Kommunala samverkansmönster

Transkript

1 Kommunala samverkansmönster En kartläggning av interkommunal samverkan i östgötaregionen Lena Hådal, Monica Kastensson & Monica Rosander

2 Kommunala samverkansmönster En kartläggning av interkommunal samverkan i östgötaregionen Lena Hådal, Monica Kastensson, Monica Rosander Rapport 2005:4 ISSN X Centrum för kommunstrategiska studier Linköpings universitet Campus Norrköping Norrköping Telefon (växel) Tryck: UniTryck, Linköpings universitet 2005

3 Innehåll FÖRORD...7 INLEDNING...9 Rapportens innehåll Vår syn på samverkan Fyra steg mot samverkan Steg 1. Synliga (känna till varandra) Steg 2. Dialog (kommunicera med varandra) Steg 3. Kunskapsutbyte (lära oss om varandra) Steg 4. Samverkan med mervärde (vinna vinna-situation) FÖREKOMST AV INTERKOMMUNAL SAMVERKAN...14 Kartläggningen Samverkansmönster Förklaring till kommande tabeller Verksamhetsområden Samverkansformer Samverkan inom länet och över länsgränser KÖBY, KÖBYT, VÖKBY och VÖKBYT Geografisk närhet Lika stora kommuner De stora kommunernas samverkan Sammanfattning av tabellresultat REDOVISNING OCH ANALYS AV FÖRESTÄLLNINGAR OM SAMVERKAN...32 Lokalt och regionalt perspektiv Samverkan är viktig Vad vinner man på samverkan? Verksamhetsområden Komplicerad samverkan Val av samverkansparter... 38

4 Måste man investera tid i samverkan? Tillit och socialt kapital som grund för samverkan Samspel politiker - tjänstemän för att samverkan ska uppstå Hur få kommunal samling kring samverkan? Kommunchefsrollen Regionförbundet Östsam och interkommunal samverkan Strategier för samverkan Diskussion runt regiontanken AVSLUTANDE DISKUSSION...51 KÄLLOR...53 BILAGA 1 TABELLSAMMANSTÄLLNING...54 BILAGA 2 SAMMANSTÄLLNING I LÖPANDE TEXT...83 Länsövergripande samverkan KÖBY, KÖBYT, VÖKBY och VÖKBYT Andra geografiska indelningar Samverkan på andra grunder Samverkan kommun för kommun Boxholms kommun Finspångs kommun Katrineholms kommun Kinda kommun Linköpings kommun Mjölby kommun Motala kommun Norrköpings kommun Söderköpings kommun Tranås kommun Vadstena kommun Valdemarsviks kommun Vimmerby kommun Västerviks kommun Ydre kommun Åtvidabergs kommun Ödeshög kommun

5 BILAGA 3 FORMULÄR FÖR KARTLÄGGNING BILAGA 4 FRÅGESTRUKTUR VID GENOMFÖRDA INTERVJUER...160

6

7 Förord Föreliggande rapport har tillkommit mot två bakgrunder. Den ena bakgrunden är att det pågående nätverkssamarbetet bland kommunstyrelseordförande och kommunchefer i östgötaregionen under det senaste året har varit inriktat mot ett ämne som har kallats kommunledningars arbete med kommunal förnyelse. I samarbetet medverkar också regionförbundet Östsam med sin styrelseordförande respektive direktör. Linköpings universitet medverkar forskningsmässigt via Centrum för Kommunstrategiska Studier (CKS). Ämnet har brutits ned i några delar varav en del handlar om kommunledningars arbete med interkommunal samverkan. Inom detta delområde har kommuncheferna påtagit sig att intensifiera samarbetet. CKS deltar i avsikt att medverka till kunskapsuppbyggnad och lärande inom området. Den andra bakgrunden är att statliga Ansvarskommittén har uttryckt ett intresse av att få en bild över samverkansmönster mellan kommuner i östgötaregionen. Detta intresse ledde till att CKS via Sveriges Kommuner och Landsting i början av maj 2005 gavs i uppdrag att genomföra en kartläggning i syfte att klarlägga hur kommuner i östgötaregionen med sina varierande storlekar samverkar. Dessa båda bakgrunder ligger till grund för det arbete som har resulterat i denna rapport. Eftersom det östgötska intresset handlar om kommunledningars arbete med interkommunal samverkan så föll det sig naturligt att göra kartläggningen med utgångspunkt från kommunchefers/kommundirektörers perspektiv. Det som presenteras i rapporten är alltså dels tillfrågade kommunchefers/kommundirektörers redovisade bilder över pågående interkommunal samverkan, dels deras uppfattningar om hur interkommunal samverkan bör utvecklas. Kartläggningsarbetet och rapportskrivningen har utförts av Monica Kastensson, kommunsekreterare i Ydre kommun, Monica Rosander, utvecklingsstrateg från Norrköpings kommun och Lena Hådal, kommunikatör vid CKS. Undertecknad har medverkat som vetenskaplig samtalspartner när det gäller arbetets uppläggning, genomförande och presentation. 7

8 Jag vill passa på och tacka regiondirektören, kommunchefer och andra personer vid de tretton östgötakommunerna samt Katrineholm, Tranås, Vimmerby och Västervik för medverkan. Stort tack till Lena, Monica och Monica för väl utfört arbete under kort tid. Tack också till medfinansiärerna Sveriges Kommuner och Landsting samt Regionförbundet Östsam. Leif Jonsson forskare Centrum för Kommunstrategiska Studier 8

