Konkurrensfrågor som berör marknaden för elektronisk kommunikation

Transkript

1 Dnr 282/ (7) Generaldirektören Post- och telestyrelsen Box STOCKHOLM Konkurrensfrågor som berör marknaden för elektronisk kommunikation 1. Bakgrund och syfte En livlig debatt angående tillträdesproblem till TeliaSoneras metallbaserade accessnät, i kombination med att tele- och internetoperatörerna Tele2 Sverige AB (Tele2), TDC Song AB (TDC Song) och Telenor Sverige AB (Telenor) uppvaktade Konkurrensverket i april i år, ledde till att Konkurrensverket startade en undersökning inriktad på att kontrollera om TeliaSoneras beteende innebar ett missbruk av en dominerande ställning i strid med konkurrenslagen (1993:20), KL och EGfördraget. Granskningen genomfördes också med beaktande av de förhållanden på marknaden för elektronisk kommunikation som Post- och telestyrelsen (PTS) inom ramen för ett regeringsuppdrag har redogjort för i sin rapport Förslag till bredbandsstrategi för Sverige från den 15 februari och PTS rapport Bättre bredbandskonkurrens genom funktionell separation lagförslag för icke-diskriminering och insyn i accessnätet från den 14 juni I båda rapporterna har PTS tecknat en bild med betydande konkurrensproblem, däribland diskrimineringsproblem när det gäller tillträde till accessnätet. Verkets initiativ syftade bl.a. till att säkerställa att i den mån det kunde påvisas överträdelser av konkurrensreglerna så skulle förfarandena beivras med stöd av dessa bestämmelser. Verkets utredning har även berört tidigare behandlade ärenden hos PTS vad avsåg tillträdesproblem till TeliaSoneras metallbaserade accessnät och myndigheten har varit Konkurrensverket behjälpligt i utredningen genom att ha berett verket insyn i relevanta ärenden och handlingar. I samband med att verket nu avslutar utredningen vill Konkurrensverket informera PTS om följande. 1 Rapportnummer PTS-ER-2007:7 2 Rapportnummer PTS-ER-2007:18 KKV1000, v1.0, Adress Stockholm Besöksadress Sveavägen 167 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 282/ (7) 2. Tillträde till TeliaSoneras accessnät Utredningen har bestått i en bred systematisk genomgång av ett stort antal ärenden som gällt problem för konkurrerande operatörer att få tillträde till TeliaSoneras metallbaserade accessnät för att kunna erbjuda bredbandstjänster till konsumenter. Genomgången har omfattat ärenden under perioden 2001 till 2007 hos Konkurrensverket och PTS. Genomgången exkluderade sådana ärenden angående missbruk av dominerande ställning avseende tillträde till TeliaSoneras accessnät som redan lett till någon form av åtgärder från verkets sida. Synpunkter inhämtades i maj 2007 från Tele2, TDC Song och Telenor över tillträdesproblematiken och uppgift begärdes om beteenden som enligt bolagens uppfattning kunde indikera förfaranden som enligt 19 KL eller artikel 82 i EGfördraget utgjorde missbruk av en dominerande ställning. Verket begärde även att företagen skulle presentera tillgänglig dokumentation eller annat underlag som kunde indikera överträdelser. Utredningen vid Konkurrensverket har bedrivits i två steg. I ett första steg gjordes en bred genomgång av ett 30-tal ärenden som berörde området för tillträde till det metallbaserade accessnätet. Därefter har ett urval av dessa ärenden gjorts som bedömts vara mer utredningsvärda. I detta andra steg utvaldes tre problemområden för vilka en mer djupgående analys genomfördes. Samtliga i verkets utredning tillfrågade operatörer har i generella ordalag uttryckt att det finns och att det under den senaste femårsperioden har funnits konkurrensproblem gällande tillträdet till TeliaSoneras nät. Operatörerna har emellertid inte framfört några nya problem som inte tidigare har varit kända för verket eller PTS. Inte heller har någon av operatörerna kommit in med några nya uppgifter som kunnat styrka påståendena om missbruk från TeliaSoneras sida trots att verket efterfrågat tillgänglig dokumentation eller annat underlag. Av 19 konkurrenslagen (1993:20) och artikel 82 i EG-fördraget framgår att missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden är förbjudet. Bestämmelsen kan tillämpas för att förhindra att marknadsdominerande företag agerar på ett sätt som negativt påverkar konkurrensen. Bestämmelsen syftar till att skydda konkurrensen på den relevanta marknaden och således inte enskilda företags intressen. Gränsdragningen för vad som är tillåtet eller otillåtet för ett dominerande företag får bestämmas vid en prövning i det enskilda fallet. I en sådan prövning kan bland annat beaktas karaktären på företagets uppträdande och vilken effekt uppträdandet har hos konkurrenter eller kunder. Vid en prövning i ett enskilt fall beaktar Konkurrensverket även förutsättningarna för att med muntlig eller skriftlig bevisning kunna styrka en överträdelse.

