Inhämtande av synpunkter på metoden för ett ekonomiskt replikerbarhetstest (ERT)

Transkript

1 PROMEMORIA Datum Vår referens Sida Dnr: (27) Konkurrensavdelningen Asim Jarrar Inhämtande av synpunkter på metoden för ett ekonomiskt replikerbarhetstest (ERT) Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117A Telefax: Stockholm

2 2(27) Innehåll ERT Remiss Utgångspunkten för det ekonomiska replikerbarhetstestet (ERT) Beskrivning av det ekonomiska replikerbarhetstestet (ERT) PTS övergripande metod för ERT Definition av en alternativ operatör Val av alternativ operatör Tidsperspektivet Kalkylränta Intäkter Kostnader Kostnadsposter i slutkundsledet Återförsäljningskostnader Kostnadsposter i grossistledet Kostnadsallokering Post- och telestyrelsen 2

3 3(27) 1 Utgångspunkten för det ekonomiska replikerbarhetstestet (ERT) EU-kommissionen utfärdade hösten 2013 rekommendationen om enhetliga krav på icke-diskriminering och kostnadsberäknings-metoder för att främja konkurrensen och förbättra klimatet för bredbandsinvesteringar ( Rekommendationen ). 1 I Rekommendationen framhåller EU-kommissionen att priserna på tillträde till passiva NGA-accesser i grossistledet, under vissa angivna förutsättningar, inte bör regleras. En av dessa förutsättningar innebär att de nationella regleringsmyndigheterna ska kunna genomföra ett ekonomiskt replikerbarhetstest (ERT). Genom ett sådant test ska myndigheterna kunna avgöra om alternativa operatörer, som ansöker om tillträde, ekonomiskt kan replikera ett erbjudande från SMP-operatören i efterföljande led med den tillgängliga reglerade resursen i grossistledet. ERT syftar till att säkerställa att TeliaSonera inte diskriminerar prismässigt och utgör en skyddsåtgärd som ska användas för att analysera marginalen mellan priset för slutkundstjänster och priset för grossisttillträde till nätinfrastruktur. Testet ska således bedöma om denna marginal är sådan att en extern grossistkund på marknaden för nätinfrastrukturtillträde har möjlighet att tillhandahålla vissa fasta bredbandstjänster till slutkunder med lönsamhet. PTS arbetar för närvarande med att utveckla en metod för hur ERT ska struktureras och genomföras. I samband med detta arbete aktualiseras ett antal frågeställningar som PTS i samband med denna remiss önskar adressera för att därmed inhämta synpunkter om metoden. Det bör i detta sammanhang således poängteras att utgångspunkten för ERT, liksom de för testet tillämpliga förutsättningarna, styrs av skyldighetsbeslutet för marknaden för nätinfrastrukturtillträde. Det är detta beslut som sätter ramarna för när och på vilket sätt ERT ska tillämpas. Såsom framgår av beslutsutkastet för marknaden för nätinfrastrukturtillträde ska ett ERT utföras på betydande tjänster på slutkundsmarknaden, s.k. flaggskeppsprodukter. Med flaggskeppsprodukter menas de mest relevanta produkterna i detaljistledet, däribland bredbandstjänster, vilket framgår av bilaga II till Rekommendationen. PTS avser att fastställa vilka tjänster som ska anses utgöra flaggskeppsprodukter. 1 Kommissionens rekommendation av den 11 september 2013 om enhetliga krav på icke-diskriminering och kostnadsberäkningsmetoder för att främja konkurrensen och förbättra klimatet för bredbandsinvesteringar (2013/466/EU). Post- och telestyrelsen 3

4 4(27) Rekommendationen tar i första hand sikte på en situation där en regleringsmyndighet överväger att införa reglering av NGA-produkter. I Sverige är dock situationen en annan. NGA-produkter, såsom svartfiber i accessnätet, har sålts under många år och har under en längre tid utgjort en betydande del av marknaden för nätinfrastrukturtillträde. Tillträde till fiberbaserat nätinfrastrukturtillträde har också omfattats av prisreglering sedan Det är således inte fråga om att överväga att ålägga ny reglering, utan om att lyfta befintlig prisreglering. Detta gör att förutsättningarna för ERT delvis blir annorlunda i Sverige. Det pris som idag tillämpas för insatsvaran är således reglerat, vilket medför en ökad komplexitet vid genomförandet av testet innan regleringen lyfts. Samtidigt är det av avgörande betydelse att testet genomförts innan prisregleringen lyfts för att säkerställa att det är möjligt att ekonomiskt replikera tjänsten eller tjänsterna. Det gör att PTS måste kunna genomföra ERT innan prisregleringen lyfts, men med användande av de priser som skulle råda i frånvaron av prisreglering. PTS måste därför kunna göra en bedömning av vilka priser som skulle tillämpas ifall prisregleringen skulle lyftas bort och genomföra det ekonomiska replikerbarhetstestet utifrån dessa förhållanden. En sådan bedömning förutsätter att PTS kan inhämta uppgifter om vilka eventuella planerande prisförändringar som frånvaron av prisreglering kan komma att innebära. Därmed kan PTS avgöra om det finns en risk för att ett borttagande av prisregleringen skulle kunna innebära att alternativa operatörer får svårigheter med att ekonomiskt replikera TeliaSoneras slutkundserbjudanden. Det är emellertid inte bara förhållanden vid ett lyftande av prisregleringen som PTS ska undersöka med hjälp av det ekonomiska replikerbarhetstestet. Utöver att göra testet inledningsvis, så ska PTS även genomföra ett sådant test vid nylansering eller förändring av flaggskepps- eller grossistprodukter. PTS kommer således att genomföra ett ekonomiskt replikerbarhetstest i följande situationer; 1. Inför ett eventuellt beslut om att inte upprätthålla prisregleringen av fiberbaserade nätinfrastrukturtillträden. 2. Då TeliaSonera lanserar en ny flaggskeppsprodukt i slutkundsledet vilken baseras på ett i detta beslut reglerat fibertillträde eller en ny fiberbaserad grossistprodukt som innefattar sådant tillträde som regleras inom ramen för regleringen av marknaden för nätinfrastrukturtillträde. 3. Då TeliaSonera gör väsentliga förändringar vad gäller utformning eller villkor, såsom pris eller produktpaketering, av redan Post- och telestyrelsen 4

