Arbetsmarknadsbegrepp och arbetsförmågebedömning.

Transkript

1 1 (42) Arbetsmarknadsbegrepp och arbetsförmågebedömning. Redovisning av ett regeringsuppdrag Wimi 2005 FK90010_003_G

2 2 (42) Arbetsmarknadsbegrepp och arbetsförmågebedömning. Försäkringskassan fick 2010 i uppdrag att vidareutveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga. Som komplettering till det fick myndigheten i oktober 2011 i uppdrag att analysera vilken betydelse det skulle få att ändra begreppet reguljär arbetsmarknad till begreppet normalt förekommande arbete, som grund för bedömning av arbetsförmåga, bl.a. avseende hur en sådan ändring skulle påverka de kravprofiler för olika yrkesområden som utarbetats. Försäkringskassan ska också pröva om en lagändring kan främja ambitionen att skapa ökad rättsäkerhet och legitimitet och överväga om det finns andra begrepp än reguljär arbetsmarknad respektive normalt förekommande arbete som på ett bättre sätt skulle tillgodose kraven på rättssäkra och legitima bedömningar av arbetsförmåga. I denna rapport redovisas Försäkringskassans analys och slutsatser gällande uppdragets frågor. Försäkringskassan överlämnar härmed rapporten. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Dan Eliasson i närvaro av chefsjurist Eva Nordqvist, försäkringsdirektör Birgitta Målsäter och projektledare Jan Larsson, den senare som föredragande. Dan Eliasson Jan Larsson

3 3 (42) Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Jämförelse mellan arbetsmarknadsbegreppen Propositionerna Socialförsäkringsutskottets betänkanden Försäkringskassans tillämpning Rättstillämpning Grad av anpassning Mål i högsta förvaltningsdomstolen Likheter Hela arbetsmarknaden Argument för att inkludera hela arbetsmarknaden i utredning Ett gemensamt begrepp? Bedömningsverktygets referensmaterial med kravprofiler i olika yrkesområden Kravprofiler i olika yrkesområden Materialets användning Relation till arbetsmarknadsbegrepp Legitimitet i prövning av arbetsförmåga gentemot olika arbetsmarknadsbegrepp Legitimitet och rättsäkerhet Rehabliteringskedjans tidsgränser Svårt att kommunicera sjukförsäkringens konstruktion Ordet marknad Att ta tillvara hela arbetsförmågan Användandet av det nya referensmaterialet gällande krav som olika yrkesområden ställer Ett nytt arbetsmarknadsbegrepp? Referenser Bilagor Bil 1. Arbetsmarknadsbegreppet - sjukpenning Bil 2. Sjukersättning och aktivitetsersättning Bil. 3. Aktuella domar Bil 4. Särskilda anställningsformer Bil 5. Avslag och indrag för sjukpenning före respektive efter den 1 juli

4 4 (42) 1. Sammanfattning Försäkringskassan har på uppdrag av regeringen utrett olika arbetsmarknadsbegrepps betydelse vid bedömning av arbetsförmåga. Arbetet omfattar en analys av aktuella kammarrättsdomar, en analys av Försäkringskassans hantering av sjukpenning före och efter 2008, en inventering av teman som skulle kunna representera oklarheter i rådande regler, samt en analys av vad introduktionen av ett nytt bedömningsverktyg kan ställa för nya krav. Försäkringskassans analys leder fram till att det finns en skillnad i betydelse mellan begreppen normalt förekommande och reguljär arbetsmarknad, men att den skillnaden haft begränsad betydelse. Förändringar i Försäkringskassans tillämpning bedöms i första hand ha med sjukförsäkringsreglernas nya tidsgränser att göra. Analysen leder bl.a. till slutsatsen att vilket av de två begreppen som används spelar mindre roll för användandet av det referensmaterial avseende arbetsmarknadens krav som myndigheten håller på att utveckla. Detsamma gäller ett eventuellt nytt arbetsmarknadsbegrepp. Försäkringskassans uppfattning är att legitimitetsproblem vid bedömning gentemot reguljär arbetsmarknad inte i första hand ligger i vilket arbetsmarknadsbegrepp som används, utan i att försäkrade blir bedömda mot andra arbeten än det egna (det yrke man har och är utbildad för). Detta förhållande kan inte förväntas påverkas av introduktionen av ett nytt arbetsmarknadsbegrepp. Försäkringskassan konstaterar dock att det finns problem med båda de begrepp som använts. Ett är att de inte tydligt pekar på att det är medicinska förutsättningar för arbete som ligger till grund för prövning av arbetsförmåga. På motsvarande sätt är det ett problem med att använda arbetsmarknadsbegrepp som missvisande leder tanken till faktiska och konkreta anställningar, i stället för till generella krav på medicinskt relaterade förmågor som olika typer av arbeten representerar. Även om det inte på något fundamentalt sätt skulle påverka legitimiteten i bedömning av arbetsförmåga finns det alltså goda skäl för att överväga införandet av ett nytt begrepp. Ett av dessa skäl är att Försäkringskassan identifierar ett betydande värde i att i lagtext infoga ett klargörande av innebörd och omfattning av det begrepp som individers medicinska förutsättningar för arbete ska relateras till. Sådana klargöranden kan bl.a. ha betydelse för Försäkringskassans metodutveckling.

5 5 (42) Ett konkret exempel är legitimiteten i, och användningen av, det referensmaterial om olika yrkesområdens krav som myndigheten håller på att utveckla. Försäkringskassan föreslår med stöd av utredningen att införandet av ett nytt begrepp vid bedömning av arbetsförmåga, tillsammans med ett klargörande av innebörd, omfattning och användande av begreppet, bör övervägas. Den exakta ordalydelsen är grannlaga och tangerar politiska överväganden om sjukförsäkringens gränser. Försäkringskassans förslag är att i en eventuell ny lydelse bör: Utrycket medicinska förutsättningar för arbete ingå Ordet arbetsmarknad inte ingå Försäkringskassan föreslår vidare att förtydliganden av arbetsmarknadsbegreppet och dess användning införs i lagtexten. Rapporten anger exempel på teman som skulle kunna adresseras. Sådana klargörande kan bl.a. bidra till ett kan underlätta, och initiera, utvecklandet av nya metoder till stöd för en rättsäker och legitim handläggning vid Försäkringskassan. Klargörandena skulle exempelvis kunna bidra till att tydliggöra hur det nya referensmaterial, om medicinskt relaterade krav på förmåga som olika yrkesområden ställer, ska förstås och användas. Ett nytt arbetsmarknadsbegrepp och ett förtydligande av innebörd, omfattning och användande av begreppet, förutsätter ytterligare klargöranden i förarbeten till en eventuell lagändring 1. 1 Det bör exempelvis klargöras vad som avses med medicinska förutsättningar.

