Granskning av investeringsplanering

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av investeringsplanering Halmstads kommun Rebecca Andersson Kerstin Sikander Cert. Kommunal revisor

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfråga och avgränsning Kontrollfrågor Avgränsning Revisionskriterier Metod Resultat av granskningen Styrdokument och rutiner Organisation Övergripande styrdokument Förvaltningarnas riktlinjer och rutiner Budgetprocessen avseende investeringar Investeringsbudgeten Kalkylering och uppföljning Tillämpning av riktlinjer Gruppbostad Ekorren Ersättning för Flintlåset Skedalahed idrottsplats Förskoleutbyggnad Revisionell bedömning Footer text goes here Page 2 of 12

3 1. Sammanfattning har på uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer genomfört en granskning av kommunens investeringsplanering. Bakgrunden till granskningen är att faktiskt genomförda investeringar under flera år väsentligt avvikit från budgeterat belopp. Den revisionsfråga som ska besvaras är om kommunens budgetprocess avseende investeringar är ändamålsenlig. Efter genomförd granskning ger vi våra sammanfattade slutsatser samt bedömningar utifrån kontrollfrågorna enligt nedan. Vår bedömning är att kommunstyrelsens budgetprocess avseende investeringar i huvudsak är ändamålsenlig. Granskningen har även visat på några förbättringsområden. Vår bedömning grundar vi på att det finns tillämpade riktlinjer för hur planering av investeringarna ska genomföras och följas upp och som är dokumenterade i kommunens styrmodell samt i planeringsdirektiv med budget. Vidare har samhällsbyggnadskontoret och fastighetskontoret tydliggjort genomförandeprocessen i en modellbeskrivning av investeringsprocessens faser från idé till avslut samt en beskrivning av handläggningsordning för kommunalt byggande. I och med den nya modellbeskrivningen har roller och ansvar tydliggjorts. Projekthanteringssystemet Pärmen har införts från 2011 och innebär nya administrativa rutiner som stärker den interna kontrollen. Det är vår bedömning att rutinerna för planering, beslutsunderlag och uppföljning av investeringar, om de efterlevs, är ändamålsenliga. Vi noterar att investeringsvolymen är låg i förhållande till budget, även om det skett en förbättring det senaste året. En anledning som nämns är den långa processen från ett investeringsbeslut fram till att arbetet påbörjas. Vi delar fastighetskontorets uppfattning att investeringsprocessen skulle kunna kortas om verksamheterna ytterligare preciserade sina behov och att fastighetskontoret involverades mer i planeringens tidiga skede. Vi rekommenderar att styrelsen ser över om det är möjligt att effektivisera planeringsprocessen och förkorta genomförandet av investeringarna. Idag sker ingen uppföljning till nämnden avseende ackumulerat utfall och prognos i förhållande till ett investeringsprojekts totalkalkyl/godkänd total utgift. Vår bedömning är att en utökad projektspecifik uppföljning av utfall i förhållande till totalkalkyl för väsentliga projekt bör införas. Halmstad kommun 1 av 10

