi förstår, utvecklar och styr verksamheten. Med ett vertikalt, funktionsinriktat perspektiv blir det svårare (och mera kostsamt) att skapa optimalt värde för brukarna och att leva upp till syftet med verksamheten. Det finns självfallet också svårigheter i detta. Det finns gott om exempel på misslyckade satsningar och på hur de metoder processynsättet rymmer använts i effektiviseringssyfte för att nå kortsiktiga vinster på bekostnad av långsiktig framgång och en god arbetsmiljö. Rätt använt har dock processynsättet en betydande potential. Processtyrning och processbaserad verksamhetsstyrning Den fråga som belyses i rapporten är om processtyrning kan komplettera befintliga styrformer i staten. Processtyrning sågs i staten tidigare som en form av regelstyrning. Lagar, arbetsinstruktioner och rutiner sågs som styrmedel för processtyrning. Styrningen inriktades på enskilda aktiviteter. 5

8 I dag har begreppet en annan och vidare innebörd. Det ligger till grund för hela verksamhetens styrning. Processerna ses som kärnan i modern verksamhetsstyrning. I staten arbetar t.ex. Tullverket och Vägverket utifrån ett sådant synsätt. Det är också utgångspunkten för denna rapport. Här används begreppet processbaserad verksamhetsstyrning. 3. Förutsättningar för processbaserad verksamhetsstyrning Att utgå från brukarens process Processynsättet tillämpas redan av många myndigheter. Med utgångspunkt i gjorda erfarenheter hävdas i rapporten att en framgångsfaktor för en processbaserad verksamhetsstyrning i staten i många fall är att utgå från brukarens process, så som exemplen Höglandssjukhuset och Tullverket visar. Det går då att styra en process i vilka flera olika myndigheter är inne och agerar t.ex. en skattebrottsprocess, en integrationsprocess eller en rehabiliteringsprocess, så att den så långt det är möjligt skapar värde för brukarna och uppfyller syftet med politiken inom området. Tjänsteprocesser brukaren är ofta medskapare Tjänsteprocesser, som det i huvudsak är frågan om i den offentliga sektorn, skiljer sig principiellt från industriella produktionsprocesser. De styrs av en annan logik. I många tjänsteprocesser skapas tjänsten i själva processen och i samspel mellan producent och brukare. Förutsättningen för en framgångsrik arbetslivsrehabilitering är, som flera utredningar konstaterat, att klienten är motiverad och själv tar ansvar för sin rehabilitering. Myndigheterna kan bara skapa goda förutsättningar. Detta förhållande illustrerar samtidigt varför det i många fall är viktigt att utgå från brukarens process, när det gäller att utforma och styra myndighetsövergripande processer. Hinder och möjliggörare När verksamheten betraktas ur ett processperspektiv kommer processens effektivitet och förmåga att skapa värde i fokus inte de enskilda myndigheterna. Det blir då uppenbart att det finns ett antal faktorer som kan underlätta eller försvåra för processen att fungera effektivt. Processen är en del av ett större system. Detta ger förutsättningar och sätter gränser för vilket resultat processerna kan åstadkomma. Faktorer som i ett processperspektiv ofta utgör hinder eller innebär restriktioner är exempelvis organisationsgränser, arbetsorganisation, regler, mål och mätsystem, ITstödets uppbyggnad och skillnader i organisationskultur. Organisationsgränser är det kanske största hindret eftersom det i sin tur ger upphov till många av andra hinder, t.ex. skillnader i regelverk, arbetssätt, mätsystem, kultur m.m. Undersökningar visar också att det finns en betydande effektiviseringspotential i arbetsorganisationens utformning. Några exempel redovisas i rapporten. I utredningens uppdrag ingick att exemplifiera processtyrningens tillämpning inom något eller några områden. Utredningen har valt att titta närmare på två viktiga processer: rehabiliteringsprocessen (med inriktning på arbetslivsinriktad rehabilitering) samt skattebrottsprocessen. 6

