Remissyttrande över betänkandet Ökat förtroende för domstolarna strategier och förslag (SOU 2008:106)

Transkript

1 1 (7) Generaldirektören Justitiedepartementet Stockholm Remissyttrande över betänkandet Ökat förtroende för domstolarna strategier och förslag (SOU 2008:106) Ert dnr: Ju 2008/10177/DOM Allmänt Domstolsverket anser att betänkandet är en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med förtroendefrågor i Sveriges domstolar. Utredningen ger väl genomtänkta synpunkter på frågor som är centrala för förtroendet för domstolarna. Det pågår i och för sig redan idag arbete i varierande omfattning såväl på landets domstolar som på Domstolsverket inom nästan alla de områden som tas upp av utredningen. Den grundliga genomlysning av behovet av åtgärder på olika områden som gjorts av utredningen ger emellertid en mycket stabil grund att stå på i det fortsatta arbetet. Utredningen ger också flera förslag till nya åtgärder och visar även var det är viktigast att sätta in mer resurser. Domstolsverket är, med några få undantag, positivt till de förslag som lämnas i betänkandet. Domstolsverket delar bedömningen att ett arbete med att förbättra förtroendet för domstolarna till största delen måste bedrivas i den dagliga verksamheten på varje domstol. Domstolsverkets roll ska vara övergripande, stödjande och sammanhållande. För att nå framgång är det, som utredningen framhåller, viktigt att arbete med förtroendefrågor bedrivs löpande och inte enbart i projekt eller på grund av särskilda uppdrag I utredningen behandlas inte närmare den aspekt på förtroende som avser domstolarnas handläggningstider. Domstolarna arbetar ständigt med att effektivisera verksamheten och förkorta handläggningstider. Detta arbete har under flera år varit prioriterat i verksamheten. För att kunna arbeta med förtroendefrågor i större omfattning än idag och få dessa att bli ett inslag i den dagliga verksamheten på alla domstolar måste frågor om förtroende både få högre prioritet och få ta mer resurser i anspråk, såväl personella som ekonomiska,. Domstolsverket menar att det, inom ramen för befintliga anslag, inte är möjligt att förena ett brett genomförande av de föreslagna åtgärderna med de krav som ställs på minskade balanser och omloppstider. För att förslagen ska få tillräckligt genomslag krävs därför att såväl domstolarna som Domstolsverket ges ekonomiskt utrymme att arbeta med dessa frågor. R1C, , DV info.avd Jönköping Besöksadress: Kyrkogatan 34 Telefon: Fax: domstolsverket@dom.se Expeditionstid: Måndag-fredag

2 2 (7) Strategier Domstolsverket delar bedömningen att det är domstolarna som i huvudsak ska bestämma innehållet i de strategier som föreslås. För att strategierna ska få legitimitet och genomslagskraft menar verket att de bör tas fram av arbetsgrupper med representanter från domstolarna och därefter remitteras till domstolarna. Verket är tveksamt till om framtagna strategier dessutom behöver antas på stora domarmöten. Utbildning I utredningen föreslås att personal på domstolarna ska få utbildning inom i huvudsak tre områden, i bemötandefrågor, i hur dom och beslut ska utformas och i hur media ska bemötas. Domstolsverket tillhandahåller redan idag utbildningar inom dessa ämnen och delar uppfattningen att det är viktigt att ändamålsenlig kompetensutveckling sker kontinuerligt. Hur utbildningsinsatserna behöver förändras för att utgöra ett mer påtagligt led i kvalitetsarbetet på domstolarna kan bedömas först när föreslagna strategier tagits fram. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Domstolsverket är enig med utredningen i slutsatsen att grunden för ett framgångsrikt arbete med att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna ligger i att domstolarna i framtiden själva kontinuerligt arbetar med dessa frågor och att det därför är viktigt att systematiskt kvalitetsarbete bedrivs i alla domstolar. Modifierad resursfördelningsmodell Domstolsverket delar i och för sig bedömningen att incitament behövs för att få domstolarna att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete, men det bör av nedan angivna skäl ske på annat sätt än genom en modifiering av resursfördelningsmodellen. Grunden för resursfördelningen till domstolarna är att denna ska vara ändamålsenlig och att resurser ska tillskjutas där de bäst behövs. Domstolsverket anser att utgångspunkten