Konsekvensanalys gällande lättnader i strandskyddet i lågt exploaterade områden för mindre sjöar och vattendrag

Transkript

1 RAPPORT Konsekvensanalys gällande lättnader i strandskyddet i lågt exploaterade områden för mindre sjöar och vattendrag Fördjupning Analys & Strategi

2 Konsulter inom samhällsutveckling WSP Analys & Strategi är en konsultverksamhet inom samhällsutveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. Titel: Konsekvensanalys gällande lättnader i strandskyddet i lågt exploaterade områden för mindre sjöar och vattendrag - fördjupning Redaktör: Johanna Farelius (Kristin Quistgaard, Eva-Britt Eklöf, Ulrika Isberg, Karin Carlsson, Maria Pleiborn, Karin Henrikson, Anna Brunlöf, Anne Thorén) WSP Sverige AB Arenavägen Stockholm-Globen Tel: E-post: info@wspgroup.se Org nr: Analys & Strategi Styrelsens säte: Stockholm

3 Förord WSP har under perioden augusti 2013 till oktober 2013, på uppdrag av Naturvårdsverket genomfört en samhällsekonomisk bedömning av två alternativ för lättnader i strandskyddet för små sjöar och vattendrag. Vår kontaktperson hos beställaren har varit Björn Pettersson. Den grupp som arbetat med analysen har satts ihop utifrån uppdragets relativt korta genomförandeperiod samt utifrån relevant juridisk kompetens inom miljöbalken, kompetens inom sakområdet samt kompetens om samhällsekonomiska konsekvensanalyser inom naturmiljöområdet. I utredningsgruppen har Johanna Farelius (Uppdragsledare), Kristin Quistgård, Eva- Britt Eklöf, Ulrika Isberg, Karin Henriksson, Karin Carlsson ingått. Anna Brunlöf har kvalitetsgranskat texten. För geodata till kapitel 5 har Metria anlitats som underkonsult. Tack till Anne Thorén för övergripande rådgivning kring strandskyddet samt till Maria Pleiborn för rådgivning kring bebyggelsetryck. Författarna ansvarar själva för slutsatserna och eventuella brister i rapporten. Stockholm i oktober 2013 Analys & Strategi

4 4

5 Innehåll FÖRORD INTRODUKTION Inledning Bakgrund - Dagens strandskyddslagstiftning Problembeskrivning Metod ARBETSINSATSER OCH KOSTNADER FÖR SÖKANDE, KOMMUN OCH LÄNSSTYRELSE Process för ett dispensärende Process för upphävande av strandskydd Process för återinförande av strandskydd Inventering av områden Administrativa resurser - kostnadsskattning Sammanfattning Arbetsinsatser och kostnader STRANDSKYDDET JÄMFÖRT MED ANDRA SKYDDSFORMER Olika skyddsformer Jämförelse mellan de olika skydden Överlappande skydd - En GIS-analys EKOSYSTEMTJÄNSTER OCH HUR VÄRDEN PÅVERKAS FÖR VÄXT OCH DJURLIV SAMT FRILUFTSLIV EFFEKTER PÅ INFLYTTNING/BYGGANDE AV BOSTÄDER Omvärldsfaktorer att beakta vad gäller bebyggelsetryck för nyproduktion av bostäder Nulägesbeskrivning-ett exempel SAMMANSTÄLLNING AV KONSEKVENSER BILAGA 1 SKILLNADER I ARBETSPROCESS FÖR KOMMUN, LÄNSSTYRELSE OCH STATEN Dagens arbetsprocess för ett dispensärende Länsstyrelsen upphäver strandskyddet Länsstyrelsen återinför strandskyddet BILAGA 2 INVENTERING AV OMRÅDEN BILAGA 3 ADMINISTRATIVA RESURSER Analys & Strategi 5

6 BILAGA 4 ANTAGANDEN OCH BERÄKNINGAR I KOSTNADSEXEMPEL...50 Antaganden...50 Beräkningar av administrativa kostnader...52 BILAGA 5 GIS-ANALYS AV STRANDSKYDD

7 1 Introduktion 1.1 Inledning Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet innebär att det inom ett strandskyddat område råder förbud att exempelvis uppföra byggnader. Strandskyddet är generellt, vilket betyder att det gäller strandskydd vid havet och vid samtliga sjöar och vattendrag, oavsett storlek. Strandskydd gäller även för områden som inte har höga värden vad gäller naturmiljön och friluftslivet, såvida inte strandskyddet upphävs. Under 2009 och 2010 trädde nya bestämmelser om strandskydd i kraft. Ändringarna av reglerna syftade bland annat till att främja utvecklingen i landsbygdsområden. Naturvårdsverket och Boverket har nu ett regeringsuppdrag 1 där en utvärdering och översyn av tillämpning och utfall av regelverket ska göras. Regeringsuppdraget inkluderar bland annat att analysera och redogöra för vilka konsekvenserna kan bli om lättnader i strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden införs. Ett övergripande mål med en sådan lättnad är att skapa förutsättningar för en likvärdig tillämpning och underlätta handläggningen i kommuner och länsstyrelser. Under våren 2013 har WSP, på uppdrag av Naturvårdsverket, genomfört uppdraget Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen. Syftet med det arbetet var att följa upp tillämpning av bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen och sammanställa upphävanden av strandskydd och hur dispensgivning har fungerat. I det arbetet ingick även en konsekvensbedömning av fyra utredningsalternativ. I denna rapport beskrivs en fördjupad konsekvensbedömning för två av utredningsalternativen (UA2 och UA4). I uppdraget har följande aspekter analyserats: Arbetsinsatser och kostnader för kommun, länsstyrelse och stat Strandskyddet jämfört med andra skyddsformer Ekosystemtjänster och hur värden påverkas för växt och djurliv samt friluftsliv Effekter på inflyttning och byggande av bostäder Minskade kostnader för sökande Rapportens upplägg följer denna struktur och avslutas med ett kapitel som sammanfattar de olika delarnas resultat. 1 Regeringsuppdrag M20l2/3437/Nm, 7 Analys & Strategi

8 1.2 Bakgrund - Dagens strandskyddslagstiftning Bestämmelser kring strandskyddslagstiftningen finns i miljöbalken. Enligt 7 kap st. MB syftar strandskyddet till att långsiktigt: trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och vatten. Med dagens lagstiftning kan dispens från strandskyddsreglerna medges efter prövning om något av de särskilda skäl som finns beskrivna i 7 kap. 18 c och d miljöbalken kan åberopas, och om dispensen är förenlig med strandskyddets syften. Kommunerna har enligt 4 kap. 17 plan- och bygglagen (2010:900) även möjlighet att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan. Länsstyrelserna får också enligt 7 kap. 18 första stycket punkt 1 miljöbalken i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Den senaste större förändringen av 7 kap. miljöbalken trädde ikraft den 1 juli 2009 och i samband med detta justerades även syftet med strandskyddet för att få en mer tydlig koppling till allemansrätten 2. Samtidigt skärptes kraven på redovisning av de särskilda skäl som måste åberopas vid dispens från strandskyddet eller vid upphävande av strandskyddet i detaljplan. Länsstyrelsens roll stärktes också genom att länsstyrelsen numera ska bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser. Samtidigt fråntogs Naturvårdsverket rollen att granska och överklaga dessa beslut. Idag gäller fullt strandskydd vid mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Prövning av dispens sker enligt 7 kap. 18 första stycket punkt 1 miljöbalken. Prövning av strandskydd enligt gällande lagstiftning Prövningen enligt gällande lagstiftning utgår från att det är ett generellt strandskydd, det vill säga att strandskydd gäller vid havet och samtliga sjöar och vattendrag oavsett storlek. Strandskydd gäller även för områden som inte har höga värden vad gäller naturmiljön och friluftslivet såvida inte strandskyddet upphävs. Kommunerna prövar strandskyddsdispenser. Det är den sökande som har bevisbördan att förutsättningarna för att meddela dispens är uppfyllda. Det gäller även för det fall kommunen såsom prövningsinstans skulle kräva någon form av utredning. Länsstyrelserna kan ta in meddelade strandskyddsdispenser för överprövning och vid överprövning antingen låta kommunens beslut om dispens stå fast eller upphäva det. Länsstyrelserna har också enligt gällande lagstiftning möjlighet att upphäva strandskyddet där det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, det vill säga att skydda naturmiljön och tillgodose allmänhetens tillgänglighet till området. Om strandskyddet återinförs av länsstyrelsen har också länsstyrelsen bevisbörda att visa att förutsättningarna är uppfyllda. 2 7 kap. 13 MB 8

9 1.3 Problembeskrivning I Naturvårdsverkets tidigare utredning Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna, Redovisning av ett regeringsuppdrag, 2002 konstateras att lagstiftningen kring strandskyddsbestämmelserna innehåller en rad otydligheter vilket gör att den är svårtillämpad. Praxis, hur lagen efterföljs, inom kommun, länsstyrelser och domstolar, varierar mellan olika myndigheter. I WSP:s rapport Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen, fördjupas analysen kring tillämpningen av strandskyddslagstiftningen. Där konstateras att tillämpningen av lagstiftningen för dispenser brister i flera led. Vid små sjöar och vattendrag konstateras följande: Det är svårt att tillämpa lagstigningen kring mindre sjöar och vattendrag. Den stora mängden små sjöar och vattendrag samt bristande definitioner gör att en strikt tillämpning av strandskyddsbestämmelserna, det vill säga att strandskydd gäller vid alla sjöar och vattendrag, skulle medföra stora praktiska problem i tillämpningen av bestämmelserna och hanteringen av ärenden. Fullt strandskydd gäller vid små sjöar och vattendrag. Lagstiftningen tillämpas olika i olika län. Många tillämpar inte gällande lagstiftning, utan använder sig av tidigare lagstiftning och egna avgränsningar för vad som räknas som nedre gräns som strand, vilket medför regionala skillnader. Lagen tillämpas olika i olika beslutsinstanser. Den enskildes intressen väger generellt tyngre i de lägre instanserna än slutligen hos Mark- och miljööverdomstolen. Relativt dåligt underbyggda kommunala beslut. Handläggningen brister i såväl kunskapen som förståelsen för att bedöma hur en plan eller åtgärd kommer att påverka syftet med bestämmelserna. Syftet med denna utredning är att ge underlag till Naturvårdsverkets arbete med att eventuellt föreslå hur lättnader i strandskyddet ska hanteras för små sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Små sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden definieras här som sjöar under en hektar och vattendrag under en meters bredd utanför högexploaterat område. Antal strandskyddsdispenser intill mindre sjöar och vattendrag Grundläggande för att kunna dra slutsatser är att veta hur stort problemet är. Då vi inte vet hur många av dispensansökningarna som omfattats av definitionen dispensärenden med sjöar under en hektar och vattendrag under en meters bredd utanför högexploaterat område måste ett antagande göras. Genom att studera kartor från SCB som visar förändring i exploateringsgraden framgår att i storleksordningen 5 % av alla dispensärenden för strandskydd berör stränder i lågexploaterade områden. WSP har haft tillgång till Naturvårdsverkets strandskyddstatistik för 3 Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen, Analys & Strategi 9

