Nordisk förvaltningsutveckling och framtida spänningsfält

Transkript

1 Nordisk förvaltningsutveckling och framtida spänningsfält Treårskonferensen 2010 Det nordiske administrative forbund Tromsø mai 2010 Stefan Sjöblom Svenska social- och kommunalhögskolan

2 Upplägg Utvecklingen Vad har vi åstadkommit och hur kan utvecklingen förstås? Framtida utmaningar och spänningsfält

3 De två stora sprången Välfärdsstaten Dentraliserings- och managementfasen Återuppbyggnadsfasen

4 De två sprången 1940-talet: Enskilda insatser inom kommande välfärdssystem, förvaltningsapparatens struktur, regelverk m.m : Välfärdsstaten; rationalistiskt teknokratisk och planeringsinriktat förvaltningstänkande : Decentraliserings- och managementfasen; decentralisering men även resultatstyrning, resultatansvar och marknadsstyrd förvaltning

5 Förvaltningspolitiken talen Utvecklingen lägger grunden för förvaltningspolitiken som ett självständigt politikområde i alla nordiska länder Eget språk Egna institutioner Politiseringen av förvaltningsutvecklingen Polycentrerad förvaltningspolitik (utredningar, sektorisering, nätverk och segment)

6 Kännetecken för den begynnande förvaltningspolitiken Polycentrerad och effektivitetsinriktad men trots det relativt försiktig och inkrementell Förvaltningspolitiken utgick från välfärdsstatens starka legitimitet i de nordiska länderna Decentraliseringsvågen under 1980-talet lade grund för betydande strukturella förändringar dock med fördröjning Statsfinanserna den ekonomiska piskan

7 Ingen dominerande förvaltningsideologi Konvergens samhällsideologierna ingen referensram för de instrumentella förvaltningssynerna Blandning av konservativ och liberal förvaltningsideologi Betydligt större variation på den instrumentella nivån; storlek, enhetstyper, relationer, styrsystem, m.m. Spridning av lösningar och organisationsrecept Det nya blir element av gammalt och nytt NPM

8 New Public Management olika tolkningar Konvergens marknad + begränsad stat Nordisk NPM Gradvis avideologiserad NPM Smörgåsbord Konsensusklimat (Finland: de breda samlingsregeringarna) Divergens Strukturella förhållanden Olika historiska startpunkter

9 Governance-debatten utvecklingen (Peters B.G. Pierre, J: Governance and Social Complexity) 1. Statens kapacitet beroende av andra aktörer 2. Även regionala och lokala nivåer mera förhandlingsbaserade 3. Nätverk som governance strukturer (samverkan) 4. Självstyrande nätverk

10 Styrningssystemen och kontexten Kontaktytan mellan politiken och dess omgivning Dual komplexitet; en komplex stat styr ett komplext samhälle Styrningsrelationerna allt mera kontextberoende Vilka är de viktigaste spänningsfälten med tanke på framtiden?

11 1. Det formella och det informella Ökad användning av informella styrinstrument utan absoluta krav; Benchmarking, standards, frivilliga avtal, informationsbaserade styrmedel m.m. Vilka involveras, hur påverkas de politiska processerna och förhållandet mellan förvaltningsnivåerna? Frågan har fått relativt stor uppmärksamhet i governance forskningen

12 2.Tvingande eller möjliggörande reformlogik? Den förändrade storleksuppfattningen: Mot större lokala och regionala strukturer i alla nordiska länder I Finland genomförs som bäst de två största strukturella reformerna under självständigheten: Start i rationaliseringen av centralförvaltningen Regionförvaltningsreformen Kommun- och servicestrukturreformen Inriktade på storleks- och skalfördelar (effektivitet) Starkt centralt driven (top down) reformpolitik; möjliggörande reformer men också skenbar frivillighet Styr på förutsättningar inte på innehåll Formellt förenklade strukturer

13 3. Tiden tillfälliga och permanenta instrument Statens projektifiering : Kan bestående lösningar nås genom tillfälliga organiseringsformer? Allt flera organiserings- och styrformer inte enbart informella utan också tidsbundna: Projekt, men också avtal, nätverk m.m. Utifrån en hyperrationell tolkning är tillfälliga organisationsformer medel för en flexibel, snabb och innovativ problemlösning och intervention. Samtidigt utmanar de föreställningar om politikens kontinuitet och långsiktighet Förutsättningar för hållbar utveckling? Tidsdimensionen har fått förvånansvärt liten uppmärksamhet i governance forskningen

14 4. Samtidigt: Tvärsektorialitet och programstyrning Gränsöverskridande policyproblem (miljö, energi, etniska förhållanden m.m.) Bryter inte enbart sektoriella, byråkratiska och geografiska gränser Även professionella gränser och revir Nya aktörer Rollfördelningen mellan de aktörer som dras in i besluts- och förhandlingsprocesserna?

