Utredning om organisation av arbetsmarknads - och vuxenutbildningsinsatser

Transkript

1 SIGNERAD Malmö stad Stadskontoret 1 (9) Datum Vår referens Gunnar Bergström Utredningssekreterare Tjänsteskrivelse gunnar.bergstrom@malmo.se Utredning om organisation av arbetsmarknads - och vuxenutbildningsinsatser STK Sammanfattning Kommunstyrelsen beslutade den 7 november 2013 att uppdra åt stadskontoret att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att redovisa ett förslag till hur kommunen bör organisera sina arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser på ett ändamålsenligt sätt. Översynen är nu avslutad och projektledningsgruppen har lämnat sina övervägande och förslag avseende Malmö stads arbetsmarknadsinsatser i förhållande till direktiven. Projektledningsgruppen beslutade att utredningen i detta läge inte fokuseras på vuxenutbildningsinsatser. Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslås besluta att som en inriktning för den fortsatta beredningsprocessen ställa sig bakom förslaget att JobbMalmö inom serviceförvaltningen från och med 1 maj 2014 överflyttas från servicenämnden till gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden, enligt de principer som redovisas i ärendet, samt att uppdra åt stadskontoret att återkomma till kommunstyrelsen i mars 2014 med en redovisning av dels vilka verksamheter som idag finansieras av medel i arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottets budget och som inte bör omfattas av den föreslagna organisationsförändringen, dels ett förslag till budgetreglering. Beslutsunderlag Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser Reservationen (M) Protokollsutdrag AU II nr 355/13 G-Tjänsteskrivelse STK Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser Demokratikonsults METODER och ARBETSPROCESS (skickad version) Demokratikonsults 1. ORGANISATION STYRNING OCH LEDNING (skickad version) Demokratikonsults 2 UPPFÖLJNING AV HUR INSATSERNA BEDRIVS (skickad version) Demokratikonsults 3 ANALYS AV INSATSERNAS INVERKAN (skickad

2 version) Demokratikonsults 4 ORSAK OCH VERKAN (skickad version) Rapport organisering av kommunala arbetsmarknadsinsatser 2013 Arbetsmiljökartläggning Avrapportering åtgärder JobbMalmö Avveckling av Servicepatruller mm Utredning ny arbetsmarknadsorganisation version 4.0 Sammanfattning Deloitte och Demokratikonsult slutsatser i korthet Deloitte JobbMalmö rapport 2 (9) Beslutsplanering KS Arbetsutskott II KS Arbetsutskott Kommunstyrelsen Kommunfullmäktige Ärendet Bakgrund I den utredning (KS-KOM ) som låg till grund för kommunfullmäktiges beslut om ny skolorganisation i Malmö stad, angavs också att stadskontoret skulle uppdras att utreda en överflytt av JobbMalmö från servicenämnden till den nuvarande gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden. Med anledning av detta initierade kommunstyrelsen i januari 2013 en utredning om ny förvaltningstillhörighet för JobbMalmö. Kommunstyrelsen beslutade i april 2013 att utan eget ställningstagande översända ett av stadskontoret framtaget förslag om en överflyttning av JobbMalmö från servicenämnden till den nya gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden för yttrande till berörda nämnder och fackliga organisationer. Förslaget innebar också att kommunstyrelsens arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskott bibehåller budget och styrning avseende arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser. Efter att förslaget skickats ut på remiss tillsattes ytterligare två utredningar avseende granskning av Malmö stads insatser riktade mot arbetsmarknaden inklusive organisering samt ledning och styrning. Granskningarna har utförts av Deloitte AB och Demokratikonsult. En sammanfattning av slutsatserna i dessa rapporter återfinns i bilaga till föreliggande tjänsteskrivelse. Samtliga remissvar som inkom uttryckte sig positiva till att JobbMalmö överförs från servicenämnden till gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden. Flertalet ville dock att beslut om överflyttning skulle avvakta till dess att den externa granskningen av Malmö stads insatser riktade mot arbetsmarknaden var klar. Flera av remissvaren ställde sig tveksamma till förslaget att ansvaret för bland annat beredning, samverkan och policy-, strategi- och utvecklingsfrågor även fortsättningsvis ska hanteras av stadskontoret och tyckte att kopplingen mellan kommunstyrelsen och gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden bör utredas vidare. Den fortsatta beredningen av förslaget om ny förvaltningstillhörighet för JobbMalmö avstannade i avvaktan på rapporter från de nu avslutade granskningarna av arbetsmarknadsinsatserna. Kommunstyrelsen beslutade den 7 november 2013 att uppdra åt stadskontoret att tillsätta en

3 arbetsgrupp med uppdrag att redovisa ett förslag till hur kommunen bör organisera sina arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser på ett ändamålsenligt sätt. Den 12 november 2013 beslutade kommunstyrelsen om direktiv till arbetsgruppen. Dessa direktiv anger att arbetsgruppen ska: - Lämna förslag till var i kommunens organisation olika arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser bäst organiseras. 3 (9) - Ta fram förslag till förändring av dagens beställar- utförarsystem till en fördelning av medel för arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser till de nämnder som ska utföra arbetet. - Planera hur dagens JobbMalmö Direkt kan omstruktureras och stärkas som den redan beslutade Frontdesken. - Planera hur flödet mellan stadsområdenas IoF och den nyinrättade Frontdesken kan ske på bästa sätt och hur samverkan mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna sker bäst, både på ett individuellt och strukturellt plan. - Ta fram plan för avveckling av Servicepatrullerna i nuvarande form, samt utveckla andra former av åtgärdsanställningar i samverkan med Arbetsförmedlingen. - Lägga förslag till hur själva genomförandet av förändringar/flytt av verksamheter ska ske utifrån exempelvis tidsaspekter och hänsyn till anställningar. - Föreslå kommunövergripande mål för de kommunala arbetsmarknadsinsatserna. Målen ska vara jämförbara med andra verksamheter av samma typ i andra städer. - Säkerställa att samverkan sker med de fackliga företrädarna i enlighet med det regelverk som finns inom området. Projektorganisationen kring översynen har bestått av en projektledningsgrupp, en arbetsgrupp, en utredargrupp och en referensgrupp. Projektledningsgruppen har varit ytterst ansvarig för översynen och haft beslutsmandat. Stadskontoret, serviceförvaltningen, gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen stadsområdesförvaltning Öster samt sociala resursförvaltningen har varit representerade i projektledningsgruppen. Arbetsgruppens roll har varit att förankra och inhämta synpunkter inom respektive organisation och diskutera dessa synpunkter i gruppen för att därefter lämna förslag till projektledningsgruppen. Stadskontoret, serviceförvaltningen/jobbmalmö, gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen, stadsområdesförvaltning Öster samt sociala resursförvaltningen har varit representerade i arbetsgruppen. Utredargruppens roll har varit att granska och sammanställa underlagen och synpunkterna som inkommit från arbetsgruppen samt lämna rekommendationer. Utredningen finns som bilaga till föreliggande tjänsteskrivelse. Referensgruppens roll har varit att delge synpunkter och reflektioner på utredningen. Referensgruppen har bestått av representanter från Arbetsförmedlingen, FINSAM i Malmö, Försäkrings-