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunen har under de senaste tre åren gjort investeringar i anläggningstillgångar med sammanlagt ca 900 mnkr. Genomförda investeringar har under perioden inte nått upp till budgeterad nivå. År 2011 uppgick kommunens investeringar till 326,1 mnkr, vilket motsvarar 43 % av investeringsbudgeten. Investeringar är ofta svåra att planera och genomföra till utsatt tid och till budgeterad kostnad. Revisorerna pekar på vanliga problem som att beslutsunderlagen är bristfälliga, att kostnadsbilden underskattas samt att uppföljningar under pågående investering inte genomförs Revisionsfråga och avgränsning Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är budgetprocessen avseende investeringar ändamålsenlig? Kontrollfrågor Finns det tillämpade styrdokument och rutiner för budgetering av investeringar (planering/ förkalkyler, beslut, löpande kontroll/uppföljning)? Är rutinerna för planering, beslutsunderlag och uppföljning av investeringar ändamålsenliga? Vad kan ligga till grund för att budgeterade investeringsprojekt ej genomförs? Vad kan ligga till grund för att budgeterade investeringsprojekt balanseras mellan åren? Vilken återrapportering av investeringsverksamheten får kommunstyrelsen? Avgränsning Granskningen avgränsas till kommunstyrelsen, fastighetsnämnden och de senaste tre årens investeringsbudgetar Revisionskriterier Granskningen utgår från kommunens riktlinjer för ekonomistyrning, fastighetsnämndens dokumenterade rutiner för investeringsprojekt samt fastighetsnämndens ansvar för intern kontroll (9 kap 9 kommunallagen) Metod Granskningen har genomförts genom granskning av styrdokument och av nämndens antagna regelverk för investeringsprocessen. Vidare har vi granskat beslutsunderlag och uppföljningsrapporter kopplat till fem investeringsprojekt. Intervjuer har genomförts med: Rikard Ahlgren, fastighetschef Fastighetskontoret Fredrik Ottosson, förvaltningschef Samhällsbyggnadskontoret Halmstad kommun 2 av 10

5 Malin Östlund, funktionschef ekonomi Samhällsbyggnadskontoret Caroline Nowak, byggteknisk chef Christian Ericsson, projektledare Lizette Mortin, projektledare Lennart Edberg, projektledare Lars Bengtsson, projektledare Rapporten är sakavstämd med berörda tjänstemän. Halmstad kommun 3 av 10

6 3. Resultat av granskningen 3.1. Styrdokument och rutiner Organisation Samhällsbyggnadskontoret bildades 1 januari 2011 och fick då som huvudsakligt uppdrag att samordna och leda ansvaret för samhällsbyggnadsprocessen inom kommunen. Samhällsbyggnadskontoret sorterar direkt under kommunstyrelsen. Den nya organisationen innebär att fastighetsnämndens ansvar har förändrats från och med Ansvaret är nu koncentrerat på kommunens samlade lokalförsörjning och frågor som berör drift, förvaltning och underhåll av kommunens fastigheter. Fastighetsnämnden ansvarar även för att verkställa uppdrag när det gäller ny- till- och ombyggnader Övergripande styrdokument Kommunens planeringsdirektiv med budget för de nästkommande tre åren är det viktigaste styrdokumentet när det gäller kommunens investeringar. Senast beslutade planeringsdirektiv gäller för perioden (KF ). Planeringsdirektivet innehåller investeringsbudget för nämnder och anslagsområden för varje år inom planperioden. Investeringsprojekt av större omfattning har enskilda anslag. Från och med 2012 budgeteras 1 mnkr för att täcka planeringsarbete i de större projekten. Det förhållandet att ett investeringsprojekt upptagits år 2014 eller 2015 innebär inte att projektet är slutgiltigt sanktionerat om vare sig genomförande, tidpunkt eller belopp. Före påbörjande av investeringsprojekt krävs godkännande av kommunstyrelsen om totala nettoutgiften överstiger 30 mnkr. I det senaste planeringsdirektivet har fullmäktige beslutat att för byggprojekt inom fastighetskontorets och samhällsbyggnadskontorets anslagsområden medge avvikelser mellan anbud och budgetanslag med maximalt 500 tkr eller högst 3,0 % av budgetanslaget för att projekt inte ska försenas. Ett annat styrdokument som berör investeringar är Riktlinjer för ekonomistyrning (KF ). Där framgår att när beslut fattas om investeringar ska beslut också fattas om finansiering av investeringarnas driftkostnader. Riktlinjer för rapportering och uppföljning anger att rapportering av budgetuppföljning ska ske regelbundet under året till kommunstyrelsen och tre gånger per år till kommunfullmäktige, efter april och augusti månad samt vid årsbokslut Förvaltningarnas riktlinjer och rutiner Samhällsbyggnadskontoret och fastighetskontoret har gjort en modellbeskrivning av investeringsprocessens faser från idé till avslut samt en beskrivning av handläggningsordningen för kommunalt byggande. Genomförandet beskrivs exempelvis med avseende på projektledning, roller och ansvar, beslut och yttrande. Halmstad kommun 4 av 10