5 5(27) lanserade flaggskeppsprodukter eller fiberbaserade grossistprodukter som innefattar sådant tillträde som regleras inom ramen för regleringen av marknaden för nätinfrastrukturtillträde. För det fall PTS vid ett initialt genomfört ERT upptäcker att tillträdande operatörer sannolikt inte kommer att kunna ekonomiskt replikera TeliaSoneras slutkundserbjudanden i form av s.k. flaggskeppsprodukter, saknas förutsättningar att lyfta prisregleringen. Om PTS efter att prisregleringen tagits bort tillämpar ERT och upptäcker att problem med marginalen mellan en grossist- och en flaggskeppsprodukt uppstått, får PTS agera på lämpligt sätt utifrån omständigheterna för att komma till rätta med problemet. Det bör i sammanhanget noteras att PTS, i enlighet med 8 kap. 13 Lag om elektronisk kommunikation (2003:389), har möjlighet att, om så anses nödvändigt, omedelbart fatta beslut om åtgärd som inte kan skjutas upp (utan samrådsskyldighet). En översiktlig beskrivning av de principer och de relevanta parametrar som utgör grunden för den arbetshypotes som PTS nu utgår ifrån, vid det pågående arbetet med utformningen av en modell för det ERT, framgår i det följande av denna promemoria. Post- och telestyrelsen 5

6 6(27) 2 Beskrivning av det ekonomiska replikerbarhetstestet (ERT) I enlighet med Rekommendationen utarbetar PTS för närvarande en metod för hur ERT ska struktureras och genomföras. Tillämpningen av testet kommer, i enlighet med vad som anförts ovan, att styras av de skyldigheter och riktlinjer som beskrivs i SMP-beslutet för marknaden för nätinfrastrukturtillträde. Det ska i detta sammanhang understrykas att detta ex ante-test av ekonomisk replikerbarhet skiljer sig från marginalklämningstester, bl.a. genom att ERT endast görs på vissa produkter och inte hela produktportföljen. Ett ex ante ERT kommer inte att påverka marginalklämningstester som kan göras i efterhand (ex post) i enlighet med konkurrenslagstiftningen. 2 Syftet med ERT är att, på förhand och i kombination med övriga relevanta åtgärder som vidtagits i enlighet med Rekommendationen för att stärka konkurrensen, säkerställa att en SMP-operatör i frånvaron av prisreglering av tillträde till fiberinfrastruktur inte underminerar möjligheten för grossistköpare att på lönsamma grunder tillhandahålla likvärdiga slutkundsprodukter som SMP-operatören, och därmed minskar konkurrensen på slutkundsmarknaden. Det ekonomiska replikerbarhetstestet ska i första hand utföras på de mest betydande slutkundsprodukterna på marknaden, s.k. flaggskeppsprodukter, såsom exempelvis triple play produkter. Dessa produkter kommer att definieras i skyldighetsbeslutet för marknaden för nätinfrastrukturtillträde. Med hjälp av testet ska PTS kunna bedöma om alternativa operatörer som ansöker om tillträde till fiberaccess har möjlighet att ekonomiskt replikera ett slutkundserbjudande från SMP-operatören i efterföljande led med tillgängliga reglerade tillträdet i grossistledet. För att en alternativ operatör på ett meningsfullt sätt ska kunna ekonomiskt replikera en slutkundsprodukt bör marginalen mellan priset för grossistprodukten för tillträde till fiberbaserade accessnät och återförsäljarpriset för flaggskeppsprodukten vara tillräcklig för att det ska vara lönsamt att agera på marknaden. Den metod för det ekonomiska replikerbarhetstestet som tas fram av PTS ska implementeras i en modell (vilket vi benämner som ERT-modell) som gör det möjligt att utföra testet och således bedöma om marginalen (skillnaden mellan grossist- och slutkundspris) är tillräcklig för att driva verksamheten med lönsamhet. 2 Rekommendationen, skäl (63). Post- och telestyrelsen 6

7 7(27) P r w d 0 Där P r w d är slutkundsintäkt från produkten är grossistkostnaden för den reglerade insatsvaran är tillkommande nät och trafikkostnader är återförsäljarkostnader Slutkundsintäkt P Utrymme Förädlingskostnad d Slutkundsledet Grossistpris r w Grossist vinst utrymme r Figur 1: Principiell bild över kostnadsposter för en flaggskeppsprodukt ERT-modellen är en separat modell i förhållande till hybridmodellen, den så kallade LRIC-modell, som PTS använder för att beräkna bl.a. kostnader för reglerade grossisttillträden i det fasta allmänna kommunikationsnätet. Indata vad avser kostnader i ERT-modellen ska framför allt utgöras av SMPoperatörens kostnader för att förädla en grossisprodukt på marknaden för nätinfrastrukturtillträde till en slutkundstjänst/flaggskeppsprodukt. Indata vad Post- och telestyrelsen 7

8 8(27) avser intäkter ska också baseras på SMP-operatörens omsättning. Indata i modellen omfattar såväl fasta som rörliga kostnader för t.ex. nät, trafik och återförsäljning. Ett ERT har två möjliga utfall, godkänt eller icke godkänt. Ett testresultat är att betrakta som icke godkänt i de fall det inte medger att en alternativ operatör som är lika effektiv som SMP-operatören med lönsamhet kan replikera samma slutkundserbjudande till minst samma slutkundspris som SMP-operatören, baserat på SMP-operatörens grossistpris för insatsvaran. Ett ERT är att betrakta som godkänt då skillnaden mellan slutkundspriset och motsvarande grossistpris är tillräckligt för att täcka förädlingskostnaden. Det innebär att testet godkänns om summan av det oreglerade grossistpriset plus förädlingskostnaderna i slutkundsledet inte överstiger SMP-operatörens slutkundspris. Konsekvensen av ett icke godkänt test beskrivs i beslutet för marknaden för nätinfrastrukturtillträde. Post- och telestyrelsen 8