9 Analysen av dessa båda exempel visar tydligt att en rad hinder gör att dessa processer inte alls levererar de resultat som man kan ha rätt att förvänta sig utifrån syftet med respektive verksamhet. Det saknas helhetssyn och helhetsansvar för processerna, uppdrag och mål är olika, mätsystemen är outvecklade så att det inte går att följa vad som händer i processerna, styrningen av resurser leder till suboptimeringar, skillnader i regelverk försvårar, informationen fungerar inte mellan inblandade myndigheter och det föreligger påtagliga samarbetssvårigheter. I rehabiliteringsprocessen leder detta till allvarliga problem för klienterna, dvs. dem verksamheten är till för. Det leder självfallet också till suboptimeringar och onödiga kostnader. Med utgångspunkt i denna analys läggs ett antal förslag i rapportens slutkapitel. 4. Några perspektiv på processynsättets tillämpning Processer och politikområden En fråga som ingår i uppdraget är att belysa processynsättets tillämpbarhet ur politikområdessynpunkt. En genomgång av ett antal politikområden visar att det i många fall finns anledning att analysera politikområden ur ett processperspektiv. Detta bör kunna leda till att styrningen förbättras och att mål sätts som blir bättre anpassade till övergripande mål. Förslag i denna riktning läggs i slutkapitlet. Nätverksförvaltningen bygger på processynsättet Konkreta offentliga tjänster till medborgare och företag inbegriper ofta flera olika myndigheter. Genom att ur ett brukarperspektiv beskriva den process som producerar tjänsten kan en rationell servicelösning skapas för brukarna. Detta är bl.a. tanken bakom 24-timmarsmyndigheten. Utvecklingen av en e-förvaltning kräver omprövning av strukturer och verksamhetsprocesser. One-stop shop-lösningar, som ingår in 24- timmarsdelegationens arbete, innebär att vissa tjänster där flera myndigheter är inblandande samordnas i en för medborgaren enkel e-tjänst. Samma grundläggande processbaserade arbetssätt kan också, som tas upp i slutkapitlet, tillämpas även på tjänster som inte lämpar sig för IT-lösningar. Processynsättet vinner insteg Inom rehabiliteringsområdet har olika statliga utredningar uttalat att rehabilitering måste ses som en process där klienten är medskapande och ansvarig för sin egen rehabilitering. Förslag om processynsätt har även lämnats när det gäller skattebrottsprocessen. De förslag som lämnas i denna utredning innebär så till vida inget nytt och främmande. Processynsättet och de förslag utredningen lämnar handlar mera om att skapa ett hållbart ramverk för att utveckla förvaltningen i en riktning som redan pågår eller i olika delar redan har föreslagits. Samma grundläggande tankegångar finns också i andra länder. Detta visas bl.a. av ett par exempel från USA och Finland. 5. Utredningens förslag 1. Pilotprojekt med ett par viktiga processer Utredningen föreslår att det angreppssätt på processbaserad styrning som redovisas i rapporten tillämpas i ett par pilotprojekt, där processerna identifieras och analyseras samt mål och mätsystem utvecklas för processerna oberoende av dagens mål och mätsystem. 7

10 Exempel på lämpliga processer kan vara t.ex. de processer som utgör fallbeskrivningar i denna rapport: Rehabiliteringsprocessen - Arbetslivsinriktad rehabilitering respektive Bekämpa skattebrott. Andra tänkbara exempel kan vara processen Från asylsökande till integrerad medborgare. Man kan även pröva att identifiera och beskriva en generell samhällsprocess t.ex. Tillväxtprocessen (eller en del av denna). Det är en process som finns, men som i dag inte är synliggjord och styrd som process. De nämnda processerna ska enbart ses som möjliga exempel. Det kan finnas andra områden som är mera lämpade för en försöksverksamhet. För de processer som blir pilotprojekt bör projektgrupper bildas med representanter för berörda departement och myndigheter samt KKR och ESV. 2. Pilotprojekt avseende befintliga politikområden Den verksamhetsstruktur med politikområden och verksamhetsområden som återfinns i myndigheternas regleringsbrev kan fungera som en praktisk utgångspunkt för några pilotprojekt. Målen för de olika verksamheterna (verksamhetsgrenarna) har ofta fokus på optimering av respektive myndighets resultat snarare än helheten. Det borde gå att pröva möjligheten att utifrån ett syfte med politiken inom ett visst område analysera de olika myndigheternas uppdrag och mål mera ur ett helhetsperspektiv. Några exempel som borde vara möjliga att utveckla är Folkhälsa, Transportpolitik, Integration och migration. Dessa ska dock bara ses som en möjlig exempellista, potentiella områden finns inom i princip varje politikområde. 3. Kunskapsinhämtning att beskriva viktiga medborgar- företags- och samhällsprocesser samt identifiera tjänster ur ett One-stop shop-perspektiv Ett arbete med att identifiera och beskriva viktiga medborgar-, företags- och samhällsprocesser skulle kunna resultera i en övergripande processkarta som visar de viktiga processer i vilka olika myndigheter är inne och verkar, vilka dessa myndigheter är, vad syftet är med respektive process etc. Att beskriva viktiga medborgarprocesser skulle kunna vara en fruktbar utgångspunkt för ett fortsatt utvecklingsarbete. Processynsättet kan också användas för att titta på tjänster vars utförande kräver flera myndigheters medverkan. Exempel på detta är utvecklingsarbetet kring yrkestrafiktillstånd samt 24-timmarsdelegationens arbete. Processynsättet kan på motsvarande sätt användas även när det gäller tjänster som inte kan eller bör erbjudas elektroniskt. Det kan t.ex. finnas behov av att skapa tjänster som, genom ökad samverkan mellan berörda myndigheter (och andra aktörer), kan ge stor nytta för brukarna. Exempel ges i rapporten när det gäller personer som hamnar i utsatta situationer. 4. Kartläggning av hinder i befintliga regelverk Inom Regeringskansliet har sedan länge ett regelförenklingsarbete när det gäller företagens uppgiftslämnande och administrativa börda. Ett motsvarande arbete skulle kunna initieras när det gäller att identifiera regler och krav som även om de införts i ett vällovligt syfte försvårar olika processers möjligheter att leverera i enlighet med brukarnas behov. En sådan kartläggning skulle ge underlag för att bättre än nu avväga 8