4 kassan, MIP/Miso och Företagsgrupperna i Malmö. 4 (9) Projektledningsgruppen överväganden och förslag Översynen är nu avslutad och projektledningsgruppen lämnar härmed sina övervägande och förslag avseende Malmö stads arbetsmarknadsinsatser i förhållande till direktiven. Projektledningsgruppen beslutade att utredningen i detta läge inte fokuseras på vuxenutbildningsinsatser utan enbart på arbetsmarknadsinsatserna. Förslag till var i kommunens organisation olika arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser bäst organiseras I direktiven från kommunstyrelsen uppmanas arbetsgruppen att lämna förslag till var i kommunens organisation olika arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser bäst organiseras. Projektledningsgruppen föreslår att: - JobbMalmö överförs till gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen. Det kan finnas ett antal verksamheter inom JobbMalmö som inte i första hand är uttalade arbetsmarknadsinsatser till exempel Återbyggdepån, Malvin, Grönyteskötsel, Tjänstecyklar och I Malmö möts vi. Stadskontoret bör få i uppdrag att tillsammans med berörda förvaltningar utreda organisationstillhörighet och konsekvenser snarast. Fördelar med organisationsförslaget - Närmande mellan arbetsmarknad och pojkar och flickor som studerar inom gymnasieskolan eller kommunal vuxenutbildning - Mer anpassade utbildningar och bättre fokus på utbildningens roll som en väg till arbete i syfte att förbättra matchningen mellan arbetsmarknadens behov å ena sidan och kvinnors och mäns utbildning å andra sidan - Närmare koppling mellan vägledning, validering och arbetsmarknadsinsatser - En förvaltning som har ett tydligt uppdrag avseende ungdomsarbetslösheten - Tidigare koppling till arbetsmarknaden genom sfi - Utökade förutsättningar att anpassa organisationen efter förändrade behov - Förbättrade möjligheter till koordinering av planering, ledning, uppföljning och metodutveckling - Utökade förutsättningar för att arbeta utifrån ett övergripande stadsperspektiv - Mindre risk för dubbelarbete och förstärkta möjligheter till samarbete och samordning - Förslaget är förankrat då ett remissförfarande avseende en liknande organisationsförändring genomförts

5 5 (9) Risker med organisationsförslaget - Många lågtröskeljobb hanteras av andra förvaltningar - Risk för minskad tillgång till de praktikplatser som finns inom serviceförvaltningen - Risk för att arbetsmarknadsinsatser nedprioriteras till förmån för vuxenutbildningsinsatserna - Flera delar i JobbMalmös verksamhet saknar förankring inom gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningens ansvarsområden - Malmö har ett stort behov av fokus på utbildning vilket riskerar försvagas med detta organisationsförslag - Ytterligare en organisationsförändring för JobbMalmö Ta fram förslag till förändring av dagens beställar- utförarsystem I direktiven från kommunstyrelsen uppmanas arbetsgruppen ta fram förslag till förändring av dagens beställar-utförarsystem till en fördelning av medel för arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser till de nämnder som ska utföra arbetet. Kommunstyrelsens arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskott har för 2014 en budget omfattande tkr, varav tkr avser arbetsmarknadsinsatser inom JobbMalmö, tkr avser vuxenutbildningsinsatser, utvecklingsinsatser, tkr ersättning till FINSAM i Malmö samt tkr datastöd, uppföljning och utvärdering. Utöver detta ingår anslag för jämställdhet och antidiskriminering i utskottets budget. Projektledningsgruppen föreslår att: - större delen av kommunanslaget för arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser utgör en grundfinansiering för verksamheterna vilket innebär att gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden erhåller direkta kommunbidrag för. Nämnden bör också få direkta kommunbidrag för utvecklingsinsatser, ersättning för FINSAM, samt datastöd, uppföljning och utvärdering. Föreslå övergripande mål och målgrupp för de kommunala arbetsmarknadsinsatserna I direktiven från kommunstyrelsen uppmanas arbetsgruppen att föreslå kommunövergripande mål för de kommunala arbetsmarknadsinsatserna. Målen ska vara jämförbara med andra verksamheter av samma typ i andra städer och att de kommunala medlen för arbetsmarknadsinsatser riktas till kommunens kärnuppdrag och därför främst till personer med försörjningsstöd, men målgruppen ska ses över. Det innebär att målgruppen för arbetsmarknadsinsatserna föreslås fortsatt vara försörjningsstödstagare men att en översyn av målgruppen bör göras. Arbetet med att minska försörjningsstödskostnaderna i Malmö stad står i fokus för såväl insatserna inom IoF som arbetsmarknadsinsatserna. Projektledningsgruppen föreslår att: - de mål som anges i kommunstyrelsens Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete ses över och omformuleras inför varje budgetår. Målformuleringarna bör präglas av långsik-

6 tighet, tydligt visa på vad som ska mätas och vara möjliga att bryta ner på lägre målnivåer. Processen bör relateras till den pågående översynen av Malmö stads målstruktur, styr- och ledningssystem. 6 (9) Projektledningsgruppen föreslår: - med utgångspunkt i 2014 års kommunfullmäktigemål ungdomsarbetslösheten ska minska, följande effektmål för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser: - Andelen unga kvinnor och män som är självförsörjande genom arbete eller studier, eller tar del av insatser inom arbetsförmedlingen, 6 månader efter deltagande i Malmö stads arbetsmarknadsinsatser ska öka under Projektledningsgruppen föreslår: - med utgångspunkt i 2014 års kommunfullmäktigemål Malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande, följande effektmål för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser: - Andelen kvinnor och män som är självförsörjande genom arbete eller studier, eller är inskrivna på arbetsförmedlingen och uppbär aktivitetsstöd, 6 månader efter deltagande i Malmö stads arbetsmarknadsinsatser ska öka under Projektledningsgruppen föreslår följande målgrupp: - Ungdomar år oavsett tid i arbetslöshet eller som riskerar att hamna i arbetslöshet, samt - försörjningsstödstagare som genom insatser inom 12 månader, högst 24 månader, bedöms kunna gå vidare till arbete och/eller studier. Inom målgruppen är följande grupper särskilt prioriterade: - kvinnor och män i barnfamiljer - unga kvinnor och män, år, som saknar avgångsbetyg från gymnasieskolan - kvinnor och män med bristande kunskaper i svenska språket - nyanlända kvinnor och män utanför etableringsuppdraget Projektledningsgruppen föreslår att: - kontinuerliga målgruppsanalyser görs i relation till mål- och budgetprocessen under verksamhetsåret i syfte att behovsanpassa arbetsmarknadsinsatserna - gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen får i uppdrag att, i samverkan med stadskontoret och stadsområdesförvaltningarna och i relation till arbetet med de kommunövergripande målen, utveckla stadens metod för att mäta måluppfyllelse av de kommunala arbetsmarknadsinsatserna - stadskontorets uppdrag att utveckla och implementera en modell för samredovisad uppföljning som togs fram i utredning kring försörjningsstöd (STK ) ska prioriteras. - effektmålen mäts tertialvis under 2014 och ska visa förändringen i relation till föregående

7 tertial 7 (9) - gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen ansvarar för att bryta ned effektmålen till verksamhetsmål Roller i samverkan och det kommunala uppdraget Staten har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingens uppgift är att se till att arbetsmarknadspolitiken genomförs i enlighet med den nationella politikens beslut. Kommuner får enligt lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta innebär att överenskommelser med tydliga definitioner av roller och ansvar är mycket viktiga för att säkerställa att arbetsförmedlingen och kommunen kompletterar varandras arbete. Projektledningsgruppen föreslår att: - tydliga rollbeskrivningar och ansvarsdefinitioner, inklusive ansvar för att teckna samverkansavtal, tas fram av stadskontoret, i samråd med berörda förvaltningar och samverkanspartners, utifrån utredningens beskrivning av alla involverade parters uppdrag (t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, verksamheter i Malmö stad) och att detta används som underlag för nya överenskommelser för samverkan och för att kvalitetssäkra existerande överenskommelser. Planera hur samverkan mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna sker på bästa sätt Kommunstyrelsens direktiv ger arbetsgruppen i uppdrag att planera för hur samverkan mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna sker på bästa sätt, både på ett individuellt och strukturellt plan. I de underlag som ligger till grund för utredningen framgår tydligt att samverkan mellan IoF och arbetsmarknadsinsatser behöver utvecklas och systematiseras såväl på individnivå som på strukturell nivå. Underlagen visar även på vikten av att uppföljning av verksamheten sker samordnat så att det finns en möjlighet att följa enskilda kvinnor och män och effekten av insatsen. Projektledningsgruppen föreslår att: - gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen skapar en enkel, tydlig och flexibel struktur för mottagandet av kvinnor och män från stadsområdena, för att möta deras behov och som ger dem bästa möjliga förutsättningar att snabbt nå självförsörjning - ett systematiskt utvecklingsarbete för samverkan på individ, lokal och strukturell nivå utvecklas - genom att ett jämställdhetsperspektiv finns med i arbetet, ska samverkan bidra till att kvinnor och män får samma möjligheter att bli självförsörjande