bör vara att domstolarna i så hög grad som möjligt själva ska förfoga över sin budget. Delar av budgeten bör med andra ord inte anvisas för speciella ändamål. Det finns flera andra angelägna områden än enbart systematiskt kvalitetsarbete, t.ex. utveckling av nya arbetsmetoder och kompetensutveckling, som skulle kunna finansieras på samma sätt, dvs. genom särskilt anvisade medel, men det skulle leda till ett stelbent system som inte tillåter domstolarna att över tiden använda tilldelade medel på ett ändamålsenligt sätt. Såväl i nuvarande fördelningsmodell som i den nya fördelningsmodell som nu successivt införs för domstolarna tillförs domstolarna en budget som bland annat innefattar medel för förvaltningskostnader och som är avsedda för bland annat kvalitetsarbete. Domstolsverket kan också, efter en prövning från fall till fall, tillskjuta extra medel för särskilda kvalitetsprojekt. Resursfördelningsmodellen används för att ta fram ett grundbelopp för respektive domstols budget. Fördelningen enligt modellen bygger i huvudsak på inkomna mål och ärenden eftersom det utgör den produktionsmassa som domstolen bör få medel för att hantera. Modellen kan, oavsett hur den utformas, rimligen inte fånga upp alla de delar av en domstols verksamhet som påverkar resursbe-

3 3 (7) hovet. Budgeten kan därför förändras i samband med de årliga budgetdialogerna med domstolarna. Under de senaste åren har budgetdialogerna mellan domstolarna och Domstolsverket allt mera utvecklats från en diskussion om enbart ekonomi till en bredare, fördjupad dialog som rör även organisation, ledning och styrning, arbetsformer, utvecklings- och kvalitetsarbete och personalfrågor. Det finns också praktiska svårigheter med att justera resursfördelningsmodellen så att den på ett generellt sätt tar hänsyn till systematiskt kvalitetsarbete eftersom det systematiska kvalitetsarbetet vid olika domstolar kommer att ha olika karaktär och varierad omfattning beroende på vilka lokala behov som finns. Det framstår därför som mycket svårt att finna lämpliga kriterier för att avgöra vad som ska betraktas som systematiskt kvalitetsarbete och hur mycket medel som är lämpligt att användas för detta arbete. Domstolsverket menar därför att resursfördelningsmodellen inte är möjlig att modifiera så att det av modellen framgår vilken hänsyn som kan tas till det kvalitetsarbete som domstolarna bedriver. I stället menar verket att det systematiska kvalitetsarbetet bör vara en av flera centrala frågor vid de årliga budgetdialogerna med domstolarna. Det är varje domstols ansvar att bedriva kvalitetsarbete och de budgetmedel som tilldelas domstolarna ska normalt räcka även till sådant arbete. Därutöver kan domstolarna inför dialogerna yrka ytterligare medel för detta ändamål. Domstolsverket anser att denna modell bäst svarar upp mot kravet på en ändamålsenlig resursfördelning till domstolarna. Domstolsverket instämmer i utredningens slutsats att det är viktigt att verket förstärks för att mer aktivt kunna bistå domstolarna i deras systematiska kvalitetsarbete. Den av verket förordade finansieringsmodellen av kvalitetsarbete skulle i högre grad än en modifierad resursfördelningsmodell gynna detta arbete. Domstolsverket skulle i ett tidigt skede få kännedom om kvalitetsarbetets inriktning på respektive domstol, delta i diskussioner om upplägg av arbetet och finansiering och därmed i en förlängning få större förutsättningar att löpande bistå respektive domstol på ett framgångsrikt sätt. Återrapporteringskrav Domstolsverket har inget att erinra mot ett återrapporteringskrav i regleringsbrevet men har uppfattningen att det i och för sig inte är nödvändigt för att verket ska arbeta med frågor om systematiskt kvalitetsarbete Bemötande av parter och andra bevispersoner Bemötandestrategi Domstolsverket är positivt till att domstolarna gemensamt med verket tar fram en bemötandestrategi med de hörnstenar som finns beskrivna i utredningen. Bättre information om förfarandet Det ligger helt i linje med nuvarande arbete på Domstolsverket att se över befintliga informationsblad samt ta fram och utveckla nya informationsblad om förfarandet. Att ta fram ny typ av information är dock ett tidskrävande arbete. För att kunna göra detta i högre takt än nuvarande krävs antingen resursförstärkningar eller att andra arbeten nedprioriteras.