11 syftet med denna typ av regler mot de störningar de idag åstadkommer i processerna och de nackdelar de innebär för berörda brukare. 5. Utbildning och annat stöd Ett fortsatt arbete måste omfatta alla nivåer i förvaltningen. När det gäller processer som går över myndighetsgränser kommer det att finnas ett särskilt behov av stöd till Regeringskansliet. Utöver stöd till dem som blir aktiva i pilotprojekten föreslås att generell utbildning och spridning av kunskap om processorienterad verksamhetsstyrning bör erbjudas i Regeringskansliets allmänna kursutbud och olika chefsutbildningar. Det bör även kunna ingå som inslag i olika befintliga utbildningar, t.ex. regleringsbrevsutbildningen. Det vore också angeläget att regelbundet samla nyckelpersoner inom Regeringskansliet och fånga upp de erfarenheter och ambitioner som finns på de olika departementen och inom Förvaltningsavdelningen vad gäller processorienterad verksamhetsstyrning. 9

12 Processbaserad verksamhetsstyrning i staten från ärende till medborgare 1 Inledning 1.1 Förvaltningspolitiken och processynsättet Som flera utredningar, bl.a. Ansvarskommittén och Långtidsutredningen, påvisat kommer demografiska förändringar, skattebasens framtida storlek, IT-utvecklingen och internationaliseringen att ha betydande påverkan på offentlig sektor under överskådlig tid. 1 Den ökande andelen äldre, den sjunkande andelen yrkesaktiva av befolkningen och de höga ohälsotalen påverkar såväl behoven av, som de finansiella förutsättningarna för, den offentligt finansierade välfärden. Det faktum att vård, omsorg och utbildning i så hög grad finansieras med skatter leder till frågan hur en växande efterfrågan på dessa tjänster ska kunna tillgodoses, då möjligheterna till kontinuerliga skattehöjningar bedöms vara begränsade. IT-utvecklingen möjliggör enligt Långtidsutredningen samtidigt stora produktivitetsförbättringar i produktionen av välfärdstjänster, inte minst vad gäller de administrativa processerna. 2 KKR och ESV delar Ansvarskommitténs uppfattning att den svenska modellen och de insatser som utförs inom statliga myndigheter, kommuner och landsting i ett internationellt perspektiv uppvisar en betydande styrka, men att den svenska samhällsmodellen ändå är satt under stark press. Behovet av samverkan mellan offentliga aktörer är mycket stort. Enligt långtidsutredningen är möjligheterna att förbättra produktiviteten i produktionen av välfärdstjänster en faktor som skulle kunna motverka den ökade belastningen på den offentliga sektorns finanser i framtiden. 3 En slutsats kan samtidigt vara att detta kräver en tydligare strategisk förändringsfokus. Den statliga förvaltningspolitiken syftar till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för att de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet ska få genomslag i hela förvaltningen. 4 En viktig målsättning är att medborgarnas förtroende för statlig förvaltning inte bara ska vara hög utan också öka. Regeringens betonar därför: Medborgarfokus. I detta ligger en anpassning till medborgarnas krav. Förvaltningen måste tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att den ger största möjliga nytta för medborgare, företag m.fl. inom givna ekonomiska ramar. Ett mål är att få medborgare och företag mera delaktiga i förvaltningens arbete med att utforma och erbjuda sina tjänster. 1 SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd. 2 SOU 2004:19, Långtidsutredningen 2003/04. I utredningen konstateras också att det för utvecklingen under 1990-talet och början av 2000-talet inte finns några analyser av produktivitetsutvecklingen inom hela den offentliga sektorn. 3 SOU 2004:19, sid Justitiedepartementet (2000). En förvaltning i demokratins tjänst ett handlingsprogram. 10