8 Planera hur dagens JobbMalmö Direkt kan omstruktureras och stärkas som den redan beslutade Frontdesken Kommunstyrelsens direktiv ger arbetsgruppen i uppdrag att planera hur dagens JobbMalmö Direkt kan omstruktureras och stärkas som den redan beslutade Frontdesken och att planera för hur flödet mellan stadsområdenas IoF och den nyinrättade Frontdesken kan ske på bästa sätt. 8 (9) I enlighet med kommunstyrelsens beslut (KS ) ska den/de förvaltningar som har ansvar för arbetsmarknadsinsatserna i Malmö (för närvarande serviceförvaltningen) starta upp en kommunal Frontdesk under Projektledningsgruppen föreslår att: - Frontdesk i sin beslutade form inte är nödvändig i en ny organisation där målgruppen är mer inriktad mot försörjningsstödstagare men att gränssnittet mellan stadsområdesförvaltningarna och gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen bör utvecklas i den nya organisationen. - det i den nya organisationen finns arbetsmarknadssekreterare i stadsområdena för att förbättra informationsflödet och samarbetet mellan stadsområdena, Arbetsförmedlingen och gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen. Avveckling av Servicepatrullerna i nuvarande form, samt utveckla andra former av åtgärdsanställningar i samråd med Arbetsförmedlingen Kommunstyrelsens direktiv ger arbetsgruppen i uppdrag att ta fram plan för avveckling av Servicepatrullerna i nuvarande form, samt utveckla andra former av åtgärdsanställningar i samråd med Arbetsförmedlingen. Beträffande avveckling av Servicepatrullerna i nuvarande form redovisas detta i särskild skrivelse från JobbMalmö inom serviceförvaltningen, se bilaga. Projektledningsgruppen föreslår att: - Stadsområdesförvaltningarna kartlägger vilka kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd som kan vara aktuella för Arbetsförmedlingens åtgärder och har en kommunikation med Arbetsförmedlingen och JobbMalmö avseende detta. Därefter får Arbetsförmedlingen i samråd med JobbMalmö kontrollera vilka som kan bli aktuella för subventionerade anställningar och vilken form av anställningsstöd som kan utgå. - Stadskontoret får i uppdrag att fastslå vilka principer kommunen bör ha i framtagandet av arbetsplatser för åtgärdsanställningar (exempelvis att de kan leda till ett arbete och inriktas på bristyrken). I detta måste uppmärksammas att om den enskilde inte efter avslutad åtgärdsanställning går vidare till annat arbete kan den enskilde bli beroende av försörjningsstöd igen. - En inventering görs av alla subventionerade anställningar som för närvarande finns i Malmö stad vilket även ska inkludera fritidsförvaltningens bidrag till lönebidragsanställningar inom föreningslivet.

9 9 (9) Genomförandet av organisationsförändringen - tidsaspekter, personalomställningar samt facklig samverkan Kommunstyrelsens direktiv ger arbetsgruppen i uppdrag att lägga förslag till hur själva genomförandet av förändringar/flytt av verksamheter ska ske exempelvis tidsaspekter och hänsyn till anställningar och att säkerställa att samverkan sker med de fackliga företrädarna i enlighet med det regelverk som finns inom området. Erfarenheter dragna från bland annat Manpowers arbetsmiljökartläggning och Demokratikonsults rapporter påvisar vikten av att tydliga och snabba beslut fattas avseende den fortsatta organiseringen av arbetsmarknadsinsatserna samtidigt som det poängteras att det är av största vikt att besluten präglas av långsiktighet så att goda möjligheter finns för förankring och utveckling av verksamheten. Projektledningsgruppen föreslår att: - ett genomförande sker under 2014 i samband med tertialbokslut samt att stadskontoret får i uppdrag att återkomma om budget och resursfördelning mellan de aktuella förvaltningarna under våren, vilket även inkluderar en redovisning av vilka verksamheter som idag finansieras av medel i arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottets budget och som inte bör omfattas av den föreslagna organisationsförändringen - föreliggande förslag till målgrupp påverkar endast inskrivning av nya deltagare på Jobb- Malmö - att föreliggande förslag avseende organisationstillhörighet för JobbMalmö inte remitteras för synpunkter eftersom samtliga svar vid tidigare remissrunda uttryckt sig positiva till att Jobb- Malmö överförs från servicenämnden till gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden. - facklig samverkan avseende omorganisationen sker i enlighet med rådande samverkansavtal för Malmö stad. Ansvariga Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31 Malmö Stad Serviceförvaltningen/JobbMalmö Avveckling av Servicepatruller JobbMalmö inom serviceförvaltningen har i uppdrag att inkomma med en plan för avveckling av Servicepatruller i nuvarande form enligt kommunstyrelsens beslut Inom JobbMalmö är 35 åtgärdsanställningar aktuella januari Avslut enl. anställningsavtal enl. nedan. jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec Antal kvarst Överläggningar med arbetsförmedlingen pågår för att tillsammans arbeta för utplaceringar inför anställning på reguljär arbetsmarknad. Resultatet av samarbetet med utmatchning ska påskynda avvecklingen. Målsättning är att Servicepatrullverksamheten helt är avvecklad senast under juni månad Servicepatrullverksamheten avvecklas i takt med att åtgärdsanställningar upphör och antalet deltagare minskar. Berörda medarbetarna övergår successivt till andra arbetsuppgifter och verksamheter inom JobbMalmö. Kvarstående åtgärdsanställningar under juni överförs till annan verksamhet inom JobbMalmö. Riskfaktor att den redan anställde deltagaren inte är intresserad eller motiverad att avbryta anställning för annan mer osäkrare anställning, vilket kan påverka avvecklingstiden. Monika Herstedt, verksamhetschef JobbMalmö Malmö

32

33

34

35

36 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser Upprättad Datum: Version: Ansvarig: Förvaltning: Enhet: Utredargruppen arbetsmarknadsinsatser Stadskontoret Avdelning för integration och arbetsmarknad

37 Innehållsförteckning 1. Inledning Utredning om ny förvaltningstillhörighet för JobbMalmö Det kommunala uppdraget Roller i samverkan Kommunövergripande mål för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser Målgrupp Frontdesk Samverkan mellan Individ och Familjeomsorgen och arbetsmarknadsinsatserna Subventionerade anställningar inom Malmö stad Förslag till organisering av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser Genomförande av organisationsförändringen tidsaspekter, personalomställningar samt facklig samverkan Sammanfattning av utredningens förslag Bilaga 1 Kommunstyrelsens direktiv till arbetsgruppen Bilaga 2 Sammanställning av synpunkter, dialogfas Bilaga 3 Slutsatser från underlag som inte direkt kan relateras till direktiven Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

38 1. Inledning Kommunstyrelsen gav den 7 november 2013 stadskontoret i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp som har i uppdrag att redovisa förslag till hur Malmö stad bör organisera sina arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser på ett ändamålsenligt sätt. Den 13 november 2013 delgav kommunstyrelsen ett direktiv till arbetsgruppen där uppdraget preciserades ytterligare (se bilaga 1). De underlag som ligger till grund för föreliggande utredning är följande: Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser 2010 (KS-KOM ) Överflytt av JobbMalmö från Servicenämnden till den nya gymnasienämnden (STK ) Konsultrapport Deloitte Granskning av ledning, styrning och intern kontroll inom JobbMalmö vid serviceförvaltningen, 2013 Konsultrapporter Demokratikonsult avseende Malmö stads arbetsmarknadsinsatser 2013 (delrapport 0-4) Konsultrapport Manpower AB Arbetsmiljökartläggning JobbMalmö 2013 Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete - Mål och budget 2014 Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö (2013) Malmös väg mot en hållbar framtid Hälsa, välfärd och rättvisa Utredning om effektivare arbete med försörjningsstödet i Malmö stad (STK ) Utvärderingsrapport Malmö högskola (2009) MAST- mål i sikte. Utvärdering av arbetet med politiska styrdokument för arbetsmarknadspolitiska insatser i Malmö Stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknads kartläggning av andra kommuners organisering av arbetsmarknadsinsatser, 2013 Sveriges Kommuner och Landsting (2012) Kommunerna arbetsmarknadsinsatser enkätstudie 2012 Svenskt Näringsliv (2013) Glapp i kontakten Kommunala arbetsmarknadsinsatser för ungdomar i samverkan med näringslivet, Sveriges Kommuner och Landsting (2013) Att bryta mönster om sex kommuners framgångsrika arbete med ekonomiskt bistånd Projektorganisation och tillvägagångssätt Projektorganisationen kring utredningen har bestått av en projektledningsgrupp, en arbetsgrupp och en utredargrupp med följande representanter: Projektledningsgrupp: Jesper Theander, stadskontoret (projektledare), Annelie Larsson, sociala resursförvaltningen, Lars-Åke Ståhl, stadsområde Öster, Mats Linderholm, serviceförvaltningen, Eva Ahlgren, gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen, Jan-Inge Ahlfridh, stadskontoret, Alf Merlöv, stadskontoret, Birgitta Vilén-Johansson, stadskontoret. Arbetsgrupp: Jesper Theander, stadskontoret (projektledare), Lene Cordes, sociala resursförvaltningen, Annikki Tinmark, individ- och familjeomsorgen (IoF) stadsområde Öster, Monika Herstedt, JobbMalmös lednings- 3 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

