Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10)

Transkript

1 REMISSVAR 1 (17) ERT ER BETECKNING Fi2007/1536 Regeringskansliet Finansdepartementet Stockholm Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) Inledning Ansvarskommittén har haft ett mycket omfattande uppdrag som inbegriper många och komplicerade frågor att ta ställning till. I betänkandet presenterar kommittén ett antal förslag inom många områden. Statskontoret är positivt till att Ansvarskommittén formulerar ett antal principer för och en tydlig inriktning mot att förbättra och utveckla styrning och uppföljning av kommuner, landsting och statliga myndigheter samt att öka tydligheten och effektiviteten i samhällsorganisationen. Statskontoret anser samtidigt att ett antal av de frågor som kommittén behandlar behöver utredas vidare. Det gäller bl.a. nationell informationsförsörjning, samlad statlig styrstrategi för kommunal verksamhet, struktur för samråd mellan stat och kommunsektor samt förändrad styrning och utvecklad uppföljning inom hälso- och sjukvården. Därtill kommer frågor om de nya regionkommunerna och de nya relationer som skapas mellan kommuner, regionkommuner, länsstyrelser och sektorsmyndigheter. Statskontorets synpunkter I det följande redovisar Statskontoret sina synpunkter på Ansvarskommitténs förslag. Redovisningen följer kapitelindelningen i betänkandet. Kapitel 3, Staten och den kommunala sektorn Statskontoret tillstyrker förslaget om att låta utreda hur den nationella informationsförsörjningen bör utvecklas. Statskontoret tillstyrker förslaget om att utarbeta en samlad strategi för styrningen av kommunal sektor samt förslaget om att utforma en ord- POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

2 REMISSVAR 2 ning för regelbundet återkommande samråd mellan staten och den kommunala sektorn. Behov av nationellt uppföljningssystem som grund för kunskapsstyrning Ansvarskommittén konstaterar att det behövs en nationell informationsförsörjning, nationella system för insamling av data på regional och lokal nivå, utveckling av indikatorer, aktörer med metodkunskaper och erfarenheter samt en mer medveten organisering av kunskapsanvändningen. Kommittén betonar också att staten bör ha ett uttalat ansvar för den nationella informationsförsörjningen och att denna är nödvändig för en effektiv styrning av den kommunala sektorn. Statskontoret delar helt kommitténs bedömning. Det är nödvändigt att utveckla en stark och fungerande kunskapsstyrning av kommunal verksamhet. Med kunskapsstyrning avser Statskontoret styrning som utgår från löpande insamling av uppgifter som ger en kunskap på nationell nivå om vad verksamheter kostar, vad utfallet blir, vad kvaliteten är och vad den befintliga statliga styrningen leder till. Detta förutsätter en informationsförsörjning som är konstruerad utifrån ett medborgarperspektiv, där det som står i centrum är medborgarnas möjligheter att som skattebetalare få tillgång till jämförbar information om kostnader, kvalitet m.m. i kommunala verksamheter. Statskontoret anser att ett system för nationell uppföljning kräver ett tydligt statligt ansvar, både för att driva och utveckla systemet och för att samla in relevanta data från aktörer på regional och lokal nivå. Det är naturligt att staten spelar en aktiv roll, dels eftersom kommuners och landstings uppgifter enligt regeringsformen måste bestämmas i lag, dels eftersom det inte kan förväntas att kommunerna själva tar fram nationellt jämförbara data. Statskontoret delar även kommitténs uppfattning att det inte är en självstyrelsefråga för kommuner och landsting att avgöra hur deras redovisning till staten ska utformas eller i vilken utsträckning de ska bidra till datainsamlingen från kommunal sektor. Det är staten (riksdag och regering) som ska avgöra detta. 1 Liksom kommittén anser Statskontoret att medborgarperspektivet är viktigt eftersom det ju i allt väsentligt är medborgarna som dels finansierar de kommunala tjänsterna, dels utnyttjar dem. Ett tydligt statligt ansvar för att tillgängliggöra denna bild för medborgarna bidrar också, menar Statskontoret, till att stärka den lokala demokratin och debatten samt inte minst förutsättningarna för medborgarna och kommunerna själva att ägna sig åt att jämföra kostnader, kvalitet m.m. Kommuninvånarna kan utifrån dessa tillgängliga data ställa frågor till sina politiker. De lokala och regionala politikerna kan 1 Statskontoret (2005:28), Reglering och andra styrmedel.

