Peggy Lerman, jurist, 1digare domare miljödomstol (va8endomstolen), chefsjurist Boverket, eget företag sedan miljöbalken kom. Deltar i utredningar,

Transkript

1 Peggy Lerman, jurist, 1digare domare miljödomstol (va8endomstolen), chefsjurist Boverket, eget företag sedan miljöbalken kom. Deltar i utredningar, redågivning myndigheter & företag, utbildning universitet, företag. 1

2 Vad är det som gör a8 vi forgarande, eher snart 50 år, pratar om kompensa1on som om det vore en nyhet? Kanske för a8 det inte har varit poli1skt intressant förut. Före Natura Kanske för a8 de8a fak1skt är svårt. Naturvetenskapligt komplext a8 försöka hantera naturens processer. Dessutom är samhällets processer komplicerade. Och kompensa1on för vardagslandskapen har i reglerna definierats som orimliga. Det kanske inte var meningen, men det blev så. Jag kan inte reda ut naturvetenskapen men jag ska sortera i samhällets juridiska styrmedel. Mi8 syhe är a8 hjälpa icke- jurister a8 använda de formella redskapen på e8 smartare, effek1vare sä8. Dvs kunna argumentera, förklara och övertyga varför kompensa1on ska användas. Och så a8 den används rä8. Inte som mo1v för a8 skada, utan som en extra insats när all rimlig hänsyn redan har visats, men intrång ändå återstår. 2

3 Det är många perspek1v och många olika kompetenser, som behöver jobba med kompensa1on. Frågan om kompensa1on är svag i praxis för närvarande. För a8 få igenom kompensa1on måste både underlag och yrkanden/argument vara tydliga. Det är lä8are a8 vara tydlig om vi skiljer mellan egenskaper som ger viss kvalitet, viss funk1on, respek1ve verktyg och stöd. A. Kvalitet handlar om egenskaper dvs VAD ger kvalitet av go8 eller dåligt slag? Arternas sammansä8ning? Va8en? Ytor och läge? Struktur? Samband? Kulturellt 1dsdjup, skönhet (MÖD dom 28 juni 2004 i M ) Jag försöker skilja mellan egenskaper som ger viss funk1on, och utvärderingen om dessa egenskaper är av högt värde eller av lägre värde. Vissa egenskaper kanske är mer värdefulla på en plats än på en annan. Ska försöka vara tydlig med de8a. Vi måste också kunna förklara HUR egenskaperna ska bedömas, för a8 kunna utvärdera vad som har högt värde för olika intressen. Finns t.ex. : - mätbara egenskaper med gränser t.ex. halter, meter, antal? - kriterier som behöver tolkas av expert, t.ex. varför blir skada påtaglig? - kriterier som behöver tolkas av flera, t.ex. kriterier för god hushållning (gamla NRL - proppen) och landskapskonven1onens begrepp om upplevelse, skönhet?

4 4

5 5

6 En av utgångspunkterna är a8 tydliggöra värdena och deras betydelse. Inte bara för experter utan för makthavare och allmänheten. Värdepyramiden Urban. Vanligt med fokus på fåtalet höga värden. Vik1gt givetvis. Men denna konferens fokuserar vardagslandskap. Värdelösa landskap Bengt. Landskap utan speciella värden är ändå värdefulla. Vardagliga värden bär upp höga värden och ger sammanhang. Summakonsekvenser i vardagslandskapen kan vara en vik1g fråga a8 ta upp i tankar om kompensa1on. Vardagslandskap också stor betydelse för hälsa, sociala, kulturella, ekonomiska aspekter. Landskapskonven1onen är på väg a8 genomföras nu och den handlar mycket om vardagslandskap och värdelösa landskap, som människorna ändå kan värdesä8a. Måste dock komma ihåg a8 miljöbalkens portal (1:1) säger a8 naturen har e8 egenvärde och a8 vi bara är förvaltare. Det är en poli1sk förväntan om vilken värdegrund vi ska ha när vi 1llämpar miljöbalken (oavse8 vilken vi har som personer). 6

7 Samhällets sä8 a8 försöka styra kvalitetsförändringar. Inte naturlagar utan samhällets. Inte nödvändigtvis logiskt. Sortera för a8 hi8a och bli skicklig i a8 argumentera. Några huvudgrupper verktyg i 1. PROJEKTPERSPEKTIV Verktyg pröva åtgärder och verksamheter, reglera med villkor m.m, oavse8 plats eller med skärpta krav på viss plats. 2. PLATSPERSPEKTIV Verktyg skydda särskilt höga värden genom a8 t.ex. kräva - skötsel - öka 1llståndsplikt. Presum1onen är ja, tanken är mest a8 villkor ska få en extra funderare. - förbjuda vissa åtgärder. Undantag från förbud vid speciella skäl = dispens. Presum1onen är nej. Tung bevisbörda. Tunga hänsynskrav. 3. AKTÖRSPERSPEKTIV Hänsyn alla & enval, all1d och överallt. (Försumbar tröskel) Verktyg egenansvar och 1llsyn mot alla Specialfråga miljöansvar Allvarliga miljöskador t.ex. biologisk mångfald. Miljöansvarsdirek1v EU.