9 9(27) 2.1 PTS övergripande metod för ERT PTS avser att beräkna marginalen mellan slutkundsintäkt och grossistkostnaden för en genomsnittskund hos SMP-operatören som konsumerar en flaggskeppsprodukt. Det innebär att metoden bygger på att fördela de totala investeringskostnaderna för flaggskeppsprodukten och slutkundsintäkterna över antalet kunder som förbrukar produkten. Detta för att få fram marginalen för en genomsnittskund. Intäkter och kostnader ska matcha varandra enligt kostnadskausalitetsprincipen 3, vilket innebär att utifrån en verksamhets intäkter, fastställa kostnaderna för att erhålla dessa. Resultatet är en marginal per access angiven i svenska kronor. En lansering av en ny flaggskeppsprodukt i slutkundsledet kan ses som en investering, där vissa kostnader uppstår idag och intäkter genereras över tid. För att en investering ska anses vara lönsam, ska den totala intäkten över tid överstiga den totala investeringskostnaden. För att därmed utvärdera potentiell lönsamhet, bör även parametrar som tid och risk beaktas i ERT-modellen i kombination med kostnader och intäkter. Därmed blir den genomsnittliga kundlivslängden en viktig faktor för att utvärdera lönsamhet. För att beakta risken och kapitalkostnaden för en investering kommer PTS även att applicera en kalkylränta på betalningsflöden över tid. Fråga 1. Instämmer ni i ovannämnda beskrivning av vad som karaktäriserar ett ekonomiskt replikerbarhetstest? 3 Accounting Theory, Kam, (1990). Post- och telestyrelsen 9

10 10(27) 2.2 Definition av en alternativ operatör Det ekonomiska replikerbarhetstestet ska påvisa om en grossistkund kan göra en lönsam affär genom att köpa SMP-operatörens insatsvara och därefter replikera SMP-operatörens slutkundsprodukt. En viktig parameter att beakta i detta fall är hur effektiv grossistkunden är och om den har samma förutsättningar som SMP-operatören att förädla en insatsvara. Den köpande grossistkunden benämns fortsättningsvis alternativ operatör. Nedan beskrivs hur den alternativa operatören kan definieras. Den alternativa operatören kan huvudsakligen modelleras utifrån två olika utgångspunkter och definieras då antingen som en lika effektiv operatör (EEO) eller som en rimligt effektiv operatör (REO). 4 Utgångspunkten för en EEO är SMP-operatörens faktiska kostnader och skalfördelar, dvs. man utgår ifrån att den alternativa operatören har en med SMP-operatören identisk kostnadsbas och effektivitet. En REO refererar istället till en alternativ hypotetisk operatör och utgår därmed från en annan kostnadsbas och en lägre effektivitet än SMP-operatören. En REO-relaterad kostnadsbas skiljer sig från SMP-operatörens motsvarande kostnadsbas, bl.a. i termer av nätstrukturer med färre antal accesser, kortare kundlivslängd och högre lönenivå, liksom vad gäller tillämpning av en marknadsföringskostnad. Med tanke på att kostnadsbasen inte utgår ifrån någon verklig operatör kan en REO vara svår att definiera. Rekommendationen tillåter justeringar av skalfördelar för det fall det anses nödvändigt för att skapa en realistisk och jämn spelplan i slutkundsledet mellan SMP-operatören och den alternativa operatören. 5 Med hjälp av ett EEO-baserat ERT som utförs ex ante kan man utvärdera om skillnaden mellan den vertikalt integrerade SMP-operatörens grossistpris och slutkundspris är tillräckligt stor för att nå lönsamhet i SMP-operatörens egna slutkundsled. Ett EEO-baserat test kan definieras utifrån följande formel: P r (wsmp+dsmp) 0 P = SMP operatörens slutkundspris r = SMP operatörens grossistpris wsmp = SMP-operatörs nät- och trafikkostnader dsmp = SMP-operatörs återförsäljningskostnader 4 EU-kommissionens rekommendation av den 20 september 2010 om reglerat tillträde till nästa generations accessnät (2010/572/EU). 5 Rekommendationen, bilaga II, i). Post- och telestyrelsen 10

11 11(27) Ett REO-baserat ERT som utförs ex ante går istället ut på att utvärdera om prisskillnaden mellan slutkunds- och grossistpriset hos den vertikalt integrerade SMP-operatören är tillräcklig stor för att en hypotetisk operatör, som är rimligt effektiv, ska kunna nå lönsamhet i försäljningen av flaggskeppsprodukten. Ett REO-baserat test kan definieras utifrån följande formel: P r (wao+dao) 0 P = SMP operatörens slutkundspris r = SMP operatörens grossistpris wao = Alternativa operatörens nät och trafikkostnader dao = Alternativa operatörens återförsäljningskostnader Det som särskiljer ett EEO-baserat ERT från ett REO-baserat ERT är att förädlingskostnaden i slutkundsledet baseras på SMP-operatörens kostnader (dsmp+wsmp) i det första fallet, medan samma kostnad i det senare fallet baseras på den alternativa hypotetiska operatörens kostnader (dao+wao). För att skapa en realistisk och jämn spelplan i slutkundsledet kan det vara nödvändigt att i samband med det ekonomiska replikerbarhetstestet ta hänsyn till sådana skalfördelar som den alternativa operatören inte kan uppnå även om den är lika effektiv som SMP-operatören. Detta kan göras genom att modellera en justerad lika effektiv operatör (en s.k. justerad EEO). En sådan justerad EEO har en identisk kostnadsbas och är lika effektiv som SMP-operatören. Detta innebär t.ex. att kostnadsfaktorer såsom marknadsföringskostnader, kundlivslängd, lönenivå och den relevanta nätstrukturen med totalt antal slutkundsaccesser är identiska med SMP-operatörens motsvarande kostnader. Den stora skillnaden i detta sammanhang utgörs av marknadsandelen på slutkundsmarknaden, som är lägre hos en justerad EEO, vilket skulle ge en lägre lönsamhet per kund än för SMP-operatören även om kostnadsbasen är identisk. SMP-operatörens faktiska kostnader måste därmed ökas i modellen i relation till den marknadsandel som SMP-operatören har för att på så vis skapa en jämn spelplan mellan den alternativa operatören och SMP-operatören. Post- och telestyrelsen 11