4 4 (7) På Domstolsverkets utvecklingsavdelning pågår ett ständigt arbete med att förbättra och förändra de blanketter som finns i verksamhetsstödet Vera. De av utredningen föreslagna nya kallelseblanketterna kommer att beaktas i detta arbete. Bemötandeombudsman Varje domstol, men även Domstolsverket, måste ha både riktlinjer och beredskap för hur synpunkter på bemötandet ska hanteras på den egna myndigheten. Det är också viktigt att det är tydligt vart den som har synpunkter kan vända sig och att synpunkter hanteras på ett likartat sätt inom Sveriges Domstolar. Generella riktlinjer för hur synpunkter ska hanteras bör därför framgå av en övergripande bemötandestrategi. Domstolverkets roll bör vara att stötta domstolarna i att hantera dessa frågor och att vara den sammanhållande kraften i arbetet med att ta fram strategin. Domstolsverket anser emellertid att det finns vissa principiella invändningar mot förslaget om att inrätta en bemötandeombudsman. Det kan således ifrågasättas om det är lämpligt att ombudsmannen hör till Domstolsverket. Även om det för allmänheten kan verka naturligt att en bemötandeombudsman finns knuten till verket får det aldrig uppkomma minsta tvivel om att Domstolsverket inte får ha synpunkter på hur enskilda ärenden på en enskild domstol handlagts. Det är också tveksamt om det är förenligt med Domstolsverkets roll och domstolarnas självständighet att verket tillsammans med ombudsmannen ska ta fram en årlig rapport om synpunkter på domstolarnas verksamhet när det gäller bemötande. Verket vill också peka på att det är oklart hur en bemötandeombudsman ska utses samt vilken roll och vilka befogenheter som ska tillkomma en sådan person. Under alla förhållanden anser verket att det är för tidigt att inrätta en funktion som bemötandeombudsman. Det kan finnas andra och bättre sätt att hantera synpunkter på verksamheten. Frågan bör övervägas närmare i samband med framtagandet av strategin. Utformning av domar och beslut Allmänt Utredningen har påtalat att kvaliteten i domar och beslut när det gäller läsbarhet och redovisning av juridisk argumentation generellt måste höjas. Förutsättningen för ett framgångsrikt arbete med detta ligger i att domare själva kontinuerligt diskuterar och arbetar med dessa frågor. Verket ställer sig därför positivt till förslaget att det ska utarbetas en för domstolarna gemensam strategi för utformningen av domar och beslut. Formell utformning I utredningen slås fast att det för förtroende är viktigt med en gemensam grafisk utformning. Domstolsverket har uppfattningen att det är nödvändigt med föreskrifter för att nå en enhetlig yttre utformning av alla domar och beslut. När det gäller den formella utformningen måste, förutom de synpunkter som domstolarna har på detta, även bland annat beaktas det arbete som syftar till elektronisk rapportering och kommunikation av uppgifter och handlingar till andra myndigheter (för närvarande mest aktuellt inom det arbete som pågår inom rättsväsendets informationsförsörjning, RIF). Av 21 i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol följer att Domstolsverket har föreskriftsrätt när