6 6 (42) 2. Inledning Försäkringskassan fick i oktober 2011 i uppdrag (1) att, inom ramen för regeringsuppdraget att vidareutveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga, även analysera vilken betydelse det skulle få att ändra begreppet reguljär arbetsmarknad till begreppet normalt förekommande arbete. Försäkringskassan ska belysa hur en sådan ändring skulle påverka de kravprofiler (2) som utarbetats inom ramen för myndighetens nuvarande uppdrag. Försäkringskassan ska också pröva om en lagändring kan främja ambitionen att skapa ökad rättsäkerhet och legitimitet. Försäkringskassan ska överväga om det finns andra begrepp än reguljär arbetsmarknad respektive normalt förekommande arbete som på ett bättre sätt skulle tillgodose kraven på rättssäkra och legitima bedömningar av arbetsförmåga. Arbetsförmågebedömning har diskuterats och utretts vid olika tidpunkter och med varierade ansatser. Arbetsmarknadsbegreppet som sådant har dock oftast inte givits någon större uppmärksamhet. Arbetsförmågeutredningen som år 2009 (3) kom med betänkandet Gränslandet mellan sjukdom och arbete är delvis ett undantag. Man skriver exempelvis att en bild av vad den reguljära arbetsmarknaden kräver (s.186) måste skapas, dock utan att mer explicit klargöra hur och på vilken abstraktionsnivå detta kan och bör ske. 2 Aktuellt uppdrag uttrycker, som Försäkringskassan uppfattar det, en önskan att ta ett steg till. En ansats som tar stöd i tanken att det kan finnas vinster i att på ett nytt sätt problematisera och utveckla vad som individers förmågor bör prövas gentemot. I det arbete som Försäkringskassan bedriver med att utveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga, utgår myndigheten ifrån tanken att sådana bedömningar vinner i relevans, användbarhet och legitimitet om dessa på ett transparant och begripligt sätt korresponderar mot beskrivningar av krav som gäller för att kunna arbeta (2). Legitimitet uppstår med det synsättet i gränssnitt mellan rimliga beskrivningar av vad människor klarar och rimliga beskrivningar av vad arbete kräver. Försäkringskassan har, trots utredningens begränsade tid, haft ambitionen att ta ett brett grepp om de frågor som uppdraget innehåller. Mot bakgrund av vad rättsäkerhet och legitimitet betyder i det här sammanhanget jämförs olika arbetsmarknadsbegrepp och deras användning. Svårigheter med de använda begreppen identifieras och diskuteras. Argument för och emot ett eventuellt 2 Man säger att den reguljära arbetsmarknaden innehåller en närmast oändlig mängd av möjliga kombinationer av uppgifts- och miljöcirklar och att under perfekta omständigheter kan i princip alla människor hitta en kombination där man trots stora medicinska problem har en arbetsförmåga. Man konstaterar att en sådan teoretisk möjlighet inte duger som grund utan att det i praktiken krävs någon form av sannolikhet eller gräns avseende vilka medicinska förutsättningar som innebär att man måste försöka försörja sig eller ej. Den sannolikheten eller rimlighetsgränsen förutsätts ensidigt kunna bestämmas i värderingar av individers förmågor.

7 7 (42) nytt begrepp redovisas. Rapporten fokuseras på analys och slutsatser. Underlagen som dessa baseras på står att finna i bilagda sammanställningar. Varje avsnitt inleds med en kort sammanfattning av avsnittets innehåll. 3. Jämförelse mellan arbetsmarknadsbegreppen Bytet av arbetsmarknadsbegrepp som arbetsförmåga prövas i förhållande till, från förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden till förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden, innebär en viss medveten vidgning av arbetsmarknadsbegreppet och därmed en viss skärpning av lagen. Försäkringskassans bedömning är att detta haft mycket begränsad inverkan på myndighetens tillämpning och på rättstillämpningen. Rehabiliteringskedjans tidsgränser har haft större betydelse genom att tidigarelägga bedömningar mot arbetsmarknaden och detta nu sker i fler ärenden. 3.1 Propositionerna År 1997 infördes för första gången ett arbetsmarknadsbegrepp i lagen om allmän försäkring: förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. År 2008 ändrades begreppet till förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden. I lagens förarbeten finns inte någon uttalad definition av de två arbetsmarknadsbegreppen, men det finns resonemang som ger viss vägledning. Om arbete som är normalt förekommande sägs bland annat att, om den försäkrades förmåga att försörja sig genom arbete ska bedömas gentemot varje typ av arbete kan en sådan bedömning leda allt för långt. Den krets av arbeten som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas i förhållande till måste ges en praktisk och rationell avgränsning. När det gäller bedömningen av om den försäkrade har förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden säger propositionen att denna bedömning ska göras i förhållande till varje typ av arbete och att det ska räcka att den försäkrade kan utföra något sådant arbete på den reguljära arbetsmarknaden och att det måste röra sig om en betydande funktionsnedsättning för att man ska bedömas inte ha arbetsförmåga. Det påpekas vidare att vissa subventionerade arbeten nystartsjobb etc. ingår i begreppet reguljär arbetsmarknad. Däremot inbegrips inte sådana subventionerade anställningar som endast är tillgängliga för människor med funktionshinder såsom anställning med lönebidrag eller inom Samhall. En jämförelse mellan propositionsuttalandena kan tolkas som att avsikten med ändringen var att vidga arbetsmarknadsbegreppet. Wimi 2005 FK90010_003_G I andra avseenden överensstämmer propositionerna. Det gäller till exempel (för normalt förekommande ) skrivningen att om sjukdomen medför att om den försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rimligt att bedöma hans eller hennes arbetsförmåga i förhållande till detta arbete med mindre än att han eller