3 REMISSVAR 3 också använda uppgifterna till att utveckla och förändra den kommunala verksamheten. Ansvarskommittén skriver att informationsförsörjningen också är nödvändig för en effektiv styrning av den kommunala sektorn. Som framgår ovan delar Statskontoret den uppfattningen och anser att kunskapsstyrning handlar om att använda befintliga styrmedel med utgångspunkt i en verklig kunskap om den aktuella situationen i kommuner och landsting. Kommitténs definition av kunskapsstyrning utgår emellertid från vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket gör den mer orienterad mot professioner och mot dokumenterad kunskap om lämpliga metoder och arbetsformer. Sådan kunskapsstyrning är framträdande bl.a. inom hälso- och sjukvården, men Statskontoret menar att den inte är lika ändamålsenlig inom alla kommunala verksamheter. Statskontoret har i tidigare rapporter 2 pekat på att idag är kunskaperna ofta bristande på nationell nivå om vilka styrformer som ger önskad effekt eller vilka som passar för en viss verksamhet. Det är inte heller bara medborgarna som behöver en nationellt jämförbar bild av kostnader, kvalitet, resultat m.m. i kommunala verksamheter. Även staten (främst riksdag och regering) och kommunerna samt landstingen själva behöver det. Alla statliga styrinsatser i kommunala verksamheter måste bygga på en verklig kunskap om den aktuella situationen. Statskontoret har dock i de nämnda rapporterna ifrågasatt om statens nuvarande styrning av kommunala verksamheter verkligen bygger på en sådan kunskap. Många frågor återstår att lösa Ett sådant informationsförsörjningssystem som skisseras ovan kräver, precis som Ansvarskommittén nämner, ett omfattande utvecklingsarbete, inte minst när det gäller utveckling av system för insamling samt bearbetning och presentation av enhetliga data. Mot bakgrund av att ett sådant system har diskuterats och utretts under många år, konstaterar Statskontoret att det även krävs en politisk vilja i riksdagen för att ett sådant system ska kunna utvecklas. Statskontoret ser också att ett antal konkreta frågor behöver utredas närmare. Det handlar t.ex. om vilka myndigheter och/eller delar av Regeringskansliet som ska ansvara för vad när det gäller informationsförsörjningen, att berörda myndigheter måste få antingen resurstillskott eller ges möjlighet till omprioriteringar för att kunna hantera uppföljningsansvaret, samt frågor om vilken kompetens och vilka personalresurser som krävs för att driva och utveckla ett sådant system. Statskontoret menar att det också kan krävas att 2 Statskontoret (2005:20), Hur vet staten vad kommunerna gör?, Statskontoret (2005:28), Reglering och andra styrmedel.

4 REMISSVAR 4 riksdagen fastställer mål och inriktning i lagar samt att regeringen tar fram indikatorer som kan mäta de ambitioner som uttrycks i de lagar som styr aktuella verksamheter. Styrstrategi och samråd Statskontoret delar Ansvarskommitténs bedömning att det finns behov av en samlad statlig styrstrategi för kommunal verksamhet. Det system för nationell informationsförsörjning och uppföljning som behandlas ovan samt en utvecklad struktur för samråd mellan stat och kommuner är, anser Statskontoret, förutsättningar för en sådan samlad styrstrategi. Ansvarskommittén formulerar fem allmänna principer för en styrstrategi. Statskontoret ser behov av ytterligare utredningsarbete för att bl.a. ange vad som konkret skulle kunna ingå i en sådan strategi, hur den bör utarbetas eller vilka statliga organ/delar av Regeringskansliet som kan respektive bör ansvara för strategin och fortlöpande utveckla den. Statskontoret delar kommitténs bedömning om att ett konstruktivt samspel mellan staten och kommunsektorn är avgörande för att möta de kommande utmaningarna för offentlig sektor samt i kommitténs beskrivning av de syften som institutionaliserade former för överläggningar kan ha. De övriga nordiska länderna har, till skillnad från Sverige, sedan länge har olika former av institutionaliserade och etablerade strukturer för samarbete/samråd mellan stat och kommunal sektor. 3 Det forum som tidigare har funnits för detta ändamål i Sverige, Stat/kommunberedningen, avvecklades i mitten av 1990-talet. Kommittén för ett resonemang om beredningen, men det framgår inte på vilka sätt den föreslagna delegationen skiljer sig från beredningen eller vilka förutsättningar som krävs för att delegationen ska fungera bättre än den nu avvecklade Stat/kommunberedningen. Kapitel 4, Hälso- och sjukvården Statskontoret tillstyrker förslaget om att renodla den statliga styrningen mot normering och att begränsa antalet styrformer. Statskontoret tillstyrker förslagen om att samordna den statliga kunskapsstyrningen samt om att ge staten ett tydligare mandat för nationell uppföljning och utvärdering av hälso- och sjukvårdens kvalitet och resultat. 3 Mer information finns i Statskontoret (2005:20), Hur vet staten vad kommunerna gör?