10 2012. I Naturvårdsverkets underlag redovisas beslut om dispens 4. Från WSPs rapport Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen vet vi att antalet dispenser varierar mellan länen och även mellan kommunerna. Enligt statistiken hade totalt 266 kommuner beslutat om dispenser under Kommunerna i Västra Götalands län och Stockholms län står för en stor andel av del totala antalet dispensbeslut. Av statistiken framgår att tre kommuner svarar för ca 15 procent av alla de dispensgivna åtgärderna under Utifrån Naturvårdsverkets strandskyddsstatistik och med ett antagande om att i storleksordningen 5 % av alla dispensärenden för strandskydd berör stränder i lågexploaterade områden rör det sig i storleksordningen om 200 ärenden per år som är berörda av de lättnader som föreslås. I praktiken kan det finnas områden där det aldrig har varit eller kommer att vara aktuellt med strandskyddsärenden. Siffran kan möjligen vara något underskattad då antal avslag för dispens inte redovisats i statistiken. Det finns också en möjlighet att det idag finns en dold efterfrågan att bygga inom strandskyddszonen för mindre sjöar och vattendrag, utanför högexploaterade områden, men där sökande avstår från att pröva att få bygglov och ansöka om dispens. Enligt dokumentation 6 från en workshop i Hestraviken 10 januari 2013, Pilot Strandskydd, leder knappt hälften av de idéer sökande har till ett formellt dispensärende. Efter tidig kontakt med kommunen för att rådfråga, har flera sökande ändrat sig och inte gått vidare med att formellt ansöka om dispens. Resonemanget avser dock samtliga strandskyddsdispenser och det går inte att veta hur många ärenden som berör mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Det går inte heller att utläsa om det är risken att inte få dispens som gör att sökande ändrar sig, eller om det är andra faktorer som spelar in. 1.4 Metod Principen för att göra en samhällsekonomisk bedömning baseras på jämförelser mellan alternativ. Ett jämförelsealternativ (JA) definieras som innebär att ingen förändring sker av dagens regelverk för strandskyddet i lågt exploaterade områden för mycket små sjöar och vattendrag. Detta alternativ ställs mot de effekter som uppkommer av att införa lättnader. I den samhällsekonomiska konsekvensanalysen vägs två utredningsalternativ (UA2) och (UA4) mot dagens situation, jämförelsealternativet (JA). Även en jämförande analys mellan de två 4 I Naturvårdsverkets underlag är inte samtliga kommuner redovisade, det kan finnas risk att de redovisade siffrorna underskattade. 5 Värmdö kommun med 323 åtgärder (sju procent av totala antalet åtgärder), Norrtälje kommun med 242 åtgärder (fem procent) och Österåker kommun med 154 åtgärder (tre procent). 6 Länsstyrelserna i samverkan har inom projektet Förenkla på riktigt! genomfört ett pilotprojekt om strandskydd. Sammanlagt har fem kommuner och fyra länsstyrelser deltagit: Halmstad kommun, Hylte kommun Ljungby kommun, Tranemo kommun och Värnamo kommun samt länsstyrelserna i Halland, Jönköping, Kronoberg och Västra Götaland. 10

11 utredningsalternativen (UA2) och (UA4) ingår i uppdraget. Några av konsekvenserna, som kostnad för alternativ naturskydd och ekosystemtjänster, är svåra att kvantifiera. Dessa är med i kostnadsanalysen eftersom de utgör uppenbara och möjligen betydande alternativkostnader för samhället. En detaljerad analys av dessa aspekter går utanför uppdragets ramar. Jämförelsealternativ (JA) Jämförelsealternativet definieras av dagens lagstiftning. Denna finns beskriven under kapitel 1.2 Utredningsalternativ Nedan beskrivs de två utredningsalternativen i korthet. Utredningsalternativ 2 (UA 2) Utredningsalternativ 2 (UA2) innebär att lättnader för mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden regleras direkt i lag. Sjöar under en hektar 7 och vattendrag under en meters bredd 8 ska inte omfattas av det generella strandskyddet. Länsstyrelsen ska istället ges möjlighet att införa områdesspecifikt strandskydd vid små sjöar och vattendrag om utredningar visar att det behövs. Detta innebär med andra ord att strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden helt tas bort och att länsstyrelsen vid behov istället kan återinföra ett strandskydd. Behovet av dispenser intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden, där länsstyrelsen inte återinfört strandskyddet, upphör därmed. Möjligheten att söka dispens från strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag kommer dock att kvarstå i de områden där länsstyrelsen återinfört strandskyddet. Observera att då flera kommuner och länsstyrelser idag redan undantar områden intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden, utan stöd i lagen, tillämpas redan UA2 idag i flera områden. Utredningsalternativ 4 (UA 4) Utredningsalternativ 4 (UA4) är en variant av jämförelsealternativet. Dagens regler kring strandsskyddet kvarstår. I alternativet tilldelas länsstyrelserna särskilda resurser för att inventera och med stöd av 7 kap. 18 första stycket punkt 1 miljöbalken besluta om att upphäva strandskyddet i områden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Detta innebär med andra ord att ett generellt strandskydd gäller intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden så som idag. Länsstyrelsen kan antas i högre utsträckning än idag upphäva strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag. Dispenser intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden, där länsstyrelsen inte upphävt strandskyddet kommer finnas kvar. 7 En fotbollsplan brukar ha en yta på ca 0,7 hektar 8 Inklusive konstgjorda vattensamlingar och vattendrag Analys & Strategi 11

12 Avgränsningar och definitioner Små sjöar och vattendrag avgränsas i denna rapport till sjöar som är mindre än en hektar 9 och vattendrag som är upp till en meter bred inklusive konstgjorda sådana. Det följer de avgränsningar och definitioner som använts i Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen. I de statistikanalyser som genomförts har dock vattendrag som är upp till 6 meter breda analyserats, då detta är den minsta bredd där det funnits GIS-underlag. Definitionen av högexploaterade områden är sådana områden som till mer än cirka % av kommunens vattendrags- och insjöstränder är bebyggda inom strandzonen. 10 En mycket viktig del att beakta är att fler kommuner och länsstyrelser idag inte strikt tillämpar strandskydd intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Detta innebär att i praktiken tillämpas i flera fall UA2 redan idag. I denna analys har ingen hänsyn tagits till vilka länsstyrelser som idag gör undantag, utan stöd i lagen. För att skapa en tydlighet i analysen har förutsatts att samtliga län tillämpar dagens lagstiftning, utan undantag. De länsstyrelser som gör undantag, utan stöd i lagen, är överlag län som har stora arealer intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Det förekommer också att undantag görs för konstgjorda vattensamlingar som diken och bevattningsdammar. 9 En hektar är 0,01 km 2. Definitionen inkluderar småvatten som är områden i jordbruksmark med en areal av högst ett hektar som ständigt eller under en stor del av året håller ytvatten eller en fuktig markyta såsom kärr, gölar, vättar, översilnings-marker, kallkällor, märgelgravar, öppna diken och dammar. I definitionen för småvatten inkluderas även våtmarker (som inte helt givet ingår i strandskyddet) men biotopen småvatten exkluderar öppna diken och dammar anlagda för bevattningsändamål (vilka antas omfattas av strandskydd i JA). 10 I nuläget finns inga direktiv om hur definitionen högt respektive lågt exploaterat område skulle kunna användas i det enskilda fallet. SCB har hittills använt termerna för att på ett övergripande sätt karaktärisera hela kommuner. Eventuellt vore det mer ändamålsenligt att se till fastställd mindre ytenhet (kommundel). 12

13 2 Arbetsinsatser och kostnader för sökande, kommun och länsstyrelse I detta kapitel beskrivs de arbetsinsatser och kostnader som sökande, kommun och länsstyrelse har i arbetet med tillämpningen av strandskyddslagstiftningen. För att beskriva det arbete som uppstår i samband med dispensärenden intill mindre sjöar och vattendrag har tre arbetsprocesser definierats. Arbetsprocesserna är följande: 1. Process för ett dispensärende, där kommunen hanterar dispenser enligt 7 Kap 18 MB Process när länsstyrelsen upphäver strandskyddet, enligt 7 Kap 18 punkt 1 MB. 3. Process där länsstyrelsen återinför strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag, enligt UA2. 12 Varje process beskrivs mer ingående i Bilaga 1. Där beskrivs kort för varje processteg hur handläggningen kan ske, vilket typ av underlag som används för handläggning samt om inventering, alternativt ett platsbesök bedöms vara aktuellt. Handläggning av ett dispensärende varierar från kommun till kommun och från länsstyrelse till länsstyrelse. Processbeskrivningen har baserats på uppgifter från Strandskydd en vägledning för planering och prövning. Handbok 2009:4 (Naturvårdsverket och Boverket), Dispens från strandskyddet. Rapport 6474 (Naturvårdsverket) samt dokumentation från workshop i Hestraviken 10 januari 2013, Pilot Strandskydd samt egna bedömningar utifrån WSP:s erfarenheter. Dessa processer beskrivs i varsitt delkapitel. Därefter följer i delkapitel 2.4 en bedömning av när och i vilken omfattning inventeringar behöver genomföras. I detta förs ett resonemang kring vad inventeringar kan antas behöva visa. Delkapitel 2.5 beskriver sedan administrativa kostnader och andra resurser som sökande, kommuner, länsstyrelser och andra centrala myndigheter kan spara. Till sist jämförs utredningsalternativen med jämförelsealternativet i en sammanfattande analys av arbetsinsatser och kostnader i delkapitel De dispensärenden där länsstyrelsen beslutar om dispens enligt MB 7:18 a och b har här valts att inte hanteras. Detta då den ärendemängden bedöms vara så pass ringa. 12 Om länsstyrelsen ska ges möjlighet att återinföra strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag, enligt förslag i UA2, så behöver ny lagstiftning skapas kring vilka kriterier som ska gälla och vilken grund detta ska ske på. Analys & Strategi 13

14 2.1 Process för ett dispensärende I figur 1 visas en processbeskrivning kring hur ett dispensärende idag hanteras från att sökande lämnar in en dispensansökan till kommunen, därefter beskrivs hur arbetsprocessen kommer att förändras med utredningsalternativen. Arbetsprocess JA Figur 1. Arbetsprocess för ett dispensärende till kommunen enligt dagens lagstiftning. 14