9 Inledning Som redan nämnts i förordet har rapporten tillkommit mot två bakgrunder. Syftet med arbetet bakom rapporten har dels varit att undersöka förekomsten av samverkan mellan kommuner och dels att undersöka föreställningar om samverkan i kommuner. För att leva upp till syftet har vi inhämtat två typer av information. För det första genomfördes totalt 17 stycken intervjuer under maj månad 2005 med kommunchefer i Östergötland samt kommunchefer i fyra till Östergötland angränsande kommuner, alla medlemmar i kommunchefsnätverket. För det andra består rapporten av en inrapporterad kartläggning av pågående interkommunal samverkan mellan dessa kommuner. Informationen till kartläggningen införskaffades genom att låta kommuncheferna fylla i ett formulär. Detta beskrivs mer utförligt i avsnittet Förekomst av interkommunal samverkan. Informationen från intervjuerna och formulären bearbetades ytterligare vid en nätverksträff för kommunchefer i juni Då gavs möjlighet att diskutera och reflektera över materialet. I den här rapporten redovisas sålunda den interkommunala samverkan såsom den rapporterats av kommuncheferna vid kartläggningen i maj/juni Här redovisas också kommunchefernas syn på både existerande och framtida samverkan. Kartläggningen ger en ögonblicksbild av samverkan mellan de ingående kommunerna, eftersom samverkan hela tiden förändras. Det kommer till nya aktiviteter, existerande samverkan avslutas och formerna för samverkan ändras. Den diskussion som förs i rapporten är mer generell och därför mer hållbar. Här är det dock viktigt att komma ihåg att det enbart är kommuncheferna i de undersökta kommunerna som har intervjuats. Det är därför deras syn på interkommunal samverkan som präglar rapporten. 9

10 Nedan visas vilka kommuner som ingår i undersökningen, vilket län de ingår i och kommunernas folkmängd. Folkmängd 2004 Kommun och län Antal invånare den 31 december 2004 Boxholm, Östergötlands län Finspång, Östergötlands län Katrineholm, Södermanlands län Kinda, Östergötlands län Linköping, Östergötlands län Mjölby, Östergötlands län Motala, Östergötlands län Norrköping, Östergötlands län Söderköping, Östergötlands län Tranås, Jönköpings län Vadstena, Östergötlands län Valdemarsvik, Östergötlands län Vimmerby, Kalmar län Västervik, Kalmar län Ydre, Östergötlands län Åtvidaberg, Östergötlands län Ödeshög, Östergötlands län Källa: Statistiska centralbyrån Rapportens innehåll Rapporten kan sägas bestå av två delar - en del med allmän text och en annan del med bilagor. Textdelen består, förutom av detta inledande kapitel, av en redovisning av förekomsten av samverkan samt en redovisning och analys av föreställningar om samverkan. Bilagedelen innehåller det kompletta materialet från formulären som redovisas sammanställt i tabellform i bilaga 1. I bilaga 2 kan formulärsvaren läsas kommunvis. I bilaga 3 återfinns formuläret som användes för kartläggningen av samverkan och i bilaga 4 finns intervjufrågorna redovisade. 10

11 Vår syn på samverkan Vår definition av interkommunal samverkan omfattar alla samverkansaktiviteter mellan kommuner som syftar till att stärka den egna eller den gemensamma verksamheten. I det ingår även aktiviteter i löst reglerade former, till exempel nätverk. Under intervjuerna hände det vid ett flertal tillfällen att intervjupersonerna framförde invändningar mot att begreppet nätverk skulle innefattas i interkommunal samverkan. Samverkan sågs av dessa personer som något mer praktiskt, där ett problem löstes genom ett avtal etcetera, snarare än ett nätverk för personer som för en dialog. För att få en god kvalitet i materialet var det viktigt att alla kommuncheferna hade en liknande bild av vad som ska ingå i begreppet interkommunal samverkan. Vi valde därför att muntligen förklara hur vi som intervjuare definierade detta och bad kommuncheferna att använda samma definition. För att ytterligare belysa denna definition av interkommunal samverkan tog vi dessutom upp frågan genom att presentera modellen samverkanstrappan för kommuncheferna vid nätverksmötet i juni. Den här modellen har bland annat tidigare använts vid redovisning av samverkan mellan Linköpings universitet och små och medelstora företag. (Hådal och Lundin 2004, sidan 3) Under redovisning och diskussion i kommunchefsnätverket gjordes återkopplingar till modellen. Innan samverkan kan komma till stånd behöver relationen mellan kommuner gå genom olika steg. Samverkanstrappan är en modell som förenklat beskriver de olika steg som passeras innan det slutgiltiga målet kan nås, som är samverkan med mervärde. Samverkanstrappan ger en förenklad bild och det kan vara svårt att särskilja de olika stegen i verkligheten. Modellen är dock ett användbart hjälpmedel för att tydliggöra att det finns en struktur för hur samverkan uppnås samt att den strukturen underlättar analysen av samverkan. 11

12 Fyra steg mot samverkan Samverkanstrappan Samverkan med mervärde Kunskapsutbyte Dialog Synliga Enligt samverkanstrappan behöver tre steg uppfyllas innan kontakten mellan olika parter kan nå fram till samverkan med mervärde. Steg 1. Synliga (känna till varandra) Ett samarbete börjar med att parterna känner till varandra. För att det ska komma ett initiativ till samarbete från en kommun till en annan behöver kommunen veta något om den andra. Det kan exempelvis vara vilken typ av kompetens som finns att tillgå eller vilken tillgång en annan kommun skulle kunna vara för dem i ett samarbete. Steg 2. Dialog (kommunicera med varandra) Det räcker inte bara med att veta något om varandra. Nästa steg innebär att det sker en dialog mellan kommuner. För att ha en dialog krävs någon att kommunicera med. Detta innebär att man behöver vägar in i varandras organisationer som ger tillträde till rätt personer eller till mötesplatser och evenemang som ger möjligheter till möten med personer från de olika organisationerna. Steg 3. Kunskapsutbyte (lära oss om varandra) Kunskapsutbyte handlar om att lära sig om varandra, vilka problem andra kommuner har, hur andra har löst olika uppgifter och så vidare. Personer i kommunen får genom kommunikation en god bild av vad personer i andra kommuner kan bidra med och på vilket sätt de själva kan vara intressanta. Detta öppnar dörrar för samverkan i olika former. 12