5 REMISSVAR 5 Statskontoret avstyrker förslaget om att inrätta regionala kunskapscentra. Statskontoret tillstyrker förslaget om att samla bestämmelser som har betydelse för patientens ställning i en ny patientlag. Samtidigt konstaterar Statskontoret att kommitténs förslag inte innebär några förändringar när det gäller bestämmelsernas innehåll. Regeringen har också tillsatt en utredning som bl.a. ska förtydliga och förstärka patienters rättigheter i vården samt analysera Ansvarskommitténs förslag till patientlag. 4 Statens styrning bör renodlas Statskontoret delar Ansvarskommitténs bedömning att den statliga styrningen av hälso- och sjukvården bör inriktas mer mot normering. Statskontoret har i tidigare rapporter analyserat statens styrning av hälso- och sjukvården. 5 Statskontorets slutsatser är att ett stort antal andra styrmedel än reglering har använts och används inom hälso- och sjukvården. Detta behöver inte alltid vara problematiskt, men det finns ändå generella problem förknippade med andra styrmedel (som t.ex. statsbidrag, överenskommelser eller handlingsplaner). Förekomsten av många styrmedel kan t.ex. skapa otydlighet om vem som egentligen har ansvaret för verksamheten ifråga, det kan vara svårt att få en samlad bild av statens styrinsatser samtidigt som styrmedlen kan överlappa varandra i såväl tid som mål och innehåll. Statskontoret kan ändå se att andra styrmedel är både befogade och lämpliga under vissa förutsättningar. Staten kan t.ex. vilja att något eller några landsting under en begränsad tidsperiod prövar nya system eller arbetsformer, som ligger utanför deras ordinarie åtaganden. Det kan också vara så att staten vill att kvaliteten i något avseende ska höjas inom alla landsting. Statskontoret menar dock att det i båda dessa fall krävs ett väl fungerande nationellt system för informationsförsörjning och uppföljning. Utan ett sådant system går det inte att veta vilka förbättringar som skett eller vilka förbättringar som skett som en följd av det valda styrmedlet. Kunskapsstyrningen bör utvecklas, men oklarheter finns om ramverket Statskontoret instämmer med Ansvarskommittén i att den statliga kunskapsstyrningen av hälso- och sjukvården bör stärkas och utvecklas till att bli mer systematisk och aktiv. Det är ju också staten som ytterst har intresse av en kunskapsstyrning som främjar nationell likvärdighet. Ett led i detta arbete är att tydliggöra rollerna för de statliga myndigheter som är inblandade, såsom kommittén föreslår. Det är då rimligt att Socialstyrelsen, som kommittén 4 Dir. 2007:90, Patientens rätt i vården. 5 Statskontoret (2005:2), Modeller för styrning, Statskontoret (pm 2005:100), Statens styrning av hälso- och sjukvården, Statskontoret (2005:28), Reglering och andra styrmedel.

6 REMISSVAR 6 föreslår, får den samordnande rollen och att de övriga tre myndigheterna bistår Socialstyrelsen i detta arbete. Statskontoret vill dock peka på att det kan vara problematiskt att Socialstyrelsen ges i uppdrag att utvärdera resultaten av den verksamhet (kunskapsutveckling och kunskapsförmedling) som myndigheten samtidigt är ansvarig för. Om en verksamhet ska omprövas kan det vara lämpligare att använda en oberoende aktör för utvärdering. 6 Statskontoret avstyrker förslaget om att inrätta regionala kunskapscentra i varje regionkommun, eftersom det inte framgår av betänkandet vad dessa regionala kunskapscentra ska göra som inte redan görs av statliga myndigheter. Statskontoret delar kommitténs bedömning att det är angeläget att staten får ökade möjligheter att följa upp och utvärdera hälso- och sjukvårdens kvalitet och resultat. Det är också angeläget att, som kommittén skriver, främja utveckling genom att huvudmännen ges möjlighet att jämföra sig med varandra. Som Statskontoret nämnt ovan måste medborgarnas möjligheter att få tillgång till information om kostnader, kvalitet m.m. förbättras. Det är således nödvändigt att den utredning som kommittén föreslår tillsätts så fort som möjligt. Även här ser Statskontoret att det krävs ett omfattande arbete för att utreda resurs-, personal-, kostnads- och kompetensfrågor samt politiska ställningstaganden om vilka data som bör samlas in samt vilka indikatorer som bör användas. Tillsynen över hälso- och sjukvården bör brytas ut och samordnas Statskontoret delar Ansvarskommitténs bedömning att det finns argument som talar för att separera Socialstyrelsens uppdrag inom tillsyn av hälsooch sjukvården från det utvidgade uppdraget inom den statliga kunskapsstyrningen. Samtidigt ser Statskontoret flera frågor som behöver undersökas närmare. Även om hälso- och sjukvård och socialtjänst ofta bedrivs samtidigt, framför allt när det gäller insatser för äldre och funktionshindrade, så menar Statskontoret att det inte är alldeles enkelt att samordna tillsynen av dessa verksamheter. Statskontoret har i tidigare rapporter 7 konstaterat att de verksamheter som styrs av hälso- och sjukvårdslagen respektive socialtjänstlagen har olika logik och att regelverken är konstruerade på helt olika sätt. Till 6 Statskontoret (2002:20), Utvärderingar Av vem och till vad? 7 Statskontoret (2005:2), Modeller för styrning, Statskontoret (2005:28), Reglering och andra styrmedel.