5 5 (7) det gäller utformning av dom och beslut i brottmål. Föreskriftsrätten måste enligt verket uppfattning utökas till att omfatta den formella utformningen av domar och beslut i alla typer av mål och ärenden i både allmän domstol och förvaltningsdomstol. Föreskrifter ska tas fram på samma sätt som idag, d v s genom att verket, i samråd med representanter för domstolarna, tar fram förslag som sedan remitteras till domstolarna. Rekommendationer för utformning av läsbarhet m.m. Enligt verkets mening är det domstolarna själva som ska ta fram rekommendationer för utformning av domar och beslut när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation. Domstolsverkets roll i detta arbete ska endast vara sammanhållande. Utbildning och återkommande undersökningar Det är inte lämpligt att Domstolsverket ska ansvara för mer generella undersökningar om begripligheten av domar eftersom det inte får uppstå någon tveksamhet om domstolarnas självständighet i den dömande verksamheten. Innan en strategi är framtagen går det inte, som redan berörts, att ange vilken typ av kompetensutveckling som kommer att bli aktuell att anordna. Det är domarna själva som i samband med utarbetandet av de riktlinjer som ska gälla för utformning av dom och beslut, måste bedöma vilken typ av utbildning som behövs med anledning av riktlinjerna. Domstolsverket avser att anordna erforderliga utbildningar efter domstolarnas önskemål. Domstolarnas kontakter med medierna Domstolsverket bedriver redan idag ett omfattande arbete som rör kontakter med media och det som föreslås i utredningen ligger helt i linje med detta arbete. Det är viktigt både att en övergripande mediestrategi tas fram och att varje domstol har en egen policy för mediekontakter. Domstolsverket bör ha ansvaret för framtagandet av en övergripande strategi och för formulerandet av målen med mediearbetet. Innan det övergripande målet är klart och tydligt formulerat finns det en risk med att, på det sätt som görs i utredningen, lista de aktörer som strategin bör byggas kring (domarna, domstolscheferna, mediedomare, mediegruppen, Domstolsverket och en talesperson). En sådan lista riskerar nämligen att låsa tanken vid olika roller snarare än funktioner och att tillräcklig hänsyn inte tas till det övergripande strategiska tänkandet. Vidare måste varje enskild domstols ansvar för att hantera mediekontakter lyftas fram. Den positiva utveckling som enligt verkets mening skett under senare år beträffande domstolarnas kontakter med media (t.ex. presskonferenser och pressmeddelanden i uppmärksammade mål) bör stödjas och vidareutvecklas. Det kan också framhållas att det är viktigt att en organisation för medierelationer inte har en alltför komplicerad struktur eftersom det annars kan bli svårt för den som söker kontakt att veta vem han eller hon bör vända sig till. Avslutningsvis vill verket i detta sammanhang peka på att en mediepolicy inte bara bör beröra hur domarna ska finnas tillgängliga för media utan även ta ställning till hur annan personal ska hantera media.