12 12(27) 2.3 Val av alternativ operatör TeliaSonera, Tele2 6, Telenor och Com Hem 7 stod tillsammans för 80,0 procent av den totala slutkundsmarknaden för fast bredband helår TeliaSonera har en total marknadsandel 9 om 38,6 procent på slutkundsmarknaden för bredbandstjänster. Statistiken visar således att det idag finns tre relativt stora aktörer på den fasta bredbandsmarknaden som domineras av TeliaSonera. PTS bedömer att slutkundsmarknaden för nätinfrastrukturtillträde bör ha utrymme för åtminstone tre parallella operatörer på nationell nivå. Operatörsmarknaden präglas av stordriftsfördelar där de alternativa operatörerna är lika effektiva som SMP-operatören men har lägre marknadsandel på slutkundsmarknaden. Detta talar för att varje operatör på en effektiv konkurrensutsatt marknad på sikt får en marknadsandel om 33 procent nationellt, vilket ska jämföras med TeliaSoneras marknadsandel om 38,5 procent. Rekommendationen framhåller att det finns en möjlighet för regleringsmyndigheten att göra en justering av marknadsandelen, men det krävs att tidigare expansion har förhindrats. Rekommendationen framhåller även att ifall den nationella regleringsmyndigheten gör en justering avseende marknadsandel i testet bör den inte vara större än en marknadsstruktur med ett tillräckligt stort antal kvalificerade operatörer för att garantera effektiv konkurrens, även med hänsyn till konkurrens från andra plattformar. Rekommendationen ger däremot inte någon vägledning för hur stor justering som kan göras, men framhåller att det ska återspegla en marknad som präglas av effektiv konkurrens, att det är kvalificerade operatörer som har en betydande ställning på marknaden samt att de är lika effektiva som SMP-operatören. 6 Telenor förvärvade i oktober 2013 Tele2s fasta bredbandsverksamhet (via fiber). 7 Notera att Com Hem ej ingår i grossistmarknaden för nätinfrastrukturtillträde. 8 Svensk Telemarknad Svensk Telemarknad Post- och telestyrelsen 12

13 13(27) PTS anser att en eventuell justering av marknadsandelen bör motsvara 33 procent. Skälen till detta är följande: 1. en sådan marknadsandel ligger i linje med den procentsats som ett flertal europeiska regleringsmyndigheter tillämpar då kostnader modelleras för mobila nät och återspeglar en marknad som präglas av effektiv konkurrens, 2. en sådan marknadsandel återspeglar bredbandsmarknaden i Sverige som domineras av tre stora aktörer, nämligen TeliaSonera, Telenor och Com Hem. Detta gör det rimligt att använda antagandet om tre operatörer även i detta sammanhang, 3. en sådan marknadsandel avviker inte alltför mycket från TeliaSoneras nuvarande marknadsandel. En alltför lågt modellerad marknadsandel skulle riskera att leda till en ineffektiv konkurrens på slutkundsmarknaden och därmed högre slutkundspriser.. PTS bedömer att en justering av marknadsandelar för en lika effektiv operatör är nödvändig för att nå en jämn spelplan mellan SMP-operatören och de alternativa operatörerna. Justeringen görs genom att öka SMP-operatörens kostnader med avseende på marknadsandelar. Myndigheten bedömer även att specifika kostnader för samlokalisering och backhaul-förbindelser, som den alternativa operatören har, är nödvändiga att beakta för att därigenom kunna skapa en sådan jämn spelplan. Myndigheten avser således att modellera kostnaderna i ERT-modellen utifrån principerna för en justerad EEO. Det innebär att ERT-modellen utgår från SMP-operatörens nätstruktur och kostnadsbas, dock med en mindre marknadsandel av slutkundsmarknaden. Fråga 2: Anser ni att en justerad EEO-modell skapar en jämn spelplan mellan SMP-operatören och den alternativa operatören, eller bör en ren EEO operatör modelleras? Fråga 3: Anser ni att andra justeringar än skalfördelar behöver göras i definitionen av den alternativa operatören? Post- och telestyrelsen 13

14 14(27) 2.4 Tidsperspektivet En lansering av en ny flaggskeppsprodukt i slutkundsledet kan ses som en investering för framtiden, där vissa kostnader uppstår direkt idag och intäkter genereras över tid. För att en investering ska anses vara lönsam, ska den totala omsättningen genererad överstiga den totala investeringskostnaden över tid. För att därmed utvärdera potentiell lönsamhet, måste även parametrar som tid och risk beaktas i ERT-modellen i kombination med kostnader och intäkter. PTS anser att det huvudsakligen finns två olika sätt att hantera och utvärdera detta. Det ena sättet går ut på att analysera lönsamheten för varje enskild tidsperiod, genom ett period-för-period test, och det andra sättet innebär att analysera den sammantagna lönsamheten för flera relevanta tidsperioder. Detta genom att diskonera kassaflödet för dessa perioder tillsammans (dynamisk flerperiodanalys). Period-för-period testet är i grunden en statisk metod som innebär att data för intäkter och kostnader samlas in och därefter jämförs för en respektive period, som t.ex. kan anges i månader, halvår eller år. Testet utförs då regelbundet över flera perioder. Detta test brukar vara lämpligt när nuvarande kostnader och intäkter kan utgöra ett bra estimat för framtida marginaler, vilket är mer sannolikt i stabila marknader. Vid en period-för-period metod kan engångsposter därför också fördelas jämnt över den relevanta tidsperioden. I situationer då marknaden är dynamisk kan den statiska metoden vara mindre lämplig, exempelvis då en ny produkt ska lanseras, då den inte beaktar de initiala förluster som kan uppstå, dvs. en lägre grad av flexibilitet medges i fall det inte beaktas att kostnader kan inträffa vid olika tidpunkter. Det kan exempelvis vara utgifter för utveckling, kundanskaffning, marknadsföring eller utgifter som uppstår i samband med att slutkundsrelationen avslutas. Vid en dynamisk flerperiodanalys diskonteras framtida kassaflöden med hjälp av en diskonteringsfaktor, där kalkylräntan används. Testet utförs en gång för hela den relevanta tidsperioden och kan sedan återupprepas med ändamålsenliga tidsintervall. Resultatet av de diskonterade kassaflödena medför ett nettonuvärde. Genom att repetera testet med uppdaterade intäkter och kostnader över tid kan exempelvis lämnade rabatter beaktas även i denna metod. Är nettonuvärdet positivt för perioden som helhet kan det innebära att tillhandahållandet av slutkundsprodukten medger en (positiv) marginal för operatören. Är däremot nettonuvärdet negativt kan det innebära att tillhandahållandet resulterar i en negativ marginal, varför en ekonomisk replikerbarhet således inte kan uppnås. Eftersom en prognos av framtida intäkter och kostnader medför en högre grad av osäkerhet kan ett alternativ vara att approximera dessa variabler utifrån historiska nivåer. Post- och telestyrelsen 14