15 Arbetsprocess UA 2 I UA2 krävs inte dispens intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden, eftersom föreslagen lättnad innebär att dessa områden undantas från strandskyddslagstiftning. Länsstyrelsen kommer att ha möjlighet att återinföra strandskyddet (se vidare kapitel 2.3), och för de områdena kommer sökande fortfarande kunna ansöka om dispens. Det kan antas att det i dessa områden, där länsstyrelsen återinfört strandskyddet, kan krävas starkare skäl för dispens då en bedömning redan gjorts av länsstyrelsen att området är särskilt skyddsvärt. Det innebär i sin tur sannolikt att dispensansökningar i dessa områden inte kommer beviljas. Därmed kan gränsdragningen för både sökande och kommuner för var det är tillåtet med byggnation intill mindre sjöar och vattendrag (där strandskyddet tagits bort) och var det inte är önskvärt (där länsstyrelsen återinfört strandskyddet) antas ha tydliggjorts jämfört med idag (JA). Tydligheten kan innebära att antalet formella dispensärenden minskar väsentligt. Det är idag inte klarlagt hur kommunerna alternativt länsstyrelserna praktiskt ska avgränsa och redovisa var strandskyddet upphört att gälla. Ett bristfälligt kartunderlag innebär svårigheter att bedöma strandlinjen och vilka delar av ett vattendrag som är undantagna med mera. Klargörs inte detta i exempelvis ett tydligt kartunderlag kan det antas att kommunens informella kontakter med sökande kommer att öka. Det är svårt att uttala sig om länsstyrelsernas informella kontakt med kommunerna kring gränsdragningsproblematik kommer att öka eller kvarstå på samma nivå som idag. För de områden där strandskyddet är återinfört kan antas att det finns en tydlighet i underlagsmaterialet och att det här inte råder några gränsdragningsproblem. Vi utgår ifrån att dispenser i områden där länsstyrelsen återinfört strandskyddet blir så pass ringa att dispenserna intill mindre sjöar och vattendrag helt försvinner. Arbetsprocessen för dispensärenden är därmed inte aktuellt för UA2. Arbetsprocess UA 4 I UA4 tilldelas särskilda medel för länsstyrelsen att i större omfattning inventera och upphäva strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. I övrigt finns inga skillnader i jämförelse med JA. Arbetsprocessen för ett dispensärende är därmed likvärdigt med JA. Då särskilda medel tilldelas kommer fler inventeringar att genomföras och det är större sannolikhet att länsstyrelserna i större utsträckning upphäver strandskyddet i vissa områden invid mindre sjöar och vattendrag. Detta beror förstås på resultatet av inventeringarna. Om strandskyddet i större omfattning är upphävt minskar detta ärendemängden. Om området redan är inventerat borde inte dispensansökan kräva ytterligare utredning eller platsbesök inför beslut. Analys & Strategi 15

16 2.2 Process för upphävande av strandskydd I figur 2 visas en processbeskrivning för länsstyrelsens process när strandskyddet upphävs intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden enligt 7 Kap 18 punkt 1 MB. Därefter beskrivs hur arbetsprocessen för upphävning av strandskydd förändras i utredningsalternativen UA2 och UA4. I bilaga 1 framgår hur handläggningen inom länsstyrelsen kan ske (om det är aktuellt med inventering av området). Arbetsprocess JA Figur 2. Arbetsprocess för upphävande av strandskydd enligt dagens lagstiftning Arbetsprocess UA 2 I UA 2 är strandskyddet generellt upphävt intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Därmed upphör länsstyrelsens behov av att upphäva strandsskyddet i dessa områden och arbetsprocessen är inte aktuell. Arbetsprocess UA 4 I UA4 tilldelas särskilda medel för länsstyrelsen att i större omfattning inventera och upphäva strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. I övrigt finns inga skillnader i jämförelse med JA. Arbetsprocessen för att upphäva strandskyddet är därmed likvärdigt med JA. Då särskilda medel tilldelas kommer fler inventeringar att genomföras än i JA. Beroende av resultatet av inventeringarna är det sannolikhet att länsstyrelserna i större utsträckning upphäver strandskyddet i vissa områden intill mindre sjöar och vattendrag. 16

17 2.3 Process för återinförande av strandskydd I UA2 ges länsstyrelsen en möjlighet att återinföra strandskyddet i området där strandskyddet upphävts intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Arbetsprocess JA Idag råder ett generellt strandskydd vilket medför att denna möjlighet inte är aktuell i den kontext som här avses. 13 Arbetsprocessen är alltså inte aktuell i JA. Arbetsprocess UA 2 I UA2 har länsstyrelsen en möjlighet att återinföra strandskyddet i områden där strandskyddet upphävts intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Denna process beskrivs i figur 3. I bilaga 1 visas en processbeskrivning kring hur länsstyrelsens process gällande detta kan komma att se ut. Kriterier för hur återinförande av strandskydd ska gå till och på vilken grund detta ska beslutas kommer i sådana fall att fattas i ny lagstiftning. Länsstyrelsen återinför strandskyddet Handläggning inom länsstyrelsen Sannolikt inventering Figur 3. Arbetsprocess för återinförande av strandskydd i UA2 Arbetsprocess UA 4 Då arbetsprocessen inte är aktuell i JA är den således inte heller aktuell för UA4. 13 Det finns idag en möjlighet för länsstyrelsen att återinföra strandskyddet enligt MB 18. I denna utredning förutsätts dock att återinförande av strandskyddet när det generella strandskyddet tagits bort kommer att ske på andra grunder. Detta beskrivs mer utförligt i bilaga 1. Analys & Strategi 17

18 2.4 Inventering av områden Inventering av naturområden kan vara aktuellt både för sökande, kommunen och för länsstyrelsen, dock i olika omfattning för de olika utredningsalternativen. En enklare inventering av områden kan vara aktuell för sökande vid dispensärenden för att ta fram underlag som beskriver natur och friluftsvärden i aktuellt område. Inventering av naturområden kommer sannolikt vara aktuellt där länsstyrelsen avser att upphäva strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag (JA och UA4) och där länsstyrelsen avser att återinföra strandskyddet (UA2). Länsstyrelsen ansvarar som myndighet i samtliga alternativ för att genomföra inventeringarna. Det saknas idag uppgifter kring om, och i sådana fall i vilken omfattning, länsstyrelser tillämpar att upphäva strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Vissa länsstyrelser (cirka hälften) tillämpar detta i praktiken redan idag, utan stöd i lagen. I bilaga 1 och bilaga 2 finns en utförlig sammanställning kring i vilken uträckning det finns ett behov av inventeringar samt omfattning av inventeringen som behövs. Jämförelsealternativ När det gäller upphävande av strandskydd enligt JA, ska enligt gällande lagstiftning visas att det är uppenbart att området saknar betydelse för natur och friluftsliv. En inventering ska visa att värdena är låga. En enklare inventeringar av områden där den sökande av dispens ansvarar inför kommunen för att visa att dispens kan beviljas kan vara aktuellt i JA. En mer ingående inventering kan vara aktuellt för de fall där länsstyrelsen vid en överprövning begär in mer underlag från kommunen för att kunna bedöma om dispens ska beviljas eller upphävas. Det saknas dock information om hur många ärenden där länsstyrelsens överprövning lett till att kommunen (den sökande) genomfört en mer ingående inventering. Utredningsalternativ 2 När det gäller återinförande av strandsskydd enligt UA2 är det sannolikt att länsstyrelsen måste visa att området har höga värden för natur och friluftsliv 14. Höga värden innebär sannolikt krav på att inventeringen visar något mer konkret skyddsvärt; exempelvis rödlistad/fridlyst växt/djur, vandrings- eller kanotled. Detta kan innebära att en inventering för att visa att naturvärdena är höga, enligt UA2, kan antas vara mer omfattande än en inventering enligt dagens lagstiftning. Om det är höga värden vad gäller naturvärden kan det även vara aktuellt med andra skydd; biotopskydd, arter som är fridlysta, med mera. Om det dessutom är höga värden för friluftslivet och det är fråga om ett större markområde kan det vara aktuellt att inrätta ett naturreservat. Det kan antas att fler inventeringar i syfte att upphäva strandskydd genomförs i UA2. Allmänhet och intresseorganisationer kommer att ges en större möjlighet att ta del av och utgöra 14 Eftersom eventuella fastighetsägare får en begränsning av sina möjligheter att utnyttja sin fastighet kan det antas att det måste föreligga starka skäl för att återinföra strandskyddet med tanke på proportionalitetsprincipen i 7 kap. 25 miljöbalken. 18

19 remissinstans kring de beslutsunderlag som tas fram. Detta beroende av hur länsstyrelsernas arbetsgång för återinförande, och upphävande, av strandskydd utformas och genomförs. Inventeringar av områden där dispensansökningar inkommit och kommunen därmed ansvarar 15 för att visa att dispens kan beviljas kommer inte att vara aktuellt i UA2. Det kan också antas att gränsdragningar mellan var strandskydd gäller, respektive inte gäller, kommer att ha tydliggjorts så pass väl att en kommunal inventering vid en överprövning inte är aktuell. Utredningsalternativ 4 På samma sätt som i UA2, kan det antas att fler inventeringar i syfte att upphäva strandskydd genomförs i UA4. Allmänhet och intresseorganisationer kommer att ges en större möjlighet att ta del av och utgöra remissinstans kring de beslutsunderlag som tas fram. Detta beroende av hur länsstyrelsernas arbetsgång för upphävande av strandskydd utformas och genomförs. En enklare inventeringar av områden där den sökande av dispens ansvarar inför kommunen för att visa att dispens kan beviljas kan vara aktuellt i UA 4, men för färre ärenden. Det kan antas att gränsdragningar mellan var strandskydd gäller, respektive inte gäller, kommer att ha tydliggjorts så pass väl att en kommunal inventering vid en överprövning inte är aktuell. 2.5 Administrativa resurser - kostnadsskattning I de arbetsprocesser som tidigare beskrivits, redovisas arbetsmoment som uppstår för sökande, kommun och länsstyrelse. När det gäller kostnader för handläggning av dispensärenden har kommunen enligt kommunallagen rätt att ta ut avgifter enligt självkostnadsprincipen. Kommunernas kostnad för ett formellt dispensärende ska därmed helt vara överförd på den sökande. Avgifter tas däremot inte ut för de informella kontakter som sker, innan ett formellt dispensärende. I kommande kapitel beskrivs vilka kostnader som uppstår, samt kan besparas för sökande i de olika utredningsalternativen. Detta följs av ett räkneexempel som tagits fram för att illustrerar vilka administrativa resurser och kostnader som kan skattas uppstå för de olika utredningsalternativen. Kostnader för sökande I detta delkapitel presenteras en jämförande analys av de båda alternativen, minskade kostnader för de som ska bygga eller minskade kostnader för de som ska utföra åtgärder, när det inte behövs strandskyddsdispens. Kommunal strandskyddsavgift En kommun bestämmer själv de avgifter som de kommunala nämnderna debiterar. Självkostnadsprincipen gäller och det är kommunfullmäktige som fattar beslut om taxan. Många kommuner har bestämmelser om avgift för prövning av ärenden om strandskyddsdispenser i sin 15 Den sökande av dispens ansvarar inför kommunen för inventeringen. Analys & Strategi 19