13 Effektiv förvaltning. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen ska åstadkomma avsedda resultat och nå fastställda mål och att detta ska ske kostnadseffektivt. Ytterst handlar detta om legitimiteten i de offentliga åtagandena. Samverkan. Genom samverkan och en kontinuerlig omprövning ska nyttan för medborgare och företagare öka. Inte minst i utvecklingen mot den s.k. 24-timmarsförvaltningen pekar regeringen på vikten av samverkan, utöver utveckling av teknik, ledarskap och verksamhet. 5 I denna rapport vill KKR och ESV visa hur och varför en processyn på den statliga verksamheten borde vara en central komponent i regeringens strategier för att nå ovan angivna mål. En processyn innebär att betrakta verksamheten horisontellt samt utifrån och in: Istället för att fokusera på den hierarkisk organisationen med dess funktioner (enheter) med olika uppgifter och mål, ses och förstås verksamheten i termer av processer. Dessa löper (i allmänhet) horisontellt genom verksamheten oberoende av organisatoriska gränser. Grunden för processynsättet är att betrakta verksamheten utifrån och in, dvs. med utgångspunkt i de behov processens kunder och andra intressenter har. I staten handlar det om medborgarna och företag enskilt (som brukare av välfärdstjänster och samhällsservice) och kollektivt (som medborgare med behov av ett fungerande rättsväsende, m.m.). Det är i processerna som värdet för medborgare och företag skapas. Processerna finns och har alltid funnits. Att tillämpa processynsättet innebär att synliggöra dem och lägga dem till grund för verksamhetens styrning och utveckling. Därigenom kan värdeskapandet tydliggöras och mätas. Med en processyn på verksamheten blir det tydligt att det är i processerna som resurser förbrukas och medarbetarna lägger sin tid. Processbaserad styrning utgår från syftet med verksamheten och de effekter man vill uppnå. Därmed fokuseras såväl dem verksamheten är till för (medborgarfokus) som hur värdeskapandet går till (effektiviteten). Flera av de generella krav regeringen ställer på myndigheterna, t.ex. kraven på rättssäkerhet och kostnadseffektivitet, är krav på myndigheternas processer. Regeringens ofta uttalade krav på samverkan mellan myndigheter handlar om att flera myndigheter är inne och agerar i samma medborgar-/eller företagsprocesser. Med ett vertikalt, funktionsinriktat perspektiv, dvs. det som styrningen normalt sett utgår från idag, fragmenteras ofta processerna. Det blir då svårare (och mera kostsamt) att skapa optimalt värde och att leva upp till syftet med verksamheten. Detta blir speciellt påtagligt när det handlar om processer som går över myndighets- och sektorsgränser. Att lägga processynsättet till grund för verksamhetens styrning är också allt mer accepterat. Processerna beskrivs t.ex. av Lindvall, ekonom vid Uppsala universitet, som den moderna verksamhetsstyrningens kärna. 6 5 På väg mot 24-timmarsmyndigheten. Regeringskansliet (2003). 6 Lindvall (2001). 11

14 De utmaningar den offentliga sektorn haft att hantera de senaste decennierna kan i korthet sammanfattas på följande sätt: Ökad fokus på samhällsservice. En förskjutning har skett i den offentliga sektorns roll genom den snabba utbyggnaden av olika välfärdstjänster. Myndighetsutövning och administration (t.ex. av olika regelstyrda förmåner) är idag endast en del av statens uppgift. Att tillhanda samhällsservice till medborgarna har blivit en allt större del. Mera komplex samhällsapparat. Samhällsapparaten är i dag starkt sektoriserad och fragmenterad vilket har medfört en ökad komplexitet. Bakom detta ligger bl.a. utvecklingen mot ramlagstiftning med återföljande decentralisering, vilket har medfört en variationsrikedom i verksamhetsformer som tidigare inte fanns. Samtidigt har verksamheter renodlats. 7 Andra bakomliggande orsak är den tekniska och medicinska utveckling, den ökade internationaliseringen etc. Mera komplext regelverk. Regelverken har, som en följd av utvecklingen i övrigt, blivit mera komplexa och svåröverskådliga. Ökade krav från medborgarna. Medborgarnas krav på den offentliga sektorns service, kvalitet och effektivitet har ökat kraftigt till följd av värderingsförskjutningar, ökad tillgång till information, den tekniska utvecklingen som skapat nya möjligheter etc. Ökade krav på medborgarfokus. Regeringens förvaltningspolitik ställer ökade krav på medborgarfokus samt högre effektivitet i myndigheternas arbete. Sammanfattningsvis har kraven på myndigheternas tjänster ökat från både regering och medborgare, samtidigt som utvecklingen har medfört ökade svårigheter för myndigheterna att leva upp till dessa krav. 8 Det är mot denna bakgrund av befintliga och framtida utmaningar som processynsättets potential kommer att diskuteras i denna rapport. Detta innebär självfallet inte att processynsättet gör anspråk på att vara lösningen på alla problem. Vad processynsättet hävdar är att eftersom värdeskapandet sker horisontellt är det allt annat lika effektivare att synliggöra processerna samt att lägga dem till grund för hur vi förstår, utvecklar och styr verksamheten. 1.2 Uppdraget Intresset för processynsättet som grund för medborgarorientering och effektivisering av verksamheten har stadigt ökat bland de statliga myndigheterna. För att fånga upp och sprida gjorda erfarenheter inom området genomförde Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) under 2003 en studie av processorientering i staten. Denna resulterade bl.a. i att rådet publicerade två rapporter om processorientering i staten baserade på underlag från ett 30-tal myndigheter. 9 7 Danermark och Kullberg (1999). 8 Se även SYNOPSIS nr 2:2003, där Nicklasson diskuterar denna utveckling som bakgrund till en problematisering av den s.k. nätverksförvaltningen. 9 Rapporterna Processorientering i staten respektive Processer och processorientering i 10 myndigheter. 12