15 15(27) Beträffande den relevanta tidsperioden över vilken intäkterna (inbetalningarna) och kostnaderna (utbetalningarna) ska jämföras finns det olika alternativ för att bestämma denna. Kommissionen förespråkar att den relevanta tidsperioden bör anges med beaktande av den uppskattade genomsnittliga abonnenttiden. 10 Ett annat alternativ för att bestämma den relevanta tidsperioden skulle kunna vara att använda den ekonomiska livslängden för relevanta nätverksinvesteringar. PTS avser att analysera slutkundsmarknaden och de relevanta intäkterna och kostnaderna för de flaggskeppsprodukter som det ekonomiska replikerbarhetstestet ska omfatta. Därefter avser myndigheten att bestämma sig för vilken metod som bedöms vara mest lämplig för att bedöma om det finns en lönsamhet. 10 Rekommendationen, bilaga II, v. Post- och telestyrelsen 15

16 16(27) 2.5 Kalkylränta Kalkylränta är den räntesats som uttrycker avkastningskrav på investerat kapital och kan användas i beräkningar av annuiteter för den utrustning som används för att producera slutkundsprodukter, vilket innebär att kalkylräntan blir liktydig med kapitalkostnaden. Vidare kan kalkylräntan användas som diskonteringsränta i de kassaflödesberäkningar som kan göras inom ramen för ERT. Det ligger också i linje med hur kalkylräntan används i den mobila modellen. 11 I LRIC-modellen, vilket benämns som hybridmodellen, för det fasta nätet ingår kalkylränta som en parameter och används för att beräkna avkastningen på investerat kapital, vilket inkluderas i kostnadsresultatet. I den nu gällande hybridmodellen v 10.1 (mars 2014) används en kalkylränta på 7,5 procent. 12 Kalkylräntan uppdaterades efter ett publikt samråd under I utarbetandet av det ekonomiska replikerbarhetstestet ingår många olika beräkningar och det är därför rimligt att använda samma kalkylränta, för närvarande 7,5 procent, som i hybridmodellen för det fasta nätet eftersom det är ett uttryck för ett marknadsmässigt avkastningskrav. Motivet för att PTS bör inkludera en kostnad för kapital på investeringar i beräkningen av marginalen är att det är rimligt och återspeglar vad en effektiv marknadsaktör gör. 11 Se dokumentation och modell kring den mobila modellen, länk 12 Se dokumentation för gällande prisreglering på fasta nätet ( ) 13 PTS Förslag till uppdaterad kalkylränta för det fasta nätet, , diarienummer ; PTS konsultationssvar på samråd om uppdaterad kalkylränta för det fasta nätet, 16 december 2013, diarienummer Post- och telestyrelsen 16

17 17(27) Fråga 4: Vad anser ni om att PTS tillämpar (vid exempelvis en modell med diskontering av kassaflöden) samma kalkylränta som används i hybridmodellen för det fasta nätet, för närvarande 7,5 procent? Fråga 5: PTS avser att använda den genomsnittliga abonnenttiden för SMPoperatören som relaterar till den relevanta tidsperioden, eftersom det är under denna tid som marginalen ska kunna replikeras ekonomiskt. Håller ni med om att detta alternativ är ändamålsenligt? Har ni någon uppfattning om den genomsnittliga abonnenttiden för en kund med ett fiberbaserat bredbandsabonnemang? Fråga 6: PTS kommer efter den fortsatta analysen av slutkundsmarknaden att bestämma sig för om ett period-för-period test eller en dynamisk flerperiodanalys ska göras. Håller ni med om att dessa två ansatser är relevanta? Är det, i så fall, någon av dessa ansatser som är att föredrar eller bör de tillämpas samtidigt? Fråga 7: PTS avser inte att prognostisera framtida kostnader, utan istället utgå från att de historiska kostnaderna utgör en approximation för kommande år. Håller ni med om att det är ett rimligt antagande? Fråga 8: För det fall PTS bestämmer sig för en modell som innebär att analysera period-för-period så avser myndigheten att fördela engångskostnader jämt över den relevanta tidsperioden. Håller ni med om att det är lämpligt? Fråga 9: Rabatter är vanligt förekommande vid slutkundserbjudanden. PTS avser därför att beakta sådana genom att under den tid rabatten påverkar lönsamheten även göra motsvarande justering i beräkningen. Anser ni att det är ett rimligt tillvägagångssätt? Post- och telestyrelsen 17