20 plan- och bygglovtaxa. Fördelen med samordning med bestämmelser om avgift i plan-och bygglovstaxa kan vara att avgifter för prövningen av dispensärendet i förekommande fall samordnas med avgifter för prövningen av bygglovet. Då vi inte har hittat någon sammanställning av olika kommuners avgifter har vi gjort en sökning på internet med sökorden strandskydd + avgift och fått fram uppgifter som visar på att avgiften varierar från 3800 kronor till 9790 kronor. För länsstyrelsens handläggning vid hanterande av dispens för strandskydd tas för närvarande en genomsnittlig avgift på 3700 kr. I skriften Plan- och bygglovtaxa Mars , presenterar Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) underlag som stöd vid taxesättning för kommunens verksamhet inom plan- och bygglagens område. SKL ger ett rekommenderat värde om 8900 kr för en kommun med till invånare. Kostnad inventering av område. Det ligger på den sökande att vid dispensärenden ta fram underlag som beskriver natur och friluftsvärden i aktuellt område, det vill säga en enklare inventering. Vi uppskattar kostnaden för detta till kr (12 x konsult timmar à 900 kr) för ett mindre område 17. Kostnaden är beroende av hur stort området som inventeras och om marken är exploaterad sen tidigare eller inte. Avgifterna blir följande (för områden som berör sjöar under en hektar och vattendrag under en meters bredd utanför högexploaterade områden): JA kr Kommunal strandskyddsavgift kr Kostnad för inventering av område kr Total kostnad UA2 0 kr Strandskyddet är upphävt och dispens behövs ej kr Total kostnad i områden där strandskydd återinförts (samma avgift som JA) troligtvis väldigt få fall. UA4 0 kr I områden där länsstyrelsen har upphävt strandskyddet kr Total kostnad i områden där strandskydd råder (samma som JA) - troligtvis färre fall än i JA, då länsstyrelsens upphävande av strandskydd i vissa områden kommer minska mängden dispensansökningar Den sökande kommer alltså få en lägre kostnad i de flesta fallen om UA2 eller UA4 införs. 16 Plan- och bygglovtaxa Mars 2011, Sveriges kommuner och Landsting, 17 WSP:s erfarenhet (Avdelningen Landskap & Miljö på Samhällsbyggnad) 20

21 Räkneexempel - administrativa kostnader Ett räkneexempel har tagits fram för att illustrera vilka administrativa resurser och kostnader som kan uppstå för de olika utredningsalternativen. Motiv till vilka kostnadsposter som valts redovisas i fotnoterna nedan. I bilaga 3 redovisas mer utförligt vad de olika utredningsalternativen innebär för administrativa resurser och i bilaga 4 redovisas mer utförligt vad kostnadsposterna innehåller och vilka beräkningsantaganden som genomförts. Följande kostnadsposter har antagits: Sökandes kostnad för kommunal handläggning av dispens = kr Sökandes kostnad för inventering av område = kr Länsstyrelsens övervägning av överprövning samt överprövning av dispens =3 700 kr 18 Länsstyrelsens inventeringskostnad för att upphäva strandskydd (JA & UA4) = kr 19 Länsstyrelsens inventeringskostnad för att återinföra strandskydd (UA2) = kr 20 Kostnadsskattning JA Flera varianter av vilka arbetsprocesser som tillämpas kan förekomma i JA, se tidigare kapitel Det mest troliga är att sökande genomför en enklare inventering, kommunen handlägger dispensärenden och att länsstyrelsen inte genomför några inventeringar för att upphäva strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag. Detta då länsstyrelsen saknar resurser. Då vissa länsstyrelser idag, utan stöd i lag, redan tillämpar en upphävning av strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag antas att endast hälften av kommunens ärenden granskas (överväger överprövning samt överprövning). 18 Uppgifter kring vilka kostnader länsstyrelsen har för övervägning av överprövning samt överprövning saknas. Denna kostnad har därför baserats på den avgift för dispensärenden som länsstyrelsen för närvarande tar ut för de dispensäreden för prövning vid vattenskyddsområden. Avgiften är kr. Hämtat Uppgifter kring vad en inventering kostar saknas. Länsstyrelsen i Skåne har beviljat bidrag för natursatsningar, varvid en del inventeringar ska genomföras. Utifrån bedömningar av dessa projekt sätts här en egen skattat snittkostnad à kr. 20 På samma sätt som ovan (fotnot 16) saknar vi uppgifter kring vad en inventering kostar. Vi har antagit att det är 30% dyrare kostnad att utföra en inventering för att återinföra strandskyddet i UA2. Analys & Strategi 21

22 Uppskattning av kostnader JA Uppskattad kostnad för sökande för kommunal handläggning: Uppskattad kostnad för sökande för enklare inventering: Uppskattad kostnad länsstyrelsens handläggning: Uppskattad totalkostnad: 1,8 miljoner kr 2,2 miljoner kr 0,4 miljoner kr 4,3 miljoner kr Kostnadsskattning UA2 I UA2 antar vi att sökandes behov av en enklare inventering samt att den kommunala handläggningen helt upphör. 21 Vi antar också att varje länsstyrelse genomför en inventering per år som beslutsunderlag för att återskapa strandskyddet. Då inventeringarna troligtvis är mer krävande för att visa att natur och friluftsvärdena är höga, se kapitel 2.4, antas att kostnaden för inventeringar är 30 % dyrare än det standardpris för en inventering som antagits. Uppskattade kostnader UA2 Uppskattad kostnad för sökande för kommunal handläggning: Uppskattad kostnad för sökande för enklare inventering: Uppskattad kostnad länsstyrelsens handläggning: Uppskattad totalkostnad: 0 miljoner kr 0 miljoner kr 8,2 miljoner kr 8,2 miljoner kr 21 Möjligheten att söka dispens i de områden där länsstyrelsen återinfört strandskyddet kommer finnas kvar. Här antas dock att den ärendemängden blir så pass försumbar att vi här helt räknar med att den försvinner. Se resonemang i kapitel

23 Kostnadsskattning UA4 I UA4 kvarstår troligtvis den sökandes behov av att genomföra en enklare inventering. Den kommunala handläggningen för dispensärenden kvarstår till viss del men minskar i omfattning då länsstyrelsen till viss del upphävt strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Här antas att 50 % av dispensärendena intill mindre sjöar och vattendrag kvarstår. Då bättre beslutsunderlag finns för länsstyrelsen antas att länsstyrelsen endast behöver överväga överprövning och överpröva en mindre andel av kommunens dispenser. Här antas att 10 % av kommunens dispenser granskas för eventuell övervägning av överprövning. Då länsstyrelsen har fått mer pengar för att inventera naturområden antas att varje länsstyrelse genomför en inventering per år som beslutsunderlag för att eventuellt upphäva strandskyddet i vissa områden. Uppskattade kostnader UA4 Uppskattad kostnad för sökande för kommunal handläggning: Uppskattad kostnad för sökande för enklare inventering: Uppskattad kostnad länsstyrelsens handläggning: Uppskattad totalkostnad: 0,9 miljoner kr 1,1 miljoner kr 6,3 miljoner kr 8,3 miljoner kr 2.6 Sammanfattning Arbetsinsatser och kostnader I detta delkapitel görs en jämförande analys där skillnader i utredningsalternativ och jämförelsealternativ synliggörs, utifrån den beskrivning av de olika arbetsinsatser och kostnader som beskrivs i de tidigare delarna av detta kapitel. Jämförelsen genomförs både kring vilka processteg som tillkommer, respektive faller bort, samt att räkneexemplet för kostnadsskattningen analyseras. Analys av arbetsprocesserna Nedan följer en jämförelse mellan arbetsprocesser både när det gäller dispensärenden, länsstyrelsen upphäver strandskyddet och länsstyrelsen återinför strandskyddet. Slutsatser presenteras både inom respektive arbetsprocess samt i jämförelse mellan arbetsprocesserna. Arbetsprocess: Dispensärenden När det gäller arbetsprocessen för dispensärenden är den största skillnaden mellan JA, UA2 och UA4 att dispensärenden helt kan antas upphöra i UA2 22. Det är idag inte klarlagt hur kommunerna alternativt länsstyrelserna praktiskt ska avgränsa och redovisa var strandskyddet upphört att gälla. Ett bristfälligt kartunderlag innebär svårigheter att bedöma strandlinjen och vilka delar av ett vattendrag som är undantagna med mera. Klargörs inte 22 Förutsatt att dispens inte kommer att sökas i de områden där länsstyrelsen återinfört strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag Analys & Strategi 23

24 detta i exempelvis ett tydligare kartunderlag kan det antas att kommunens informella kontakter med sökande kommer att öka. Det är svårt att uttala sig om länsstyrelsernas informella kontakt med kommunerna kring gränsdragningsproblematik kommer att öka eller kvarstå på samma nivå som idag. Om det uppstår en gränsproblematik finns en risk att tvistefrågor kan öka. Om beslut tas att lättnader i lagen ska införas enligt UA2, kan det därmed vara av stor vikt att dessa frågor i förväg hanteras. För de områden där strandskyddet är återinfört, i UA2, bör kunna antas att det finns en tydlighet i underlagsmaterialet och att det här inte råder några gränsdragningsproblem. Länsstyrelsernas roll som granskare av kommunens dispensärenden vid övervägning av överprövning försvinner helt i UA2. Detta innebär en minskad formell arbetsmängd. Däremot försvinner också länsstyrelsens möjlighet att granska att rätt områden har undantagits från strandskyddet, utan detta åläggs helt att följas av kommunen. Skillnaden mellan JA och UA4 är att länsstyrelsen i UA4 sannolikt har upphävt strandskyddet i fler områden intill mindre sjöar och vattendrag. Är strandskyddet i större omfattning upphävt kommer ärendemängden att minska i UA4 jämfört med JA. Arbetsprocess: Upphävande av strandskydd När det gäller arbetsprocessen länsstyrelsen upphäver strandskyddet är den största skillnaden mellan JA, UA2 och UA4 att länsstyrelsen behov av att upphäva strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag helt upphör i UA2, då strandskyddet här generellt har upphävts. Skillnaden mellan JA och UA4 är att länsstyrelsen i UA4 kommer att inventera fler områden och sannolikt upphäva strandskyddet i fler områden. Det innebär att ärendemängden kommer att bli mest omfattande i UA4. Arbetsprocess: Återinförande av strandskydd När det gäller arbetsprocessen länsstyrelsen återinför strandskyddet är den största skillnaden mellan JA, UA2 och UA4 att detta endast är aktuellt i UA2. Slutsats: Arbetsprocesser Sammantaget kan konstateras att JA innebär minst arbetsmängd för länsstyrelsen. Länsstyrelsens roll i JA är till största del att granska kommunernas prövningar av dispens och att överväga överprövning av dispenser. UA2 och UA4 innebär en större arbetsmängd för länsstyrelserna att genomföra ett flertal inventeringar. Samtidigt kommer länsstyrelsen att besparas tid i UA2 då granskning av kommunernas prövningar av dispenser helt upphör 23. I UA4 antas det bli färre granskningsärenden. För kommunerna innebär JA den största arbetsmängden. Kostnaderna för kommunens arbete kan emellertid helt läggas på sökande enligt självkostnadsprincipen i kommunallagen. I UA2 upphör 23 det förutsätts att inga dispenser ansöks i de områden där länsstyrelsen har återinfört strandskydd 24