15 5. Konsekvenser nerifrån upp Viktigt att beakta mikronivå konsekvenser av förvaltningspolitiska åtgärder Vilka konsekvenser får förvaltningsreformerna och styrinstrumenten i de serviceproducerande enheterna? Förhållandet mellan arbetslivskvalitet, produktivitet och brukarnas servicetillfredsställelse Hur reagerar professionerna ute i verksamheterna? Finländska studier visar på enorma skillnader inom och mellan olika serviceformer på kommunal nivå

16 Slutsatser I Tiden: Allt större inslag av informella och särskilt temporära organiseringsformer Behövs mera jämförande analyser av konsekvenserna Strukturella lösningar: mot större enheter och samarbetsstrukturer på regional och lokal nivå men också större variation Kan demokratins funktionsduglighet bevaras inom nya strukturer? Polycentrisk utveckling i alla nordiska länder men mer till följd av marknadsmekanismer än regional utvecklingspolitik Finns tolerans för större regional, mellan- och inomkommunal variation - var går gränsen?

17 Slutsatser II Den möjliggörande men samtidigt starkt centralt styrda reformlogiken: Effekter på de lägsta förvaltningsnivåerna Klargör rollfördelningen Bedömning även utifrån demokratiska kriterier Förvaltningspolitiken i ett direkt samband med det demokratiska systemets funktionsduglighet i stort

18 Tillägg för artikel från NAF-diskussioner i Tromsö Hans-Petter Graver Kunskapsbehovet, ledarskap och information; har staten kunskap och erbjuds reella teknologiska lösningar för växelverkan? Styrning genom avtalsmekanismer något mer än lag styrning av politiska förväntningar Bo Rothstein; förvatlningen övertar partiernas rill som arenor för informationsutväxling och diskussion (var har han sagt det?) Kan man ta ett steg längre tillfälliga organisationer liknande arenor än mer problematiskt för ansvarsutkrävning? Vill man vara Robin Hood eller Skeriffen av Nottingham vem har vilken roll?

19 NAF forts Clas Nilas DK/Flyktinginstitutet PM en ledarskapsfilosofi Marknadsorientering, utvecklinga marknadsliknande strukturer Avvecklas eller utvecklas NPM? I dag stark tonvikt på output och resultat - Expansion finanspolitiskt - Ökade offentliga utgifter - Storstadsmarknader (?) Krav: hög kvalitet på god service Behov: nya uppgiftslösningar Samarbete som hävstång Förstärkt ministerstyre + tvärsektoriellt tänkande Offentligt privat; ggenom partnerskap slippa politisk styrning

20 Nilas forts. LEAN (kolla?) Avbyråkratisering Processoptimering Fokus på effekter LEAN in i kunskapstunga miljöer De kontrollerande instansernas roll? Klargöra roller; vi har fått en integration av roller; ingen bestämd styrfilosofi

21 NAF: Stigen NPM Mångfald eller kaos Hur få sammanhang Närsynta organisatoriska betraktningar Fragmenterade kommuner Brytpunkt mellna fragmentering och styrning? Formellt enklare struturer skapar möjligheter för större intern variation Governance blir samordning av icke-hierarkiska processer n(samstyrning) Även här roller Finns tilltron mera statlig styrning mycket möjlig Villkor för demokratisk ansvarsutkrävning att man vet vem som gör vad

22 NAF: Andra dagen Lars Henrik Myrmael Vad förblir vad frändras? (be honom skicka)

23 NAF: Myrmael: A: ligger fast Byråkratirollen Men mera informationsmonopol Kunskapscentren bort Roller: informationskunskap: make it look good B: svänger Politisk styning Brukarorinetring etc. Damned if you do, damed if you don t

24 NAF: Myrmael: C: Ändras Globalisering, IKT, åldersstruktur,en tekniska/medicinska framgångar; allt kan repareras Skillnad mellan inrikes- och utrikespolitik kollapsar Globaliserad tjäsnteproduktion Jfr. Barents Vad blir automatiserat beslutsfattande var finns utrymme för politiska överväganden?