18 18(27) 3 Intäkter PTS avser att inhämta slutkundsintäkter och kostnader för en genomsnittskund av en eller flera flaggskeppsprodukter för att analysera lönsamheten för en alternativ operatör, se figur 1 där parameter P beskriver slutkundsintäkter. Samtliga intäkter som genereras av flaggskeppsprodukten bör beaktas i ERTmodellen. Dessa intäkter ska specificeras som en genomsnittsintäkt för SMPoperatörens flaggskeppsprodukt per månad och slutkund. Average Revenue Per User (ARPU), eller genomsnittlig intäkt per abonnent är ett mått för att fastställa flaggskeppsproduktens genomsnittsintäkt per slutkund. Om flaggskeppsprodukten består av flera tjänster som sampaketerats bör ARPU redovisas per grundabonnemang och tilläggstjänst för att åskådliggöra intäkterna för respektive tjänst, så som beskrivs i figur 2. Intäkter flaggskeppsprodukt.. Grundabonnemang (periodisk intäkt) Tilläggstjänst X 1 (genomsnittsintäkt) Tilläggstjänst X n (genomsnittsintäkt) Figur 2: Intäkter för en flaggskeppsprodukt Det ska, om så krävs vid en granskning av PTS, vara möjligt för myndigheten att ta del av underlag för sådana kvantitativa grunder som ligger till grund för intäktsströmmarna. Genomsnittsintäkten ska inkludera såväl återkommande intäkter i form av månadsabonnemang som rörliga intäkter. Varje intäkt ska i så hög grad som möjligt återspegla de omständigheter som råder för en genomsnittskunds nyttjande av de analyserade tjänster som ingår i flaggskeppsprodukten. Eventuella engångsintäkter som inte ingår i ARPU kommer att fördelas över den genomsnittliga kundlivslängden per tjänst. Engångsrabatter eller återkommande rabatter vid tidsbegränsade kampanjer som inte bedöms utgöra en del av ARPU kan komma att betraktas som kostnader som fördelas över kundlivslängden. Rabatter som däremot löper över längre tid än sex månader kan komma att medföra att slutkundsprodukten ska betraktas som en ny produkt och således utgöra en ny flaggskeppsprodukt. Vid en sampaketering av flaggskeppsprodukten med andra varor eller tjänster, såsom t.ex. TV-boxar, streamingabonnemang eller icke telekomrelaterade produkter, kommer intäkten för flaggskeppsprodukten att reduceras med motsvarande marknadsvärde för ifrågavarande vara eller tjänst. Post- och telestyrelsen 18

19 19(27) För de fall historiska uppgifter för flaggskeppsprodukten saknas, t.ex. vid lansering av en ny flaggskeppsprodukt eller då prisförändringar sker, kommer PTS att använda justerade värden. Sådana justerade värden kommer att baseras på tidigare kända historiska värden för ARPU avseende liknande flaggskeppsprodukter. Om historiska uppgifter saknas kan det komma att bli nödvändigt att beräkna värden för ARPU baserade på prognoser eller statistiska uppgifter. Fråga 10: PTS avser använda genomsnittliga intäkter som ARPU per tjänst. Anser ni detta utgör ett relevant mått för intäkten hos flaggskeppsprodukten? Fråga 11: PTS avser att värdera tjänster och/eller produkter som inte utgör flaggskeppsprodukter såsom exempelvis musikstreamingtjänster och antivirusprogram, utifrån deras respektive marknadsvärde. Detta då de inte utgör ARPU. Har ni några synpunkter på detta val av värderingsgrund? Post- och telestyrelsen 19

20 20(27) 4 Kostnader 4.1 Kostnadsposter i slutkundsledet Förädlingskostnaderna i slutkundsledet för en alternativ operatör som lanserar en ny bredbandstjänst består i princip av tre kategorier, enligt figur 1: Nätkostnader (w) Trafikkostnader (w) Återförsäljningskostnaden (d) Beroende av val av affärsmodell och flaggskeppsprodukt kan dessa tre kategorier specificeras och delas in i t.ex. följande kostnadsposter enligt figur 3. Kostnad (genomsnittslutkund) Grundabonnemang Tilläggstjänst X(1) Tilläggstjänst X(n) Direkt COGS Order och leverans Produktionskostnader FTTX-plattform Aggregeringsförbindelse Plattform Metro + Aggregering Metroförbindelse Edgerouter Corerouter Corenätsförbindelse Tjänster, e-post etc IP Transit IMS (VoIP) Playout IPTV Co-location Övrigt Omkostnader Business Management Product Management & Utveckling Marknadsföring Försäljning Fakturering Kundsupport Summa kostnader Figur 3: Förädlingskostnader för en flaggskeppsprodukt Kostnaden för en produkt kommer att baseras på kostnaden för en genomsnittskund. Matchningsprincipen 14, som säger att kostnader och intäkter ska matchas, kommer att tillämpas. Detta innebär alltså att för att uppnå kostnadskausalitet 15 så ska kostnaden som slutkunden genererat baseras på de aktiviteter som gett upphov till de intäkter som slutkunden genererat. Då intäkten för en slutkund baseras på en genomsnittskund ska även kostnaden i slutkundsledet utgå från en genomsnittskund. Därmed kommer i tillämpliga fall 14 Gröjer J-E, Grundläggande redovisningsteori, Studentlitteratur 2006, s ERG COMMON POSITION, Guidelines for implementing the Commission Recommendation C (2005) 3480 on Accounting Separation & Cost Accounting Systems under the regulatory framework for electronic communications, s. 6. Post- och telestyrelsen 20

21 21(27) även en rimlig andel av gemensamma kostnader som nämns i kommissionens Rekommendation att baseras på kostnaden för en genomsnittskund Återförsäljningskostnader Återförsäljningskostnaderna kan bestämmas dels genom att de faktiska kostnaderna hämtas från operatörers kostnadsredovisningssystem eller genom att de uppskattas som ett procentuellt påslag till kostnaderna för grossistprodukten och nätkostnaden, vilket tenderar att ge en minskad variation av kostnadsstorleken. Valet mellan de två olika metoderna blir en avvägning mellan precision, hur väl kostnadsuppskattningen överensstämmer med verkligheten och hur krävande metoden är i sin tillämpning. PTS har för avsikt att använda metoden med påslag för att bestämma återförsäljningskostnadernas storlek. Ett påslag kan göras för återförsäljningskostnaderna eller för de komponenter som den kan delas upp i. Omkostnader utgör som helhet återförsäljningskostnaderna, vilka även kan delas upp i kostnadsposter som anges i figur 3. I återförsäljningskostnader ingår inte kundanskaffningskostnader för kundutrustning eller annan kundspecifik hårdvara. Dessa utgör en del av den direkta kostnaden för sålda varor (COGS). 16 Fråga 12: Anser ni att PTS utgår från en lämplig uppställning av kostnadsposter? Fråga 13: Anser ni att PTS saknar vissa kostnadsposter i uppställningen? Fråga 14: PTS avser att använda genomsnittliga kostnader för en slutkund samt de kostnader som slutkunden genererar i genomsnitt för den eller de tjänster som ingår i flaggskeppsprodukten. Vad anser ni om denna metod för att identifiera kostnaden per slutkund? Fråga 15: 16 Cost of Goods Sold (kostnad sålda varor). Post- och telestyrelsen 21