7 REMISSVAR 7 detta kommer att hälso- och sjukvårdspersonalens skyldigheter, befogenheter m.m. samt tillsynen av detta regleras i en särskild lag (LYHS). Ansvarskommittén hänskjuter frågan om organisering av tillsynen till den pågående utredningen om tillsynen över socialtjänsten. Statskontoret har i en rapport 8 till denna utredning analyserat för- och nackdelar med tre tänkbara organisationsmodeller för den statliga tillsynen av socialtjänst och hälso- och sjukvård. Statskontorets bedömning var att den modell som skulle ge bäst möjligheter var en ny tillsynsmyndighet med samlat ansvar för socialtjänst och hälso- och sjukvård. De främsta argumenten för denna modell var att en ny samlad tillsynsmyndighet ger störst tydlighet för såväl medborgaren (patient, klient och anhöriga) som tillsynsobjektet om vem som har ansvaret för tillsynen över de båda områdena, den genom sin renodlade myndighetsroll ger störst oberoende gentemot tillsynsobjekten och därmed legitimitet åt tillsynsverksamheten, en samlad tillsynsmyndighet ger bäst förutsättningar för att skapa en ur rättsäkerhetssynpunkt enhetlig tillämpning av gällande regelverk, samt att modellen ger regeringen bäst förutsättningar att kunna styra tillsynens omfattning via ett anslag till myndigheten. Medborgarnas valmöjligheter Statskontoret ser positivt på Ansvarskommitténs förslag om att utöka medborgarens möjlighet att välja väg in i vården och att alla medborgare får tillgång till en fast läkarkontakt. Statskontoret menar dock att det finns ett antal aspekter på valfrihet som behöver utredas närmare. Alla medborgare måste t.ex. ges förutsättningar att kunna fatta bra beslut vilket förutsätter god information, både om vilka utförare det finns att välja mellan och vad respektive alternativ kommer att innebära för den väljande. Det är en betydande mängd information som måste göras tillgänglig för medborgarna på ett enkelt sätt. Statskontoret menar också att den information som presenteras kan påverka incitamenten att välja. Upplever man som medborgare att den information som finns om de olika alternativen inte är tillräcklig, alternativt för omfattande, för att kunna välja så kanske man avstår från att aktivt välja. Ytterligare en aspekt är att många medborgare, t.ex. äldre och/eller multisjuka, har helt andra förutsättningar att utöva sin 8 Statskontoret (2006:9), Samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård? Tre möjliga organisationsmodeller.

8 REMISSVAR 8 valfrihet men de har naturligtvis samtidigt rätt att få lika bra hälso- och sjukvård som andra. Ansvarskommittén har den uttalade och vällovliga ambitionen att alla medborgare ska få tillgång till och kunna välja en fast läkarkontakt. Statskontoret har dock bilden att många landsting idag använder s.k. stafettläkare, vilket i praktiken skulle innebära att medborgarnas fasta läkarkontakt ändå skulle ske med olika läkare. Vilka problem inom hälso- och sjukvården löser större regioner? Ansvarskommittén konstaterar att svensk hälso- och sjukvård erbjuder en hög kvalitet. Medborgarundersökningar visar dock att det finns brister i primärvårdens förmåga att erbjuda kontinuitet och tillgänglighet. Statskontoret delar kommitténs bedömning att dessa brister är viktiga att beakta i ett medborgarperspektiv. Statskontoret instämmer också med kommittén i att större landsting kan få större ekonomiska och kompetensmässiga resurser samt större möjligheter till kraftsamling och mobilisering av resurser. Samtidigt konstaterar Statskontoret att kommittén tar som en given utgångspunkt att större landsting (regionkommuner) bör införas eftersom de utgör den bästa lösningen på problemen inom primärvården. Så kan naturligtvis vara fallet, men kommittén redovisar inte något underlag som visar att det finns bättre förutsättningar för primärvården att erbjuda vård med kontinuitet och tillgänglighet i större landsting (regionkommuner) än i små. Därutöver konstaterar kommittén själv att det inte finns några samband mellan de nuvarande landstingens storlek och deras ekonomiska utveckling. Kapitel 5, Uppgifter med anknytning till regional utveckling Statskontoret konstaterar att det är en i grunden politisk fråga att avgöra om regionkommuner bör införas eller inte. Av det skälet väljer Statskontoret att kommentera Ansvarskommitténs förslag utifrån de problem som kommittén menar att förslagen ska lösa. Positivt med två tydliga uppdrag Statskontoret delar kommitténs ambition att tydliggöra roller och ansvar mellan berörda aktörer. I tidigare rapporter 9 och remissvar 10 har Statskontoret också framfört liknande uppfattningar. Enligt Statskontorets bedömning utgör kommitténs förslag steg i rätt riktning, eftersom de torde bidra till dels en tydligare ansvarsfördelning mellan statliga och 9 Statskontoret (2004:32), Regionalt ansvar på försök i Skåne och Västra Götaland Bättre samordning och effektivare resursutnyttjande? 10 Statskontorets synpunkter på SOU 2006:3 (dnr. 2006/22-42).

9 REMISSVAR 9 regionala/lokala aktörer, dels en tydligare beskrivning av de inblandade aktörernas roller. Det är också rimligt att regionkommunernas ansvar regleras i en särskild lag om regionalt utvecklingsarbete. Statskontoret delar även kommitténs bedömning att utvecklingsuppdraget och myndighetsuppdraget på den regionala nivån bör skiljas åt av en tydlig gräns. Värdefullt med en diskussion om förslagets konsekvenser Enligt Statskontorets bedömning hade det varit värdefullt om Ansvarskommittén hade fört en principiell diskussion om konsekvenserna av förslaget att införa regionkommuner. En sådan diskussion borde behandla själva inrättandet av regionkommuner, som ju kan sägas innebära att starka regioner kommer mer i fokus än den nationella respektive kommunala nivån. Statskontoret konstaterar att utvecklingen de senaste decennierna har varit den motsatta, bl.a. genom att alltfler uppgifter har förts till kommuner och genom att kommunal samverkan har främjats genom ändrade regelverk och särskilda statsbidrag. Statskontoret anser att en fråga som bör ställas är om det är en önskvärd utveckling med starkare regioner eller inte samt vilka vinsterna respektive förlusterna är. Regionkommunerna föreslås formellt och konstitutionellt vara likställda med kommunerna, vilket inte är någon skillnad jämfört med nuvarande ordning. Statskontoret ser dock att relationerna mellan regionkommuner och kommuner kan förändras i praktiken. De föreslagna regionkommunerna kan genom sin storlek och sina uppgifter riskera att bli ett slags överkommuner. Denna roll och tyngdpunktsförskjutning kan komma att förstärkas ytterligare i framtiden. Ansvarskommittén ser förutsättningar för att regionkommunerna i framtiden tar över statliga uppgifter inom näringspolitiken, arbetsmarknadspolitiken, forskningspolitiken, landsbygdspolitiken, storstadspolitiken, yrkesutbildningen samt kommunala uppgifter inom gymnasieutbildningen och den gymnasiala vuxenutbildningen. Kapitel 6, Staten Statskontoret delar Ansvarskommitténs bedömning att den statliga styrningen av myndigheter och kommuner både kan och bör utvecklas. Det är också angeläget att göra den statliga organisationen så tydlig som möjligt för medborgarna. Samtidigt ser Statskontoret att flera frågor som kommittén behandlar behöver utredas närmare.