13 Steg 4. Samverkan med mervärde (vinna vinna-situation) Sista steget innebär att ett praktiskt samarbete faktiskt genomförs mellan kommuner där båda parter tjänar på samverkan. En vinna vinna-situation kan innebära att kommunen härigenom får tillgång till en person med efterfrågad spetskompetens, att en tjänst får bättre kvalitet eller ekonomiska fördelar och så vidare. Inledningsvis talade vi om hur begreppet nätverk orsakade en del diskussioner under intervjuerna. Genom att använda modellen samverkanstrappan kan vi sätta in begreppet nätverk i ett annat perspektiv. Att vara aktiv part i ett nätverk innebär att man för en dialog med andra parter samt att man har ett kunskapsutbyte där man lär sig om varandra, med andra ord stegen 2 och 3 i trappan. Det innebär att medlemskap i ett nätverk kan vara ett sätt att nå fram till en mer praktisk samverkan som sedan mynnar ut i ett avtal, en gemensam nämnd etcetera. Det kan naturligtvis även vara så att man nöjer sig med det utbyte som ett nätverk ger. 13

14 Förekomst av interkommunal samverkan Kartläggningen Materialet i den här kartläggningen bygger på de uppgifter som kommuncheferna har lämnat genom att fylla i formulär, se bilaga 3. Vissa uppgifter har även lämnats vid de 17 intervjuerna. Det planerades för ytterligare en intervju, med kommunchefen i Västervik, men den fick ställas in på grund av sjukdom. Många kommunchefer, men inte alla, har tagit hjälp av andra personer för att få fram uppgifter. Totalt beskriver materialet 274 pågående interkommunala samverkansaktiviteter. En sammanställning i tabellform redovisas i bilaga 1. I bilaga 2 finns redovisning i löpande text som är uppdelad på bland annat länsövergripande samverkan och redovisning kommun för kommun. Det här tillvägagångssättet att samla in underlag har alltså resulterat i att totalt 274 samverkansaktiviteter har identifierats. Då har vi utgått från den information som vi kunde få genom kommuncheferna i nätverket. Men det är naturligtvis så att om vi hade valt andra metoder för datainsamling eller utfört undersökningen vid ett annat tillfälle hade resultatet blivit ett annat. I de fall där exempelvis kommun A har redovisat samverkan med kommun B, redovisas samverkan för båda kommunerna, även om kommun B inte har redovisat samverkan med kommun A. Vi har alltså valt att tolka en sådan situation som att kommun B har glömt bort att redovisa den samverkansaktiviteten. Under vintern 2001/2002 genomförde Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet en riksomfattande enkätundersökning om pågående interkommunal samverkan. Resultatet finns publicerat på Sveriges Kommuner och Landstings hemsida i form av en samverkansdatabas inom WebOr. När kommuncheferna i Östergötland med omnejd intervjuades i den kartläggning som den här rapporten omfat- 14

15 tar, ställdes frågan om de kände till samverkansdatabasen. Det visade sig att inte någon av dem gjorde det, även om många var flitiga användare av nyckeltalen i WebOr. I några fall kontrollerades dessutom innehållet i WebOrs samverkansdatabas mot dagens uppgifter och vi kunde konstatera att det har skett så stora förändringar så att samverkansdatabasen numera är inaktuell. Vi kan alltså se att samverkan ständigt förändras och att rapporteringen om den därför är en färskvara. Kommuncheferna fick för varje samverkansaktivitet som de rapporterade ange samverkansparter, form för samverkan och vilken kategori som aktiviteten föll inom. De kategorier som fanns att välja mellan var administration, utbildning och omsorg, stadsbyggnad, miljö och hälsa, kultur och fritid, attitydpåverkande arbete, marknadsföring och näringsliv samt övrigt. De angivna kategorierna var uppenbarligen tämligen heltäckande eftersom endast 8 av 274 aktiviteter sorterades in under rubriken övrigt. Kommuncheferna ombads även att göra en prioritering av samverkansaktiviteterna utifrån ett kommunledningsperspektiv, genom att för varje aktivitet ange en siffra mellan 1 och 4, där 1 stod för mycket viktigt och 4 för mindre viktigt. Trots att det gjordes ett försök att komplettera med denna prioritering vid den efterföljande kommunchefsträffen i juni bedömdes kvaliteten på prioriteringen inte vara tillräckligt god för att kunna användas. Den här sammanställningen innehåller därför inte någon information om prioriteringar. Undersökningens material omfattar samverkansaktiviteter mellan de 17 kommuner som ingår i kartläggningen. Vid sidan av dessa finns det interkommunal samverkan med andra kommuner. Som exempel kan nämnas att Tranås samverkar med Hultsfred. Men eftersom Hultsfred inte ingår i undersökningen kommer dessa samverkansaktiviteter inte med i kartläggningen. Antalet rapporterade samverkansaktiviteter för Tranås är därför lägre än om Hultsfred hade tagits med. På motsvarande sätt är det för samtliga kommuner, men det har extra stor betydelse för de kommuner i undersökningen som ligger utanför Östergötland eftersom de till stor del samverkar med kommuner i sina respektive län. 15