8 Specialverktyg används bara ibland och de passar inte för alla problem. Inom verktygsgruppen PRÖVNING finns dock flera möjligheter a8 använda specialverktyget KOMPENSATION. A. Dispens mm från förbud i skyddade områden mm (heter inte dispens utan 1llåta skada Na2000) Kompensa1on är nu en FÖRUTSÄTTNING för a8 få OK. Mycket tung fråga med andra ord. Lä8 få gehör för frågan. Gäller HÖGA VÄRDEN inte fokus på vår konferens. B. Va8enverksamhet specialbestämmelse kompensera fisket = rä8shistoria. Släpper den. C. Pröva 6llstånd, dispens & upphävande av dessa. EVENTUELLT kompensera vissa intrång i ALLA slags allmänna intressen 16:9. DETTA SKA VI TÄNKA MER PÅ se på bestämmelsen. Återkommer 6ll 6llämpningen. D. Specialfråga. Direk1v. Allvarligt miljöskada ska återställas. Under 1den ska miljövärden kompenseras. Är återställande inte möjligt ska hela skadan kompenseras. 8 DESSUTOM finns utvecklat system för ekonomisk kompensa1on 1ll fas1ghetsägare, ny8janderä8shavare med flera. Det tar vi inte upp idag.

9 tänker inte gå igenom bestämmelserna med för säkerhets skull för evt diskussion om lydelsen 9

10 10

11 Allmänmo1ven sid 315 Den generella bestämmelsen ger en möjlighet men innehåller inte något krav på a8 kompensa1on ska föreskrivas. Kompensa1on kan avse intrång i naturvårdsintressen, men även i andra allmänna intressen. Exempel som tas upp är från 1974.! och handlar mao naturreservat.! Hur inspirerande är det? på andra allmänna intressen kan nämnas a8 i de fall där en verksamhet tar i anspråk e8 område där det finns bad-, parkerings- eller tältplats eller en sanitär inrä8ning bör kunna krävas a8 verksamhetsutövaren ställer i ordning en ny liknande anordning på annan plats. Dvs parkeringsplatser och toale8er fly8ar miljöbalken från reservatskompensa1onen (där de funnits sen 1974) 1ll allmänna kompensa1onen. 11

12 Allvarliga verksamheter. Dels vidta åtgärder för a8 1llgodose allmänna intressen som annars inte skulle kunna kompenseras. tex närings, arbetsmarknads och regionalpoli1ska intressen. Tänk på naturens betydelse för regional utveckling. Också - undersökningar och inventeringar - betala visst belopp a8 användas 1ll främjande av turistnäringen eller fri1dsfisket i området kanske särskilda skötselinsatser i kulturlandskapet? Specialmo1ven s

13 13

14 För a8 få rä8 kunskapsunderlag och söka eher rä8 slags åtgärder är det nödvändigt a8 förstå hur kompensa1onen är tänkt a8 fungera. A. Den första typen kompensa1on gäller de höga värdena. Där är kompensa1on en förutsä8ning för a8 alls kunna få undantag från skyddet. Undantag möjligt bara om skyddsvärden i princip kan finnas kvar. (Om intrånget är alldeles obetydligt kan det 1llåtas utan go8görelse.) Kompensa1onen handlar då om hur kan vi BEHÅLLA en hög värdenivå. Kompensa1onsgraden är mao mycket hög. Men vilka värden som ska kompenseras och hur, det beror på skyddets syhen och funk1on. Fall A1. För dispens i reservat kan skälig kompensa1on för naturvårdsintresset ske genom insatser på olika slags naturvärden i reservatet, men också på naturvärden i annat område. Annat område kan t.ex. skyddas eller så kan annat område restaureras. En slags samlad balans i näturvärdena. Hög grad av kompensa1on. Kompensa1onen ska också ske på e8 sä8 som rimligen anses motsvara intrånget. Dvs även en slags balans mellan intrång och insats. (prop specialmo1v 7:7) 14 Fall A2. För Natura 2000 är istället frågan om noden håller i det ekologiska nätverket. Då fungerar kanske inte annan plats.

15 För a8 förstå hur den generella kompensa1onsbestämmelsen 16:9 är tänkt a8 fungera är det därför nödvändigt a8 förstå både hur de allmänna hänsynreglerna och hur hindersreglerna fungerar. Det första handlar om för vad frågan om kompensa1on blir aktuell (återstående intrång) och det andra handlar om a8 det inte är lagligt a8 köpa skada med kompensa1on. Först 18ar vi på de allmänna hänsynsreglerna (för vad kan behöva kompenseras) och sedan på hindersregler (för vad är det olagligt a8 kompensera). I block C om den allmänna kompensa1onsmöjligheten i 16:9 är det inte fråga om a8 kompensera för a8 behålla viss hög kvalitet, som vid fallen A om undantag från skydd. Kompensa1onen handlar istället om a8 få fram en extra insats, som plåster på såren för de skador som lagligen måste accepteras. Graden av kompensa1on kan vara låg eller hög, det beror på. Dvs det kan vara mycket plåster eller bara e8 litet. 1. Kompensa6on i förhållande 6ll hänsynsreglerna. Kompensa1on handlar alltså INTE om allmänt hänsynstagande, försik1ghetsmå8 i verksamheten och anpasnsing eher platsen, utan det är fråga om det där lilla extra, som hänsynreglerna inte klarar av a8 kräva. Det intrång som återstår när all rimlig hänsyn visats. 15