15 I regleringsbrevet för 2004 erhöll därefter KKR följande uppdrag: Statens kvalitets- och kompetensråd skall analysera och bedöma hur den traditionella myndighetsstyrningen kan kompletteras med en styrning baserad på myndighetsövergripande verksamhetsprocesser samt exemplifiera med tillämpning inom något eller några politikområden. Rådet skall särskilt överväga hur en sådan styrning kan bidra till en bättre måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och service till medborgare och företag. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni Uppdraget skall genomföras i dialog med Ekonomistyrningsverket och andra berörda myndigheter. Uppdraget innebär en avgränsning till myndigheternas kärnverksamhet, dvs. de processer som förverkligar myndigheternas uppdrag. Därmed behandlas inte olika myndighetsinterna processer för ekonomi, kompetensförsörjning etc. även om dessa är generella och finns i alla myndigheter. Diskussionen begränsas däremot inte strikt till staten. Flera exempel är hämtade från andra delar av offentlig sektor. Det finns goda skäl till detta. Många processer går över sektorsgränserna. Såväl statliga myndigheter som kommun och landsting kan vara inne och samverka i en och samma process, så som fallet ofta är inom vården. Frågeställningar, problem och möjliga lösningar är dessutom i stort sett de samma inom hela den offentliga sektorn. Diskussionen i rapporten blir med nödvändighet tämligen generell även om den illustreras med specifika exempel. Statlig verksamhet är differentierad och inrymmer såväl olika former av myndighetsutövning med höga krav på enhetlighet i rättstillämpning som rena servicetjänster där behovet av individuell anpassning och hänsyn kan vara stort. Det har inte varit möjligt att belysa hur olika former av processtyrning kan tillämpas i alla olika slags statlig verksamhet. 1.3 Rapportens disposition Kapitel 1 tar sin utgångspunkt i förändringstrycket på offentliga sektor. Mot denna bakgrund hävdas i kapitlet att processynsättet kan bidra till ökad medborgarorientering och effektivisering av statlig verksamhet. Kapitel 2 är centralt när det gäller att förstå processynsättets potential. I kapitlet redovisas bl.a. två konkreta exempel på framgångsrik tillämpning av processtyrning i offentlig sektor. (Medicinkliniken vid Höglandssjukhuset i Eksjö samt Tullverket). Samtidigt tar kapitlet upp vissa fallgropar. Kapitel 3 utvecklar begreppet processtyrning. Detta sker mot bakgrund av att begreppet i staten tidigare stod för något annat, och väsentligt mera begränsat, än det gör idag. Kapitel 4 tar upp tjänster och tjänsteprocesser då dessa styrs av en annan logik än varuproducerande processer. Många tjänsteprocesser kännetecknas av att brukarna är medskapande i de tjänster som produceras, något som innebär en viktig förutsättning. 13

16 Kapitel 5 är centralt när det gäller att förstå hur en process påverkas av en rad faktorer (organisation, regelverk, mål och mätsystem, kultur etc.) som underlättar, försvårar eller omöjliggör för processen att fungera effektivt. Processen är därmed som en del av ett större system. Kapitel 6 redovisar utvecklingen i staten inom ett antal för uppdraget centrala områden. Här diskuteras bl.a. frågeställningen i uppdraget om processynsättets tillämpning inom olika politikområden. Kapitel 7 redovisar en analys av två viktiga processer: Rehabiliteringsprocessen (med inriktning på arbetslivsinriktad rehabilitering) samt processen Bekämpa skattebrott. Analysen sker utifrån den enkla systemmodell som presenterades i kapitel 5. Grunden för analysen är två fallbeskrivningar som redovisas i en separat bilagedel. Kapitel 8 innehåller en sammanfattande diskussion som inkluderar en arbetsmodell för att implementera processbaserad verksamhetsstyrning i staten samt en kort internationell utblick. Sist i kapitlet lämnas utredningens förslag. Dessa inkluderar förslag om pilotverksamhet avseende några olika processer och politikområden. 14

17 2 Processynsättet att betrakta verksamheter horisontellt Kapitlet syftar till att skapa förståelse för processynsättet och den potential det rymmer, bl.a. genom att redovisa två framgångsrika, konkreta exempel: Medicinkliniken vid Höglandssjukhuset i Eksjö samt Tullverket. En processyn på verksamheten innebär rätt tillämpad - att verksamheten ses utifrån och in, dvs. från brukarnas utgångspunkt. Processynen stödjer också att fokus förskjuts från att ensidigt betrakta den egna verksamheten (enheten, avdelningen eller myndigheten) till att betrakta helheten och vilka resultat och effekter som sammantaget ska åstadkommas. Samtidigt som det idag finns en insikt om att all verksamhet bedrivs i processer, och det är där värdet för brukarna skapas (dvs. horisontellt och över organisatoriska gränser), sker trots detta styrningen i huvudsak vertikalt och funktionsbaserat. När processynsättet tillämpas på verksamhetens styrning bör utgångspunkten tas i det övergripande syftet med verksamheten (t.ex. är det övergripande syftet med arbetslivsinriktad rehabilitering att få klienterna åter i arbete). I de fall processen går över myndighetsgränser sätts mål som skapar förutsättningar och driver arbetet i processen mot att nå resultat och effekter för processen som helhet oavsett myndighetsgränser. Detta kan medföra delvis andra mål, mått och nyckeltal för uppföljning än idag. I kapitlet diskuteras även några vanliga fallgropar när processynsättet tillämpas. 2.1 Vad innebär en processyn på verksamheten? När den hierarkiska/byråkratiska organisationsformen med dess fasta hierarki och funktionsavgränsade ansvarsområden växte fram inom olika stater var syftet främst att styra och kontrollera medarbetarna. Dagens styrning har gått från kontroll av medarbetare till mål- och resultatstyrning av verksamheten. Den bakomliggande styrfilosofin bär dock fortfarande en viss prägel av att styrning handlar mera om kontroll än om att skapa gynnsamma förutsättningar, vilket gör att det finns ett behov av en mera balanserad styrning. Styrningen utgår också i stor utsträckning från att verksamheter indelas vertikalt i funktionsbaserade organisationer. Samtidigt finns det idag en insikt om att all verksamhet bedrivs i processer och att resultatet och värdet för kunderna åstadkoms i processer, dvs. horisontellt och tvärfunktionellt. 15