8 8 (42) hon faktiskt erbjuds det arbetet. Och (för reguljär arbetsmarknad ) att det inte kan anses att en försäkrad kan försörja sig genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden om den försäkrade endast kan utföra arbeten som även utifrån en nationell arbetsmarknad är mycket udda och sällan förekommande. 3.2 Socialförsäkringsutskottets betänkanden En jämförelse mellan socialförsäkringsutskottets betänkanden inför respektive riksdagsbeslut visar att dessa skiljer sig åt. När det gällde normalt förkommande arbete gjorde utskottet förtydligandet att: När det ska bedömas om den försäkrade, trots sjukdomen, kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete vill utskottet påpeka att det är särskilt viktigt att ärenden som rör enskilda försäkrade hanteras med varsamhet och respekt. De som av Försäkringskassan bedöms vara arbetsföra i ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete ska också anses arbetsföra av arbetsmarknadsmyndigheterna. Enligt utskottets synsätt kommer det i första hand att vara personer, som helt klart har en arbetsförmåga som kan utnyttjas på den öppna arbetsmarknaden som i fortsättningen inte ska få ersättning från sjukförsäkringen. Någon sådan restriktion uttalas inte inför beslutet om arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Beskrivningen talar för att ändringen av arbetsmarknadsbegrepp är ett uttryck för en medveten skärpning av regelverket. 3.3 Försäkringskassans tillämpning Det är svårt att studera på vilket sätt de två jämförda arbetsmarknadsbegreppen påverkat Försäkringskassans handläggning. Ett viktigt skäl till det är att man tidigare, innan rehabiliteringskedjans tidsgränser, (åtminstone för sjukskrivna med en anställning), mer sällan och framförallt senare i sjukfall, gjorde bedömningar mot annat än ordinarie arbete. Det är därmed svårt att hitta jämförbara populationer 3. En redovisning (Bil 5) av andelen avslag respektive indragningar före och efter den 1 juli 2008 uppdelat på anställda och arbetslösa, som tagits fram för den här utredningen, ger viss vägledning. Både avslag och indragningar förekommer i mycket begränsad omfattning såväl före som efter rehabiliteringskedjans införande. Relationen mellan avslag för anställda respektive arbetslösa är i stort oförändrad efter 1 juli 2008 jämfört med före. Andelen avslag ökar för båda kategorierna mellan perioderna. Detta kan till viss del tillskrivas rehabiliteringskedjan och till viss del det byte av registreringssystem (22) som skett (se bil 5). Den relativa ökningen är dock i det närmaste exakt lika stor för båda grupperna vilket talar emot att arbetsmarknadsbegreppet som sådant haft någon stor inverkan. Det faktum att 3 En analys av de bedömningar som Försäkringskassan idag gör vid 180-dagarsbedömningarna skulle trots det, teoretiskt kunna ha ett visst värde för att kunna diskutera vad begreppet reguljär arbetsmarknad betyder. Det finns en aktstudie igång (som startats i annat syfte) men den information som kan vinnas ger enligt preliminära uppgifter inte någon större vägledning i aktuell frågeställning.

9 9 (42) förändringen för arbetslösa är några få procentenheter större skulle eventuellt kunna antyda en mycket begränsad sådan effekt. Redovisningen innehåller information om indragningar för arbetslösa och anställda i olika tidsintervall. Rehabiliteringskedjans påverkan framstår här tydligt. I intervallet dagar uppstår en mycket markerad skillnad mellan anställda och arbetslösa som i stort sett helt försvinner efter dag 365. Troligen är det tidsgränsen för bedömningen snarare än begreppet reguljär arbetsmarknad som spelar störst, om inte fullständig, roll för denna effekt. Försäkringskassans tolkning är att tidsgränserna tidigarelagt bedömningen mot arbetsmarknaden i stort, och att fördelningen av när i tiden indragningar görs flyttats tidigare i sjukfallen både för anställda och arbetslösa. Detta innebär samtidigt att antalet försäkrade som berörs av bedömningen mot annat arbete ökat. Från samtal med erfarna specialister från olika delar av landet, som projektgruppen haft, är intrycket att man vid byte av arbetsmarknadsbegrepp uppfattade det nya begreppet som något vidare och att fler individer därmed kunde förväntas bedömas ha arbetsförmåga 4. I vilken utsträckning detta i medfört någon reell praxisskillnad har man ingen säker uppfattning om. De data som redovisats ovan talar för att om en sådan skillnad finns, så är den begränsad. 3.4 Rättstillämpning Försäkringskassan (6) redovisade 2010 en analys av rättsläget utifrån nitton domar som hade meddelats under perioden den 1 januari den 31 augusti 2010 i vilka kammarrätten prövat en försäkrads arbetsförmåga mot den reguljära arbetsmarknaden. Av domarna kan inte utläsas att tillämpningen utvidgats till följd av att begreppet reguljär arbetsmarknad införts. Försäkringskassans bedömning är att: Det finns således inget som stöder att utgången skulle ha blivit någon annan om arbetsförmåga hos de försäkrade hade prövats mot det tidigare normalt förekommande arbete. Inte heller har kammarrätterna utvecklat hur begreppet reguljära arbetsmarknaden ska tolkas. En senare genomgång av 211 kammarrättsdomar från 2011 rörande sjukpenning (Bilaga 3) visar på ett flertal referenser till reguljär arbetsmarknad som exempelvis arbeten utan kundkontakt och arbete med sådana anpassningar efter den försäkrades behov som följer av normalt arbetsgivaransvar, ett mindre fysiskt belastande och mindre finmotoriskt arbete, ett arbete som inte belastar knä- och höftleder, ett lätt och omväxlande arbete som inte är alltför rörligt och belastar ryggen med t.ex. lyft, böjningar och vridningar, ett fysiskt lättare sittande arbete. Det finns inget i denna senare genomgång som uppenbart talar emot Försäkringskassans tidigare slutsats att de två begreppen i sig har begränsad påverkan på utfallet av prövningen. 4 I Försäkringskassans vägledning fram till och med versionen som var gällande 19 juni 2011 finns en tolkning angiven som beskriver att begreppet reguljär arbetsmarknad är vidare än begreppet normalt förekommande arbete