7 3.2. Budgetprocessen avseende investeringar Kommunens målstyrningsmodell består av en fyra och en ettårig process. Den fyraåriga processen omfattar en djupare strategisk analys samt en översyn av kommunens övergripande mål. Konkretiserade mål antas av kommunfullmäktige och ses över årligen. Den årliga processen består av fyra moment: 1. Planeringsförutsättningar 2. Kommunfullmäktiges planeringsdirektiv med budget 3. Nämnders och bolags verksamhetsplanering 4. Uppföljning, analys och åtgärder Den årliga processen inleds varje höst med att planförutsättningarna klargörs. När det gäller det kommunala byggandet begär Samhällsbyggnadskontoret in planer i form av verksamhets- och funktionsprogram från samtliga förvaltningar och Halmstad Hamn AB. För investeringsbehovet under perioden ska dessa uppgifter lämnas senast Samhällsbyggnadskontoret begär samtidigt in uppgifter om eventuella förändringar i tidsplan eller verksamhets- och funktionsprogram i objekt upptagna i planeringsdirektiven Från och med i år används kommunens verksamhetsstödprogram Stratsys för rapportering av uppgifter om verksamhetsförändringar. Samhällsbyggnadskontoret sammanställer förslagna investeringar och gör övergripande kostnadsberäkningar. Kommunstyrelsen behandlar framtaget förslag på fastighetsinvesteringar och fastställer sitt förslag till investeringsramar. Därefter tar kommunfullmäktige beslut om planeringsdirektiv med budget. Vid intervjuerna har framkommit att det tidigare inte alltid varit klart med tomt- och detaljplaner när investeringsbudgeten fastställts. Det har då varit svårt att planera och genomföra investeringar på utsatt tid och till budgeterad kostnad. I och med den nya beslutade samhällsbyggnadsprocessen så är det problemet avhjälpt. Kommunfullmäktige har sedan 2010 antagit ett finansiellt mål som direkt kopplar till investeringsverksamheten samt ett flertal konkretiserade verksamhetsmål som har beröring med investeringsverksamheten. Tillämpliga delar av verksamhetsmålen har brutits ner på nämndnivå och redovisas i Fastighetsnämndens verksamhetsplan. Det finansiella målet är att: Nettoinvesteringarna, exklusive investeringar som görs inom affärsdrivande verksamhet, ska över tiden inte överstiga summan av årets resultat och årets avskrivningar. Det finansiella målet har uppnåtts 2010 och 2011 och bedöms kunna uppnås för Rapportering av investeringsverksamheten till kommunstyrelsen och fastighetsnämnden sker i samband med delårsrapport 1, delårsrapport 2 samt vid årsbokslutet. Därutöver sker månadsrapportering som visar periodens största Halmstad kommun 5 av 10