18 Verksamhetens resultat skapas i tvärfunktionella processer. men följs upp hierarkiskt och i funktioner Figur 1. Horisontellt värdeskapade vertikal styrning Sättet att tillämpa processynsättet har den senaste 10-årsperioden utvecklats avsevärt och samtidigt fått ett allt starkare genomslag såväl i näringslivet som i offentlig sektor. För ett 10-tal år sedan tillämpades processynsättet främst som en metod för att förbättra enskilda processer. I dag tillämpas det på hela verksamhetens styrning och utveckling. Förenklat beskrivet kan processynsättet tillämpas för att: 1. Förbättra och kvalitetssäkra verksamheten. Grunden för detta är att verksamhetens processer identifieras, beskrivs och kartläggs. Av KKR rapport om processorientering i staten framgår att intresset i myndighetsvärlden främst har inriktats mot att tillämpa processynsättet för just förbättring och kvalitetssäkring av verksamheten. Av ett drygt 30-tal studerade myndigheter hade flertalet denna fokus. 10 Förutom att fylla ovannämnda syfte bidrar kartläggning och dokumentation av processerna till att bygga upp organisationens strukturkapital, dvs. det är ett sätt att dokumentera kunskap om hur arbetet utförs, om best practice etc. 11 Kunskap som då inte går förlorad när t.ex. en medarbetare slutar. Möjligheten att med processjämförelser sprida goda exempel (best practices) är för övrigt en tillämpning med betydande effektiviseringspotential. Detta ligger utanför ramen för denna rapport, men det är ett område som KKR kan ha anledning att återkomma till i annat sammanhang. 2. Styra verksamheten. Processtyrning kan ta sig olika former, vilket diskuteras mera i det följande. Av särskilt intresse utifrån uppdraget är att diskutera mål- och resultatstyrningens utformning ur ett processperspektiv, särskilt i de fall processerna går över myndighetsgränser. Få myndigheter i Sverige har kommit så långt att de har lagt processerna till grund för verksamhetens styrning genom att sätta mål och utveckla mätsystem som utgår från processerna. Några myndigheter som kommit en bra bit på väg är Tullverket, Export- 10 Stigendal och Johansson (2003). 11 Se t.ex. Stein (1996), men även för ett kritiskt perspektiv Ellström, m.fl. (1996). 16

19 kreditnämnden (EKN), Vägverket och Migrationsverket. Speciellt Tullverket visar på den potential processynsättet rymmer när det läggs till grund för en genomtänkt utveckling. Inom kommuner och landsting finns fler goda exempel som kan illustrera styrkan i processynsättet. Ett framgångsexempel är Medicinkliniken vid Höglandssjukhuset i Eksjö. Erfarenheter från Höglandssjukhuset, Tullverket och Exportkreditnämnden redovisas i kapitel 2.2. Vad är en process? Ordet process kommer från latin och betyder förlopp. Ordet används i en rad olika innebörder. För en jurist är det ett rättsligt förfarande. För en kemist är det en reaktion mellan olika ämnen. För en ingenjör ett produktionsflöde, ofta starkt automatiserat. För samhälls- och beteendevetare kan en process vara ett mentalt och/eller tidsmässigt förlopp t.ex. en mognadsprocess. I det här sammanhanget definieras begreppet process ofta som en kedja eller ett nätverk av länkade aktiviteter som i ett återkommande flöde skapar värde för en kund. 12 Det går inte att prata om processer utan att utgå från de behov de ska tillfredsställa. En process är i sig bara en struktur som används för att åstadkomma något som ska tillfredsställa ett behov. Den består i sig inte av några resurser, varken mänskliga eller materiella. Den kan jämföras med en väg, som vi använder för att ta oss mellan två punkter. Att utgå från behoven som ska tillfredsställas, dvs. syftet med processen och vilka som är dess brukare, blir därmed en viktig utgångspunkt när processerna ska identifieras. Utan detta för ögonen är det risk för att de processer som identifieras inte utvecklas och förbättras utan enbart cementerar gamla rutiner. Vad kännetecknar en process? Förutom att en process består av en kedja eller ett nätverk av aktiviteter har den, som framgår av definitionen, vissa speciella egenskaper. En process: Har en kund. Begreppet kund är det generella begrepp som används i processammanhang. I offentlig sektor handlar det om medborgare, brukare, klient, patient, företag etc. beroende på typ av process. I denna rapport används i första hand begreppen brukare och medborgare. (Dessutom finns uppdragsgivare och andra intressenter som på olika sätt måste beaktas.) Skapar ett värde. Processen förädlar en insats (input) till en vara eller en tjänst (output). När processen beskrivs är det viktigt att det görs så att värdeskapandet tydliggörs. Detta är grunden för att styra och förbättra processen. Har en väl definierad början och ett väl definierat slut. Var en process börjar och slutar är inte alltid självklart. Det finns ofta möjligheter att välja hur en process ska avgränsas. Utgångspunkten är dock att processen startar med ett behov som ska tillfredsställas, och slutar med att behovet är tillfredsställt. Det är identifierade behov som gör att processen existerar. Är repetitiv, dvs. den genomförs (används) flera gånger. Detta är grunden för att den ska kunna förbättras och bli mera effektiv. Försäkringskassans ärende- 12 För en diskussion av olika definitioner och skillnaderna mellan dem se t.ex. Stigendal och Johansson (2003) och Ljungberg och Larsson (2001). 17