16 Specialmo1ven s 209 f åtgärder för a8 go8göra det intrång som verksamheten medför. Vid bedömningen av om villkor skall meddelas med stöd av paragrafen har det betydelse hur allvarligt intrång som verksamheten medför samt vilken ny8a som åtgärder enligt paragrafen medför. dvs RIMLIGHETSBEDÖMNING av samma slag som 2:7

17 E8 VIKTIGT praxisfall där 1. kompensa1on ansågs behövlig, dvs behövdes för återstående intrång när rimlig hänsyn visats, och 2. dessutom var kompensa1onsinsatsen rimlig.

18 Kompensa1on i olika lägen höga värden och vardagslandskap. Kompensa1on inom block C 16:9 - handlar alltså inte bara om insatser för höga värden. Kurvan kan ju ligga inom ordinära kvaliteter såväl som inom goda kvaliteter. Kompensa1on kan därmed handla om a8 förbä8ra ganska tarvlig kvalitet. Få lite knorr på vardagen. Men argumenta1onen är förmodligen något enklare om det rör höga (men oskyddade) värden jämfört med vardagslandskap. Landskapskonven1onen kan dock bli en draghjälp, dvs använd den som stöd i argumenta1onen för kompensa1on i värdelösa landskap. 18

19 Nästa delfråga under block C är hur kompensa1on kan fungera i förhållande 1ll hindersreglerna. Kompensa1onens funk1on av plåster på såret blir nu ännu tydligare. Det kan ju vara ganska omfa8ande skador som lagligen måste accepteras. De8a handlar om situa1oner med allvarliga skador som eher hänsyn ändå ligger under röda strecket, dvs per defini1on är återstående skadorna på en nivå som är olaglig. Men i undantagsfall kan så allvarlig skada ändå godtas. Ex 1. Påtaglig skada på riksintresse ska godtas om motstående riksintresse är långsik1gt bä8re, exempelvis kan kalkstenstäkt bedömas långsik1gare än naturvård som vid Bunge, Gotland. Återkommer 1ll det fallet. Ex 2. Stoppregeln i 2:9 hindrar skada av väsentlig betydelse och avsevärt försämrad miljö. Men även sådan skada kan regeringen 1llåta, om det finns starka skäl 1ll det. Och OM det nu finns skäl a8 acceptera så allvarliga skador som normalt vore olaglifa, DÅ kan det verkligen finnas anledning a8 18a på behovet av kompensa1on. Den aktuella platsen kanske är körd, men något kan göras på annan plats. 19

20 Det finns en risk a8 kompensa1on felak1gt används som argument för a8 godta per defini1on olaglig skada (under röda strecket som tex påtaglig skada på riksintresse eller 2:9 avsevärt försämrad miljö). Jag kallar det skadeköp. För a8 undvika a8 kompensa1on används som mo1v för a8 godta olaglig skada är det vik1gt a8 vara tydlig i sina anlyssteg. Exempelvis är stegen för riksintressen: 1. Vilket intrång återstår eher all rimlig hänsyn enligt 2 kap? dvs undvika (byt plats tex), förebygga (begränsa dej, byt teknik mm), minska (försik1ghetsmå8 mm) mfl angreppssä8. 2. Utgör det återstående intrånget påtaglig skada på riksintresse enligt 3:6 (i de8a fall)? 3. Är det skadande projektet verkligen av riksintresse? (3:7 i de8a fall) 4. Vilket av riksintressena är långsik1gt bäst, med tanke på ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska aspekter? (MB 3:10, 1:1.2.4) 5. Om exploateringsintresset anses långsik1gt bäst hushållning kan förslaget 1llåtas. 6. Vilka villkor ska gälla, t.ex. är det mo1verat med kompensa1on 1ll det skadade riksintresset? Kompensa1on kan mao lagligen inte användas i steg 1 och 2, bedömning av skadan. Skadan handlar om mötet mellan projekt och plats och hur det kan ske på bästa sä8 och vilka skador som finns kvar. 20 MD är tydlig i Bungefallet a8 kompensa1on inte kan köpa skada: Den skada verksamheten medför genom a8 bilda e8 dagbro8 är omöjlig a8 reparera

21 Äldre fall som har samma typ av resonemang, dvs antyder a8 kompensa1on gör olaglig skada 1llåten. 21

22 22

23 Det är inte lä8 a8 hi8a kompensa1on i beslutslistan. E8 skäl a8 kompensa1on glöms bort? 23

24 24

25 25