25 helt kommunens roll i frågan rent formellt, då dispensärenden försvinner. I UA4 kan antas att det blir färre ärenden. Kommunens informella kontakter med sökande kan dock kvarstå. Skillnaden mellan arbetsprocesserna för de olika utredningsalternativen är att arbetsinsatsen förskjuts från kommun, där sökande står för kostnader enligt självkostnadsprincipen enligt kommunallagen, till att läggas hos länsstyrelsen i UA2 och i UA4. Detta visas nedan i tabell 1. En viktig del att beakta är att vissa länsstyrelser redan idag gör undantag för lovsökningar intill mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden, utan stöd i gällande lag. För dessa länsstyrelser kommer inga skillnader uppstå mellan JA och UA2, då länsstyrelserna i praktiken redan tillämpar UA2. Sökande Kommunal handläggning Länsstyrelsens handläggning JA - UA2 JA UA4 JA - UA2 JA - UA4 JA-UA2 JA-UA4 Dispensärenden (-) (-) / (0) (-) (-) / (0) (-) (-) / (0) Upphävande av strandskyddet Återinförande av strandskyddet Ej aktuellt Ej aktuellt Ej aktuellt (++) Ej aktuellt Ej aktuellt (++) Ej aktuellt Tabell 1. Jämförelse av arbetsinsatser mellan utredningsalternativen (UA2 och UA4) med dagens lagstiftning och tillämpning (JA). Där + visar på ökad arbetsinsats, ++ betydligt ökad arbetsinsats och minskad arbetsinsats, Ej aktuellt betyder att arbetsmomentet inte finns i utredningsalternativet. Observera att kommunens handläggning, helt kan finansieras av sökande enligt självkostnadsprincipen enligt kommunallagen. I JA-U2 finns dispenssökningsprocessen inte kvar, då strandskyddet är upphävt. Det antas även att få formella dispensansökningar görs för områden där strandskyddet är återinfört. I JA-U4 kan det antas att arbetsmängden för dispenssökningar blir mindre, då fler områden har upphävt strandskydd efter ökad inventering. Analys av Inventering av områden För inventering av områden, antar vi att det idag inte genomförs några inventeringar av länsstyrelsen för att upphäva strandskyddet intill mindre sjöar och vattendrag. En enklare inventering antas utföras av sökande vid ansökan om dispens. Vi har inte kunnat skatta i vilken omfattning länsstyrelsen behöver genomföra inventeringar i UA2 och i UA4. Det kan dock konstateras att det kan bli fråga om fler inventeringar i både UA2 och UA4 än i JA. I UA2 kan antas att högre krav ställs på inventeringarna för att återinföra strandskydd. Sannolikt är det fråga om mycket stora områden med mindre vattendrag och sjöar som behöver inventeras om strandskyddet ska återinföras i områden med höga natur- och friluftsvärden. Detta innebär att arbetsbördan kommer att öka för länsstyrelsen i inventering inför återinförande av strandskydd. För kommuner minskar arbetsbördan när dispensprocessen försvinner. I UA4 är det sannolikt att kostnaderna för inventeringar för eventuellt upphävande av strandskydd blir mycket omfattande. Detta innebär att arbetsbördan kommer att öka för länsstyrelsen i inventering inför upphävande av strandskydd. För sökande minskar arbetsbördan eftersom dispensärendena förväntas minska. Analys & Strategi 25

26 Dispensärenden Kommunal Länsstyrelsens Sökande handläggning handläggning JA - UA2 JA- UA4 JA - UA2 JA- UA4 JA-UA2 JA-UA4 Inventering (-) (-) / (0) - (-) / (0) - (-) / (0) Platsbesök - (-) / (0) - (-) / (0) - (-) / (0) Upphävande av strandskyddet Inventering Platsbesök Återinförande av strandskyddet Inventering Platsbesök Ej aktuellt Ej aktuellt Ej aktuellt (++) (++) Ej aktuellt Ej aktuellt Ej aktuellt (++) (++) Tabell 2. Jämförelse mellan behov av inventeringar och platsbesök mellan utredningsalternativen (UA2 och UA4) med dagens lagstiftning och tillämpning (JA). Där + visar på ökad arbetsinsats, ++ betydligt ökad arbetsinsats och minskad arbetsinsats, Ej aktuellt betyder att arbetsmomentet inte finns i utredningsalternativet. Observera att kommunens handläggning, helt kan finansieras av sökande enligt självkostnadsprincipen enligt kommunallagen. I JA-U2 finns dispenssökningsprocessen inte kvar, då strandskyddet är upphävt. Det antas även att få formella dispensansökningar görs för områden där strandskyddet är återinfört Det betyder att arbetsmomentet inventering för dispens försvinner i UA2 jämfört med JA. I JA-U4 kan det antas att arbetsmängden inventering för dispenssökningar blir mindre, då fler områden har upphävt strandskydd efter ökad inventering. 26

27 Analys av skillnader i kostnadsskattning En jämförelse mellan utredningsalternativen visar att kostnaderna i både UA2 och UA4 skattas högre än i JA. 24 Kostnaderna ökar framförallt för länsstyrelserna. Den kostnad som länsstyrelserna antas bespara i minskad mängd ärenden att granska, samt överpröva, understiger kraftigt den ökade kostnad som uppstår på grund av inventering av naturområden, för att antingen återskapa eller upphäva strandskyddet i UA2 och i UA4. Båda utredningsalternativen innebär en minskad kostnad för sökande, där UA2 antas bespara sökande mest resurser. Som framgår av räkneexemplet i tabell 3 innebär JA lägst totalkostnader. Kostnaden för den sökande är dock störst i JA. Sökandes Kommunens Länsstyrelsens Totalkostnad kostnad kostnader kostnader JA 4,0 mil kr 0 mil kr 0,4 mil kr 4,4 mil kr UA2 0 mil kr 0 mil kr 8,2 mil kr 8,2 mil kr UA4 2,0 mil kr 0 mil kr 6,3 mil kr 8,3 mil kr Skillnad UA2 JA - 4,0 mil kr 0 mil kr 7,8 mil kr 3,8 mil kr Skillnad UA4 JA - 2,0 mil kr 0 mil kr 5,9 mil kr 3,9 mil kr Skillnad UA2 - UA4-2,0 mil kr 0 mil kr 1,9 mil kr - 0,1 mil kr Tabell 3. Jämförelse av räkneexempel för kostnadsskattning mellan utredningsalternativen. Kostnaden för den kommunala handläggningen är i exemplet överförd på den sökande enligt självkostnadsprincipen. 24 Med de antaganden som gjorts gällande antal dispensärenden samt inventeringar av områden. Analys & Strategi 27

28 3 Strandskyddet jämfört med andra skyddsformer I detta avsnitt diskuteras strandskyddet i relation till Sveriges övriga naturskydd. Här jämförs kostnadseffektiviteten av att reducera strandskyddet mot de finansiella kostnaderna för stat och kommun vid ett alternativt naturskydd. 3.1 Olika skyddsformer Det finns olika typer av skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken. Strandskydd utgör ett generellt skydd där myndigheterna (idag) inte behöver fatta något särskilt beslut för att inrätta strandskydd, utan skyddet följer direkt av lagstiftningen. Därutöver kan olika myndigheter, företrädesvis länsstyrelsen eller kommunen, besluta om att vissa väl avgränsade områden ska vara förenade med någon form av annat skydd enligt 7 kap. miljöbalken. När det gäller strandskyddade områden är det förbjudet att vidta vissa åtgärder. Dispens från förbudet får meddelas förutsatt att det föreligger särskilda skäl enligt någon av förutsättningarna i 7 kap. 18 a d miljöbalken. Ytterligare en förutsättning för att kunna medge dispens är att åtgärden inte strider mot syftet med strandskyddslagstiftningen. Naturreservat En typ av skydd, som har ett liknande syfte som strandskydd, är naturreservat. Länsstyrelsen eller kommunen får enligt 7 kap. 4 miljöbalken förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. I beslutet om naturreservat får enligt 7 kap. 5 miljöbalken anges inskränkningar i rätten att använda det aktuella mark-och vattenområdet i den utsträckning det behövs för att uppnå syftet med reservatet. Länsstyrelsen eller kommunen får även enligt 7 kap. 6 miljöbalken förpliktiga berörda fastighetsägare att tåla intrång i form av att vissa anläggningar uppförs och åtgärder vidtas. Länsstyrelsen eller kommunen får enligt 7 kap. 7 miljöbalken meddela dispens från föreskrifterna som meddelats avseende naturreservatet, om det finns särskilda skäl. Beslut om dispens får meddelas endast om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område. Biotopskyddet Ett annat skydd är biotopskyddet. Av 7 kap. 11 miljöbalken framgår att regeringen får meddela föreskrifter i fråga om små mark- och vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Syftet med biotopskyddet är att således skydda hotade eller annars skyddsvärda djur- eller växtarter, dvs. värna om den biologiska mångfalden. Biotopskyddet kan vara både generellt och för specifika området, då regeringen dels i föreskrifter får ange att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet, eller i en del av landet, ska utgöra ett biotopsskyddsområde. Exempel på sådana områden där generellt biotopskydd gäller är alléer, odlingsrösen, pilevallar, våtmarker m.m. i jordbruksmark. Dels får regeringen meddela föreskrifter att myndighet (länsstyrelsen, Skogsstyrelsen) eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska 28