10 10 (42) Grad av anpassning Ett visst frågetecken finns vad gäller eventuella skillnader i vilken grad av anpassning som kan antas gälla för de båda arbetsmarknadsbegreppen 5. Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat att med "normalt förekommande arbete" avses vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäkrads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Ett sådant arbete innebär krav på normal prestation där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos en arbetstagare. Högsta förvaltningsdomstolen gör i det aktuella målet bedömningen utifrån den samlade medicinska problematiken hos den försäkrade (K.J.) att för att hennes restarbetsförmåga skall kunna tillvaratas, var hon i behov av ett fysiskt lättare, icke ryggbelastande arbete med begränsad stressexposition. Ett för K.J. anpassat arbete skulle med andra ord behöva innehålla betydande inslag av begränsningar såvitt avser arbetsuppgifter, arbetstakt m.m. Enligt kammarrättens mening kan ett sålunda anpassat arbete, vid bedömningen av den försäkrades rätt till sjukersättning, inte anses vara ett på den öppna arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Exakt vad ringa eller ingen anpassning betyder är det utifrån skrivningen i domen svårt att sluta sig till. Det råder helt enkelt oklarhet om vad fysiskt lättare, icke ryggbelastande arbete och begränsad stressexposition står för. Oklart är också i vilken utsträckning reguljär arbetsmarknad skiljer sig i det här avseendet. Man skulle eventuellt kunna hävda att det ansvar som arbetsmiljölagen (7) eller diskrimineringslagstiftningen ålägger arbetsgivare avseende krav på anpassning, går längre än ringa eller ingen anpassning och att begreppet reguljär arbetsmarknad därmed skulle vara vidare. Mot detta talar att arbetsmiljölagen funnits sedan 1978 och att krav på anpassning i första hand torde vara verkningsfullt för redan anställda. Arbetssökande torde i praktiken ha mindre förutsättningar att få till stånd individuella anpassningar i en potentiell anställningssituation Mål i högsta förvaltningsdomstolen Högsta förvaltningsdomstolen har beviljat prövningstillstånd i tre mål som rör arbetsförmåga relativt reguljär arbetsmarknad (8). Det kan inte uteslutas att de kommande domarna kan ge ytterligare vägledning eller förtydligande rörande hur begreppet reguljär arbetsmarknad ska tolkas. Försäkringskassans analys baseras på hittillsvarande rättspraxis. 3.5 Likheter Försäkringskassan analys visar att det finns stora likheter mellan de två arbetsmarknadsbegreppen: 5 Högsta förvaltningsdomstolens dom kom 2008 precis innan sjukförsäkringsreglerna ändrades. Vad domen skulle få för betydelse om man gick tillbaka till normalt förekommande arbete är svårt att uttala sig om

11 11 (42) Fokus ligger på den breda, vanliga, basen av arbeten - speciella arbeten respektive udda och sällan förekommande arbeten är exkluderade, Arbetsmarknaden är i båda fallen ett övervägande teoretiskt begrepp ägnat att ge en sammanfattande, principiell bild av vilka slags generella kravbilder av medicinsk karaktär som skulle kunna omfattas det handlar för inget av de båda begreppen om faktiska arbeten eller faktiska arbetstillfällen. I inget av de båda fallen antyds något om hur en konkret definition eller användning av aktuellt begrepp kan se ut, Införandet av begreppet reguljär arbetsmarknad tycks i sig inte ha medfört någon omfattande förändring av praxis. I de fall som går vidare till olika rättsinstanser lutar sig exempelvis domslut fortfarande huvudsakligen på dokumenterade medicinska förhållanden. 4. Hela arbetsmarknaden Försäkringskassan inkluderar det arbetsmarknadsbegrepp - hela arbetsmarknaden - som gäller vid prövning inför ansökan om sjuk- eller aktivitetsersättning - i utredningen, bl.a. eftersom de nya bedömningsmetoderna är tänkta att utvecklas för att kunna användas även i detta sammanhang. Försäkringskassans uppfattning är att man i samband med en eventuell förändring av lagstiftningen avseende arbetsförmågebedömning, och det begrepp som används för prövning av sjukpenning, även bör överväga det begrepp som ska gälla för sjuk- och aktivitetsersättning Argument för att inkludera hela arbetsmarknaden i utredning Försäkringskassan inkluderar i utredningen även begreppet hela arbetsmarknaden som gäller vid prövning inför ansökan om sjuk- eller aktivitetsersättning. Ett av flera skäl är att det nya bedömningsverktyg som nu håller på att utvecklas är tänkt att kompletteras så att det ska kunna användas även vid dessa bedömningar. Den avgränsning som skiljer hela arbetsmarknaden från reguljära arbetsmarknaden ligger bl.a. i graden av anpassning av arbetet. Det finns, som Försäkringskassan ser det, bl.a. ett värde i att problematisera vad som faktiskt ligger i anpassningsbegreppet och vilka nivåer på anpassning som gäller för olika situationer. Före 2008 användes samma arbetsmarknadsbegrepp ( normalt förekommande arbete ) både vid bedömning av rätten till sjukpenning och vid bedömning av rätt till sjuk- och aktivitetsersättning. Efter juli 2008 ska bedömning av rätt till sjuk- och aktivitetsersättning ske mot förvärvsarbete på arbetsmarknaden (bil. 2). I författningskommentar används begreppet hela arbetsmarknaden.

12 12 (42) Här ingår skyddade anställningar och anställningar med lönebidrag 6. I bilaga 4 ges en beskrivning av vilka skyddade arbeten som finns: offentligt skyddad anställning (OSA) och anställning vid Samhall. Beskrivning ges även av de sex former av subventionerade anställningar som finns: Lönebidrag, utvecklingsanställning, trygghetsanställning, särskilt anställningsstöd, nystartsjobb och särskilt nystartsjobb. Gränserna mellan skyddade och subventionerade anställningar är otydliga. Under andra halvåret 2011 hade totalt ca personer skyddad eller subventionerad anställning. Inom de skyddade arbetena återfinns endast personer. Antalet skyddade anställningar har minskat snarare än ökat efter 1 juli Det totala antalet anställda i subventionerade anställningar har ökat med nästan personer, men en stor del av den ökningen är s.k. nystartsjobb. Dessa är tänkta att stimulera arbetsgivare att anställa personer som varit utanför arbetslivet under längre tid. Det är inte uttalat att man här ska rikta sig mot personer som har ett funktionshinder, eller som varit borta från arbetslivet på grund av sjukdom. Långvarig arbetslöshet räcker. Det är alltså oklart i vilken utsträckning dessa subventionerade anställningar fyller funktionen att fånga upp personer med funktionshinder. Kravet som nuvarande regler för sjuk- och aktivitetsersättning ställer är att arbetsförmåga ska bedömas i förhållande till exempelvis skyddade arbeten. Om dessa arbeten i realiteten är svåra att få kan det uppstår en situation där individens förmågor värderas efter en måttstock utan täckning i realiteten. Precis som i sjukpenningärenden kan det vara förvirrande att arbetsmarknadsbegreppet uppfattas som att det handlar om faktiska anställningar. 4.2 Ett gemensamt begrepp? Försäkringskassans bedömning är att det skulle kunna finnas vissa vinster med att använda samma arbetsmarknadsbegrepp vid bedömning av anspråk på sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning. Bl.a. skulle det kunna tänkas bidra till att göra sjukförsäkringens regler och bedömningsgrunder mer begripliga för de försäkrade. I detta ligger ett kundperspektiv. Det förekommer exempelvis att samma individer yrkar på både sjukpenning och sjukersättning. Många försäkrade har fått sin förmåga först bedömd gentemot ett arbetsmarknadsbegrepp och sedan, längre fram, mot ett annat begrepp. Erfarenheter visar att det kan vara svårt att förklara och motivera hur Försäkringskassan mäter en individs förmågor och begränsningar. Den uppgiften blir inte lättare av att den bedömningsgrund som förmågor och begränsningar relateras mot kan variera. Val av olika eller samma begrepp för de båda försäkringsformerna kan antas ha betydande effekter för rätten till ersättning. Analys av, och ställningstaganden 6 Subventionerade anställningar uppstår i praktiken på den reguljära arbetsmarknaden och tillkommer i konkurrens mellan arbetssökande på arbetsmarknaden och utgör i den meningen ingen särskild anställningsform. 7 ( respektive personer).