39 grupp, Anders Fredriksson, gymnasie- och vuxenutbildnings-förvaltningen, Erik Wesser, stadskontorets avdelning IoF, Helen Persson, stadskontorets kommunikationsavdelning, Christer Helin, stadskontorets HR-avdelning, Alf Merlöv, stadskontoret Referensgrupp: Gert Sternskog, Arbetsförmedlingen Malmö, Raja Sundman, FINSAM Malmö, Pehr Andersson, Näringslivskontoret Malmö stad, Ingvar Stevensson, Försäkringskassan, Linda Attin, MIP/Miso, Ingmar Holm, Företagsgrupperna Utredargrupp: Sigrid Saveljeff (samordnare), Lotta Heckley, Gunnar Bergström, Anders Eriksson, Siham Nasrou, stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknad. Utredargruppen har haft i uppdrag att sammanställa de olika underlag som finns tillgängliga. Arbetsgruppen har sedan haft till uppgift att under de två dialogfaserna diskutera de framkomna resultaten med sina respektive förvaltningar och verksamheter. Under dialogfas 1 (27/11-4/12, 2013) fick arbetsgruppen i uppdrag att ha dialog med berörda intressenter och att sammanställa synpunkterna till projektledar- och utredargrupp. Svar inkom från serviceförvaltningen/jobbmalmö, IoF-chefsgruppen, brukarrepresentanter IoF, försörjningsstödenheterna inom IoF, gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen, stadskontorets HR-strategiska avdelning samt Alf Merlöv, stadskontoret. De synpunkter som inkommit under dialogfas 1 har inkorporerats i föreliggande utredning. Under dialogfas 2 (9/12-13/12, 2013) ombads arbetsgruppen föra dialog med sina respektive förvaltningar/verksamheter utifrån de ställningstaganden som arbetsgruppen gjort baserat på föreliggande utredning. En sammanställning av dessa synpunkter finns preciserade i bilaga 2. Disposition Utredningen börjar med att definiera det kommunala uppdraget inom arbetsmarknadsområdet utifrån lagen samt olika aktörers roller och uppdrag i samverkan. Därefter följer ett avsnitt kring övergripande mål samt målgrupp för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. En förutsättning för att lyckas med arbetsmarknadsinsatserna är att samverkan med IoF fungerar, vilket diskuteras i nästa avsnitt. En specifik form av arbetsmarknadsinsats, subventionerade anställningar, behandlas i avsnitt 9. Slutligen presenteras ett antal förslag till organisering av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, beställar-utförarmodellen utreds och en diskussion förs kring det praktiska genomförandet av eventuella förändringar. Utredningen avslutas med en sammanfattning av utredargruppens förslag. I bilaga 3 finns en sammanfattning av slutsatser från underlagen som inte direkt kan relateras till direktiven men som anses viktiga för den framtida organisationen att ta hänsyn till. 4 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

40 2. Utredning om ny förvaltningstillhörighet för Jobb- Malmö Arbetslöshet och behov av ekonomiskt bistånd är två sammanhängande och växande faktorer som är hämmande både för kvinnor och män och för samhällsutvecklingen och utgör en stor utmaning för Malmö stad. Arbetslösheten i Malmö ligger på en hög nivå i jämförelse med andra kommuner i Sverige och tendensen har varit en långsamt ökande arbetslöshet. Arbetsförmedlingen beräknar dock i sin prognos för 2014 att arbetslösheten kommer att minska något 1. Kostnaderna för försörjningsstödet ökar och antalet hushåll som är beroende av ekonomiskt bistånd. Flyktingmottagandet har ökat under 2013 och förväntas ligga kvar på en hög nivå under Även efterfrågan på vuxenutbildning förväntas fortsatt vara stor till följd av arbetsmarknads- och sysselsättningsläget och för att möta arbetsmarknadens efterfrågan på kompetens och utbildad arbetskraft. Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser har därmed stor strategisk betydelse för Malmö stad. Konkurrensen om jobben är stor och kvinnor och män med bristande utbildning eller arbetslivserfarenhet behöver många gånger stöd av arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser för att kunna matcha kompetenskraven på arbetsmarknaden. I utredningen om förslag till ny skolorganisation i Malmö stad angavs också att stadskontoret får i uppdrag att utreda en överflytt av JobbMalmö från servicenämnden till den nya gymnasienämnden och i januari 2013 initierade kommunstyrelsen en utredning om ny förvaltningstillhörighet för JobbMalmö. Kommunstyrelsen beslutade i april 2013 att utan eget ställningstagande översända ett av stadskontoret framtaget förslag om en överflyttning av Jobb- Malmö från servicenämnden till den nya gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden för yttrande till servicenämnden, utbildningsnämnden, stadsdelsfullmäktige Södra Innerstaden, Hyllie, Fosie och Rosengård, samt till berörda fackliga organisationer. Det remitterade förslaget var att JobbMalmö från 1 oktober 2013 skulle överföras i sin helhet från servicenämnden till den nya gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden. Förslaget innebar också att kommunstyrelsens arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskott bibehåller budget och styrning avseende arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser. Nuvarande ansvar för budget, beredning, samverkan, policy-, strategi- och utvecklingsfrågor samt uppföljning, analys, omvärldsbevakning och kvalitetsfrågor föreslogs även framledes hanteras av stadskontoret. Efter det att förslaget skickats ut på remiss tillsattes ytterligare två utredningar avseende granskning av Malmö stads insatser riktade mot arbetsmarknaden inklusive organisering samt ledning och styrning. Granskningarna har utförts av Deloitte AB och Demokratikonsult AB. 1 Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2013, Skåne län, Arbetsförmedlingen 5 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

41 Samtliga remissvar som inkommit är positiva till att JobbMalmö överförs från servicenämnden till den nya gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden. Flertalet vill dock att man avvaktar med beslut om överflyttning till dess att den externa granskningen av Malmö stads insatser riktade mot arbetsmarknaden är klar. Flera av remissvaren ställer sig tveksamma till förslaget att ansvaret för bland annat beredning, samverkan och policy-, strategi- och utvecklingsfrågor även fortsättningsvis ska hanteras av stadskontoret och kopplingen mellan kommunstyrelsen och gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden bör utredas vidare. Samtliga stadsdelsfullmäktige anser att en fördjupad utredning bör göras rörande kopplingen till de nya stadsområdesorganisationerna och enheterna för försörjningsstöd. Den fortsatta beredningen av förslaget om ny förvaltningstillhörighet för JobbMalmö har avstannat i avvaktan på rapporter från de nu avslutade granskningarna av arbetsmarknadsinsatserna. Inför den fortsatta beredningen har kommunstyrelsen i november 2013 dels givit stadskontoret i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp som har i uppdrag att redovisa förslag till hur Malmö stad bör organisera sina arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser på ett ändamålsenligt sätt, dels beslutat om direktiv till arbetsgruppen för översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. 3. Det kommunala uppdraget Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken Detta avsnitt beskriver det kommunala uppdraget inom arbetsmarknadspolitiken och består av sammanställningar och utdrag ur Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken, Socialtjänstlagen och information från Finsam i Malmös hemsida. 2 Staten har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingens uppgift är att se till att arbetsmarknadspolitiken genomförs i enlighet med de politiska besluten. Arbetsförmedlingen ansvarar för platsförmedling, arbetsförberedande insatser i form av vägledning, utbildning och yrkesinriktad rehabilitering samt sysselsättningsskapande åtgärder. Arbetsförmedlingen ska också säkerställa att kompletterande aktörer är en del av myndighetens tjänsteutbud. Kommunallagen En grundläggande förutsättning för att en kommun ska kunna ägna sig åt en verksamhet är att det finns lagstöd för att bedriva verksamheten. Verksamheten måste antingen vara förenlig med den så kallade allmänna kompetensen i 2 kap. 1 kommunallagen eller med den särskilda kompetens som följer av speciallagstiftningen. Kommunallagen ger kommunerna ett stort utrymme att bestämma vilken verksamhet de vill bedriva inom ramen för sin allmänna kompetens: Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