16 Nedan framgår hur många samverkansaktiviteter mellan kommuner i undersökningen som rapporterats för var och en av de 17 kommunerna. Antal rapporterade samverkansaktiviteter mellan kommuner i undersökningen Kommun Antal aktiviteter Boxholm 118 Finspång 83 Katrineholm 3 Kinda 111 Linköping 115 Mjölby 97 Motala 103 Norrköping 128 Söderköping 99 Tranås 45 Vadstena 91 Valdemarsvik 84 Vimmerby 13 Västervik 16 Ydre 123 Åtvidaberg 87 Ödeshög 121 För kommunerna i Östergötlands län är antalet rapporterade aktiviteter mellan kommunerna i undersökningen 128 som högst (Norrköping) och 83 som lägst (Finspång). För de fyra kommuner i undersökningen som ligger utanför länet är antalet 45 som högst (Tranås) och 3 som lägst (Katrineholm). Här kan man se en tydlig skillnad mellan kommuner i och utanför Östergötland, vilken, som vi tidigare konstaterat, åtminstone delvis beror på uppläggningen av undersökningen. Man kan i tabellen ovan inte se något samband mellan antalet rapporterade samverkansaktiviteter och kommunens storlek. Man skulle å ena sidan kunna tänka sig att så borde vara fallet eftersom en större kommun har fler anställda som kan vara inblandade i samverkan. Å 16

17 andra sidan har alla kommuner samma kommunala uppdrag att verkställa och ska alltså arbeta med samma verksamhetsfrågor. De totalt 274 rapporterade samverkansaktiviteterna fördelar sig enligt nedan på kategori och samverkansform. Samverkansaktiviteter efter kategori och form Samverkansform Samverkanskategori Avtal Nätverk Tjänsteköp Byte Föreninjekt Pro- av tjänst Uppdrag Medlemskap Samverkan Gemensam nämnd Ekonomisk föreninbolag Aktie- Stiftelse Summa Administration Utbildning och omsorg Stadsbyggnad, miljöoch hälsoskydd Kultur och fritid Attitydpåverkande arbete Marknadsföring och näringslivsfrågor Övrigt Summa I Landstingsförbundets och Svenska kommunförbundets rapport Interkommunal samverkan en undersökning av samverkan mellan kommuner och landsting i Sverige (Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet 2002, sidan 14) delas samverkansformerna in i tre grupper: löst reglerade former, som i tabellen ovan består av avtal, nätverk, tjänsteköp, förening, projekt, byte av tjänst, uppdrag, medlemskap och samverkan 17

18 kommunalrättsliga former reglerade, i tabellen ovan gemensam nämnd privaträttsliga former - reglerade, i tabellen ovan ekonomisk förening, aktiebolag och stiftelse Det är absolut vanligast med löst reglerade samverkansformer. Av de 274 rapporterade aktiviteterna är 268 stycken, eller 98 procent, löst reglerade. Endast 2 stycken, knappt 1 procent, är reglerade i kommunalrättsliga former. Här har vi inte räknat med regionförbundet Östsam, som i sig är ett kommunalförbund enligt den lag om samverkansorgan i länen som gäller sedan den 1 juli Privaträttsliga former reglerar 4 stycken, eller drygt 1 procent, av samverkansaktiviteterna. 18

19 Samverkansmönster Under intervjuerna med kommuncheferna framkom påståenden och föreställningar som rör verksamhetsområden för samverkan, samverkansformer och vilka kommuner som man samverkar med, det vill säga samverkansmönster. Vi har valt att utgå från dessa påstådda mönster för samverkan när vi har studerat materialet från kartläggningen och har därför sammanställt ett antal tabeller för att pröva om vi genom kartläggningen kan bekräfta att verkar finnas sådana mönster. Kort sammanfattat angavs vid intervjuerna att bland annat följande var viktigt för val av samverkansparter: nära grannar rent geografiskt, goda kommunikationer, lika storlek och tillgång till kompetens i en större kommun. Många ansåg att länsgränsen inte utgjorde hinder för samverkan. KÖBY-, KÖBYT, VÖKBY- respektive VÖKBYTsamverkan nämndes också som viktiga för val av samverkansparter. KÖBY är en konstellation där Kinda, Ödeshögs, Boxholms och Ydre kommuner samverkar. KÖBYT, VÖKBY, VÖKBYT kallas de konstellationer där även Vadstena och/eller Tranås kommuner ingår. Det är kommunens begynnelsebokstav som visar att kommunen ingår i konstellationen. En utförligare beskrivning av svaren kring val av samverkansparter ges senare i rapporten. 19

20 Förklaring till kommande tabeller Resultatet av kartläggningen av interkommunal samverkan blev ett mycket komplext material som är svårt att överblicka. Följande åtta tabeller redovisar resultatet och har till syfte att underlätta analys av mönster i samarbetet, till exempel geografiska eller storleksmässiga mönster. I tabellerna används av utrymmesskäl förkortningar av kommunnamn. Nedan framgår vad förkortningarna står för. Förkortningar av kommunnamn Box Boxholm Mjö Mjölby Tra Tranås Väs Västervik Fin Finspång Mot Motala Vad Vadstena Ydr Ydre Kat Katrineholm Nor Norrköping Val Valdemarsvik Åtv Åtvidaberg Kin Kinda Söd Söderköping Vim Vimmerby Öde Ödeshög Lin Linköping I vissa av de kommande avsnitten används nedanstående tabell som utgångspunkt. Genom att avläsa den kan man se antalet samverkansaktiviteter mellan två kommuner i taget i undersökningen. Tabellen är uppbyggd enligt samma princip som en traditionell avståndstabell. Det innebär att samma information finns angiven både ovanför och under diagonalen i tabellen. Exempelvis framgår det att det har rapporterats totalt 60 pågående samverkansaktiviteter mellan Boxholm och Finspång. Vi har valt att betrakta 75 eller fler aktiviteter som ett stort antal och för dessa antal har siffrorna skrivits med fet stil i tabellen. 20

21 Antal samverkansaktiviteter mellan kartlagda kommuner, där 75 eller fler aktiviteter är markerade med fet stil Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde När denna används i fortsättningen har valda egenskaper, till exempel att kommunen finns i Östergötlands län eller ingår i en samverkanskonstellation, markerats med grå rutor. Sedan tittar vi på hur vanligt det är att siffrorna i de grå rutorna är skrivna med fet stil. På så sätt gör vi en enkel analys av samband i materialet. 21