8 nettoinvesteringar samt prognos jämfört med kommunfullmäktiges fastställda ram. Avvikelser kommenteras i rapporten Investeringsbudgeten I nedanstående tabell redovisas Halmstads kommuns investeringsbudget (netto) och utfall mellan åren års låga utfall beror på att investeringsinkomster på exploateringsverksamheten det året uppgick till 739,4 mnkr. (mnkr) Årsbudget 577,0 612,4 605,4 620,6 Om-/tilläggsbudgetering 326,3 149,1 147,0 221,4 Summa budget 903,3 761,5 752,4 842,0 Utfall 526,5* 326,1 342,4 4,9 Förbrukat i % 58,3% 42,8% 45,5% 0,6% *Prognos per september 2012 För investeringsbudgeten görs regelmässigt ombudgeteringar mellan åren i samband med bokslut. Beslut fattas av kommunstyrelsen. Över- eller underskott får föras över om orsaken är: Att investeringar beslutade i innevarande års budget ej har hunnit slutföras Att medgivande erhållits att påbörja investeringar under innevarande budgetår för vilka anslag finns upptagna i nästkommande års budget Vid intervjuerna har framkommit att det är svårt att fördela investeringsbudgeten rätt över budgetåren. Exempelvis kan en gruppbostad vara budgeterat på ett år medan det tar månader från projektering till färdigställande. Fastighetskontoret håller på att ändra rutinerna så att projektering kan starta så snart budgeten för kommande år är beslutad. En annan problematik som fördröjer genomförandet av projekt är överprövningar av upphandlingar, detaljplaner och bygglov. För kommunens centrala fastighetsförvaltning medges för enskilda investeringsprojekt ekonomiska avvikelser mellan investeringsanslag och anbud på maximalt det belopp som anges i kommunens planeringsdirektiv med budget för att projektförseningar inte skall uppstå med ökade kostnader för kommunen som följd. Är fördyringen större ska tilläggsanslag beviljas av kommunfullmäktige eller ingå i budgetprocessen för kommande år. Det är, enligt uppgift, sällan som tilläggsanslag blir aktuellt. Beställande nämnd skall bära kostnaden för samtliga utrednings- och förprojekteringskostnader som uppstått vid fastighetsförvaltningen när byggprojekt ej genomförs. Om byggprojekt genomförs skall utrednings- och förprojekteringskostnader ingå i den totala investeringsutgiften. Om investeringar inte genomförs är det oftast på den beställande enhetens initiativ. Orsaker till att projekten inte genomförs kan vara; verksamhetsförändring, att Halmstad kommun 6 av 10

9 driftkostnader för investeringen inte ryms inom driftbudgeten, villkorat av statliga bidrag eller att nämnden beslutat om en annan lösning. Om de anslagna medlen inte fullt ut tas i anspråk efter upphandling eller vid projektets slut så återgår pengarna till stadskontoret genom att inte ombudgetera anslaget i kommande bokslut. Hyran och hyreskompensationen utgår ifrån de verkliga kostnaderna av byggandet Kalkylering och uppföljning Då investeringen är antagen i plan och överförd till fastighetskontoret utformas den ekonomiska kalkylen av projektledaren i samråd med beställaren. Vid beräkning av projekten finns nyckeltal som används, vilka uppdateras kontinuerligt. Ofta tar fastighetskontoret hjälp av konsulter för att göra beräkningen. Projektledaren planerar projektet utifrån given investeringsram samt en systemhandling från den förvaltning som är beställare. Vidare har projektledaren kontakt med en beställarrepresentant/ombud från den beställande förvaltningen under projektets gång. I kalkylerna finns en budgetreserv på 5-10% av produktionskostnaden samt en budget för konstnärlig utsmyckning på 0,5 %. Under projektets gång görs flera kalkylavstämningar. Vid slutet av projekteringsfasen och vid upphandlingen finns två s.k. spärrar, enligt projektledarna som kan göra att ett projekt inte kommer igång. Spärr ett, då genomförda kalkyler pekar på att det inte går att genomföra projektet med tilldelade medel. Spärr två när sammanställningen av anbuden visar att projektmedlen inte räcker till. Vi denna spärr så görs en bedömning om priset i upphandlingen var marknadsmässigt samt en säkerställning av projektets innehåll. Om det visar sig vara rätt prisnivå så omarbetas projektet i första hand inom ramen för uppdraget och vad som är möjligt. I sista hand begär fastighetskontoret ökad investeringsbudget, vilket hanteras i budgetprocessen eller som tilläggsanslag. Månatligen återrapporterar fastighetskontoret till fastighetsnämnden hur de större projekten fortlöper. Denna redovisning görs vanligtvis av byggtekniskchef. Den ekonomiska uppföljningen redovisas av ekonomiansvarig på samhällsbyggnadskontoret. Vad gäller slutrapportering finns formulär som är direkt kopplat till diariet och skall göras för samtliga projekt när allt inom projektet är avslutat. Redovisningen skall sedan återrapporteras till nämnden. Slutredovisning till kommunstyrelse och kommunfullmäktige skall ske av alla investeringsprojekt av större omfattning för vilka enskilda anslag har anvisats. Det projekthanteringssystem som fastighetskontoret använder sig av heter Pärmen. I detta system läggs alla handlingar, ritningar, beslut och underlag in. Alla som jobbar med projektet har behörighet till projektets pärm och kan lägga in handlingar. Dessa nya administrativa rutiner påbörjades under Halmstad kommun 7 av 10