25 NAF Røvik: Globala trender Förändringar kommer av parallella trender globala labels Pendel stämmer sällan inte heller vågrörelser Ingen läagbundenhet, snarare regelmässighet Massor av recept blir institutionaliserade standarder Problemlösning i bakgrunden Många blir sjuka när det finns en medicin Tidsresa på 40-årsgräns där man märker avd som är gammalt och nytt En del inslag blir resistenta pandemier t.ex kvalitets och målstyning HRM

26 NAF Røvik forts. ; Liber: management och samhälle HRM: hurs skapas företaget; Vad jämför man sig med;massa strategier Pandemiska idevägar Blurring of borders Utbudet på recept större (bara halva förjlaringen) Efterfrågan genereras starkt nerifrån upp Från verksamhetsperspektiv till gemensam organisatorisk medvetenhet Informationsenheterna får stor betydelse Komponentisering; vi vilka komponenter bör organisationer besså av? Referns i den offentlig förvaltningen att skapa nya organisationer, snarare än att utveckla verksamheter Man jämför med successorganisationer

27 NAF Røvik forts. Mänden:Explosion av ideer FORM: från verksamhetsspecifika idder till orgnisationella uppgifgter Flexibilisering I organisatonerna såvä vertikal som horisontell kontraktion Från ledar Leradskap till styrning Ledarskapet decentraliserias Dtyrningen centraliseras Ledarskapet på relativt låg nivå förutsätts generera ideer Byråkratin måste se sig som ideutvecklare på relativt låg nivåa Skuffa ut rutiner för att komma med nya ideeer

28 NAF: Ove K Pedersen The Comeptition State Vi ser vad vi söker: Nationella reformer Nationella förklaringar Nationella olikheter och likheter Vad vi icke ser: den globala styrningens nationella inverkar Clinton; staten utvecklar sig mot konkurrerande stater Det förklarar samtidigthet och nya konkurrensbetingelser Förklaringen inte nationell utan internationell

29 NAF: Pedersen forts. En utveckling som är djuparre än begreppet förvaltningspolitkik antyder Konkurrensstaten; påverkning och anpassning till internationella omgivningar De Nordiska länderna går minst i riktning mot konkurrensstat; välfärdsstaten broms mot detta Skydda arbetsmarknad och välfärd Välfärdsstaten ursprungligen ett kulturpolitiskt prjekt Knytning till det sociala och den nationella identiteten Längst i USA, England DK lite före Sve, fi, sist Sverige Detta bagrunden till OECD och Världsbanken som drivkrafter till internationella reformer

30 NAF: Pedersen forts. The enablingg state staten skapar grund för konkurrennsförutsättningar Mycket mera aktiv stat än välfärdsstaten Mera intervenerande Nationalstaten får större och större betydelse utvecklar konkurrensbetingelser Påverkan Anpassning Alla nordiska länder sätter stora resurser på påverkan; Störst Finland (67%) Vilken undersökning? Påverkan förändrats från interna processer till transnationella nätverk

31 NAF: Pedersen forts. Pyjamasexpressen<, skapar multiplikatoreffekter i nationella kontakter Förvaltningspolitiken kommer in som anpassning; korrigera systemfel, begränsa utgifter, NPM m.m. DK: performance management det enda kompletta styrsystemet; totalt ekonomiskt styrningssystem<, i mindre mån i Sve Fi, minst i Norge Skillnad: trade off mellan flexibilitet och effektivitet Extrema case DK (hård off sektor), Norge (mjik off sektor<, etos)

32 NAF Pedersen forts. Norge; platform för ledare DK; kodex för ledare Norge ingen systematisk ledarskapsutbildning <dk skapar OECD; Skaffa senaste ekonomiska rapporten (några dagar sedan) Finländska nationalle rapporten (om administration i maj) Røviks bok, Pedersens bok, evt på svenska Grund för artikel om styrsystemen; projekttänkandet i perspektiv