22 Verksamhetsområden Tabellen nedan visar vilka kategorier av verksamhetsområden som de undersökta 17 kommunerna har aktiviteter inom. Antal samverkansaktiviteter efter kategori och kommun Samverkanskategori Kommun Administration Utbildning och omsorg Kultur och fritid Stadsbyggnad, miljö- och hälsoskydd Attitydpåverkande arbete Marknadsföring och näringlivsfrågor Övrigt Summa Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Av tabellen kan vi utläsa att kategorin utbildning och omsorg, det vill säga det som brukar kallas kommunal kärnverksamhet, är det område där i stort sett samtliga kommuner har rapporterat flest aktiviteter. Näst högsta antal finns inom stadsbyggnad, miljö- och hälsoskydd. Därefter är det ganska lika fördelning mellan administration, kultur och fritid, attitydpåverkande arbete respektive marknadsföring och näringslivsfrågor. 22

23 Antal samverkansaktiviteter efter samverkansform och kommun Samverkansform Samverkansformer Tabellen nedan visar vilka former som kommunerna har valt för samverkansaktiviteterna. Kommun Avtal Nätverk Tjänsteköp Förening Byte Projekt av tjänst Uppdrag Medlemskap Samverkan Gemensam nämnd Ekonomisk förening Aktiebolag Stiftelse Summa Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Som tidigare har konstaterats är det de lösa samverkansformerna som är absolut vanligast. Nätverk är den helt klart dominerande samverkansformen för i stort sett samtliga kommuner. På andra plats är det avtal som reglerar kommunernas samverkan. Därefter kommer tjänsteköp och projekt. De mer reglerade samverkansformerna som gemensam nämnd, ekonomisk förening, aktiebolag och stiftelse är inte alls vanliga. 23

24 Samverkan inom länet och över länsgränser Tabellen nedan visar med de gråmarkerade rutorna vilka kommuner som finns i Östergötlands län. Eftersom samtliga tretton östgötakommuner tillsammans med landstinget i Östergötland bildar regionförbundet Östsam, innebär det att de grå rutorna även markerar medlemskap i Östsam. Antal samverkansaktiviteter mellan kartlagda kommuner, där 75 eller fler aktiviteter är markerade med fet stil och där uppgifter för kommuner i Östergötlands län är markerade med grå rutor Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Av tabellen ovan framgår att det finns ett stort antal samverkansaktiviteter mellan kommuner inom Östergötlands län, medan antalet redovisade aktiviteter mellan kommuner i Östergötland och de fyra kommunerna i andra län som ingår i undersökningen är ytterst få. Undantag är Tranås som har viss samverkan med Boxholm, Kinda, Ydre och Ödeshög. 24

25 KÖBY, KÖBYT, VÖKBY och VÖKBYT KÖBY är en konstellation där Kinda, Ödeshögs, Boxholms och Ydre kommuner samverkar. KÖBYT, VÖKBY, VÖKBYT kallas de konstellationer där även Vadstena och/eller Tranås kommuner ingår. Det är kommunens begynnelsebokstav som visar att kommunen ingår i konstellationen. Den ursprungliga konstellationen är KÖBYsamverkan. I nedanstående tabell har markeringar med grå rutor gjort för de kommuner som ingår i KÖBY. I antalet samverkansaktiviteter ingår naturligtvis även sådant som inte utgör KÖBY-samverkan. Antal samverkansaktiviteter mellan kartlagda kommuner, där 75 eller fler aktiviteter är markerade med fet stil och där uppgifter för kommuner som ingår i KÖBY-samverkan är markerade med grå rutor Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Här ser vi att KÖBY-kommunerna ligger i topp när det gäller antal samverkansaktiviteter i Östergötland. De gråmarkerade rutorna har de allra högsta antal samverkansaktiviteter i undersökningen. För Tranås är KÖBYT-samarbetet dominerande, även om antal samverkansaktiviteter inte når upp till samma nivåer som inom KÖBY. Detta gäller även i viss mån Vadstena inom VÖKBY, men här finns också hög samverkan med Motala och Mjölby. 25

26 Geografisk närhet I tabellen nedan är kommuner som har en gemensam geografisk gräns markerade. Här blir det uppenbart att de flesta av kommunerna har många geografiska grannar. Exempelvis gränsar Boxholms kommun till sex olika kommuner, nämligen Kinda, Linköping, Mjölby, Tranås, Ydre och Ödeshög. Antal samverkansaktiviteter mellan kartlagda kommuner, där 75 eller fler aktiviteter är markerade med fet stil och där uppgifter för kommuner som har gemensam geografisk gräns är markerade med grå rutor Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Av tabellen kan man utläsa att nästan all samverkan som ligger på 75 samverkansaktiviteter eller mer återfinns mellan kommuner med gemensam geografisk gräns. I de fall där det förekommer mycket samverkan utan att man har gemensam gräns sker den mellan kommuner i KÖBY-samarbetet, med några få undantag. 26

27 Pendlingsströmmar Det sker totalt sett en stor arbetspendling mellan kommunerna som ingår i undersökningen. Bara mellan Norrköping och Linköping skedde enligt Statistiska centralbyrån år 2003 en totalpendling på omkring personer, där åkte från Linköping till Norrköping och åt andra hållet. Nedanstående skiss visar på de mest betydande pendlingsströmmarna mellan de undersökta kommunerna. Finspång Katrineholm Motala Norrköping Vadstena Mjölby Linköping Söderköping Ödeshög Åtvidaberg Valdemarsvik Boxholm Kinda Västervik Tranås Ydre Vimmerby 27