13 13 (42) gällande dessa, ligger utanför utredningens uppdrag. Försäkringskassans uppfattning är dock att man i samband med en eventuell förändring av lagstiftningen avseende arbetsförmågebedömning, och det arbetsmarknadsbegrepp som ska gälla för sjukpenning, även bör överväga det begrepp som ska gälla för sjuk- och aktivitetsersättning. 5. Bedömningsverktygets referensmaterial med kravprofiler i olika yrkesområden Försäkringskassan håller på att utarbeta ett referensmaterial som beskriver de medicinska förutsättningar för arbete som gäller i olika yrkesområden. Materialet skall användas som vägledning för en tydligare och enhetligare beslutsprocess vid bedömning av arbetsförmåga. Försäkringskassan anser att materialets användbarhet inte direkt påverkas av om det är det tidigare eller det nuvarande arbetsmarknadsbegreppet arbetsförmåga ska prövas mot. Införandet av ett nytt begrepp skulle däremot kunna tydliggöra och stärka den princip referensmaterialet söker uttrycka. 5.1 Kravprofiler i olika yrkesområden Inom ramen för uppdraget att vidareutveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga har Försäkringskassan i samarbete med bl.a. Arbetsförmedlingen tagit fram ett referensmaterial som ska användas som vägledning vid beslut om sjukpenning (19). Materialet ger information om vilka krav (uttryckta i medicinska förutsättningar) som arbetsmarknaden ställer. Referensmaterialet utgörs av kravprofiler för olika yrkesområden. De profiler som tagits fram uttrycker det aktuella yrkesområdets tolerans 8 för begränsningar inom de förmågor som ingår. Beskrivningen omfattar i dagsläget de 40 vanligaste yrkesområden i SCB:s yrkesregister (12). Antalet anställda i dessa utgör drygt 80 procent av den svenska arbetskraften. Andelen kravprofiler (av möjliga sådana) kan antas vara betydligt högre, men Försäkringskassans ambition är trots det att utöka antalet beskrivningar så att det inte råder någon tvekan om att materialet täcker relevanta områden 9. Forskare som i rapporter och artiklar 10 uttryckt skepsis och kritik mot sjukförsäkringsreglerna och deras tillämpning pekar ofta på att någon närmare definition av reguljär arbetsmarknad inte ges och framhåller det ur rättsäkerhet tveksamma i att varken flertalet läkare eller tjänstemän på Försäkringskassan 8 Begreppet tolerans mot begränsningar används för att accentuera att beskrivningarna inte är absoluta och att de inte ska bidra till en mer exkluderande arbetsmarknad 9 Arbetet har så här långt inte varit inriktat på att beskriva hela arbetsmarknaden (det begrepp som gäller för prövning av sjuk- och aktivitetsersättning.) Ambitionen är dock att materialet skall kompletteras så att det kan användas även för den typen av bedömning. 10 Se tex Järvholm B, m.fl. Arbetsförmåga i sjukförsäkringen så beskrivs begreppet i lagstiftningen. Läkartidningen, 2009, Volym 106

14 14 (42) torde ha sådana kunskaper att de kan bedöma vilka arbeten som finns på den reguljära arbetsmarknaden. Syftet med att ta fram en beskrivning av reguljär arbetsmarknad är just detta: att få till ett referensmaterial som kan göra beslutsprocessen tydligare och enhetligare. Om det finns en beskrivning som handläggare kan hänvisa till vid beslut borde detta öka begripligheten i Försäkringskassans överväganden och beslutsformuleringar. Beskrivningen skall vara ett praktiskt, men begränsat, stöd i beslutsprocessen 11. Ansvarig handläggare kommer även fortsatt att få göra grannlaga värderingar och överväganden, men nu, förhoppningsvis, med möjlighet att relatera till ett nationellt referensmaterial. God rättsäkerhet förutsätter en spårbar och transparent regeltillämpning. Hit hör bl.a. möjlighet för individen att i efterhand få sin sak omprövad och att det då finns information och referenser som prövningen kan utgå ifrån. 5.2 Materialets användning Försäkringskassan kommer med säkerhet att få använda en hel del energi till att förklara syfte med, och tänkt användning av, referensmaterialet. Utgångspunkten är självfallet att en individuell bedömning skall göras i varje enskilt fall. Syftet med materialet är bl.a. att på en mer generell nivå klargöra vilka delar av, eller vilka yrkeskategorier inom, spektret av arbeten på svensk arbetsmarknad som den försäkrade bedöms sakna medicinska förutsättningar att klara. Det innebär att omfattningen av de yrkesområden, som den försäkrade kan antas ha medicinska förutsättningar att klara, är de som blir kvar 12. Begreppet reguljär arbetsmarknad ges därmed en övergripande kontextuell innebörd mot vilken rimligheten i bedömningar och beslut kan värderas. Försäkringskassan ska alltså inte använda materialet för att göra fyrkantiga, förenklade, matchningar mellan de försäkrades förmågeprofiler och enskilda yrken eller yrkesområden 13. Detta måste Försäkringskassan ta ansvar för att i alla sammanhang understryka och klargöra. I avsnitt 6 redovisas dessutom förslag rörande gränser och begränsningar för materialets användande som förhoppningsvis ytterliga kan bidra till att stärka dess legitimitet. I skrivningen framhålls också att ett klargörande i lagtexten skulle kunna bidra till detta. 5.3 Relation till arbetsmarknadsbegrepp Materialet är framtaget med utgångspunkt i att det ska kunna användas som en legitim och rimlig referens avseende den reguljära arbetsmarknadens krav. Eftersom de arbetsmarknadsbegrepp som diskuterats enligt Försäkringskassans analys inte skiljer sig nämnvärt åt, kan slutsatsen dras att referensmaterialet kan 11 Som exempelvis Försäkringsmedicinskt beslutsstöd eller Socialstyrelsens beskrivning av begreppet allvarlig sjukdom. 12 Att den försäkrade bedöms motsvarar kraven på medicinska förutsättningar i vissa yrkesområden innebär inte att det är givet att han eller hon faktiskt skulle klara samtliga de arbeten som kan ingå (eller skulle ha chans att få dem) redan konstaterandet om det är en stor eller liten andel redovisade kravprofiler torde öka möjlighetera att bedöma rimligheten i de bedömningar som görs. 13 Detta är Arbetsförmedlingens uppdrag