22 22(27) Givet att återförsäljningskostnaden utgör en samkostnad, bör påslag göras för hela omkostnaden för återförsäljningskostnaden eller som ett påslag uppdelat på respektive delpost under omkostnaden? Hur anser ni att återförsäljningskostnaden bör beräknas? Fråga 16: Om påslaget bör vara uppdelat på återförsäljningskostnadernas delposter, är den ovanstående uppdelningen då lämplig? Om inte, i vilka delar bör återförsäljningskostnaderna delas upp? 4.2 Kostnadsposter i grossistledet En alternativ operatör som investerar i en ny flaggskeppsprodukt behöver även köpa tillträde till accessnätet, dvs. grossistprodukten. Med grossistprodukt eller insatsvara avses i detta sammanhang fiberaccess till ett enskilt hushåll som realiseras genom ett reglerat tillträde enligt PTS skyldighetsbeslut på marknaden för nätinfrastrukturtillträde. SMP-operatören har möjlighet att sätta priset på insatsvaran enligt de principer som den finner lämpligt. SMP-operatören är dock ålagd att tillämpa lika affärsvillkor såväl internt som externt, dvs. att tillämpa EoI, samt att hålla icke diskriminerande prissättning (SMP-operatören är också skyldig att lämna tillträde till backhaul och samlokalisering. Dessa kostnader anses utgöra en kostnadspost i slutkundsledet). Fråga 17: PTS avser att använda priset/kostnaden som den tillträdande operatören får betala för fiberaccessen som insatsvara i grossistledet. Vad anser ni om denna tillämpning? Post- och telestyrelsen 22

23 23(27) 4.3 Kostnadsallokering ERT-modellen utvärderar storleken på kostnaderna i slutkundsledet hos SMPoperatören. Att identifiera olika typer av kostnader och allokera dessa till tjänster eller nätverkskomponenter kan vara mycket komplext och detaljerat. Kostnadsallokering ska baseras på principen för kostnadskausalitet och ska vidare vara såväl objektiv, som effektiv transparent och konsekvent. 17 Principen för kostnadskausalitet innebär att kostnader ska allokeras antingen som särkostnad eller samkostnad till produkten som orsakar kostnaden (och intäkten) som uppstår. I en ERT-modell gynnas SMP-operatören av låga kostnader i slutkundsledet, vilket är ett omvänt förhållande till beräkning av kostnader för grossistledet. Ett ERT syftar till att undersöka huruvida det är lönsamt att replikera slutkundsprodukter baserat på tillträden från SMP-operatören. Detta innebär att frågan om vad som ska anses vara lönsamt, liksom frågan om vad som ska anses utgöra den marginalkostnad 18 som baseras på SMP-operatörens faktiska kostnader, utgör nyckelfrågor i detta sammanhang. Det finns två metoder för kostnadsallokering som ofta används av europeiska regleringsmyndigheter, s.k. Fully Allocated Cost (FAC) och Long Run Incremental Cost (LRIC). 19 Syftet med metoderna är att allokera kostnader till en enskild produkt vid en produktion av multipla produkter i ett gemensamt produktionssystem. Metoderna allokerar lika mycket särkostnad, men FACmetoden allokerar även samkostnad, vilket ger olika resultat för en och samma operatör. FAC-metoden används då ett produktionssystem har en hög andel samkostnader och synergier pga. samordnad produktion av olika produktsegment. Den kritik 20 som ofta riktas mot FAC innebär att man vid en tillämpning av metoden allokerar en samkostnad till en enskild produkt med hjälp av en allokeringsnyckel, vilket kan anses vara godtyckligt då valet av allokeringsnyckel påverkar kostnadsstorleken. FAC-metoden skickar inte heller en signal om effektivitet eftersom en aktör får alla sina sär- och samkostnader allokerade över hela sin produktportfölj. 17 ERG Common Position, Guidelines for implementing Commissions Recommendation C (2005). 18 I den svenska översättningen av Kommissionens rekommendation om enhetliga krav på ickediskriminering och kostnadsberäkningsmetoder för att främja konkurrensen och förbättra klimatet för bredbandsinvesteringar, 2013/466/EU, ( Rekommendationen ) används termen marginalkostnad där det i den engelska versionen anges incremental cost. 19 Costing methodologies and incentives to invest in fibre, CRA, July Pricing in Telecommunication (chapter 3), OECD Post- och telestyrelsen 23