28 I tabellen nedan har vi markerat kommuner med tydliga pendlingsströmmar, för att se om det finns ett samband mellan pendlingsströmmar och antalet samverkansaktiviteter. Antal samverkansaktiviteter mellan kartlagda kommuner, där 75 eller fler aktiviteter är markerade med fet stil och där uppgifter för kommuner som har stora pendlingsströmmar mellan sig är markerade med grå rutor Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Tabellen visar att det förekommer att kommuner med stor pendling mellan sig också har ett stort antal samverkansaktiviteter, men sambandet tycks inte vara lika starkt som geografisk närhet eller KÖBY samverkan. 28

29 Lika stora kommuner I Östergötland delas kommunerna in i tre grupper efter storlek: stora, mellanstora och små kommuner. Tabellen nedan anger storlek där lika stora kommuner, enligt denna indelning, är markerade med grått. Gränserna för storleksindelningen anges under tabellen. Antal samverkansaktiviteter mellan kartlagda kommuner, där 75 eller fler aktiviteter är markerade med fet stil och där uppgifter för kommuner som ingår i samma storleksgrupp (se nedan) är markerade med grå rutor Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Storleksgrupp Små kommuner = mindre än invånare Mellanstora kommuner = till invånare Stora kommuner = mer än invånare Tabellen visar inte på något tydligt samband mellan högt antal samverkansaktiviteter och lika storlek. Det förekommer att lika stora kommuner har en hög grad av samverkan, det vill säga att grå rutor har siffror med fet stil, men det är också vanligt att det finns en hög grad av aktivitet mellan kommuner av olika storlek. 29

30 De stora kommunernas samverkan Ett ganska stort antal kommunchefer lyfte fram de stora kommunernas, det vill säga Linköpings och Norrköpings, roll som motorer i regionen. För att se om det finns något samband mellan hög frekvens av samverkansaktiviteter och dessa två kommuner har därför samverkansparen där Linköping respektive Norrköping ingår markerats med grått i tabellen nedan. Antal samverkansaktiviteter mellan kartlagda kommuner, där 75 eller fler aktiviteter är markerade med fet stil och där uppgifter för Linköping och Norrköping är markerade med grå rutor Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Box Fin Kat Kin Lin Mjö Mot Nor Söd Tra Vad Val Vim Väs Ydr Åtv Öde Av tabellen ovan framgår att det mellan Norrköping och Linköping finns ett stort antal samverkansaktiviteter. Norrköping har även mycket samverkan med Söderköping och Finspång. Det går däremot inte att påvisa att Linköping och Norrköping fungerar som motorer i regionen, om man väljer att mäta det i antal samverkansaktiviteter. 30

31 Sammanfattning av tabellresultat I det här kapitlet har vi prövat de påståenden om samverkansmönster som fördes fram vid intervjuerna av kommuncheferna. Säkerheten i resultaten är naturligtvis inte exakt, men vi ser intressanta indikationer, som är värda att uppmärksammas. Nästan all samverkan som ligger på 75 samverkansaktiviteter eller mer återfinns mellan kommuner med gemensam geografisk gräns. I de fall där det förekommer mycket samverkan utan gemensam gräns sker den, med några få undantag, mellan kommuner i KÖBY-samarbetet. KÖBY-kommunerna ligger i topp när det gäller antal samverkansaktiviteter i Östergötland. Antalet redovisade aktiviteter mellan kommuner i Östergötland och de fyra kommunerna i andra län som ingår i undersökningen är ytterst få. Undantag är Tranås som har viss samverkan inom KÖBYT. Kommuner med stor pendlingsström mellan sig redovisar också i viss mån ett stort antal samverkansaktiviteter, men sambandet tycks inte vara lika starkt som geografisk närhet, eller KÖBY-samverkan. Det går inte att påvisa något tydligt samband mellan högt antal samverkansaktiviteter och likhet i kommunstorlek. Det går inte att påvisa att Linköping och Norrköping fungerar som motorer för samverkansaktiviteter i regionen, om man väljer att mäta det i antal samverkansaktiviteter. 31

32 Redovisning och analys av föreställningar om samverkan De totalt 17 intervjuerna, som genomfördes med kommunchefer och regiondirektören för Östsam, spelades in och materialet omfattar omkring 35 timmars samtal. Samtalen fördes tämligen fritt utifrån en grundstruktur som redovisas i bilaga 4. Vi valde dessa frågor utifrån syftet att de skulle ge oss information om den interkommunala samverkan som finns idag och kommunchefernas tankar kring den, strategier kring samverkan, vilka som driver frågor om samverkan samt hur kommuncheferna ser på framtida samverkan. I slutet av intervjun lämnade vi möjlighet för kommuncheferna att själva ta upp sådant som vi inte hade frågat om. I detta avsnitt redovisas intervjusvaren övergripande och vi för en diskussion både kring svaren på intervjufrågorna och kring det som spontant togs upp av kommuncheferna vid intervjuerna. Här ingår även kommentarer om de slutsatser som vi drar i föregående kapitel utifrån tabellsammanställningen. Delar av den information som kommuncheferna gav vid intervjuerna och den uppföljande kommunchefsträffen gjorde att vi funderade vidare kring ett antal frågor, som vi utvecklar i texten. Lokalt och regionalt perspektiv De flesta av kommunerna i undersökningen är medlemmar i regionförbundet Östsam, som består av landstinget och kommunerna i Östergötlands län. Tranås och Västerviks kommuner har visat intresse för att eventuellt ansöka om medlemskap i regionförbundet Östsam. De har idag en inbjudan att närvara vid Östams fullmäktigesammanträden som observatörer. Regiondirektören för Östsam beskriver Östergötland som ett ovanligt väl sammanhållet län med två större kommuner som tyngdpunkt, Linköping och Norrköping, och med pendlingsmönster och ekonomiskt utbyte som håller samman länet, 32