10 3.5. Tillämpning av riktlinjer Vi har valt ut fem investeringsprojekt där underlagen till budgetbeloppen granskats närmare Gruppbostad Ekorren Gruppbostad Ekorren är en nybyggnation av 7 lägenheter för särskilt boende. Tilldelat anslag i 3-årsplanen uppgick till 12 mnkr från Kalkylerad produktionskostnad efter upphandlingen uppgick till 11,4 mnkr, vilket var lägre än den bedömda budgeten i anslaget. I produktionskostnaden ingår oförutsett med 471 tkr (5 %). Byggstart var i november 2009, tidplanen har hållits och gruppbostaden stod klar Slutkostnaden blev 10,4 mnkr, vilket berodde på mindre kostnader för VA samt fjärrvärme Ersättning för Flintlåset Projektet syftar till att bygga ersättningslokaler för Flintlåset. Investeringen är en nybyggnation av 24 lägenheter för särskilt boende. Ianspråktagande av investeringsmedel beslutades i nämnden , då projektet överstiger 30 mnkr krävdes även ett beslut i kommunstyrelsen vilket togs Då upphandlingsläget var gynnsamt kalkylerades produktionskostnad till 31 mnkr, vilket var lägre än den bedömda budgeten i anslaget (38 mnkr). I produktionskostnaden ingår oförutsett med tkr (5 %). Byggstart var hösten 2010, tidplanen har hållits och byggnaden stod klar augusti Slutredovisningen för projektet var inte klar vid granskningstillfället men projektledaren gör bedömningen att budgetramen kommer att hållas Skedalahed idrottsplats Skedalahed skall enligt beslut utvecklas som idrotts- och rekreationsområde. Granskat projekt avsåg byggnation av omklädningsrum och klubbstuga. Ianspråktagande av investeringsmedel beslutades i nämnden Fastighetsnämnden beslutade att fastighetskontoret i samråd med teknik- och fritidsförvaltningen skulle genomföra projekteringen. Tilldelat anslag i 3-årsplanen uppgick till 9,5 mnkr från Under projektets gång tillkom att bygga ett garage till ett värde av 250 tkr vilket överfördes från teknik- och fritidsförvaltningens anslag. Totalt sett hamnade därmed anslaget på 9,75 mnkr. Kalkylerad produktionskostnad efter upphandlingen uppgick till 9,5 mnkr, vilket överensstämmer med den bedömda budgeten i anslaget. I produktionskostnaden ingår oförutsett med 403 tkr (5 %). Projektet försenades på grund av att det behövde byggas en gångtunnel under Växjövägen innan området kunde tas i drift. Byggstart var i november 2011 och byggnaderna stod klara Slutredovisningen för projektet var inte klar vid granskningstillfället men projektledaren gör bedömningen att budgetramen kommer att hållas Förskoleutbyggnad Kommunfullmäktige har sedan flera år ett mål om fortsatt utbyggnad i förskolan. I planeringsdirektiven specificeras inte varje projekt för sig utan tilldelade Halmstad kommun 8 av 10