3 Dnr 282/ (7) Konkurrensverket har i beslut den 12 december mot bakgrund av vad som framkom i utredningen bedömt att det inte fanns anledning att ytterligare utreda om TeliaSonera har överträtt bestämmelserna i konkurrenslagen. Konkurrensverket har i ärendet analyserat huruvida beteenden vidtagna av TeliaSonera har kunnat betraktas som ett missbruk av en dominerande ställning i strid med konkurrenslagen. Verkets utredning ger vid handen att påtalade problem i vart fall inte varit så allvarliga att det väsentligt har hämmat marknadsutvecklingen inom området för elektronisk kommunikation. Generellt måste konkurrensproblem på marknaden för elektronisk kommunikation bedömas med beaktande av den mycket omfattande och snabba marknadsutveckling som kännetecknar denna marknad. Konkurrensverket kan därvid konstatera att den ökade konkurrensen har lett till kraftiga prissänkningar och till ett större och mer varierat utbud av tjänster på området för elektronisk kommunikation. När det gäller flera av de påtalade tillträdesproblemen som analyserats i den ovan nämnda utredningen synes problemen i en inte oväsentlig omfattning ha förklaringar som har samband med den kraftiga tillväxt som TeliaSoneras tillträdestjänst (LLUB) har haft under senare år. I de fall där beteenden från TeliaSoneras sida identifierats som icke godtagbara kan verket konstatera att TeliaSonera i flera fall, då ett ärende har initierats hos PTS, har justerat sitt agerande under handläggningen där. PTS tillsynsaktiviteter har således bidragit till att lindra tillträdesproblemen till TeliaSoneras metallbaserade accessnät. Med andra ord synes PTS tillsyn ha varit framgångsrik. Det skall i sammanhanget noteras att verket har tagit del av en skrivelse daterad den 4 december 2007 från Tele2 till Näringsdepartementet i anledning av ingivna remissvar avseende PTS:s rapport Bättre bredbandskonkurrens genom funktionell separation lagförslag för icke-diskriminering och insyn i accessnätet 4. I denna skrivelse tecknar företaget en helt annan bild av konkurrensproblemen på marknaden för elektronisk kommunikation. Tele2:s uppfattning är att problemen är så betydande att de övriga skyldigheter som LEK och konkurrenslagen utpekar inte är tillräckliga som drivkrafter för att åstadkomma en effektiv konkurrens eller hindra diskriminerande beteenden från TeliaSoneras sida. Konkurrensverket kan i granskningen notera att TeliaSoneras konkurrenters verksamheter inte endast har kunnat fortgå utan också i en betydande omfattning kunnat expandera. Sammantaget gör verket därför bedömningen att konkurrensen inte begränsats på ett sådant sätt att det finns anledning att ingripa med stöd av konkurrensreglerna. 3 Konkurrensverkets beslut, aktbilaga 230, i ärende med dnr 282/ Rapportnummer PTS-ER 2007:18

4 Dnr 282/ (7) 3. Effekter av marknadsutvecklingen m.m. Konkurrensverket vill i sammanhanget framföra några generella iakttagelser vad gäller marknadsutvecklingen. Det kan konstateras att konkurrensen på bredbandsmarknaden har tilltagit framförallt under de senaste åren och att även teknikutvecklingen har medfört en ökad konkurrens på marknaden. När marknadseffekter av tillträdesproblem till TeliaSoneras metallbaserade accessnät skall bedömas bör utgångspunkten vara konkurrensen på slutkundsmarknaden och inte en enskild grossistmarknad. Även om konkurrensen inom en specifik grossistmarknad (uppströms) skulle vara svag, innebär inte detta nödvändigtvis att konkurrensen på slutkundsmarknaden (nedströms) är svag. Om det finns konkurrens mellan olika företag som använder olika infrastrukturer (tekniker) har det effekter också på slutkundsmarknaden. När effekterna av tillträdesproblemen skall värderas måste således konkurrensen från andra infrastrukturer beaktas. Det finns annars en risk för att ett för stort skyddsintresse faller på konkurrenter i stället för att främja konkurrensen mellan konkurrenter till nytta för konsumenter. Den ökade konkurrensen har haft en stor inverkan på prisutvecklingen av bredbandstjänster. Av en rapport från OECD 5 framgår att Sverige har de lägsta priserna för bredband av OECD-länderna. Diagrammet nedan visar intervallet mellan högsta och lägsta pris för bredbandsanslutningar via alla plattformar i OECDländerna (köpkraftsparitetsjusterade priser i USD, data från oktober 2006). 5 OECD Communications Outlook 2007