33 med visst undantag för Ydre kommun. Ydre har främst pendling och annat utbyte med smålandskommunerna Tranås och Eksjö. När vi vid intervjuerna ställde frågor om interkommunal samverkan kom svaren ofta in på resonemang om regionens utveckling. Vad man menade med begreppet region skilde sig åt mellan kommunchefer, men också mellan kommunchefer och regiondirektören. Det var mycket tydligt att samtliga intervjuade kommunchefer utgick från att den egna kommunen är i centrum av det geografiska område man kommenterade, medan regiondirektören utgick från Linköping och Norrköping som centralpunkter i regionen. Kommuncheferna utgick från den direkta nyttan av samverkan för den egna kommunen och definierade omvärlden utifrån de pendlingsströmmar och det ekonomiska utbyte som sker utifrån den egna kommunen som centralpunkt. För flertalet kommunchefer för östgötakommuner sträckte sig den region, som de tänkte på när de diskuterade interkommunal samverkan, över Östergötlands länsgräns. Vi kan konstatera att nästan alla intervjuade personer utgick från samma grundläggande parametrar när det gäller att definiera begreppet region, nämligen pendling och ekonomiskt utbyte. Bilden av regionen skilde sig dock åt eftersom kommuncheferna utgick från den egna kommunen som centralpunkt när man talar om region medan regiondirektören utgick från Linköping och Norrköping som centralpunkt. De är därför viktigt att skilja mellan det lokala perspektivet, då man utgår från den egna kommunen som centralpunkt, och det regionala perspektivet. Det gäller inte för Linköpings kommun, som geografiskt ligger i centrum av Östergötland och som är centralpunkt i länet både ur sitt eget perspektiv och ur Östsamperspektivet. Kommunchefen i Linköping var också den enda av de intervjuade kommuncheferna som tydligt diskuterade interkommunal samverkan utifrån Östsamperspektivet. Att kommuncheferna utgick från den egna kommunen i centrum tolkar vi som att det troligtvis endast är en spegling av att det uppdrag man har från politikerna i kommunen i första hand gäller att förvalta 33

34 och utveckla verksamhet ur ett lokalt perspektiv. Dessutom är det säkert ett uttryck för att ingen vill vara i periferin av ett geografiskt område. Det är mer naturligt att förhålla sig till sin omvärld med sig själv i centrum. Vi menar att det inte är något konstigt eller felaktigt med att utgå från den egna kommunen som centralpunkt. Men det är väsentligt att tänka på att kommuncheferna har utgått från det när man tolkar svaren på intervjufrågorna. Vi tror dock att det här synsättet kan ställa till problem då kommuncheferna förväntas agera utifrån ett Östsamperspektiv på ett regionalt plan samtidigt som de har i uppdrag att utgå från den egna kommunen på ett lokalt plan. Samverkan är viktig Samtliga intervjuade kommunchefer anser att interkommunal samverkan är viktig eller till och med helt nödvändig för kommunens överlevnad. De tror också att samverkan kommer att öka i framtiden. Vid intervjun ställdes frågan om det finns alternativ till interkommunal samverkan, men det var få som hade några sådana att föreslå. Flera kommunchefer kom vid denna fråga in på diskussioner kring kommunsammanslagningar, men hade svårt att se det som ett alternativ. Några få ansåg att utvecklingen mot att slå samman kommuner inte går att hindra. Andra pekade på att kommunsammanslagningar inte kan beordras uppifrån, utan att sådana diskussioner måste ske på lokal nivå och dessutom måste initiativet komma från den mindre kommunen. De alternativ till kommunal samverkan som diskuterades var att köpa konsulttjänster, vilket är ett dyrt alternativ, eller att nöja sig med en sämre service till kommuninvånarna, vilket förstås inte ansågs utgöra goda alternativ. 34

35 Vad vinner man på samverkan? På frågan vad kommunerna har uppnått med samverkan och tror sig uppnå i framtiden fick vi många olika svar. Det som svaren visar på är att det inte handlar så mycket om ekonomiska vinster utan andra fördelar. Kompetenshöjning anges av hälften av de intervjuade kommuncheferna, sedan varierar svaren enligt följande: nya idéer, genväg till ökad kunskap, försörjning av spetskompetens, högre kvalitet, gemensam identitet, möjlighet att behålla tjänst inom kommunen, högre effektivitet, större underlag för tjänster, ensamarbetare ges möjlighet att bolla och lösa problem med andra, möjlighet att följa med i teknisk utveckling, bedömningar blir rättvisare över kommungränser, trygghet, attraktivare tjänsteinnehåll och jämnare beläggning. Sammanfattningsvis ser alltså kommuncheferna att samverkan ger tillgång till ett större tjänsteutbud med högre kvalitet. Kommuncheferna anser att det genom samverkan går att göra mer för pengarna och att utöka tjänsteutbudet till kommuninvånarna till en begränsad kostnad, men att det däremot är mycket svårt att hitta redan existerande kostnadsposter som direkt kan strykas genom samverkan. Ganska många kommunchefer påpekade dock att politikerna ibland har förväntningar på att det går att göra direkta ekonomiska besparingar genom samverkan. Exempelvis gavs i samband med budgetbehandlingen i Söderköping ett uppdrag till kommunchefen att hitta möjliga områden att spara inom genom interkommunal samverkan. Verksamhetsområden Både inventeringen av förekomsten av samverkan och svaren på intervjufrågorna visar att det är de mer udda verksamhetsområdena eller nya, tillkommande verksamhetsområden som man främst samverkar kring. I en kommuns budget används mer är fyra femtedelar till det som brukar definieras som kärnverksamhet, det vill säga utbildning, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Men det är bara knappt en tredjedel av samverkansaktiviteterna i inventeringen som berör dessa områden. Det här kan bero på flera saker: 35