42 Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. (2 kap 1 ) Kommunernas roll i arbetsmarknadsinsatserna Staten har, som tidigare nämnts, huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken men riksdagen har också gett kommunerna vissa uppgifter på området. Kommunernas formella ansvar regleras bland annat i lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd. I lagen ges kommuner en viss allmän kompetens för att agera för att förhindra arbetslöshet. Lagen anger att det i varje kommun ska finnas en arbetslöshetsnämnd. Om inte annat har beslutats är det kommunstyrelsen som är arbetslöshetsnämnd, vilket bland annat är fallet i Malmö stad. Nämnden har till uppgift att främja kommunala åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller lindra verkningarna av detta. Eftersom kommunerna inte utan lagstöd kan ge insatser till enskilda kommunmedlemmar gavs de 2008 genom lagen (2007:1360) om kommunernas medverkan i arbetsmarknadspolitiska insatser möjlighet att anordna aktiviteter för arbetslösa. Lagtexten, nu i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter säger: Kommuner får, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Regeringen meddelar föreskrifter om under vilka förutsättningar Arbetsförmedlingen får ingå sådana överenskommelser samt om innehållet i överenskommelserna (6 kap 2 ) Lagen innebär en möjlighet för Arbetsförmedlingen att teckna överenskommelser med kommunen om att denna ska genomföra åtgärder för kvinnor och män som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar. I förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program anges i vilka situationer Arbetsförmedlingen kan göra överenskommelser med kommunen. Där anges att förutsättningen för Arbetsförmedlingen att anlita kommunen är att Arbetsförmedlingen efter upphandling inte hittat en annan lämplig aktör. Kommunerna kan få ekonomisk ersättning av Arbetsförmedlingen till arbetspraktik, praktisk kompetensutveckling, arbetsträning, förstärkt arbetsträning, studie- och yrkesvägledning samt jobbsökaraktiviteter med coachning. En kommun omfattas inte i sin roll som arbetsgivare av förordningen ovan och Arbetsförmedlingen kan därför anvisa olika former av stöd i samband med en anställning i kommunen utan överenskommelse. Exempel på detta är lönebidrag, offentligt skyddad anställning eller nystartsjobb. I samband med dialogfas 1 har serviceförvaltningen/jobbmalmö föreslagit att ett förtydligande görs i fråga om kommunens kärnuppdrag. Verksamheten föreslår att kommunens uppdrag preciseras till att innebära att erbjuda kom- 7 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

43 munala arbetsmarknadsinsatser anpassade efter målgruppens behov, som ett komplement till Arbetsförmedlingens insatser och med målsättningen att minska stadens kostnader för ekonomiskt bistånd. Verksamhet som kan erbjudas inom ramen för detta är, enligt serviceförvaltningen/jobbmalmö kvalificerad kartläggning, kompetensinventering och vägledning, arbetsförberedande, arbetsrehabiliterande och kompetenshöjande insatser, praktikplatser samt åtgärdsanställningar. 3 Kommunernas ansvar enligt Socialtjänstlagen I 3 kap. 2 andra stycket i socialtjänstlagen (2001:453) står att socialnämnden i sin verksamhet ska främja den enskildes rätt till arbete. Socialnämnden får begära att den som får försörjningsstöd under viss tid ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Den praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten ska stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den ska utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. Socialnämnden ska samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas enligt första stycket. I 4 kap. 6 står vidare: Den som deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt 4 ska i det sammanhanget inte anses som arbetstagare. I den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete, ska han eller hon dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1 9, 3 kap. 1 4 och 6 13, 4 kap. 1 4 och 8 10 samt 7 9 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) och av bestämmelserna om arbetsskadeförsäkring i socialförsäkringsbalken. Lag (2010:1284). Det finns alltså en tydlig möjlighet att anordna praktik eller kompetenshöjande verksamhet för arbetslösa kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd. Även de som varken är inskrivna vid Arbetsförmedlingen eller uppbär försörjningsstöd kan delta i verksamheten under förutsättning att det finns ett politiskt beslut om att sådan verksamhet ska bedrivas för den målgruppen. Kommunala insatser för anställning för funktionshindrade Kommuner får driva affärsverksamhet för att bereda anställning åt kvinnor och män med funktionshinder enligt 3 kap. 1 lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Detta får ske i de fall funktionshindrade inte i tillräcklig omfattning i kommunen kan få lämpliga anställningar på annat sätt. Det krävs då att verksamheten är anordnad så att den är särskild lämpad för kvinnor och män med funktionshinder och att anställningen sker efter anvisning från Arbetsförmedlingen eller efter Arbetsförmedlingens medgivande av den eller de nämnder som avses i 2 kap. 4 första stycket i socialtjänstlagen. 3 Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

44 SKL exemplifierar vidare ett antal mellanformer där kommuner sysselsätter arbetslösa med hjälp av olika arbetsmarknadsprogram och säljer det som produceras (t.ex. mat, blomlådor) till allmänheten, men SKL poängterar samtidigt att rättsläget i enlighet med konkurrenslagen (1993:200) är osäkert. Finsam Flera av Malmös arbetsmarknadsinsatser finansieras av samordningsförbundet Finsam enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Finsam ger Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan samt enskilda landsting och kommuner möjlighet att samordna rehabiliteringsinsatser. Samordningsförbunden är juridiskt självständiga myndigheter. Samordningsförbundet FINSAM i Malmö startades 2007 och består av medlemmarna Arbetsförmedlingen Malmö, Försäkringskassan Malmö, Malmö stad och Region Skåne. Målgruppen för det gemensamma arbetet inom förbundet är kvinnor och män i åldern år, bosatta i Malmö med rehabiliteringsbehov som kräver samverkansinsatser från minst två av förbundets parter. Den finansiella samordningen syftar till att enskilda kvinnor och män som bor i Malmö ska uppnå eller förbättra sin förmåga att bli självförsörjande, att stödja samverkan mellan samverkansparterna samt att stödja en för samhället effektiv resursanvändning. Insatser där det ingår personal med legitimationsyrken I patientsäkerhetslagen (2010:659) anges bestämmelser om legitimation för ett antal vårdyrken. Om personal gör insatser inom ramen för det yrke de är legitimerade för, innebär det att ett flertal krav ställs på den nämnd där verksamheten är placerad. Exempel är: 2 kap. 1; Den som avser bedriva verksamhet som omfattas av Socialstyrelsens tillsyn enligt denna lag ska anmäla detta till Socialstyrelsen senast en månad innan verksamheten påbörjas. 3 kap. 1 Vårdgivaren ska planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att kravet på god vård i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) respektive tandvårdslagen (1985:125) upprätthålls. 7 kap. 23 Om Socialstyrelsen får kännedom om någon har brutit mot en bestämmelse som gäller verksamhet som står under Socialstyrelsens tillsyn, ska myndigheten vidta åtgärder så att bestämmelserna följs och, om det behövs, göra anmälan till åtal. I socialstyrelsens allmänna råd 4 står följande: Med vårdgivare avses fysisk eller juridisk person som bedriver hälso- och sjukvård. / /I landsting och kommuner är den eller de nämnder som avses i 10 respektive 22 Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) vårdgivarens representant. Inom en kommun är det t.ex. den kommunala nämnd som svarar för äldreomsorgen inklusive hälso- och sjukvården och den nämnd som svarar för skolverksamheten som är vårdgivarens representant för hälso- och sjukvården respektive skolhälsovården i kommunen. Inom såväl ett landsting som en kommun kan det finnas flera representanter för vårdgivaren Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