10 REMISSVAR 10 Sektorisering bör inte ses som ett generellt problem En sådan fråga gäller sektorisering. Statskontoret har på uppdrag av Ansvarskommittén analyserat sektoriseringen inom offentlig förvaltning. 11 Till skillnad från kommittén är Statskontorets slutsats att sektorisering inte bör ses som ett generellt problem i förvaltningen och att sektorisering ofta får klä skott för problem som snarast är att hänföra till allmänna styrningsproblem i förvaltningen. I remissvaren på Ansvarskommitténs delbetänkande påtalade också många instanser problem med sektorisering i svepande termer. Eftersom sektorisering inte bör ses som generellt problem, menar Statskontoret att det inte heller finns några generella åtgärder för att lösa problemen. Istället måste problemen kartläggas och analyseras i varje enskilt fall. Statskontoret har pekat på ett antal åtgärder som kan motverka sektorisering, t.ex. skapandet av hierarkier och samordnande organ eller finansiell samordning. Problem som kan kopplas till sektorisering handlar ibland om genuina målkonflikter mellan olika samhällsperspektiv, t.ex. mellan ett miljöperspektiv och ett tillväxtperspektiv. I vissa fall kan det finnas ett värde i att sådana perspektiv möts och konfronteras. För att lösa denna typ av målkonflikter krävs dock oftast politiska prioriteringar. Problem kan därför uppstå om denna typ av frågor i alltför stor utsträckning skjuts ner för att lösas på myndighetsnivå. Frågor om myndigheternas uppgifter och organisation samt om mål- och resultatstyrningen utreds för närvarande. 12 Nya krav på Regeringskansliet leder till behov av översyn Statskontoret delar helt Ansvarskommitténs bedömning att de reformförslag som presenteras ställer nya krav på Regeringskansliets arbetssätt och organisation. I en tidigare rapport har Statskontoret studerat styrning av tvärsektoriella frågor. 13 Inslaget av sådana frågor i förvaltningen ökar och detta ställer ökade krav på samverkan mellan politikområden samt på Regeringskansliets förmåga att väga av och prioritera mellan olika tvärsektoriella perspektiv. Statskontoret tillstyrker därför förslaget om att göra en samlad översyn av Regeringskansliet. Frågor om länsstyrelser och sektorsmyndigheter behöver utredas närmare Som framgår ovan ställer sig Statskontoret bakom delar av Ansvarskommitténs problembeskrivning, bl.a. när det gäller utveckling av styrning och översyn av Regeringskansliet. Samtidigt anser Statskontoret att det finns ett 11 Statskontoret (2005:3), Sektorisering inom offentlig förvaltning, Statskontoret (2006:3), Effektiv styrning Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. 12 Förvaltningskommittén (Fi 2006:08), dir. 2006:123, Styrutredningen (Fi 2006:07), dir. 2006:30, 2007: Statskontoret (2006:13), På tvären styrning av tvärsektoriella frågor.