20 processer är exempel på detta. Kassan har t.ex. en process för utbetalning av föräldrapenning som respektive handläggare använder varje gång ett sådant ärende dyker upp. Även förlopp som inte upprepas går att beskriva som processer. Poängen är dock att när det är verksamheter som är av repetitiv karaktär så finns det vinster med att beskriva dem som processer. Det finns därmed också inslag i alla verksamheter som det inte är meningsfullt att beskriva i processtermer. Det är viktigt att det blir tydligt hur värdeskapandet sker. När en process ska effektiviseras handlar det bl.a. om att reducera icke värdeskapande aktiviteter. Dessa är av två slag: 1. Icke värdeskapande men nödvändiga aktiviteter, t.ex. fakturahantering och löneadministration. Dessa aktiviteter skapar inget värde ur kundens/brukarens synpunkt, men de behövs för att helheten ska fungera och de har identifierade intressenter som är beroende av att de utförs. Dessa aktiviteter ska optimeras så att de gör största möjliga nytta. För vissa aktiviteter ska tid och kostnader i princip minimeras, dit hör t.ex. fakturahantering. För andra aktiviteter handlar det om att ligga på rätt nivå, dit hör t.ex. allmän omvärldsbevakning eller kompetensutveckling. Vad som är rätt nivå styrs av vilka krav som verksamhetens kärnprocesser ställer. 13 I en processtyrd verksamhet värderas därmed olika stödfunktioner utifrån det värde de skapar för kärnverksamheten. 2. Spill, dvs. sådana aktiviteter som helt saknar intressenter och som därför inte ska utföras. Exempel på spill är onödigt dubbelarbete, svara på frågor från medborgarna som uppkommer på grund av bristande information, olika typer av brandkårsutryckningar etc. Spill ska minskas genom ett genomtänkt förebyggande arbete som leder till att liknande åtgärder i fortsättningen inte behövs. 14 Processynsättet ger perspektivskifte Processynsättet bidrar rätt tillämpat till en serie perspektivförskjutningar: Fokus förskjuts från ett internt perspektiv till att betrakta verksamheten utifrån och in, dvs. från kundens/brukarens synvinkel. Att förstå deras verkliga behov, hur dessa kan tillgodoses samt i vilken utsträckning man lyckas, blir viktigt. Processer som inte ständigt värderas utifrån kundernas/brukarnas synvinkel, tenderar att förändras till att passa de anställdas interna bekvämlighet. 15 Detta, som kallas målförskjutning, innebär inte sällan att mål och syfte outtalat förändras i linje med önskemålen hos organisationens chefer. En följd av detta kan bli att det är viktigare att bevara status quo än att uppnå de formella målen Kärnprocesser är de processer som tillsammans uppfyller verksamhetens syfte och som därmed har externa kunder. 14 Ordet spill motsvaras av det engelska uttrycket waste. För en diskussion av olika former av spill se t.ex. Ljungberg och Larsson (2001) och Vanguard: Process Mapping and Analysis. (2001). 15 Rentzhog (1998). 16 B.G. Peters. Förvaltningens struktur och politikens samordning. SYNOPSIS nr /2004. Statens Kvalitets- och kompetensråd. 18