45 Vidare skriver Socialstyrelsen att vårdgivaren, i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen (1982:753) ska utse en verksamhetschef. Enligt Socialstyrelsen är ett syfte med bestämmelsen om verksamhetschef att det för patienter, anhöriga och personal liksom för tillsynsmyndigheten ska finnas en bestämd person att vända sig till rörande frågor om verksamheten. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den nya förvaltningen får i uppdrag att klargöra vilka arbetsuppgifter de anställda med legitimationsyrken har för att på sätt så säkerställa vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att rådande lagstiftning följs. Inom flera av Malmö stads nämnder finns personal som arbetar inom legitimationsyrken. Där bör det därmed även finnas rutiner för hur nämnden hanterar de krav som finns i samband med detta. Hänsyn till detta bör tas i samband med beslut om organisationstillhörighet för arbetsmarknadsinsatser. 4. Roller i samverkan I avsnittet kring det kommunala uppdraget beskrivs respektive organisations ansvar för arbetsmarknadsinsatserna. Arbetsförmedlingen har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken och kommuner får, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för kvinnor och män som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I enlighet med socialtjänstlagen kan kommunen även anordna praktik eller kompetenshöjande verksamhet för arbetslösa kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd. Eftersom ansvaret för dessa grupper delas av flera aktörer och det finns möjligheter till överlappning är överenskommelser och samverkan viktiga. Demokratikonsult rekommenderar i sin granskning att Malmö stad formaliserar samarbetet med Arbetsförmedlingen genom en mer fördjupad samverkan på operativ nivå såväl som mellanchefsnivå. Malmö stad och Arbetsförmedlingen har för ingått en Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser som avser ingående myndigheters strategiska samverkan för och med arbetslösa malmöbor. Överenskommelsen ger stöd för: utveckling av samverkansformer som nyttjar parternas kompetens överbryggande av administrativa hinder inom respektive regelverk kunskapsutveckling och kunskapsöverföring mellan parterna samarbete i projektform t.ex. Finsam eller ESF framtagande, stöd och uppföljning av specifika överenskommelser inom ramen för den strategiska överenskommelsen Det finns en rad underavtal till den strategiska överenskommelsen, t.ex. Lokal överenskommelse om nyanlända flyktingar och invandrare, överenskommelse om FAS3/sysselsättningsfasen, överenskommelse om Ung Kraft. Dessa överenskommelser gör det möjligt att i mer detalj definiera hur samverkan ska ske i olika sammanhang. 10 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

46 Demokratikonsult bedömer i sin granskning att den strategiska överenskommelsen mellan Malmö stad och Arbetsförmedlingen är en viktig del i att skapa styrning av samverkan, men att den måste förankras på alla nivåer och att ett systematiskt arbetet med avtal finns på alla nivåer. Enligt Demokratikonsult är det viktigt att konkret samverkan regleras i specifika överenskommelser som godkänns och följs upp av en styrgrupp bestående av två ansvariga från vardera part. De anser också att den nuvarande strategiska överenskommelsen stämmer väl överens med de framgångsfaktorer för samverkan som Demokratikonsult tagit fram. Krami-insatsernas samverkansavtal lyfts fram som ett gott exempel på hur en aktivitetskedja hålls obruten och är säkerställd av tre samverkande parter. I de synpunkter som inkom i dialogfas 1 lyfts vikten av tydliga roll- och ansvarsdefinitioner samt en gemensam förståelse av varje aktörs mål och målgrupper. Inom kommunen är det viktigt att säkra att de kommunala arbetsmarknadsinsatserna alltid kommer ifråga för dem som inte kan få stöd från Arbetsförmedlingen. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att tydliga rollbeskrivningar och ansvarsdefinitioner, inklusive ansvar för att teckna avtal, tas fram utifrån ovanstående beskrivning av alla involverade parters uppdrag (tex Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, IoF, Malmö stad) och att detta används som underlag för nya överenskommelser för samverkan och för att kvalitetssäkra existerande överenskommelser. 5. Kommunövergripande mål för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser De mål som kommunfullmäktige antagit i relation till arbetsmarknadsinsatserna 2014 (Budget 2014: Malmö - den unga, moderna och globala kunskapsstaden) utgörs av följande två mål: ungdomsarbetslösheten ska minska (mål 1) malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande (mål 2) Kommunfullmäktigemålen har sedan brutits ned till ett antal olika effektmål vilka beskrivs i kommunstyrelsens Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete - Mål och budget Kommunstyrelsens mål och budget har sedan ytterligare preciserats genom en beställning från stadskontoret till serviceförvaltningen/jobbmalmö avseende arbetsmarknadsinsatser I kommunstyrelsens Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete - Mål och budget 2014 framgår att arbetsmarknadsinsatserna ska särskilt inrikta sig på kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd och unga kvinnor och män. Detta är ett förtydligande jämfört med tidigare år. 11 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

47 I sammanhanget bör nämnas att stadskontoret under 2013 fått i uppdrag av kommunfullmäktige/kommunstyrelsen att se över Malmö stads målstruktur och styr- och ledningssystem. Uppdraget berör till flera punkter diskussionen kring formulering och framtagande av övergripande mål för stadens arbetsmarknadsinsatser, målkedjan samt måluppföljningsprocessen. I det direktiv som kommunstyrelsen delgav arbetsgruppen i november 2013 uppmanas arbetsgruppen att föreslå kommunövergripande mål för de kommunala arbetsmarknadsinsatserna. Målen ska vara jämförbara med andra verksamheter av samma typ i andra städer 5. I underlagen som ligger till grund för föreliggande utredning ges inte förslag till exakta formuleringar av de kommunövergripande målen (Kommunfullmäktige mål). Men det finns ett antal aspekter i underlagen som berör inriktning och utformning av de kommunövergripande målen och som därigenom är viktiga att lyfta fram i denna diskussion. En av Demokratikonsults slutsatser är att de kommunövergripande målen bör vara långsiktiga till sin karaktär och utformade på ett sådant sätt att insatserna inom arbetsmarknadsområdet kan påverka utfallet av dessa mål. Det innebär att målens utformning inte ska göra dem känsliga för faktorer i omvärlden som arbetsmarknadsinsatser inte direkt kan påverka, såsom konjunkturläge och näringslivsstruktur. 6 Målen bör även vara tydliga i fråga om vad som ska mätas, kunna vara nedbrytbara i flera olika nivåer samt kunna följas upp regelbundet. Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen har i samband med dialogfas 1 lyft fram liknande aspekter i diskussionen kring de övergripande kommunala målen. 7 Ytterligare en slutsats som Demokratikonsult drar är vikten av att målen utformas och ges sitt innehåll i relation till den/de målgrupper som står i fokus för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser framöver. Det betonas även i stadskontorets utredning om försörjningsstöd (STK ) och, förutsatt att kvinnor och män som uppbär utgör målgruppen för stadens arbetsmarknadsinsatser fortsättningsvis, lyfts vikten av att i kommuncentrala dokument förtydliga avsikten att kommunala arbetsmarknadsåtgärder i ökad utsträckning ska leda till minskade kostnader för ekonomiskt bistånd. Utredningen om försörjningsstöd efterlyser också, i likhet med Demokratikonsult, en tydligare harmonisering av mål och målgrupper för insatser inom de berörda förvaltningarna. Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen har under dialogfas 1 poängterat att målformuleringarna måste utformas utifrån ett processorienterat synsätt där fokus läggs på att öka andelen självförsörjande kvinnor och män i Malmö. Dessa mål bryts sedan ned till delmål av de nämnder som är ansvariga. Vidare menar gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen att delar av processen kan vara åtgärder som inte leder till arbete utan till en möjlig vidaregång i processen mot självförsörjning. 8 5 Direktiv till arbetsgruppen för översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, kommunstyrelsen november Detta är av största vikt då forskning som gjorts på området inte tydligt kunna fastställa till vilken grad kommunala arbetsmarknadsinsatser påverkar sysselsättningsgraden. 7 Synpunkter från gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen, dialogfas 1, Synpunkter från gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