5 Dnr 282/ (7) Sweden Denmark Switzerland United States France Netherlands New Zealand Italy Ireland Finland Japan Luxembourg Norway Australia Austria Germany Belgium Canada United Kingdom Slovak Republic Czech Republic Poland Korea Turkey Greece Hungary Iceland Portugal Spain Mexico 10,79 11,11 12,53 15,93 16,36 16,85 16,86 17,63 18,18 19,49 19,87 19,99 Sweden 46,74 Denmark 105,10 Switzerland 55,65 United States France 38,31 Netherlands 78,83 New Zealand 115,97 Italy 47,10 Ireland 44,02 Finland 58,67 Japan 49,78 Luxembourg 88,24 Norway 148,79 Australia 98,62 Austria 110,58 Germany 58,02 Belgium 67,56 Canada 92,83 United Kingdom 56,41 Slovak Republic 32,44 Czech Republic 33,08 Poland 149,84 35,51 Korea 57,07 35,56 Turkey 20,01 21,10 21,11 21,85 22,43 23,16 29,00 31,50 36,35 36,45 37,18 37,44 45,14 Greece Hungary Iceland 63,26 Portugal 74,16 Spain 52,36 191,20 288,23 334,36 218,88 226,95 Mexico 265,16 372,23 802,65 Källa: OECD 1,00 10,00 100, ,00 Konkurrensverket noterar vidare att den ökade konkurrensen också har gett avtryck i PTS senaste individundersökning 6 vari det framgår att nästan sju av tio svenskar mellan 16 och 75 år har bredbandsanslutning till Internet år 2007 en ökning med nio procentenheter jämfört med år Bredbandshastigheterna som används ökar också. Två av tre har en uppkoppling på 2 Mbit/s eller mer. Enligt nyligen publicerad statistik från Eurostat 7 uppgår andelen hushåll i Sverige som har bredbandsanslutning till 67 procent. Enligt statistiken som omfattar samtliga EU-länder är det endast Holland och Danmark som har en högre andelar 8 än Sverige. I ett framåtblickande perspektiv finns det också tecken på att den infrastrukturbaserade konkurrensen kommer att öka. I en nyligen publicerad rapport som utförts av analysföretaget IDC på uppdrag av PTS görs en prognos över marknadsutvecklingen för området elektronisk kommunikation. 9 Diagrammet nedan visar den prognostiserade utvecklingen av andelen aktiva bredbandskunder fördelad efter de viktigaste anslutningsformerna. 6 Individundersökning 2007, Svenskarnas användning av telefoni och Internet PTS-ER-2007:26, publicerad i november Eurostat, the Statistical, Office of the European Communities, STAT/07/166, 3 december Andelen uppgår i Holland till 74 procent och i Danmark till 70 procent. 9 Svensk Telemarknad Prognoser , PTS-ER-2007:25

6 Dnr 282/ (7) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Mobil Fiber LAN Kabel tv DSL Källa: PTS, bearbetning av Konkurrensverket Som framgår av diagrammet minskar den relativa betydelsen av det metallbaserade accessnätet (DSL) betydligt. Konkurrenstrycket ökar framförallt från mobilnät. Som nämnts ovan har PTS tillsynsverksamhet bidragit till att lindra tillträdesproblemen till TeliaSoneras metallbaserade accessnät. Vad som dock måste betraktas som djupt otillfredsställande är det förhållandet att de utdragna rättsprocesserna påverkar genomslagskraften i PTS tillsynsverksamhet. Detta har också konstaterats i utredningen om översyn av lagen om elektronisk kommunikation. 10 Utredningen föreslog vissa regelförändringar och riksdagen har den 31 oktober 2007 också antagit propositionen En effektivare lag om elektronisk kommunikation (prop. 2006/07:119). 4. Slutsatser Konkurrensverkets viktigaste slutsatser av genomförd granskning kan sammanfattas på följande sätt. a) Verkets undersökning har varit inriktad på att kontrollera om beteenden i syfte att begränsa tillträdet till det metallbaserade accessnätet har kunnat utgöra överträdelser av bestämmelserna i konkurrenslagen. Utredningen har inte givit stöd för att problemen varit sådana att de går att åtgärda med stöd av KL. Det förtjänar särskilt att framhållas att inte någon av de av verket särskilt tillfrågade konkurrerande operatörerna har kommit in med några nya uppgifter som kunnat styrka påståenden om eventuella överträdelser av konkurrenslagen. 10 Effektivare LEK, SOU 2006:88

7 Dnr 282/ (7) b) Konkurrensverket ser positivt på att marknadsutvecklingen går i en riktning mot ökad konkurrens inte minst med inslag av en ökad infrastrukturbaserad konkurrens inom området för elektronisk kommunikation. c) Tillsynsverksamheten inom området för elektronisk kommunikation bedrivs och har bedrivits aktivt vilket bidrar till en fortsatt positiv utveckling för konkurrensen på marknaden. Härtill kommer att lagstiftaren nyligen har beslutat om förändringar i regelverket på området för elektronisk kommunikation. Dessa förändringar kan förväntas bidra till att öka genomslagskraften i PTS tillsynsverksamhet. Mot denna bakgrund anser Konkurrensverket att nuvarande konkurrensfrämjande lagstiftning inte har visats otillräcklig för att uppnå eller i vart fall i framtiden uppnå en effektiv konkurrens på slutkundsmarknaden för bredbandsanslutning. Konkurrensverket anser således att det inte föreligger exceptionella omständigheter på marknaden. Claes Norgren Kopia till: Näringsdepartementet, Sakenheten IT-politik N ITP Näringsdepartementet, Sakenheten Marknad och konkurrens N MK Näringsdepartementet, Rättssekretariatet, N RS TeliaSonera AB Tele2 Sverige AB TDC Song AB Telenor Sverige AB