6 6 (7) Mediegrupp Domstolsverket vill framhålla att den existerande mediegruppen fungerar mycket väl och att det finns all anledning att utveckla gruppens roll. I en mediestrategi bör syfte och mål med en mediegrupp närmare definieras. Det är också för tidigt att låsa sig vid benämningen mediedomare. Det kan hända att det vedertagna presstalesman är en för media tydligare benämning på de personer som ingår i gruppen. Talesperson Domstolsverket ställer sig tveksamt till förslaget att det ska finnas en enda talesperson för Sveriges Domstolar. Det kan vara lämpligare att det är en mediegrupp snarare än en ensam talesperson som ska svara på övergripande frågor och ge bilden av Sveriges Domstolar utåt. Andra åtgärder för att stärka förtroendet Plan för elektronisk akthantering m.m. De förslag som presenteras i utredningen är mycket angelägna och något som Domstolsverket absolut vill prioritera och ta fram lösningar för. Som framgår nedan är det för närvarande emellertid inte möjligt att utan resursförstärkningar bredda och intensifiera utvecklingsarbetet inom e-förvaltningsområdet. Utredningen uppehåller sig endast vid en liten del av hela det område som omfattas av begreppet e-förvaltning. Domstolsverket har för avsikt att göra en övergripande analys och ta fram en plan över hantering av e-förvaltning inom Sveriges Domstolar. I planen kommer prioriteringar att behöva göras mellan sådant som avser tjänster till allmänheten, effektivisering av arbetet på domstolarna och effektivisering av arbetet mellan domstolarna och andra myndigheter. Innan detta är gjort är det inte lämpligt att gå fram med ett så specifikt regeringsuppdrag som att ta fram lösningar för att allmänheten ska få tillgång till domstolarnas information via nätet eller möjlighet att betala ansökningsavgifter via nätet. Sådana uppdrag riskerar bara att suboptimera utvecklingsarbetet. Ett uppdrag bör inte heller avgränsas till en plan för elektronisk akthantering utan bör i så fall avse hela det område som innefattas i begreppet e-förvaltning. När det gäller resurser bör följande beaktas. Domstolsverket är en betydligt mindre myndighet med en betydligt mindre budget för IT-utveckling än de myndigheter som kommit längre i detta avseende, exempelvis Försäkringskassan och Skatteverket. Efter att i flera år, till följd av de nya bestämmelserna om dokumentation av förhör i allmän domstol, ha prioriterat arbetet med att ta fram lösningar för in- och uppspelning av förhör med ljud och bild så läggs för närvarande huvuddelen av Domstolsverkets utvecklingsresurser på att inom ramen för RIF-samarbetet införa ett elektroniskt flöde av ärenden i rättskedjan. Ett annat prioriterat område är kontinuerlig utveckling av det gemensamma verksamhetsstödet Vera i syfte att möta domstolarnas behov av ett effektivt målhanteringssystem. Att införa elektronisk akthantering i den omfattning som föreslås i utredningen skulle kräva insatser i sådan omfattning att verket, med nuvarande resurstilldelning, under en period om 5-10 år inte skulle kunna genomföra några andra utvecklingsprojekt inom e-förvaltningsområdet och dessutom få minimera arbetet med att införa ett elektroniskt flöde i rättskedjan.

7 7 (7) Domstolsverket vill även i sammanhanget framhålla följande. När det gäller utvecklande av elektroniska tjänster såväl gentemot allmänhet som gentemot andra myndigheter finns en mängd krav och önskemål som framställs från myndigheter, regeringen och EU. Det är enligt Domstolsverket oklart vilka prioriteringar som ska gälla i arbetet med dessa frågor och vad regeringens e-handlingsplan konkret kan komma att innebära för Sveriges Domstolar. Domstolsverket ser allmänt ett behov av en tydligare styrning från regeringen och en ökad samordning mellan myndigheterna när det gäller att ta fram generella lösningar inom det här området. Information och interaktiv kommunikation För närvarande arbetar Domstolsverkets utvecklingsavdelning på en lösning som innebär att uppropslistor kommer att kunna läggas ut på domstolarnas externa webbplatser. Konsekvenser För att kunna bedriva ett framgångsrikt arbete med förtroende inom samtliga de områden som behandlas i utredningen krävs som utvecklats ovan under Allmänt att både domstolarna och Domstolsverket tillförs generella resurser. Innan strategier och annat tagits fram är det för tidigt att uttala sig om vilka personella förändringar som kommer att krävas eller på annat sätt specifikt ange vilka resursförstärkningar som krävs. Domstolsverket utgår från att det kommer att finnas möjlighet att återkomma med närmare beräkningar av ökade resursbehov beträffande specifika frågor och uppdrag. Detta yttrande har beslutats av undertecknad generaldirektör. I den slutliga handläggningen har även deltagit chefsjuristen Jörgen Nilsson och hovrättsassessorn Charlotte Driving, föredragande. Barbro Thorblad Charlotte Driving