48 I samband med dialogfas 1 har serviceförvaltningen/jobbmalmö lyft fram ett specifikt förslag till målformulering: Samtliga förvaltningar inom Malmö stad ska medverka till att skapa ett socialt hållbart Malmö genom att tillhandahålla praktikplatser och anställningar för arbetslösa malmöbor som uppbär försörjningsstöd. 9 I de synpunkter som inkommit från IoF-cheferna i Malmö stad poängteras också vikten av att måluppfyllelsen avseende arbete och studier ska vara samma för såväl försörjningsstödet som för stadens arbetsmarknadsinsatser. De framhåller dock vikten av en bred måluppfyllelse som korrelerar med IoF:s uppdrag avseende exempelvis sociala villkor och barns uppväxtvillkor. Målen bör vidare utgå från de behov som finns i målgruppen samt ha en tydlig koppling till att sänka kostnaderna för försörjningsstödet genom att kvinnor och män som bor i Malmö blir självförsörjande. IoF-chefsgruppen ger även förslag på ett antal målformuleringar, i termer av: De budgeterade arbetsmarknadsmedlen ska leda till att kostnaden för försörjningsstödet minskar. Andelen unga kvinnor och män utan slutbetyg som kommer in på arbetsmarknaden ska öka. Antalet kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd ska bli färre med hjälp av insatser från JobbMalmö. 10 I de synpunkter som inkommit från försörjningsstödsenheterna under dialogfas 1, poängteras att målen för arbetsmarknadsinsatserna bör kopplas till konkret självförsörjning, så att de som får insatser inte återigen blir beroende av ekonomiskt bistånd. Måluppfyllelse ska med andra ord inte definieras ur ett snävt insatsperspektiv (t.ex. att man är klar med sin insats utan hänsyn till det fortsatta försörjningsläget). 11 Vidare framhåller försörjningsstödsenheterna att arbetsmarknadsinsatserna och IoF bör ha gemensamma mål, och en gemensam idé/uppdrag avseende måluppfyllelsen. De lyfter även fram att det, i formuleringen av målen, måste beaktas att arbetsmarknadsåtgärderna inte ska konkurrera med Arbetsförmedlingen, utan snarare arbeta mot de som ligger vid sidan av eller inte är prioriterade av Arbetsförmedlingen men som är angelägna ur kommunalt hänseende. 12 Tydlig och nedbrytningsbar målkedja De övergripande målen för Malmö stad fastställs av kommunfullmäktige och berör bland annat arbetsmarknadsområdet. De övergripande målen bryts sedan ned till ett antal effektmål som antas av kommunstyrelsen och som återges i Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete - Mål och budget Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Synpunkter från IoF-chefer, dialogfas 1, Synpunkter från försörjningsstödsenheterna, dialogfas 1, Synpunkter från försörjningsstödsenheterna, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

49 Ansvarig verksamhet för arbetsmarknadsinsatserna har sedan svarat upp mot dessa effektmål genom redogörelse för måluppfyllelse i återkommande tertialrapporter till stadskontoret. I sin utredning av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser lyfter Demokratikonsult fram vikten av att målkedjan är komplett. Demokratikonsult rekommenderar därför Malmö stad att, förutom att se över de kommunövergripande målen, också ta fram operativa mål på insatsnivå som går att härleda direkt till de politiska effektmålen. Genom att även ta fram operativa mål på insatsnivå kan brott på målkedjan undvikas och mer tydlighet skapas i relation till arbetsmarknadsinsatsernas måluppfyllelse. Det står också klart att en fullständig, tydlig och nedbrytningsbar målkedja utgör ett av de viktigaste verktygen i arbete med stadens arbetsmarknadsinsatser, vilket också är något som poängterats av bland annat stadskontorets HR-avdelning i samband med dialogfas Detta är essentiellt oavsett vilken form av organisation eller organisatorisk tillhörighet stadens arbetsmarknadsinsatser har. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att de kommunövergripade målen för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser ses över och omformuleras. Målformuleringarna bör präglas av långsiktighet, tydligt visa på vad som ska mätas, vara möjliga att bryta ner på lägre målnivåer samt inte vara känsliga för faktorer som inte staden själv kan påverka. Denna process bör relateras till den pågående översynen av Malmö stads målstruktur, styr- och ledningssystem. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att målen formuleras så att det framgår att målgruppen består av kvinnor och män för att på så sätt säkerställa att målen bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att arbetet med att ta fram nya kommunövergripande mål utifrån ovanstående kriterier, äger rum under våren 2014 (i relation till kommunfullmäktiges budgetprocess) och tas i bruk Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att ansvar för att arbeta fram dessa övergripande mål för 2015 läggs på den/de förvaltningar som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna i samverkan med stadskontoret och IoF. Måluppföljning- hur mäta måluppfyllelse? I de utredningar som gjorts i relation till Malmö stads nuvarande arbetsmarknadsinsatser diskuteras hur insatsernas resultat kan mätas på bästa sätt. 14 De effektmål som kommunstyrelsen beslutat om för 2014 är formulerade i termer 13 Synpunkter från stadskontorets HR-avdelning, dialogfas 1, Hur måluppfyllelse och effekter av de kommunala arbetsmarknadsinsatserna mäts, varierar mellan Sveriges kommuner. SKL har utarbetat ett effektutvärderingsverktyg som testats genom ett pilotprojekt, med syftet att ta fram en metod för att kunna jämföra insatsernas effekter mellan olika kommuner i Sverige (se tex En jämförelse av kommunens arbetsmarknads/-åtgärder ur ett medborgarperspektiv, Nätverket Framgångsrik Tillväxt, 2010) 14 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

50 av att deltagarna efter deltagande i JobbMalmös insatser ska gå vidare till arbete, studier, fortsatt arbetssökande eller för vissa insatser fått rehabiliteringsbehovet klarlagt. Utifrån detta mäts måluppfyllelsen för JobbMalmö idag genom beräkningar på hur många kvinnor och män som avslutats till positiva avslutsorsaker 15 som en andel av totalt antal avslut under perioden. Demokratikonsult anser dock att den mätmetod som Malmö stad idag använder kan leda till så kallad suboptimering och oönskade prioriteringar (cherry picking) då ett fåtal lyckade avslut kan ge hög måluppfyllelse om verksamheten väljer att inte avsluta dem som inte uppnår ett positivt avslut. Utifrån detta föreslår därför Demokratikonsult att Malmö stad istället mäter måluppfyllelse i relation till den totala andelen inskrivna kvinnor och män. Demokratikonsult menar att mätmetoden kan vara användbar t.ex. i verksamhetsplanering eftersom siffrorna kan ge en bild av de volymer som finns i verksamheten. En nackdel med denna typ av mått, som tidigare diskuterats på stadskontoret, är att måluppfyllelsen även beräknas på de som har varit inskrivna en mycket kort tid och därför inte kan förväntas ha avslutat en insats. Ett sätt att hantera detta är dock att beräkna måluppfyllelsen i förhållande till det genomsnittliga antalet inskrivna under det senaste året. Utredargruppen anser också att det kan vara positivt att utveckla sättet att mäta eftersom de avslutsorsaker som inte är positiva i stor utsträckning är statiska alternativt faktorer som JobbMalmö inte kan påverka (flytt, föräldraledighet, sjukdom eller avbruten planering) och därför är antalet positiva avslut i förhållande till alla inskrivna kvinnor och män ett bättre mått för att se utvecklingen i verksamheten. Utredargruppen kan dock konstatera att det finns vissa risker för så kallad cherry picking även utifrån Demokratikonsults förslag till att mäta måluppfyllelse. För att vara säker på att cherry picking undviks med Demokratikonsults föreslagna sätt att mäta, menar utredargruppen att tydliga riktlinjer för inflödet till JobbMalmö måste finnas. Om inflödet kan kontrolleras, finns risk att samma effekt uppstå då verksamheten kan välja att (enbart) skriva in de som bedöms kunna uppnå ett positivt avslut, i syfte att öka måluppfyllelsen. Demokratikonsult uppmanar även Malmö stad till att tydligare beskriva sambanden mellan så kallade stock och flöden, det vill säga antalet inskrivna gentemot antalet nya och utskrivna som deltar i insatserna. Dessa typer av mått blir viktigare om Malmö stad skulle besluta sig för att anamma Demokratikonsults föreslagna sätt att mäta, då avslut mäts i förhållande till antal inskrivna kvinnor och män istället för avslut i förhållande till avslut. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den/de förvaltningar som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna i samverkan med stadskontoret och IoF, får i uppdrag att i relation till arbetet med de kommunövergripande målen, och med utgångspunkt i Demokratikonsults förslag om mätmetod, utveckla stadens metod för att mäta måluppfyllelse av de kommunala arbetsmarknadsinsatserna. 15 Till arbete, studier eller fortsatt arbetssökande och i vissa fall att rehabiliteringsbehovet är klarlagt. 15 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