15 15 (42) användas oavsett vilket av begreppen reguljär arbetsmarknad eller ett normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden som används. Inget av de båda begreppen speglar dock på ett optimalt sätt principerna bakom sjukförsäkringens omställningskrav. Referensmaterialet avser att förenklat beskriva de grundläggande medicinskt relaterade förmågor som karaktäriserar arbete i olika yrkesområden för att öka begripligheten i Försäkringskassans bedömningar. Begripligheten ska bl.a. öka genom att bedömningar och beslut tydligare kan fokusera på individers medicinskt relaterade aktivititetsförmågor och att dessa korresponderar mot beskrivningar av de olika krav på förmåga som förvärvsarbete ställer. Det blir därmed också tydligt att faktorer som inte omfattas av sjukförsäkringen (arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala eller liknande förhållanden) exkluderas. Det faktum att de två arbetsmarknadsbegrepp som diskuterats, inte lika tydligt handlar om medicinska förutsättningar, utan på ett missvisande sätt kan leda tanken till den faktiska arbetsmarknaden och till olika faktiska anställningar, är ett argument för att överväga introduktion av ett nytt arbetsmarknadsbegrepp. 6. Legitimitet i prövning av arbetsförmåga gentemot olika arbetsmarknadsbegrepp Försäkringskassan pekar i avsnittet på några frågeställningar där myndighetens bedömningar kan vara extra svåra. I vissa av dessa kan nya metoder underlätta och i andra ställa ökade krav på principiellt entydiga och välgrundade ställningstaganden. Frågor kring partiell arbetsförmåga är exempel på det första. Frågor kring vilka medicinska krav, som olika aktiviteter i samband med nyorientering kräver, ska få spela för roll är ett exempel på det senare. 6.1 Legitimitet och rättsäkerhet I uppdraget ingår att analysera olika arbetsmarknadsbegrepp utifrån legitimitet och rättsäkerhet. Försäkringskassan ansluter sig här till gängse definitioner som säger att legitimitet 14 har både en traditionell juridisk ( laglighet ), och en mer nutida sociologisk dimension ( i enlighet med rådande normer och värderingar ) 15, medan rättsäkerhet tar fasta på tillämpningen av regler där enhetlighet och förutsägbarhet är centrala inslag 16. De två begreppen är inte 14 Rehabiliteringskedjans regler om prövning mot reguljär arbetsmarknad senast efter 180 dagar har kritiserats bl.a. med hänvisning till att den sker mot en fiktiv arbetsmarknad. (Riksdagens debatt 21 juni om ändringar i sjukförsäkringens regler är ett exempel på när begreppet fiktivt använts). Av kritiken framgår inte klart om det är omställningsregeln eller arbetsmarknadsbegreppet som avses, men uppenbart är det legitimiteten som ifrågasätts. 15 Rimligt, acceptabelt, begripligt, möjligt att förklara är några synonyma begrepp 16 Forskare har exempelvis ifrågasatt att det i motiven till lagstiftningen inte diskuteras vilka krav arbetet eller arbetsgivare ställer (4,5).

16 16 (42) synonyma, men hänger ihop. Man kan exempelvis tänka sig att en regel som inte uppfattas som legitim ändå kan tillämpas på ett likformigt och rättssäkert sätt. En regel som tillämpas med bristande rättssäkerhet har inte lika självklart förutsättningar att uppfattas som legitim. En förutsättning både för legitimitet och för rättsäkerhet torde vara transparens och begriplighet. Fenomen, som det finns oklara uppfattningar om vad det i sak egentligen omfattar eller betyder torde ha svårt att nå hög legitimitet. Sjukförsäkringens regler utgår ifrån att det alltid ska göras en individuell bedömning. Det betyder att kvaliteten i Försäkringskassans arbete är avhängigt professionaliteten hos Försäkringskassans handläggare och på hur väl man lyckats nyttja sin kompetens och sina erfarenheter inom ramen för det bedömningsutrymme som finns. Ramarna kan dock vara mer eller mindre definierade. Försäkringskassan anser därför att har ett värde att söka identifiera och diskutera potentiella oklarheter 17 eller frågetecken som skulle kunna aktualiseras i samband med introduktionen av nya bedömningsmetoder. Potentiella för att det är svårt att bedöma om de nya former för prövning av arbetsförmåga som håller på att etableras i praktiken kommer att aktualisera sådana problem. Det är dessutom mycket svårt att bedöma omfattningen av eventuella sådana problem. 6.2 Rehabliteringskedjans tidsgränser Frågor om legitimitet och rättsäkerhet avseende de krav på omställning som sjukförsäkringens regler innefattar, ingår, som Försäkringskassan uppfattar det, inte i det uppdrag som här redovisas. Uppdraget gäller inte omställningskravet som sådant, utan handlar om betydelsen av vilket arbetsmarknadsbegrepp omställningskravet relateras till. Ett försök att genomlysa och analysera olika arbetsmarknadsbegrepp skulle dock bli ofullständig och svårbegripligt utan någon referens till, eller reflektion rörande, aktuella omställningsregler, deras bakgrund och konsekvenser. Från början av 1990-talet (13) har det skett en gradvis renodling av trygghetssystemen (14). Steg-för- steg-modellen som infördes 1997 är ett tydligt uttryck för ambitionen att för den som på grund av sjukdom inte kan återgå i sitt vanliga arbete ska arbetsförmågan bedömas mot annat arbete. Omställningsprincipen är inte ny. Det som är nytt är rehabiliteringskedjans fasta tidsgränser som bl.a. säger att sådan prövning ska ske senast efter sex månaders sjukskrivning. Det är svårt att i kvantitativa termer med exakthet ange Försäkringskassan förändrade tillämpning utifrån de nya reglerna, men det råder ingen tvekan om att den typ av prövningar det handlar om har ökat i omfattning (10) och att prövningarna nu sker mycket tidigare i sjukfall. De prövningar som görs leder i relativt få fall till indragen sjukpenning, men dessa utgör ändå en ökning mot tidigare (18). Sammantaget torde detta ha medfört att sjukförsäkringens omställningskrav uppmärksammats på ett nytt sätt. 17 Utredningen har inte haft möjlighet att ta fram pålitliga empiriska data som skulle kunna antyda faktisk omfattning, eller upplevd betydelse, av de oklarheter som beskrivits.