11 REMISSVAR 11 antal frågor som inte behandlas närmare i kommitténs betänkande, och som därför behöver utredas ytterligare. Ansvarskommittén vill se länsstyrelserna som en motvikt till sektorisering i statsförvaltningen. Länsstyrelserna föreslås därför få en starkare roll som samordnare av statliga insatser och statens företrädare på regional nivå. Länsstyrelserna ska bl.a. redovisa tvärsektoriella kunskapsunderlag till regeringen och (som kommenteras nedan) ansvara för tillsynen i länet. Statskontoret ser behov av att klarlägga hur de nya relationerna mellan å ena sidan länsstyrelserna och deras utvidgade uppgifter och å den andra sidan de centrala sektorsmyndigheterna ska utformas. Det finns, menar Statskontoret, behov av att riksdag och regering når ut med nationella ambitioner och mål till myndigheter, regionkommuner och kommuner. Detta förutsätter instrument och aktörer som kan bidra till att nationella perspektiv får genomslag. Ett annat perspektiv är att utgå från länsstyrelsen som just samordnare av statliga insatser. Statskontoret kan se att länsstyrelsen är en viktig samordnande part, bl.a. när det gäller arbetet med regional utveckling. Staten är ju en part i detta arbete och bör som sådan vara samordnad. Ansvarskommitténs resonemang behöver dock utvecklas för att klargöra om länsstyrelsernas samordnande roll också innebär att de ska kunna döma av i de fall som sektorsmyndigheter har skilda uppfattningar. Det är, menar Statskontoret, varken rimligt eller effektivt att länsstyrelserna ska ha eller bygga upp nödvändig specialistkompetens inom så många verksamheter som det blir fråga om. Risken för dubbelorganisering och dubbelarbete bör beaktas. Ytterligare en fråga som behöver utredas närmare gäller uppföljning. Enligt Ansvarskommitténs förslag ska regionkommunerna följa upp sin verksamhet, länsstyrelserna ska utarbeta tvärsektoriella kunskapsunderlag till regeringen och sektorsmyndigheterna ska fortsätta med sin uppföljning. Statskontoret ser här en risk för att mängden information som Regeringskansliet ska hantera kommer att öka kraftigt. Oklara vinster/förluster med statligt tillsynsansvar Ansvarskommittén föreslår att staten (länsstyrelserna) övertar ansvaret för kommunernas tillsynsuppgifter. Motiv för förslaget är bl.a. att tillsyn bör bedrivas på ett likartat och ibland enhetligt sätt, jävsproblematiken i kommuner samt otillfredsställande variationer i den kommunala tillsynen.

12 REMISSVAR 12 Ett tydligt statligt ansvar för tillsynen är något som Statskontoret tidigare 14 har ställt sig positivt till, inte minst eftersom tillsyn ytterst handlar om att kontrollera efterlevnaden av lagar som beslutats av riksdagen. Statskontoret ansluter sig dock inte till kommitténs och Tillsynsutredningens definition av tillsynsbegreppet. Definitionen innebär att tillsyn avser kontroll av hur lagar, EG-förordningar m.m. efterlevs, men inte vägledning, information och liknande. Statskontorets bedömning är, liksom i remissvaret på Tillsynsutredningen, att kontroll av lagefterlevnad är svårt att separera från vägledning och information i den praktiska utövningen av tillsyn. Statskontoret konstaterar att Ansvarskommitténs förslag går emot förslagen i Tillsynsutredningens slutbetänkande (SOU 2004:100). Därtill kommer att det ännu återstår att analysera vilka vinsterna respektive förlusterna skulle vara med att länsstyrelserna ansvarar för tillsynen istället för kommunerna. Statskontoret delar inte heller kommitténs bedömning att ett förstatligande av tillsynen leder till ökad tydlighet i ansvarsfördelningen. Den nuvarande ansvarsfördelningen är också tydlig eftersom kommunerna har ålagts de allra flesta tillsynsuppgifter inom exempelvis miljöområdet och livsmedelskontrollen. En fråga som också behöver undersökas närmare är vilka ekonomiska och personalmässiga resurser som måste tillföras länsstyrelserna för att de ska kunna bedriva den tillsyn som idag bedrivs av kommuner på ett effektivare och bättre sätt. Statligt systemansvar och flexibel uppgiftsfördelning Statskontoret anser att kommunerna, med hänsyn till bl.a. lokalkännedom och närhet, bör fortsätta att ansvara för utförande av tillsyn och kontroll, utom i de fall som jävsproblem, krav på specialistkompetens eller liknande gör det nödvändigt att en statlig myndighet istället har tillsynsansvaret. Precis som kommittén skriver är det svårt att behandla tillsyn som en enhetlig företeelse. Följaktligen delar Statskontoret kommitténs bedömning att möjligheten att överlåta tillsynsuppgifter till kommuner bör behållas i de fall som statliga myndigheter har tillsynsansvaret. Även möjligheterna till kommunal samverkan bör behållas, bl.a. eftersom samverkan är ett sätt för kommuner att upprätthålla den kompetens som behövs för att utföra tillsynen. Enligt Statskontoret bör staten alltid ha ett systemansvar för att löpande följa kommunernas tillsyn. Systemansvaret bör ses som ett instrument för att säkerställa att tillsynen utförs på det sätt som staten (eller EU) avser, att kommunen har tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för att utföra 14 Yttrande över Tillsynsutredningens slutbetänkande, Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100), dnr. 2004/0536-4, Statskontoret (2006:12), Flexibel uppgiftsfördelning mellan stat och kommuner.