21 I relationen myndigheter medborgare, där de senare ofta inte har några alternativ, är det viktigt att få in brukarperspektivet och ständigt hålla detta levande. En myndighet måste i högre grad än ett företag ställa sig frågor som: Vad är syftet med vår verksamhet?, Vilka är vi till för? och Vilka krav har de på oss och hur ska vi göra för att leva upp till dessa krav?. Risken för målförskjutning är annars uppenbar bl.a. genom att många myndigheter har en monopolställning som innebär att medborgaren saknar valfrihet. Fokus förskjuts från att optimera den egna funktionen till att mera betrakta hela verksamheten (eller samtliga verksamheter när processen går över myndighetsgränser). Att förstå hur den egna verksamheten bidrar till att optimera helheten blir viktigt (både inom och mellan myndigheter). Att istället för vi och dom utveckla en samarbetskultur och samverka med de funktioner eller myndigheter som verkar i processen blir viktigt. Om syftet med en rehabiliteringsprocess är att rehabilitera till arbete blir detta ett gemensamt åtagande för Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. 17 En gemensam förståelse av och mål för processen som helhet gör det meningslöst att skicka ärenden mellan varandra för att uppnå de egna målen på helhetens (läs: klientens) bekostnad. Hela processen och flödet genom processen måste fungera effektivt inte bara enskilda funktioner eller myndigheter. I rättskedjan måste det t.ex. råda balans i resurser mellan polis, åklagare, domstolar och kriminalvård på ett sådant sätt att helheten fungerar väl. Om en länk i kedjan är väsentligt svagare påverkas hela systemet. Fokus förskjuts så att det blir en bättre balans i styrningen mellan behovet av styrning inriktad på produktivitet (inre effektivitet), kostnader och kontroll (inte göra fel) respektive styrning inriktad på kvalitet, yttre effektivitet (rätt saker), kundnöjdhet och effekter. När verksamhetens processer identifierats strategiskt och så att de tillsammans uppfyller verksamhetens syfte kan målen sättas utifrån vad processerna ska åstadkomma. När mål och olika uppföljningsparametrar (mätsystemet) utgår från syftet kommer processernas duglighet och effektivitet, tjänsternas kvalitet, kundnöjdhet och effekter i fokus. Detta innebär inte att kapacitetsutnyttjande, antal utförda prestationer etc. är oviktigt. De utgör en naturligt och nödvändig del av uppföljningen. På samma sätt ger självfallet den finansiella styrningen grundläggande restriktioner och förutsättningar. Det som ska driva verksamheten samt motivera och engagera medarbetarna måste dock vara mål som kopplar till syfte och effekter. Det är den typen av mål som för de flesta skapar mening i arbetet. Följden av de perspektivskiften processynsättet för med är att det blir viktigt att: Förstå hur processerna fungerar. I detta ingår att förstå hur värde skapas för dem verksamheten är till, dvs. i första hand brukarna. Grunden för förståelsen 17 Rehabilitering är en särskild verksamhet inom arbetsförmedlingen. 19

22 är en beskrivning och kartläggning av processen, mätningar, analys och reflektion. Se hela verksamheten som ett system. I detta ingår att analysera hur processernas förmåga att leverera tjänster och service av hög kvalitet till brukarna är beroende av hur systemets övriga delar dvs. allt från organisation och regelverk till ledarskap och organisationskultur stödjer processerna. Vad detta konkret innebär utvecklas i kapitel 5. Lägga denna förståelse till grund för att styra och utveckla verksamheten. Detta görs genom att sätta mål, utforma mått och följa upp verksamheten med utgångspunkt i syftet, dvs. vad processerna ska åstadkomma. För en process som går över myndighetsgränser kan man behöva starta med att tydliggöra syftet med politiken och hur uppdragen till berörda myndigheter formulerats för att sedan kunna formulera ett syfte för processen. För att konkretisera utifrån exemplet från Höglandssjukhuset som presenteras nedan: Syftet med verksamheten på ett sjukhus är att bota sjuka, inte att ha hög beläggning på sängplatserna. Medborgarfokus och uppdragsgivarens krav I staten tillkommer ett par viktiga aspekter som kopplar till ovanstående resonemang. En myndighet arbetar utifrån regeringens uppdrag och mål samt inom ramen för gällande regelverk. Givet detta ska myndigheten, så långt det går, tillgodose brukarnas behov. En enskild brukare kan ha behov och krav som inte går att tillgodose. Detta kan innebära att myndigheten i dialog med brukarna behöver tydliggöra förutsättningarna och skapar realistiska förväntningar. Vi har som medborgare också flera roller, bl.a. rollen som brukare och rollen som finansiär. I det senare fallet är medborgarna som kollektiv en intressentgrupp i all skattefinansierad verksamhet. Samtidigt som vi som brukare vill ha våra behov tillgodosedda, vill vi som medfinansiär i den kollektiva finansieringen ha så kostnadseffektiv verksamhet som möjligt vid en given kvalitet. 2.2 Processynsättet i praktiken några konkreta exempel Erfarenheterna inom staten av att använda processynsättet som grund för verksamhetens styrning är tämligen begränsade. Det finns heller inte inom staten något exempel som tydligt illustrerar potentialen i att tillämpa processynsättet på processer som går över myndighetsgränser. För detta ändamål används istället ett exempel från sjukvården, Medicinkliniken vid Höglandssjukhuset i Eksjö. Däremot finns det statliga exempel som visar möjligheten att göra effektivitetsvinster, inte minst ur ett samhällsperspektiv. Tullverket är ett mycket gott exempel på detta. Exemplet Tullverket illustrerar samtidigt en annan aspekt på myndighetsöverskridande processer, nämligen processer i vilka flera olika länders tullmyndigheter är inblandade och samverkar. Erfarenheter från Höglandssjukhusets, Tullverkets och till viss del Exportkreditnämndens (EKN) processutvecklingsarbete redovisas nedan. 20