17 17 (42) Tilliten till sjukförsäkringen (21) och förtroendet för Försäkringskassan (20) redovisas i undersökningar som lågt. Detta har förmodligen ett flertal olika förklaringar och möjliga tolkningar. Att beslut relaterade till rehabiliteringskedjans tidsgränser i viss utsträckning kan ha bidragit är inte en vågad tanke. När människor värderar sin arbetsförmåga tenderar de i första hand att göra det i förhållande till det arbete och de arbetsuppgifter de har 18. För de allra flesta människor är en återgång i arbete liktydigt med en återgång till det arbete man hade när man blev sjuk. Samtal som utredningsgruppen för med representanter för myndighetens lokala administration bekräftar att berörda handläggare ofta möter och tvingas hantera detta i sin kontakt med försäkrade. Det innebär en utmaning för Försäkringskassan att, i varje fas av sjukskrivningsprocessen, begripligt kommunicera sjukförsäkringens innehåll. Viktigast är dock kanske att det i varje sådant steg läggs ner mer energi på att hjälpa individer tillbaka i ordinarie arbete, samt att den försäkrades möjligheter och förutsättningar för sådan återgång tydligare genomsyrar berörda aktörers engagemang, dialog och beslut Svårt att kommunicera sjukförsäkringens konstruktion Försäkringskassans uppfattning är att legitimitetsproblem vid bedömning gentemot reguljär arbetsmarknad inte i första hand ligger i vilket arbetsmarknadsbegrepp som används, utan i att försäkrade blir bedömda mot andra arbeten än det egna (det yrke man har och är utbildad för). Det faktum att Försäkringskassan exempelvis kan bedöma att något med ett kvalificerat arbete, som han eller hon inte längre klarar på grund av sjukdom, ändå skulle klara att arbeta i ett annat arbete, kanske av enklare karaktär, kan upplevas som kränkande. Svårigheten ligger i att kommunicera sjukförsäkringens konstruktion och att denna inte är tydlig för allmänheten. De bedömningar som görs kan vålla problem för individen i de fall man inte känner till eller accepterar försäkringens villkor. Även individer som gör det, och som i princip ställer upp på försäkringens syfte, kan ha svårt att acceptera detta när de själva drabbas. För den som har ett arbete är det bedömningen mot något annat än det vanliga arbetet som är det som kan vara svårt att acceptera. För de som är arbetslösa är det sannolikt mer naturligt att bli bedömd mot olika typer av arbeten på arbetsmarknaden, men även bland arbetslösa sjukskrivna finns emellanåt inställningen att man är arbetslös i ett visst yrke. Rehabiliteringskedjans regler gör att bedömningen mot andra arbeten än det nuvarande nu görs tidigare och med större systematik. Med den tidigare stegmodellen skulle en sådan bedömning göras när det stod klart att den försäkrade inte längre kunde utföra sitt vanliga arbete. Då byggde bedömningen på de underlag handläggaren hade 18 Vid projektgruppens testning av instrumentet självrapporterad förmåga som ingår i de nya metoder som Försäkringskassan tar fram var detta helt uppenbart

18 18 (42) för sitt ställningstagande om prognos på återgång i det vanliga arbetet och det kunde då ta lång tid innan bedömningen mot normalt förekommande arbete gjordes och den gjordes vid olika tidpunkt i sjukfallet för olika försäkrade. Det är Försäkringskassans erfarenhet att, när bedömningen mot andra arbeten väl gjordes, upplevdes det av de försäkrade som svårt att förstå att man inte kan få sjukpenning när man inte kan utföra arbete i den anställning man har. Detta föranledde bl.a. Försäkringskassan att i början av 2000-talet genomföra en informationskampanj på temat Vi frågar inte hur sjuk du är, utan vilken arbetsförmåga du har. Försäkringskassan har svårt att se att en återgång till begreppet normalt förekommande arbete (med bibehållna regler i övrigt) i praktiken skulle ha någon avgörande betydelse för bedömningarna av rätten till sjukpenning eller för legitimiteten i försäkringen. Ett byte till ett helt nytt begrepp kan inte heller, i varje fall om det uteslutande handlar om att enbart byta ord på i övrigt opåverkade regler, förväntas innebära någon avgörande skillnad. Ett nytt arbetsmarknadsbegrepp skulle i sig, allt annat lika, spela en begränsad roll för försäkringens legitimitet. Ett byte av begrepp kan dock ge förutsättningar för klargöranden och förtydliganden som även om de inte får omvälvande eller dramatiska konsekvenser kan bidra till bättre förutsättningar att kommunicera och tillämpa lagens regler Ordet marknad Ett legitimitetsproblem i samband med bedömning av arbetsförmåga i förhållande till arbetsmarknaden är att både normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden och reguljär arbetsmarkand är uppbyggda kring ordet marknad. Ordet marknad antyder en faktisk marknad bestående av tillgängliga anställningar. Ett rimligt antagande är att det kan bidra till förvirring att Försäkringskassan använder ett begrepp, som har en så konkret och påtaglig innebörd, för att beskriva något som i grunden är en uppsättning teoretiska krav på förmågor av medicinsk karaktär. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan använder ordet arbetsmarknaden med två skilda betydelser. Där Försäkringskassan ser ett spektrum av krav på förmågor, ser Arbetsförmedlingen, en konkret och faktisk marknad av arbetstillfällen. Myndigheterna utgår dessutom ifrån olika perspektiv när människors förutsättningar att försörja sig via förvärvsarbete bestäms. Försäkringskassan ser arbetsförmåga ur ett strikt medicinskt funktionsperspektiv och Arbetsförmedlingen ur ett perspektiv som inbegriper en mängd olika aspekter, inte minst av individrelaterad karaktär. Problemet är att det blir otydligt för de människor som omfattas. Talar man om en riktig eller om en teoretisk marknad? Det skulle antagligen ha ett pedagogiskt värde om ordet marknad inte fanns med i det försäkringsmedicinska perspektivet. Detta talar för att byta begrepp.