13 REMISSVAR 13 tillsynen samt att inga jävssituationer uppstår. Överlåtelse av tillsynsuppgifter från statliga myndigheter till kommuner bör ske enligt vissa nationellt fastställda modeller. I systemansvaret bör bl.a. ingå dels att ingående bedöma kommunens förutsättningar att klara av att ta eller överta ansvaret för en uppgift samt besluta om överföring, dels att löpande följa upp och kontrollera hur kommunen tar sitt ansvar samt att vid behov tillämpa bestämmelserna om att återta ansvaret för uppgiften ifråga. 15 Kapitel 7, Den kommunala sektorn Kommittén gör ingen egentlig prövning av framtida kommunala uppgifter Statskontoret är positivt till kommitténs förslag om att staten ska följa utvecklingen i mindre kommuner, främja och stödja sammanläggningar och allmänt öka tydligheten i samhällsorganisationen. Frågorna i Ansvarskommitténs direktiv och (särskilt) tilläggsdirektiv återstår emellertid att besvara. Enligt tilläggsdirektiven ska Ansvarskommittén bl.a. lämna förslag på vilka uppgifter som den kommunala nivån bör ansvara för samt pröva alternativa sätt att strukturera och fördela de offentliga uppgifterna mellan staten och den kommunala nivån samt redovisa konsekvenser, inklusive finansiella sådana, av de olika alternativen. I betänkandet konstaterar kommittén att kommunsammanläggningar behövs men att det bör ske på längre sikt. Det framtida primärkommunala uppdraget får inte bli för splittrat utan bör fokuseras på de tunga välfärdstjänsterna och till grundläggande samhällsplaneringsfunktioner. Statskontoret menar att Ansvarskommittén inte gör någon egentlig prövning av vilka krav som ställs på olika offentliga uppgifter när det gäller t.ex. tillgänglighet för medborgarna eller likvärdighet/likhet i utfall av insatser och kvalitet. Följaktligen tar kommittén inte heller ställning till vilka offentliga uppgifter som bör vara primärkommunala och varför. Likvärdighet är ett begrepp som ofta förekommer i diskussioner om välfärdstjänster som t.ex. skola, vård och omsorg. Statskontoret har i tidigare rapporter 16 konstaterat att verksamheters karaktär i hög grad avgör förutsättningarna för att ange vad som ska vara likvärdigt. En annan iakttagelse rör kopplingen mellan likvärdighet och huvudmannaskap. Det finns, enligt Statskontoret, å ena sidan ingen absolut motsättning mellan nationella krav på likvärdighet och ett kommunalt ansvar för en viss uppgift. Å andra sidan 15 Mer underlag finns i Statskontoret (2006:12), Flexibel uppgiftsfördelning mellan stat och kommuner. 16 Statskontoret (2005:2), Modeller för styrning, Statskontoret (2006:12), Flexibel uppgiftsfördelning mellan stat och kommuner.

14 REMISSVAR 14 kan det ifrågasättas om t.ex. högt ställda krav på likvärdighet inom framför allt vissa typer av tjänsteverksamheter över huvud taget kan uppnås med ett (bibehållet) kommunalt huvudmannaskap. Mot den här bakgrunden hade Statskontoret gärna sett att Ansvarskommittén hade utgått från de offentliga verksamheterna och vilka nationella värden (t.ex. likvärdighet) som statsmakterna vill främja, för att därefter analysera frågor om t.ex. kommunernas storlek och krav på ekonomisk bärkraft och kompetens. Kommunsammanläggningar och asymmetrisk uppgiftsfördelning Ansvarskommittén eftersträvar en enhetlig organisation och följaktligen innebär förslagen ovan att alla regionkommuner och länsstyrelser ska ha samma uppgifter. Likväl för kommittén vissa resonemang om asymmetri, dvs. att alla huvudmän inte har samma uppgifter. Kommittén skriver t.ex. att den håller öppet att vissa inslag av differentierad uppgiftsfördelning kan bli aktuella då kommitténs övergripande förslag skall genomföras. Enligt kommittén kan [s]kiftande förutsättningar mellan stora och små kommuner eller mellan dem med olika befolkningstäthet [ ] göra det nödvändigt att anpassa uppgiftsfördelningen till lokala och regionala förutsättningar. Kommittén beskriver en rad problem som är särskilt tydliga i små kommuner och skriver bl.a. att kommunal samverkan (som är viktigare för små kommuner) kan leda till otydlighet i samhällsorganisationen, att ekonomin kan bli ansträngd framöver, att det kan vara svårt att upprätthålla kompetens inom vissa områden, att små kommuner kan få svårt att ta emot den nya sortens styrning av t.ex. hälso- och sjukvården samt att små kommuner inte kan åläggas nya uppgifter. Statskontoret delar Ansvarskommitténs problembeskrivning och bedömning att små kommuner står och kommer att ställas inför stora utmaningar, inte minst när det gäller ekonomisk och personalmässig bärkraft samt tillgång till specialistkompetens. 17 Statskontoret kan dock konstatera att kommittén trots detta skriver att någon kommunindelningsreform inte behöver göras för närvarande. Kommittén lägger inte heller några förslag om kommunsammanläggningar. Enligt Ansvarskommittén är kommunsammanläggningar inte ett alternativ för närvarande. Kommittén skriver också att den inte har analyserat för- och nackdelar med befintlig uppgiftsfördelning samt att det inte varit praktiskt 17 Liknande resonemang förs i rapporten Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar, som Finansdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting utarbetat på uppdrag av Ansvarskommittén.