24 24(27) Detta talar för att den alternativa aktören skulle sakna incitament att investera i en ny kostnadseffektiv teknologi då den ändå får kostnadstäckning. Den andra metoden för kostnadsallokering utgörs av LRIC-metoden, även kallad Pure LRIC. Metoden allokerar endast den långsiktiga särkostnaden för en enskild produkt, vid en samordnad produktion av olika produkter, dock allokeras ingen samkostnad. Denna metod bygger på ett antagande om att särkostnaden är lika stor som marginalkostnaden. Denna marginalkostnad är den kostnadsskillnad som uppstår då alla produkter produceras och då produktionen av flaggskeppsprodukten upphör (metoden ska även ta hänsyn till icke-återvinningsbara kostnader, s.k. sunk costs). Metoden tar därmed inte hänsyn till några samkostnader, då dessa kostnader skulle existera oavsett om den skilda produkten producerades eller inte. LRIC-metoden allokerar därmed mindre kostnader än FAC-metoden för en och samma produkt. Pure LRIC-metoden kan kritiseras för att bidra till en allokering av alltför låga kostnader vilket i ett ERT-sammanhang skulle gynna SMP-operatören och därmed göra det svårare för den alternativa operatören att replikera slutkundsprodukten med lönsamhet. Samkostnader utgör en betydande kostnadskomponent i ett telekomnät där ett flertal olika produkter produceras, ofta baserade på gemensamma resurser (exempelvis corenätet). För det fall regleringsmyndighetens mål är att ge full kostnadstäckning för en faktisk investering kan det vara svår att bortse från samkostnaderna. För att beräkna förädlingskostnaden i slutkundsledet bör regleringsmyndigheten enligt Rekommendationen använda LRIC+ metoden. I Rekommendationen uttrycks detta på följande sätt i bilaga II: The incremental cost of providing the relevant downstream service is the appropriate standard. A LRIC+ model should be used to calculate the incremental cost (including sunk costs) and to add a mark-up for common costs related to the downstream activities. Detta innebär således att förädlingskostnaden i slutkundsledet består både av marginalkostnaden och av en rimlig andel av samkostnaden. En LRIC+ metod blir därmed i praktiken påtagligt lik en FAC-metod. LRIC+ metoden blir därmed ett sätt att identifiera vilka kostnadskomponenter i slutkundsledet som ingår i kostnaderna för att producera en flaggskeppsprodukt. Myndigheten anser att LRIC+ metoden skulle leda till att en effektiv alternativ operatör får kostnadstäckning för sina faktiska investeringar i slutkundsledet. Detta då LRIC+ metoden allokerar en större del av kostnaderna jämfört med Pure LRIC, vilket ökar förutsättningarna för att göra det lönsamt för den alternativa operatören att replikera SMP-operatörens produkt på slutkundsmarknaden. LRIC+ metoden tar även hänsyn till icke- Post- och telestyrelsen 24

25 25(27) återvinningsbara kostnader, dvs. sunk cost. Detta ger enligt Rekommendationen den rätta bygga-eller-köpa signalen. Även om Rekommendationen uttryckligen stödjer tillämpningen av en LRIC+ metod så framgår också att SMP-operatörens faktiska kostnader bör användas för att bestämma kostnadsstorleken på de kostnadsposter som identifierats med hjälp av LRIC+ metoden: Downstream costs are estimated on the basis of the costs of the SMP operator s own downstream businesses (EEO test). NRAs should use the SMP operator s audited downstream costs, provided they are sufficiently disaggregated. Rekommendationen ger uttryck för att en ERT-modell, i så stor utsträckning som möjligt, ska använda SMP-operatörens faktiska och granskade förädlingskostnader i slutkundsledet. Det förutsätter att de är tillräckligt särskiljbara och möjliga att granska. PTS kommer att göra bedömningen huruvida en kostnadspost är möjlig att särskilja och granska beroende på bl.a. hur många produkter och kunder som delar på kostnaden och hur spårbara de är i en extern revision. För det fall det går att särskilja och granska kostnadsposten ska den betraktas som en marginalkostnad, annars bör den betraktas som en samkostnad. 11 Kommissionen ger i detta sammanhang myndigheten ett stort tolkningsutrymme av vad som ska anses utgöra en rimlig andel av samkostnaden. Att beräkna en rimlig andel av samkostnaden kan vara svårt då kostnadsdrivaren inte är självklar, eller har en svag relation till kostnaden. I dessa fall kan en alternativ kostnadsdrivare eller metod användas, så länge den är rättvis och objektiv. 21 PTS bedömer att kostnaderna för tjänsteplattformen för de olika bredbandstjänsterna (såsom t.ex. IMS plattformen för VoIP och Ip-tv plattformen Play-out) är tillräckligt särskiljbara från övriga tjänster för att på en rimlig nivå verifiera kostnaden för en genomsnittskund som förbrukar en specifik tjänst i plattformen. En tjänsteplattform är en investering för att tillhandahålla en specifik slutkundstjänst, ifall tjänsten upphörde skulle även tjänsteplattformen på sikt avvecklas. För det fall PTS bedömer att en viss kostnadspost inte går att särskilja från övriga kostnadsposter i en extern revision p.g.a. att den faktiska kostnaden är en aggregering av flera olika tjänster, kommer myndigheten att betrakta kostnaden 21 ERG CP: Guidelines for implementing the Commission Recommendation c (2005). Post- och telestyrelsen 25

26 26(27) som en samkostnad. Detta ger PTS en möjlighet att allokera metoden för att beräkna en rimlig andel av samkostnaden. Myndigheten bedömer att det nationella core- och aggregeringsnätet är en samkostnad. Detta då det är byggt för att bära alla operatörens tjänster och inte endast för en enskild tjänst och slutkund. Detta bidrar till svårigheten att granska kostnaden för en specifik flaggskeppsprodukt. 22 Samma resonemang gäller för försäljningskostnaderna. PTS bedömer att det är svårt att på ett trovärdigt sätt granska dessa kostnader relaterade till en slutkund och en specifik flaggskeppsprodukt. Inom försäljningskostnaden används t.ex. en gemensam kundsupport för flera olika tjänster där det blir svårt att avgöra vad som är marginalkostnaden för just flaggskeppsprodukten. Fråga 18: Anser ni att LRIC+ metoden ger PTS de rätta förutsättningarna för att kunna bedöma ifall en alternativ operatör kan vara konkurrenskraftig på slutkundsmarknaden? Fråga 19: Anser ni att det är rimligt att de av SMP-operatörens kostnader, som går att särskilja och granska på ett trovärdigt sätt, kan anses som marginalkostnader, emedan de i annat fall ska anses utgöra samkostnader? Fråga 20: Anser ni att metoden för att beräkna en rimlig andel av samkostnaden är att tillämpa en alternativ kostnadsdrivare eller annan proxy-metod? Fråga 21: Anser ni att tjänsteplattformen som används för en flaggskeppsprodukt är en marginalkostnad eller en samkostnad? Om den är en samkostnad, hur bör den beräknas? 22 Enligt teorin om Ramsey prissättning, J. Robinson (1933) Post- och telestyrelsen 26

27 27(27) Fråga 22: Anser ni att aggregeringsnätet och corenätet är en marginalkostnad eller en samkostnad? Om den är en samkostnad, hur bör den beräknas? Fråga 23: Anser ni att återförsäljningskostnaden är en marginalkostnad eller en samkostnad? Om den är en samkostnad, hur bör den beräknas? Post- och telestyrelsen 27