11 investeringsmedel redovisas i klump för förskoleutbyggnaden under plantiden. Totalkalkylen för förskoleutbyggnaden redovisas inte. Kostnadsbedömningen av respektive förskola utgår från byggnationen av Gullbrandstorpsförskola. Tanken är att kommunens förskolor ska byggas med Gullbrandstorpsförskola som modell för utförande och kalkyl. (mnkr) Årsbudget 41,6 35,0 28,7 55,3 Om-/tilläggsbudgetering 26,8 24,4 36,0 20,1 Summa budget 68,4 59,4 64,7 75,4 Utfall 46,2* 33,7 40,3 39,4 Förbrukat i % 67,5% 56,7% 62,3% 52,3% Prognos per oktober 2012* Brogårds- och Bäckagårdsförskola Brogårdsförskola är en tillbyggnad av en avdelning och Bäckagårdsförskola är en ombyggnation av en avdelning samt tillbyggnad med två avdelningar. Tilldelat anslag i 3-årsplanen uppgick till 20 mnkr från Anslaget grundades på ovan nämnda modell för utförande och kalkyl. Inför upphandlingen beslöt fastighetskontoret att göra en kombinerad upphandling för Brogårds- och Bäckagårdsförskola. Anbud för projekten inkom Enligt projektledaren har detta projekt blivit svårare att hantera då upphandlingen gällde två förskolor. Kalkylerad produktionskostnad efter upphandlingen uppgick till 20 mnkr, vilket överensstämmer med den bedömda budgeten i anslaget. I produktionskostnaden ingår oförutsett med 802 tkr (5 %). Byggstart skedde våren Tidplanen har hållits och förskolorna togs i drift hösten Slutredovisningen för projektet var inte klar vid granskningstillfället men projektledaren gör bedömningen att budgetramen kommer att överskridas något. Kärlekens förskola Kärlekens förskola är en nybyggnation med 4 avd samt ett tillagningskök. Tilldelat anslag i 3-årsplanen uppgick till 21 mnkr från Anslaget grundades på ovan nämnda modell för utförande och kalkyl. Kalkylerad produktionskostnad efter upphandlingen uppgick till 21 mnkr, vilket överensstämmer med den bedömda budgeten i anslaget. I produktionskostnaden ingår oförutsett med 871 tkr (4 %). Byggstart skedde i sep Tidplanen har hållits och förskolan är tagen i drift hösten Slutredovisningen för projektet var inte klar vid granskningstillfället men projektledaren gör bedömningen att budgetramen kommer att hållas. Halmstad kommun 9 av 10

12 4. Revisionell bedömning Efter genomförd granskning är det vår bedömning att budgetprocessen avseende investeringar i huvudsak är ändamålsenlig. Granskningen har även visat på några förbättringsområden. Vår bedömning grundar vi på att det finns tillämpade riktlinjer för hur planering av investeringarna ska genomföras och följas upp och som är dokumenterade i kommunens styrmodell samt i planeringsdirektiv med budget. Vidare har samhällsbyggnadskontoret och fastighetskontoret tydliggjort genomförandeprocessen i en modellbeskrivning av investeringsprocessens faser från idé till avslut samt en beskrivning av handläggningsordning för kommunalt byggande. I och med den nya modellbeskrivningen har roller och ansvar tydliggjorts. Projekthanteringssystemet Pärmen har införts från 2011 och innebär nya administrativa rutiner som stärker den interna kontrollen. Det är vår bedömning att rutinerna för planering, beslutsunderlag och uppföljning av investeringar, om de efterlevs, är ändamålsenliga. Vi noterar att investeringsvolymen är låg i förhållande till budget, även om det skett en förbättring det senaste året. En anledning som nämns är den långa processen från ett investeringsbeslut fram till att arbetet påbörjas. Vi delar fastighetskontorets uppfattning att investeringsprocessen skulle kunna kortas om verksamheterna ytterligare preciserade sina behov och att fastighetskontoret involverades mer i planeringens tidiga skede. Vi rekommenderar att styrelsen ser över om det är möjligt att effektivisera planeringsprocessen och förkorta genomförandet av investeringarna. Idag sker ingen uppföljning till nämnden avseende ackumulerat utfall och prognos i förhållande till ett investeringsprojekts totalkalkyl/godkänd total utgift. Vår bedömning är att en utökad projektspecifik uppföljning av utfall i förhållande till totalkalkyl för väsentliga projekt bör införas Kerstin Sikander Projektledare Christel Eriksson Uppdragsledare Halmstad kommun 10 av 10