29 utgöra biotopskyddsområde. I dessa fall blir biotopskyddet specifikt för just det området. Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns särskilda skäl, får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet. Andra skydd Det finns även andra skydd i 7 kap. miljöbalken som sannolikt inte kan vara aktuella som ett alternativ till strandskydd. Det gäller bland annat så kallade Natura 2000-områden som är särskilda områden som skyddas mot bakgrund av art- och habitatdirektiven. 3.2 Jämförelse mellan de olika skydden De områden som har skydd i form av biotopskydd gäller ofta mycket små områden, det vill säga sådana områden som är för små för att inrätta naturreservat för. Naturreservat och områden där det fattats ett särskilt beslut angående biotopskydd är specifikt utpekade. De generella biotopskydden (exempelvis alléer) liknar mer konstruktionen med strandskyddet. En skillnad är, att vad gäller strandskydd är det tydligt angivet vad som kan utgöra särskilda skäl. För naturreservat och biotopskydd är det upp till rättstillämpningen vilka skäl som anses som särskilda. När det gäller likheter mellan skydden kan syftena med strandskydd respektive naturreservat anses vara ungefär de samma. Dock skiljer den geografiska avgränsningen av områdena. I ett naturreservat kan det också bli aktuellt att uppföra anläggningar för att gynna friluftslivet, vilket inte är aktuellt i ett strandskyddat område där samtliga åtgärder och anläggningar, även de som positiva med tanke på skyddet för allemansrätten och naturmiljön, är förbjudna. En annan viktig skillnad mellan det generella strandskyddet och utpekade reservat är att strandskydd gäller så kallade vanliga stränder. Strandskydd behöver inte ha utpekade natur- eller friluftsvärden medan ett beslut om ett reservat grundar sig på höga naturvärden. Strandzonen som sådan, har ett högt egenvärde då den är en förutsättning för många biotoper. En beskrivning av strandszonens höga värden finns exempelvis i konsekvensanalysen i Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen. Strandzonen är dessutom viktig för att buffra vid översvämningsrisker och för vattenkvaliteten i recipienten. Strandzonen är komplex, med många intressen som inte lätt låter sig beskrivas i enkla samband. 3.3 Överlappande skydd - En GIS-analys För att se hur olika skydd överlappar med strandskyddet har en GIS-analys genomförts i Örebro län 25. Se bilaga 5 för detaljer. De skydd som jämförts med strandskyddet är naturreservat, Natura 2000-områden och skogliga biotopskydd. Det saknas data för generella biotopskydd i odlingslandskapet, varvid strandskyddet inte har jämförts mot detta. 25 Örebro valdes för att länet bedömdes vara representativt vad gäller högt och lågt exploaterade arealer. GIS-analysen har gjorts för hela länet, även de högexploaterade områdena. Analys & Strategi 29

30 Strandskyddat område har på kartor pekats ut för vattenområden, avseende vattenytor under eller lika med en ha, samt vattendrag med bredd under 6 m. Runt vattenytor och vattendrag har i analysen en buffertzon skapats på 100 m. En jämförelse har gjorts för skyddsformerna var och en för sig, samt alla tre tillsammans. Många av Natura 2000-områden och naturreservaten är nämligen helt eller delvis överlappande. Resultatet från GIS-analysen redovisas nedan i tabell 4. Procent redan Areal (ha)* skyddad Strandskydd Varav redan skyddat genom: Naturreservat N Skogliga biotopskydd Något av alla tre (ovan) *Strandskyddets areal inkluderar också själva vattenytan. Tabell 4. Överlappning av strandskydd intill mindre vattendrag och sjöar (under 6 meter), samt naturreservat, Natura 2000-område och skogliga biotopskydd i Örebro län. Det kan konstateras att i Örebro län är endast en mycket liten andel av de små vattendragen redan skyddade av någon annan skyddsform. Totalt sett är, i Örebro län, 4,2 % av de mindre sjöarna och vattendragen skyddade av annan skyddsform än strandskydd. Till detta ska beaktas att det troligen rör sig om mindre arealer då analysen hanterat betydligt fler vattendrag än vad som kan antas vara aktuellt om en lättnad sker runt vattendrag som är mindre än en meter breda 26. Att det är en liten andel av små vattendrag där olika skyddsformer överlappar, kan tolkas på flera sätt. Antingen kan slutsatsen vara att det är viktigt att värna om strandskyddet, på grund av just den låga andelen överlappande skydd, eller så skulle slutsatsen också kunna vara den motsatta. Att det är orimligt att små vattendrag ska ha ett generellt skydd, då det är få små vattendrag som har ett specifikt utpekat skydd. Det som är viktigt att komma ihåg i den här typen av diskussioner är att de olika skydden är olika utformade och har olika syften. 26 I analysen är det är gissningsvis betydligt fler vattendrag som tagits med än de som den föreslagna lättnaden kommer att beröra. Detta beror av att det inte finns något kartmaterial som visas vattendrag som är upp till 1 m breda. I nuläget finns det dessutom inga direktiv om hur definitionen högt respektive lågt exploaterat område skulle kunna användas i det enskilda fallet. SCB har hittills använt termerna för att på ett övergripande sätt karaktärisera hela kommuner. 30

31 4 Ekosystemtjänster och hur värden påverkas för växt och djurliv samt friluftsliv I detta kapitel diskuteras begreppet ekosystemtjänster och hur värdena av dessa i strandskyddad miljö kan förändras med klimatförändringarna samt hur friluftslivet kan tänkas samvariera med värdet för privata intressen för ett givet strandparti. Främst beaktas klimatförändringen då värdena av ekosystemtjänster i strandskyddad miljö kan tänkas ändras (öka) vid klimatförändring eftersom till exempel regnmängder och översvämningar befaras öka i omfattning i flera områden i Sverige. I en sammanställning som har tagits fram av Naturvårdsverket under 2012 på uppdrag av regeringen sammanfattas förutsättningarna av vad som krävs för att värdera ekosystemtjänst i tre punkter 27 ; 1) Förståelse för hur utbudet av varan ändras givet förändringar i miljön, politiska beslut eller samhällstrender (det vill säga att effekterna mäts i någon enhet t.ex. ton CO2, hektar, kg etc.). 2) Robusta och tillförlitliga beräkningar av marginalvärdet av varan vars utbud ändras 3) Kunskap om hur 2) förändras då 1) förändras Områdena kring våtmarker och småvatten utgör ofta en livsmiljö för ett artrikt växt och djurliv, framförallt för våtmarksfåglar. Därför finns det ofta incitament till att restaurera dessa områden till dess naturliga ursprungsmiljö. Kvarnsjön är ett exempel på ett restaureringsprojekt mellan kommungränser där de beröra kommunerna samarbetat under ett års tid för att restaurera området. Målet var att öka förutsättningarna för den biologiska mångfalden och skapa ett värdefullt kulturlanskap med ett rikt friluftsliv och ett rikare fågelliv. Den totala kostnaden för att restaurera detta område uppgick till 3 miljoner kronor. 28 Detta synliggör värdet av att upprätthålla ekosystemtjänster och det antyder att det finns en konkret nytta som kan gå förlorad med att införa lättnader i strandskyddslagstiftningen. Småvatten och våtmarker kan ofta ha ett stort kulturvärde historiskt sätt. Våtmarker har under lång tid präglat landskapet och dessa kulturella ekosystemtjänster har därför ett existensvärde som bör tas i beaktande 29. Vid översvämningar kan även flertalet områden bli otillgängliga för friluftsliv. 27 Sammanställd information om Ekosystemtjänster, Ärendenr: NV Sollentunajournalen, Kommunstyrelsen Sollentuna Kommun 29 Länsstyrelsen Blekinge Län Analys & Strategi 31

32 Analys av ekosystemtjänsternas värde I en analys av hur värdet av framtida ekosystemtjänster kan tänkas påverkas av UA2 och UA4 i förhållande till JA har vi kategoriserat de olika tjänsterna i tre olika grupper; försörjande, reglerande och upprätthållande, samt kulturella. Vår bedömning är gjord utifrån hur ekosystemtjänsternas kvalité förändras med införandet av respektive utredningsalternativ. EKOSYSTEMTJÄNSTER UA2-JA UA4-JA Försörjande Vattenförsörjning (-) (0) Regelerande (och upprätthållande) Reglering av avfall och föroreningar (-) (0) Reglering av fysiska miljön (-) (0) Reglering av fastmaterialflöden (-) (0) Reglering av markens kvalitet (-) (0) Reglering av biotisk miljö (-) (0) Kulturella Kultur- och Naturarv (-) (0) Möjligheten till rekreationsaktiviteter - friluftsliv går inte att uttala sig om (0) Tabell 5. Sammanställning av hur ekosystemtjänsternas kvalité påverkas av UA2 och UA4. Det är svårt att uttala sig om hur stor minskningen av ekosystemtjänsternas värde är. Ekosystemtjänsterna påverkas mer negativt i UA2 då exploatering kan ske okontrollerat. Det är viktigt att se till helheten; värdet kommer antagligen minska i UA4 också, men där sker dispensgivandet i strandskyddslagstiftningen kontrollerat. Detta är också den största skillnaden vid jämförande av UA2 och UA4. Utredningsalternativ 2 jämfört med JA I UA2 skulle en större areal helt undantas från strandskydd. Jämfört med dagens läge, JA, är antalet ärenden i områden som skulle beröras av lättnaden i UA2 mycket få 30. Utifrån detta är uppskattningen att ekosystemtjänsternas värde inte påverkas nämnvärt. Om efterfrågan på bygglov skulle öka i områden undantagna av strandskyddslagstiftning enligt UA2, påverkas värdet av ekosystemtjänsterna negativt. I förslaget anges att länsstyrelsen ska ha möjlighet att besluta om strandskydd i sådana områden om de behövs (det vill säga att återinföra strandskyddet). Uppskattningsvis skulle den negativa värdeförändringen för ekosystemtjänsterna därmed vara relativt låg, då de områdena med högst värden skulle vara skyddade av det återinförda strandskyddet. Den uppskattningen bygger på att kommun och länsstyrelse faktiskt inventerar och återinför strandskydd där det är lägligt. Att uppskatta ett kvantitativt värde för ekosystemtjänsterna är svårt utan fler antaganden, då värdet är unikt för det enskilda området. 30 Antalet ärenden som är berörda av de lättnader som föreslås rör sig i storleksordningen 200 stycken per år. 32