15 REMISSVAR 15 genomförbart att pröva vilka aktörer som bör ansvara för vilka uppgifter i samhällsorganisationen. Statskontoret vill då peka på andra tänkbara handlingsalternativ. En möjlig utgångspunkt, som också ligger i linje med Ansvarskommitténs tilläggsdirektiv, är att betrakta kommunerna som de mest medborgarnära offentliga aktörerna och utifrån det belysa vad som skulle krävas av kommunerna för att de utifrån sina olika förutsättningar ska kunna möta framtidens utmaningar samt vad som skulle krävas av staten (riksdag, regering, Regeringskansliet och statliga myndigheter) när det gäller styrning, insamling av data och uppföljning. Denna utgångspunkt leder, menar Statskontoret, till två handlingsalternativ för staten. Det ena är att fortsätta på den inslagna vägen och ännu mer än idag främja för kommunerna frivilliga lösningar som kommunsammanläggningar och kommunal samverkan. Det andra alternativet är att staten i särskilda fall öppnar mer för en asymmetrisk fördelning av uppgifter mellan kommuner och landsting (regionkommuner). Initiativet till sådana ändringar i uppgiftsfördelningen bör i första hand komma från de berörda kommunerna och landstingen själva. Såväl uppgiftsfördelning som styrning kan i sådana fall anpassas dels till att kommunerna har olika storlek och olika förutsättningar att lösa sina uppgifter, dels till verksamheternas karaktär och de krav som statsmakterna ställer på dem. De två alternativen behöver inte heller utesluta varandra. 18 Kapitel 8, En ny regional geografi Gemensam indelning är tydlig, men kan ändå ifrågasättas Ansvarskommittén skriver att en förutsättning för att hantera de utmaningar som kan urskiljas på ett par, tre decenniers sikt är en ny regional geografi, dvs. en indelning i län och regionkommuner som stöder de enskilda förslagen. Såväl regional utveckling som hälso- och sjukvård som en bättre samordnad stat på regional nivå kräver väsentligt färre och mer jämnstora län och regionkommuner än idag. Denna gemensamma läns- och regionkommunindelning ska som regel följas av alla statliga myndigheter. Statskontoret har inga invändningar mot kommitténs uppfattning, men det hade varit önskvärt att kommittén hade redovisat empiriskt underlag och analyser som tydligt visar varför och på vilka sätt som större geografiska 18 Mer underlag finns i Statskontoret (2005:24), Asymmetrisk uppgiftsfördelning. Se även Statskontoret (2006:12), Flexibel uppgiftsfördelning mellan stat och kommuner.

16 REMISSVAR 16 enheter skapar en bättre, tydligare och mer effektiv offentlig verksamhet för medborgarna. Med tanke på verksamheterna är det, menar Statskontoret, rimligt och lämpligt att regionkommuner och länsstyrelser omfattar samma geografiska områden. Sannolikt finns det också generella administrativa vinster att göra om statliga myndigheters verksamheter koncentreras till färre enheter, samtidigt som regeringens förutsättningar att styra kan förbättras. Statskontoret anser dock att även om en enhetlig indelning kan gälla som övergripande princip, måste detta intresse ibland vika för de förutsättningar och andra krav, exempelvis på effektivitet, som kan gälla för enskilda statliga verksamheter. En rad statliga verksamheter har inte heller ett direkt och naturligt samband med frågor om regional utveckling. Indelningen av statliga myndigheters regionala organisation bör styras av målet om en så effektiv och för medborgarna så väl fungerande offentlig förvaltning som möjligt. Statliga myndigheter sysslar med vitt skilda frågor och det är knappast rimligt att utgå från att alla dessa skilda verksamheter är betjänta av samma geografiska indelning. Ansvarskommittén nämner inte heller om en enhetlig regional indelning av statliga myndigheter gynnar medborgarna, som använder sig av myndigheternas tjänster. Statskontoret vill också fästa uppmärksamheten på att det för närvarande pågår förändringsarbeten inom flera centrala sektorsmyndigheter, som pekar mot både fler och färre regioner än vad Ansvarskommittén skisserar. Enligt Statskontorets mening både kan och bör staten organisera om sig själv, oavsett hur den kommunala indelningen ser ut. Sålunda finns det redan nu förutsättningar för riksdag och regering att ta initiativ och förändra såväl länsstyrelsernas som de centrala statliga myndigheternas indelning. Statskontoret ser möjligheter både i att inrätta färre länsstyrelser än idag och i att i högre utsträckning än idag skapa asymmetriska länsstyrelser där olika uppgifter av kompetens- och resursskäl koncentreras till olika länsstyrelser. Sådana förslag har nyligen lagts fram i en utredning om koncentration av vissa av länsstyrelsernas verksamheter. 19 Kapitel 9, Konsekvensbedömningar Som kommittén konstaterar har arbetet inte varit inriktat på sakpolitik samtidigt som det utgår från ett långsiktigt framtidsperspektiv. Av det skälet, menar kommittén, har det inte varit möjligt att göra tillförlitliga och exakta 19 Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28).

17 REMISSVAR 17 kostnadsberäkningar av förslagen. Följaktligen kan inte heller Statskontoret uppskatta kostnaderna för att förändra statens organisation och geografi, att utveckla en statlig styrstrategi för kommunal verksamhet eller att utveckla ett system för strategisk uppföljning av kommunal verksamhet. Statskontoret delar kommitténs bedömning att genomförande av förslagen är förenade med kostnader samtidigt som potentialen för administrativa rationaliseringar och besparingar borde vara stor. Enligt Statskontorets mening hade det varit värdefullt med en åtminstone allmän uppskattning från kommitténs sida om hur stora sådana ingångskostnader och därefter rationaliseringar och besparingar kan tänkas bli. Generaldirektör Peder Törnvall har beslutat i detta ärende. Utredningschef Annika Nordlander Finn och avdelningsdirektör Rickard Broddvall, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Peder Törnvall Rickard Broddvall