19 19 (42) Att ta tillvara hela arbetsförmågan En faktor som bidrar till att bedömningar vid 180-dagars sjukskrivning i vissa fall upplevs som extra svåra är frågor kring partiell arbetsförmåga. Partiell arbetsförmåga kan för det första i sig vara mycket svårbedömt och reglerna för detta har ändrats över tid. 19 En grundläggande fråga är om det med säkerhet går att avgöra hur mycket en individ kan arbeta i tid och kan man exempelvis, som frågan kan ställas inför dag 365, skilja en person som antas klara ett vanligt halvtidsarbete från en person som antas klara ett heltidsarbete med 50 procentigt lönebidrag? De svårigheter som är förknippade med bedömning av partiell arbetsförmåga ger anledning att ifrågasätta om det alltid handlar om bedömningar i egentlig mening. Det kan inte uteslutas att det förekommer att en redan existerande partiell arbetsinsats inte ifrågasätts, och att det handlar om ett de facto resonemang snarare än en förbehållslös prövning. I det bedömningsverktyg som Försäkringskassan nu tar fram ska individers fysiska och psykiska uthållighet bedömas. Rätt använt borde verktyget ge information som kan minska osäkerhet på området. En grundläggande utgångspunkt för sjukförsäkringen är, och har, (åtminstone sedan den 1 januari 1992) varit, att alltid ta tillvara en individs hela arbetsförmåga. Om någon arbetat heltid innan han eller hon blev sjuk ska målet vara att komma åter till heltidsarbete (16). Hela arbetsförmågan tillskrivs en tidsmässigt kvantitativ innebörd 20. Det kan dock i vissa fall vara svårt att avgöra rimlighet och önskvärdheten i att fullt ut alltid betyder i samma tidsmässiga omfattning som innan sjukdom/skada. Försäkringskassans handläggare har ibland att värdera träffsäkerheten i bedömningen att en individ, som är partiellt sjukskriven i ordinarie arbete, förmår arbeta fler timmar i annat arbete. Osäkerheten ligger bl.a. i frågor kring hur den grad av anpassning en ny arbetsgivare är villig att stå för förhåller sig till den grad av anpassning ordinarie arbetsgivare faktiskt tillhandahåller. I en omställningssituation, d.v.s. när individen måste orientera sig från sitt vanliga arbete till ett nytt, kan sannolikheten för en omfattande anpassning i normalfallet antas vara betydligt mindre än de anpassningar som kan ske hos ordinarie arbetsgivare 21. Med införande av nya metoder, och mer systematik i prövningar av arbetsförmåga mot annat arbete än den försäkrades vanliga, är det rimligt att förvänta att frågor av det här slaget blir vanligare och viktigare att kunna besvara. 19 Fram till början av 1990-talet fanns möjlighet att vara halvt sjuk hela dagen. Ett exempel på detta var en tandläkare som var på praktiken hela dagen men bara behandlade hälften så många patienter som vanligt. När frågan utreddes på nytt, kom man fram att det inte fanns laglig grund för denna tillämpning. Halv sjukpenning kan som regel bara betalas ut om den försäkrade arbetar till exempel högst fyra timmar per dag vid en normal arbetstid på åtta timmar per dag. Principen ska dock inte tillämpas alltför strikt. Faktorer som arbetsförhållandena och sjukdomens art kan behöva vägas in. (17) 20 Principen är knappast kontroversiell, det finns en rotad tradition av att tänka på, och att avlöna arbete, med tid som måttstock. 21 Om det dessutom finns anledning att misstänka att individens produktivitet är lägre i det potentiellt nya arbetet minskar inte osäkerheten

20 20 (42) 6.3 Användandet av det nya referensmaterialet gällande krav som olika yrkesområden ställer. En invändning som rests mot det referensmaterial rörande reguljär arbetsmarknad som Försäkringskassan utvecklar inom ramen för de nya bedömningsmetoderna är att det riskerar att användas som en yrkeslista som individens förmågor på ett förenklat och oreflekterat sätt kan jämföras med. Ett sådant användande av materialet skulle tveklöst medföra legitimitetsproblem och måste på alla sätt motverkas. Ett väsentligt inslag i detta är naturligtvis att säkra att Försäkringskassans handläggare har adekvat kompetens och förståelse för hur materialet är tänkt att användas. Ett annat är en tydlig definition och beskrivning av materialets syfte, gränser och begränsningar. En sådan definition måste spridas både internt i Försäkringskassan och externt mot samhället i övrigt. Definitionen kan komma att adressera en rad olika frågetecken. Ett handlar om att materialet på ett förenklat sätt beskriver olika områdens sammanfattande krav utan några som helst ambitioner att peka ut alla de individuella skillnader mellan enskilda yrken eller arbetsgivare som finns. Detta för att materialet inte är tänkt att användas på något fyrkantigt eller tekniskt förenklat sätt. Försäkringskassans uppgift är att i varje enskilt fall göra en individuell bedömning. Materialet syftar till att stödja handläggarna i att göra individuella bedömningar, men med den enhetlighet som rättssäkerhet kräver. En definition av referensmaterialets syfte, gränser och begränsningar bör också adressera det faktum att de krav som olika yrkesområden inte representerar nödvändigtvis överensstämmer med de krav som en förflyttning in i dessa områden representerar. Det kan inte uteslutas att kvalificeringsaktiviteter (nödvändig utbildning etc.) eller olika inträdesvillkor 22 ställer andra medicinskt relaterade krav på förmåga än vad arbetsuppgifterna inom själva yrkesområdet gör. Sådana krav kan därmed ses som en del av arbetsmarknadens kravbild. Ett exempel skulle kunna vara fysiskt och psykiskt relativt lätta arbeten (t.ex. som vaktmästare) där det för att kvalificera sig till ett sådant arbete i vissa fall krävs utbildningsinsatser som ställer krav på mentala förmågor som går utöver dem som krävs vid själva utförandet av de nya arbetsuppgifterna. I praktiken kommer det i princip alltid att finnas alternativa yrkesområden som inte uppvisar sådana kvalificeringskrav, men ett klargörande i lagtext på den här punkten kan ha ett värde. Ett sådant klargörande skulle också kunna bidra till att Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens synsätt närmar sig varandras. Vid bedömning av rätt till sjukpenning skall inte andra förhållanden (t.ex. ålder, lokal arbetsmarknad etc.) än sådant som har med sjukdom eller skada att göra beaktas. Detta diskuteras inte i den här texten. Det som diskuteras är syfte, gränser och begränsningar i det referensmaterial som Försäkringskassan tagit fram. En reservation avseende kvalificeringsaktiviteter och inträdesvillkor är exempel på klargöranden som kan stärka materialets legitimitet och bidra till 22 Med inträdesvillkor avses här exempelvis olika åldersgränser för inträde till olika utbildningar, regler avseende kroppslängd eller liknande absoluta villkor för vissa yrken, etc.