33 Om strandskyddet tas bort enligt UA2, kan områden bli mer lättillgängliga/bebyggda och därmed användas mer för rekreationsaktivititer och friluftsliv. Områden kan också bebyggas så att möjligheter till rekreationsaktiviteter och friluftsliv förstörs. Eftersom vi inte vet hur stora effekterna är, går det inte att uttala sig om den generella effekten av UA2 på friluftslivet. Utredningsalternativ 4 jämfört med JA I UA4, blir det i teorin ingen skillnad i ekosystemtjänsternas värde jämfört med JA, då UA4 behåller strandskyddet som idag. I UA4 föreslås dock särskilda resurser till länsstyrelserna för att inventera med stöd av kap 7 18 MB, och att därefter besluta om att eventuellt upphäva strandskyddet. Inventeringen kommer antagligen att resultera i att strandskyddet upphävs (enligt 7 kap 18 MB) där det inte finns några värden som kan skadas. Det är dock viktigt att påpeka att i Naturvårdsverkets vägledning för inventering görs inte kopplingen till värdet av ekosystemtjänster utan endast till höga naturvärden och biotoper. Egenvärdet för ekosystemtjänsten kommer inte att öka för att områden inventeras, däremot kommer nyttan som samhället tillförs av ekosystemtjänsten synliggöras, vilket är positivt. Om inventering av ekosystemtjänster kan utföras över kommun- och länsgränser ökar samhällsnyttan och de relaterade kostnaderna kan lättare identifieras. Alternativkostnaden av att behålla strandskyddet i den första kommunen kan vara betydligt lägre än i grannkommunen även om det handlar om samma ekosystemtjänst. Då dessa specifika områden potentiellt inte kommer att bli aktuella för strandskyddsärenden kan det antas att alternativkostnaden för ekosystemtjänsterna i dessa områden kommer vara relativt låg. Utredningsalternativ 2 jämfört med Utredningsalternativ 4 Som det beskrivs i styckena ovan, går det alltså att vrida på argumenten för hur värdet av ekosystemtjänsterna förändras av UA2 och UA4 åt olika håll. I tabell 5 har vi försökt sammanställa vår bedömning av hur kvalitén förändras. Slutsatsen är att risken att förlora värdefulla ekosystemtjänster är större i UA2 jämfört med UA4, då exploateringen kan ske mer okontrollerat. Dock kommer strandskyddet, i UA2, kunna återinföras för de mest värdefulla områdena. Värdet av ekosystemtjänsterna kan minska till följd av beslutade dispenser även i UA4. Sannolikt ges inte dispenser i de mest värdefulla områdena sett ur ett ekosystemperspektiv 31. Om ekosystemtjänsterna kommer att värderas med beaktande av de framtida klimatförändringarna i inventeringarna är osäkert. Eftersom ekosystemtjänster inte har någon kommun- eller länsgräns finns ett behov av mellankommunalt samarbete för att bibehålla värdet. Om framtida ekosystemtjänster kommer att värderas vid inventeringen framstår UA4 som positivt i jämförelse med UA2 och JA. 31 En vägledning om hur inventering och bedömning av höga ekosystemvärden kan utföras skulle kunna vara ett viktigt verktyg för att få en enhetlig tillämpning i landet inom detta område. Analys & Strategi 33

34 Slutsats När vi varken vet hur stor areal som kommer omfattas av lättnaden, eller hur efterfrågan kommer förändras (hur många som vill bebygga arealen), finns inte de teoretiska förutsättningarna för att kunna värdera ekosystemtjänsterna ens kvalitativt. Vi har därför bara kunnat göra generella uppskattningar utifrån antaganden av dagens efterfrågan. WSP har bedömt att ekosystemtjänsterna endast riskerar att påverkas marginellt. Det är viktigt att komma ihåg att det inte går att uttala sig om hur stor minskningen är eftersom det inte är känt hur stor exploateringsviljan är i de aktuella områdena. 34

35 5 Effekter på inflyttning/byggande av bostäder Avsikten med detta avsnitt är att diskutera huruvida länsvisa ändringar i strandskydd historiskt sätt har påverkat nybyggnation i glesbygd. Vi har sökt information för att göra en jämförelse av hur länsvisa ändringar i strandskyddet påverkat nybyggnation i glesbygd historiskt. 5.1 Omvärldsfaktorer att beakta vad gäller bebyggelsetryck för nyproduktion av bostäder Bostadsbyggandet i Sverige varierar över tid och det finns många orsaker till detta. Under lång tid har vi nu byggt relativt lite bostäder i Sverige både i relation till tidigare perioder och i jämförelse med andra länder. Bakom utvecklingen ligger ekonomiska orsaker och politiska beslut. I genomsnitt har vi under de senaste 10 åren byggt ungefär bostäder per år i hela landet. Den aktuella perioden är svår att analysera eftersom finanskrisen kraftigt påverkat förutsättningarna för såväl investeringar som bostadsproduktion. Den har påverkat både bostadsproducenterna och -konsumenterna framför allt på grund av finansieringssvårigheter. Bostadsköparna har fått svårare att finansiera bostadsköpen efter finanskrisen och bankerna kräver ofta att en tidigare bostad säljs innan lånelöften ges till en ny. Detta drabbar särskilt nyproduktionen eftersom man ofta skriver kontrakt långt före bostaden är färdig för inflyttning. Ytterligare en faktor anses ha påverkat efterfrågan på just småhus kraftigt införandet av det så kallade bolånetaket. Många småhustillverkare menar att bolånetaket kraftigt begränsat deras målgrupps betalningsförmåga och därmed efterfrågan på småhus. Målgruppen består till stor del av unga barnfamiljer det är de som har varit mest intresserade av nyproducerade småhus. År 2008 förändrades också fastighetsbeskattningen i Sverige. Omläggning av beskattningen innebär höga kostnader vid flytt från och mellan ägda bostäder en betydligt högre beskattning än i andra länder. Detta har resulterat i att framför allt äldre personer som bott i ägda bostäder (småhus eller bostadsrätter) under lång tid inte har några ekonomiska incitament att byta boende. En annan sak som påverkar efterfrågan och men också styrs av den är bostadspriserna. Bostadspriserna har ökat kraftigt i Sverige under senare år. Prisutvecklingen är mycket kraftig i våra storstadsregioner i Stockholms län har priserna nästan tredubbalts på 15 år. Även i de regioner som inte haft den kraftigaste utvecklingen har priserna på småhus ökat till det dubbla under samma period. En delförklaring till de ökade priserna är inte bara ökad efterfrågan utan också att produktionskostnaderna ökat kraftigt. Analys & Strategi 35

36 5.2 Nulägesbeskrivning-ett exempel Enligt överenskommelse med Naturvårdsverket har Metria anlitas för att göra en GIS-körning som kombinerar byggnadsregistret med SMHIs databas över sjöar. Den information som tagits fram är dock inte tillräcklig för att göra en jämförelse. I brist på jämförande analys ger vi en nulägesbeskrivning med Örebro län som exempel. I exemplet beskriver vi skillnader mellan tätort och glesbyggd och försöker också visa på karaktären på byggnaden, huvudbyggnad eller komplementbyggnad. Lindesberg, Örebro och Laxå kommun valdes ut för att analysera skillnader mellan olika befolkningstäta kommuner i länet. Vår analys visar att cirka en fjärdedel av alla byggnader i Örebro län ligger intill mindre sjöar och vattendrag. Fördelningen mellan tätort och utanför tätort är 13 % respektive 34 %, det vill säga att flertalet av byggnaderna intill mindre sjöar och vattendrag återfinns utanför tätort. Då det saknas information för att göra en jämförande analys hur länsvisa ändringar i strandskydd påverkat nybyggnation i glesbygd historiskt kan nulägesbeskrivningen användas för att följa upp hur en eventuell förändring i strandskyddet påverkar nybyggnationen utifrån dagens situation. Figur 4 Figuren visar ett exempel på hur byggnader ligger fördelade innanför och utanför strandskyddet i förhållande till gräns för tätorten. Röda ringar visar på byggnader som klippts i två delar och kan ha räknats dubbelt i analysen. Observera att byggnaderna inte visas om de är flerfamiljshus, villor, radhus, industribyggnader eller samhällsfunktioner. 36

37 6 Sammanställning av konsekvenser I det här uppdraget har vi sammanställt konsekvenser av utredningsalternativen UA2 och UA4 samt jämförelsealternativet gällande aspekterna: Arbetsinsatser och kostnader, Strandskyddet jämfört med andra skyddsformer, Ekosystemtjänster, Effekter på inflyttning och byggande av bostäder samt Minskade kostnader för sökande. I denna sammanfattning redovisas svar på de frågor som analyserats inom respektive avsnitt. Hur stort är problemet? Grundläggande för att kunna analysera hur stora konsekvenserna av införandet av UA2 eller UA4 blir, är att veta hur stort problemet är i JA. Uppskattningsvis är antalet ärenden i JA, som är berörda av förändringarna, i storleksordningen 200 stycken per år 32. Drivkraften att vilja bosätta sig permanent, eller tillfälligt, vid ett småvatten eller smalt vattendrag, i ett område med lågt exploateringstryck talar för att man söker sig till en naturmiljö (bort från mänsklig exploatering) och att man väl på plats vill bevara den tystnad och det naturliv som finns. Detta kan förstås ändras med tiden kanske kommer de lågt exploaterade områdena att gradvis bli högt exploaterade. I ett sådant läge kan man anta att definitionen för lågt exploaterat område inte längre gäller för den platsen och de generella strandskyddsreglerna återinförs. Hur stora är skillnaderna mellan utredningsalternativen? Skillnaderna mellan JA, UA2 och UA4 är relativt små, då lättnaderna bara gäller för mycket små sjöar och vattendrag och utanför högexploaterade områden. Den största skillnaden ligger i inventeringarna av naturområden. Hur dessa inventeringar praktiskt kommer att gå till framöver är för författarna okänt. Både i UA2 och i UA4, kommer det att krävas inventeringar av naturområden som inte görs idag. I UA2, då länsstyrelsen har en möjlighet att återinföra strandskyddet, och i UA4 då länsstyrelsen antas upphäva strandskyddet i större omfattning än idag. I UA2 kommer inventeringar krävas för att visa på om naturvärdena och friluftsvärden är höga och i UA4 kommer inventeringar krävas för att visa på om naturvärdena är låga. Samtidigt innebär inventeringarna i både UA2 och UA4 att beslutsgrunderna för strandskyddet blir tydligare och mer enhetlighet i hela landet. Detta bör kunna öka allmänhetens acceptans för en strikt tillämpning av strandskyddsreglerna. 32 Vi vet inte vet hur många dispensansökningar som omfattats av definitionen dispensärenden med sjöar under en hektar och vattendrag under en meters bredd, och därför har ett antagande gjorts för att kunna göra en jämförelse mellan de båda utredningsalternativen Analys & Strategi 37

38 Hur påverkas de administrativa kostnaderna? UA2, och i viss mån UA4, har i vår analys uppskattats till en ringa kostnadsbesparing för den sökande. I UA 2 försvinner den kommunala handläggningen av dispensärenden helt (förutsatt att dispens inte söks i de områden där länsstyrelsen återinfört strandskyddet.) Vidare kommer endast informella kontakter behövas mellan sökande och kommun, samt kommun och länsstyrelse vid gränsdragningsproblematik för vilka sjöar och vattendrag där strandskyddet inte gäller. UA2 och UA4 innebär relativt kraftigt ökade kostnader för länsstyrelserna då båda utredningsalternativen innebär att större inventeringar behöver genomföras. För att visa att värdena är höga enligt UA4 kommer sannolikt krav på att inventeringen visar något konkret skyddsvärt, exempelvis rödlistad/fridlyst växt/djur eller vandrings- eller kanotled. Troligtvis är en inventering för att visa att natur och friluftsvärdena är höga, mer kostsamt än att visa att värdena är låga. Om man finner höga naturvärden kan det vara aktuellt med andra skydd; biotopskydd, arter som är fridlysta m.m. Om det också är höga värden för friluftslivet och det är fråga om ett större markområde, kan det vara aktuellt att inrätta ett naturreservat. Den sökande kommer få en lägre kostnad i de flesta fallen om UA2 eller UA4 införs. Då det är så pass liten ärendemängd som hanteras för dispenser intill mindre sjöar och vattendrag är de kostnader som besparas för länsstyrelsen tämligen ringa. Det samma gäller för mark- och miljödomstol. Det går dock inte att bortse från att det ur naturvårdssynpunkt och kanske även ur friluftslivssynpunkt 33, finns ett behov av att göra ytterligare inventeringar för att beslutsunderlaget ska bli bättre vid prövning av strandskyddsdispenser. Frågan är hur man kan skapa lättnader vad gäller mindre sjöar och vattendrag utan omfattande kostnader och utan att naturvärden ska komma till skada. För alla tre alternativen är det centralt med en bra nationell vägledning för att undvika en spretig tillämpning vilket är viktigt för att uppnå likhet inför lagen. 33 Tillgängligheten till stränder i vissa områden skulle kunna bli dålig, både från vattensidan som från landsidan 38