36 Flera kommunchefer nämner att samverkan handlar om att skapa en kritisk massa. Med detta menar man ett nödvändigt antal personer eller resurser för att effektivt kunna utföra något. Vi tolkar det som att den kritiska massan redan uppstår i den egna kommunen när det gäller kärnverksamheten, eftersom det finns en tillräckligt stor verksamhet i kommunen för att den ska vara effektiv. Ett annat vanligt uttalande är att det är svårt att samverka inom verksamhetsområden där det finns starka revir. Förskola och grundskola nämns som exempel på sådana områden. Vår tolkning är att kärnverksamheterna har funnits med i det kommunala uppdraget under mycket lång tid och därför har man hunnit utforma fasta arbetsformer. Det kan därför vara svårare att samverka med en annan kommun kring sådant. Inom ett nytt och lite mer udda verksamhetsområde är det lättare att samverka och gemensamt hitta arbetsformerna. En tredje orsak kan vara att kärnverksamheten i sig innehåller en stor andel individuella tjänster, det vill säga sådana tjänster som produceras i ögonblicket och levereras direkt till kommuninvånaren av den kommunanställda, som exempelvis undervisning eller hemtjänst. Av rent praktiska skäl är det naturligtvis svårt att samverka kring sådant, i den mån det inte till exempel handlar om att barn går i förskola eller skola i annan kommun än de är bosatta i, därför att det underlättar för barnet. På motsvarande sätt kan det ske en praktisk samverkan inom till exempel hemtjänsten därför att någon som behöver omsorg i hemmet bor nära en kommungräns. Samtidigt som det går att hitta ett antal rimliga förklaringar till att det inte sker så stor samverkan inom kärnverksamheten, anser vi att även dessa områden innehåller en stor del utvecklingsverksamhet där kommunerna har nya frågor att ta ställning till, som inte har så stor omfattning och där det ännu inte har skapats arbetsformer. Dessutom innehåller även kärnverksamheten sådant som kan betecknas som kollektiva tjänster som mer indirekt når kommuninvånarna. Det finns visserligen ett antal goda exempel som redovisas i materialet, till exempel samverkan kring forskning och utveckling inom äldreomsorg. En fundering inför framtiden är om det ändå inte finns utrymme för 36

37 mer samverkan inom det som kan kallas för utveckling av kärnverksamhet. Komplicerad samverkan Vid intervjuerna frågade vi efter verksamhetsområden som kan vara svåra att samverka kring. Överlag ansåg kommuncheferna att det inte fanns så många sådana områden. Ett område som många ändå tog upp som exempel var samverkan kring näringslivsfrågor och då särskilt företagsetableringar. Vissa tyckte att det var omöjligt att samverka kring detta medan andra ansåg att det inte heller inom näringslivsområdet fanns några svårigheter. Andra områden som ett antal kommunchefer lyfte fram var sådana som är starkt förknippade med den egna identiteten. Om kommunens självbild är att Vi är en kommun med gymnasieskola eller Vi är en kommun med internationell flygplats kan det betyda att det är omöjligt att tycka att det är bättre att gymnasieskolan eller flygplatsen finns i grannkommunen, även om det ur ett regionalt perspektiv kan anses vara rationellt. Här finns även starka kopplingar till att se den egna kommunen som centralpunkt, det vill säga att utgå från det lokala perspektivet och därför kan man komma fram till helt andra slutsatser än om man utgår från det regionala perspektivet. Följande resonemang gavs av en kommunchef som anser att det går att samarbeta inom alla verksamhetsområden, även näringslivsfrågor och etableringsfrågor. Kommunchefen uppger att kommunens närmaste samarbetspartner är av betydligt mindre storlek och att det där pågår mycket samverkan. Ytterligare en närbelägen, mindre kommun upplevs som mer motvillig till samverkan. Kommunchefen i den större kommunen utrycker att den egna kommunen inte konkurrerar på något sätt med någon av de mindre kommunerna, utan menar att de snarare har en roll som storebror åt den mindre kommun där mycket samverkan sker. Rollen förpliktar till att de ställer upp för den mindre kommunen även om de själva inte tjänar något på detta. Kommunchefen uppger däremot att det finns andra jämnstora kommuner i regionen som upplevs som konkurrenter och ser de strategiska möj- 37

38 ligheterna i att tillsammans med de mindre kommunerna själv skapa en maktposition i förhållande till dessa. En reflektion här är att det verkar vara så att kommunchefer som uppfattar sin kommun som dominerande i närområdet, uppger att det går att samverka med andra kommuner kring näringslivsfrågor. Här antar vi att det har att göra med att kommunerna runt omkring inte utgör några reella konkurrenter till den egna kommunen. Har en kommun däremot en kommungranne med liknande storlek som den egna kommunen är det svårare att se att det går att samverka kring näringslivsfrågor. Det gäller även i viss mån om kommunen har en granne som är betydligt större. Här finns dock ett antal mindre kommuner som istället för att konkurrera med andra kommuner, har utvecklat rollen som bostadsort till en större granne, och därför ser företagsetableringar inom pendlingsavstånd enbart som en fördel för den egna kommunen. Val av samverkansparter Vid intervjuerna påpekade flera av kommuncheferna att det inte spelar så stor roll vilket län kommuner som man vill samverka med hör till. Många tyckte att det inte var några problem med att samverka över länsgränsen. Den faktiska kartläggningen visar dock att en försvinnande liten del av samverkan sker över länsgräns. Kommunchefernas uttalande kan möjligen ses som en önskan om hur det borde vara och kan därför indikera en förändring i framtiden. Tranås och Västerviks intresse för eventuellt medlemskap i regionförbundet Östsam skulle också kunna medföra ändrade samverkansmönster i framtiden. Kommuncheferna i de kommuner som ingår i KÖBY-samarbetet, det vill säga Kinda, Ödeshög, Boxholm och Ydre, lyfter fram denna samverkan som mycket viktig. Det är också tydligt i inventeringen av samverkan, när vi räknar antalet aktiviteter per samverkanspar, att KÖBY-kommunerna dominerar. Det är vanligt med kommentarer från kommuncheferna att man ofta samverkar med kommuner som är nära grannar. Det visar sig också i 38