39 Hur påverkas värdet på framtida ekosystemtjänster? WSP har bedömt att ekosystemtjänsterna endast riskerar att påverkas marginellt. Det är viktigt att komma ihåg att det inte går att uttala sig om hur stor minskningen är eftersom det inte är känt hur stor exploateringsviljan är i de aktuella områdena. Dispens för strandskyddet kan idag sökas om man har särskilda skäl. Skäl som att områden sällan eller aldrig besöks, att stranden är otillgänglig eller i övrigt olämplig för bad och friluftsliv godkänns inte som "särskilt skäl". Den privata intressenten, markägaren, vill vara fri att göra vad han vill med sin mark det vill säga äga rätten att besluta om sin egen mark. Mark blir mer värd om det inte finns några restriktioner som strandskydd. Men en enskild markägares rätt att bestämma över sin egen mark, kan sätta ekosystemtjänsterna "ur spel". I längden kan det leda till att samhället måste ingripa och restaurera. I ett kommersiellt perspektiv kan marker som först bedöms vara ointressanta, visa sig inte vara det. Vilka är skillnader mellan strandskydd och andra skydd? I vår analys har vi använt Örebro län som ett exempel och det kan konstateras att i Örebro län är endast en mycket liten andel av de små vattendragen skyddade av någon annan skyddsform. Frågan är om kommunerna i Örebro län är tillräckligt representativa även för en kommun med låg exploateringsgrad inom strandzonen vid små sjöar och vattendrag? I en kommun med högt exploateringstryck, där det finns risk för målkonflikter kring markanvändning, skulle särskilda områdesskydd kunna vara tillkomna på förekommen anledning. Å andra sidan kan större arealer skyddas i exempelvis fjällvärlden eftersom det är så glest befolkat och finns relativt få intressekonflikter om marken. Att det är en liten andel av små vattendrag där olika skyddsformer överlappar, kan tolkas på flera sätt. Antingen kan slutsatsen vara att det är viktigt att värna om strandskyddet, på grund av just den låga andelen överlappande skydd. Slutsatsen skulle också kunna vara den motsatta, att det är orimligt att små vattendrag ska ha ett generellt skydd, då det är så få små vattendrag som har ett specifikt utpekat skydd. Det som är viktigt att komma ihåg i den här typen av diskussioner är att de olika skydden är olika utformade och har olika syften. Att införa ett naturreservat kostar mycket tid och pengar. Det finns dessutom en årlig skötselkostnad som är hög, i synnerhet jämfört med ett strandskydd som både saknar underhållsplikt och ingen mark behöver köpas loss. Ett strandskydd innebär ett mycket mindre intrång för markägaren än ett naturreservat eller ett Natura 2000-område. Ett strandskydd innebär i praktiken inte bara ett skydd för stranden, utan också att anläggningar och fastigheter ges ett skydd från stranden framförallt från erosions- och översvämningsrisker som vid en allt tydligare klimatförändring i första hand kommer att påverka stränderna negativt. En buffertzon på 100 meter kan därför vara berättigad även vid små sjöar och vattendrag. Analys & Strategi 39

40 Slutsats Frågan är om en förändring i lagstiftningen är samhällsekonomiskt försvarbart? UA2 och UA4 ska ställas i relation till att det i dessa områden är mycket lågt bebyggelsetryck. WSP anser därför, med stöd av analysen, att JA förefaller vara det alternativ som ger mest nettonytta, utifrån de förutsättningar som utretts. ARBETSINSATSER OCH KOSTNADER UA2-JA UA4-JA Antal dispensärenden (-) (-) Kommunal handläggning av dispensärenden, där sökande ansvarar Länsstyrelsens granskning (övervägning av överprövning) av dispensärenden (-) (-) (-) (-) Länsstyrelsens överprövning av ärenden (-) (-) Kommunala inventeringar av naturområden, där sökande ansvarar (-) (-) Länsstyrelsen inventeringar av naturområden (+) (+) Informella kontakter kring gränsdragningsproblematik för kommunen Informella kontakter kring gränsdragningsproblematik för länsstyrelsen KOSTNADER FÖR SÖKANDE (+) (-) (+) (-) Kostnad för strandskyddsdispens (-) (-) EKOSYSTEMTJÄNSTER Försörjande (-) (0) Reglerande (och upprätthållande) (-) (0) Kulturella Kultur- och Naturarv (-) (0) Möjligheten till rekreationsaktiviteter - friluftsliv går inte att uttala sig om Tabell 6. Sammanfattning av kostnadskoncept. Observera att graderingen - / + måste ses i sitt sammanhang. Att en ekosystemtjänst minskar är exempelvis i hög grad negativt för samhället. Att mängden dispensärenden minskar skulle kunna betyda, utifrån den information som finns tillgänglig vid rapportskrivandet, att de minskar från 2 st till 1 st om året i en genomsnittlig kommun. (0) 40

41 Bilaga 1 Skillnader i arbetsprocess för kommun, länsstyrelse och staten Dagens arbetsprocess för ett dispensärende Figur 4. Arbetsprocess för dispensärenden som inkommer till kommunen enligt dagens lagstiftning. Analys & Strategi 41

42 Kommunen prövar strandskyddsdispens Kommunerna prövar strandskyddsdispenser. Sökande tar kontakt med kommunen angående dispensen. Detta genomförs oftast i samband med frågor kring bygglovsansökan. I de flesta fall sker en första kontakt med kommunen i ett tidigt skede, utan att en formell dispensansökan inkommit. Ofta sker bedömning inom kommunen redan här, innan den formella dispensansökan inkommit för att kunna vägleda den sökande i fortsatt arbetsprocess. Flera ärenden leder i praktiken till att den sökande ändrar sin ansökan och att ett dispensärende inte uppstår. Figur 5. Arbetsprocess där kommunen prövar strandskyddispenser Efter en första kontakt med kommun kan sökande välja att gå vidare med en formell dispensansökan till kommunen. Den sökande har bevisbördan att visa att förutsättningarna för dispens kan beviljas. Kommunen har rätt enligt kommunallagen att ta ut en avgift för handläggningen enligt självkostnadsprincipen. Kommunens handläggning för att visa att dispens kan beviljas varierar utifrån kommun till kommun. För att dispens ska beviljas ska särskilda skäl föreligga och att åtgärden inte strider mot strandskyddets syften. I tidigare utredningar visas dock att kommunen utredning inför prövning att upphäva strandskyddet i flera fall brister. Avslår kommunen sökandes dispensansökan kan den beslutet berör överklaga beslutet till länsstyrelsens rättsenhet. Prövar kommunen dispens från strandskyddet skickas beslutet till Länsstyrelsen för övervägande om överprövning. 42

43 Länsstyrelsen överväger överprövning Länsstyrelsen granskar kommunens dispensbeslut för övervägning av överprövning. Länsstyrelsen kan vid en granskning av kommunens beslut välja att överpröva dispensbeslutet. Figur 6. Arbetsprocess för länsstyrelsens övervägning av överprövning av kommunens beviljade dispenser. Länsstyrelsen överprövar kommunens dispensbeslut Länsstyrelsen kan välja att överpröva kommunens dispensbeslut. Om kommunen åläggs att inkomma med mer underlag kan detta innebära att kommunen behöver göra en inventering för att visa att förutsättningarna för dispens är uppfyllda. Länsstyrelsen väljer att antingen bifalla eller upphäva kommunens beslut gällande dispens. Om överprövningen leder till upphävande av beslutet kan det överklagas av den det berör till markoch miljödomstolen. Länsstyrelsens beslut granskas inte av annan myndighet. Figur 7. Arbetsprocess för länsstyrelsens vid överprövning av kommunens beviljade dispenser. Analys & Strategi 43

44 Länsstyrelsen upphäver strandskyddet Länsstyrelserna har också enligt gällande lagstiftning möjlighet att upphäva strandskyddet där det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften dvs. att skydda naturmiljön och tillgodose allmänhetens tillgänglighet till området. Eftersom det anges att det ska vara uppenbart ställer det höga krav på beslutsunderlaget, sannolikt krävs att det aktuella området inventeras. Figur 8. Arbetsprocess för länsstyrelsens vid upphävning av strandskyddet. Länsstyrelsen eller kommunen initierar att strandskyddet bör upphöra i utvalt område. Det kan vara till följd av genomförd inventering som t.ex. visar låga värden. Frågan kan sannolikt även initieras hos länsstyrelsen eller kommunen av fastighetsägare eller annan som vill utnyttja marken för annat ändamål. Länsstyrelsen återinför strandskyddet Om ett generellt strandskydd inte gäller vid mindre vattendrag och sjöar föreslås länsstyrelsen kunna återinföra strandskyddet. Idag råder ett generellt strandskydd vilket medför att denna möjlighet inte är aktuell i den kontext som här avses. 34 Kriterier för hur strandskyddet ska återinföras och på vilka grunder detta ska ske kommer i så fall att beslutas i ny lagstiftning. Det kan dock antas att vid beslut om att återinföra strandskyddet kommer att krävas att området har höga värden vad gäller naturvård och friluftsliv. Eftersom ev. fastighetsägare får en begränsning av sina möjligheter att utnyttja sin fastighet kan antas att det måste föreligga starka skäl för att återinföra strandskyddet med tanke på proportionalitetsprincipen i 7 kap. 25 miljöbalken. För att visa att området har höga värden för natur och friluftsliv kommer sannolikt en inventering krävas som visar höga naturvärden eller intressen för friluftslivet. Sannolikt är ett krav på att resultatet av inventeringen visar något mer konkret skyddsvärt; ex. rödlistad/fridlyst växt/djur, vandrings- eller kanotled. Om det är höga värden vad gäller naturvärden kan det vara aktuellt med 34 Det finns idag en möjlighet för länsstyrelsen att återinföra strandskyddet enligt MB 18. I denna utredning förutsätts dock att återinförande av strandskyddet när det generella strandskyddet tagits bort kommer att ske på andra grunder. 44

45 andra skydd; biotopskydd, arter som är fridlysta m.m. Om det också är höga värden för friluftslivet och det är fråga om ett större markområde kan det vara aktuellt att inrätta ett naturreservat. Figur 9. Arbetsprocess för länsstyrelsens vid återinförande av strandskyddet Analys & Strategi 45