51 6. Målgrupp I kommunstyrelsens Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete - Mål och budget 2014 framgår att arbetsmarknadsinsatserna ska särskilt inrikta sig på målgrupperna kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd och unga kvinnor och män, oavsett tid i arbetslöshet. I direktiven till arbetsgruppen från kommunstyrelsen den 13 november 2013 beskrivs vikten av att de kommunala medlen för arbetsmarknadsinsatser riktas till kommunens kärnuppdrag och därför främst till personer med försörjningsstöd, men målgruppen ska ses över 16. Det innebär således, med utgångspunkt i de politiska direktiven, att målgruppen för arbetsmarknadsinsatserna föreslås fortsatt vara försörjningsstödstagare men att en översyn av målgruppen bör göras. I utvärderingsrapporterna avseende Malmö stads arbetsmarknadsinsatser konstaterar Demokratikonsult att den nuvarande målgruppen för JobbMalmö är mycket stor om utgångspunkt tas i de försörjningsstödstagare som bedöms kunna stå till arbetsmarknadens förfogande (de som får ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet). Enligt Socialstyrelsens register över ekonomiskt bistånd rör det sig om 6780 kvinnor och män under år Demokratikonsult lyfter därför fram vikten av att Malmö stad genomför en noggrann målgruppsanalys av den grupp som förväntas stå i fokus för arbetsmarknadsinsatserna. Det innebär att staden bör göra en kartläggning av målgruppen med fokus på utbildning, kompetens och erfarenheter. Målgruppsanalysen utgör ett mycket viktigt redskap i syfte att, ur såväl ett övergripande som ett individuellt perspektiv, anpassa insatserna utifrån målgruppens specifika behov. Vidare rekommenderar Demokratikonsult att Malmö stad kartlägger och utvecklar de processer/insatser som svarar mot målgruppens behov. Vikten av att arbeta utifrån ett jämställdhetsperspektiv i relation till målgruppen är ytterligare en aspekt som omnämns i bland annat Demokratikonsults rapporter. Malmö stads nuvarande organisation för arbetsmarknadsinsatser (JobbMalmö), arbetar redan utifrån detta perspektiv. Med utgångspunkt i resultaten från de jämställdhetsanalyser som JobbMalmö genomfört, har verksamheten kunnat konstatera en skillnad i intag till insatser som tidigare varit mansdominerade. I samband med dialogfas 1 har servicefövaltningen/jobbmalmö lyft fram förslaget att målgruppen för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser bör utgöras av kvinnor och män som bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande, som uppbär försörjningsstöd på grund av arbetslöshet och som bedöms kunna nå reguljär arbetsmarknad inom 12, max 24 månader. Liknande resonemang återfinns även i stadskontorets utredning avseende försörjningsstödet, nämligen i 16 Ovanstående uppdrag omnämns i direktivet från kommunstyrelsen den 13 november 2013 under rubriken Det kommunala uppdraget. 16 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

52 termer av att insatserna bör riktas mot barnfamiljer med långvarigt bidragsberoende, unga kvinnor och män som saknar avgångsbetyg (äldre än 19år), språksvaga samt nyanlända utanför etableringsuppdraget. Serviceförvaltningen/JobbMalmö föreslår även att kvinnor och män som ingår i målgrupper för samverkansavtal med andra myndigheter bör ingå i målgruppen för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. 17 Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen menar att även vissa grupper som inte har försörjningsstöd bör ingå i målgruppen, såsom exempelvis ungdomar utan slutbetyg från grundskola och/eller gymnasieskola. Förvaltningen lyfter även fram att gruppen kvinnor och män som studerar sfi och som inte ingår i etableringen som riskerar att bli beroende av försörjningsstöd, bör ingå i målgruppen för stadens arbetsmarknadsinsatser. 18 IoF-cheferna menar att målgruppen för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser bör vara försörjningsstödstagare som inte kan aktualiseras inom Arbetsförmedlingen, samt att inkluderings- och exkluderingskriterier för olika försörjningsstödsgrupper bör arbetas fram gemensamt mellan JobbMalmö och IoF. 19 Försörjningsstödsenheterna menar att det är viktigt att arbetsmarknadsåtgärdernas inriktning och uppbyggnad bottnar i de behov som finns bland kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd, och att det i sammanhanget är viktigt att beakta det utvecklingsarbete som sker inom försörjningsstödsverksamheterna med hjälp av de förstärkningsmedel om 30 miljoner kronor som avsattes i budget Försörjningsstödsenheterna rekommenderar därför en inventering av hur de nuvarande arbetsmarknadsåtgärderna matchar de behov som föreligger. 20 Under utredningens dialogfas 1 har det även inkommit synpunkter från representanter för brukare från projektgruppen för ökat brukarinflytande. De instämmer i övrigas synpunkter i fråga om att arbetsmarknadsåtgärderna måste matcha de behov som finns, samt att insatserna är individanpassade. 21 Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att en grundlig målgruppsanalys görs i syfte att precisera målgruppen för stadens arbetsmarknadsinsatser där bland annat kartläggning av målgruppens behov av insatser tydligt ingår, samt att det tydligt framgår vilka konsekvenser olika definitioner får för möjligheten för kvinnor och män att ta del av verksamheten. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att målgruppsanalysen genomförs under våren 2014 (i relation till kommunfullmäktiges budgetprocess) för att tas i bruk 2015, samt att ansvar för genomförande av denna målgruppsanalys läggs på IoF i samverkan med den/de förvaltningar som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna och stadskontoret. 17 Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Synpunkter från gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen, dialogfas 1, Synpunkter från IoF-chefer, dialogfas 1, Synpunkter från försörjningsstödsenheterna, dialogfas 1, Synpunkter från brukarrepresentanter från projektgruppen för ökat brukarinflytande, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

53 7. Frontdesk De rapporter som utgör underlag till föreliggande utredning ger inte mycket information i förhållande till direktiven kring Frontdesk. Underlagen ger dock en bild av att det är viktigt att säkra ett bra informationsflöde mellan IoF och organisationen med ansvar för arbetsmarknadsinsatserna. I enlighet med kommunstyrelsens beslut (KS ) ska den/de förvaltningar som har ansvar för arbetsmarknadsinsatserna i Malmö (för närvarande serviceförvaltningen) starta upp en kommunal Frontdesk under Förvaltningen är oförhindrad att starta upp Frontdesken inom ramen för JobbMalmö Direkt. I underlaget till kommunstyrelsens beslut anges att det med kommunal frontdesk för arbetsmarknadsinsatser avses: - en fysisk plats för personliga möten mellan kvinnor och män som bor i Malmö och aktuella verksamheter avseende arbetsmarknadsfrågor, samt - ett samordnat kommunalt mottagande av arbetssökande kvinnor och män och intern/extern samverkan i en gemensam ingång. I utredningen om försörjningsstödet (STK ) dras slutsatsen att informationsflödet och samarbetet på handläggarnivå mellan IoF och Jobb- Malmö behöver förbättras. Det är viktigt att information om arbetsmarknadsinsatser når medarbetare inom IoF och att samma begrepp används i kartläggningsprocessen för att få en gemensam förståelse för behoven hos försörjningsstödstagare. Både IoF och JobbMalmö har ett ansvar i detta; IoF för att försörjningsstödstagarnas behov kommuniceras tydligt och JobbMalmö för att information om insatserna finns IoF tillhanda. Se även avsnittet Samverkan mellan Individ och Familjeomsorgen och arbetsmarknadsinsatserna. Förslag till beslut i föreliggande utredning kring nya arbetssätt inom den framtida organisationen och kring en förändring av målgruppen för arbetsmarknadsinsatser påverkar behovet av Frontdesk i sin beslutade form. Om arbetsmarknadsinsatserna är uppdelade på flera förvaltningar kan det vara svårare att administrera en gemensam Frontdesk, medan arbetet med flödet från IoF till arbetsmarknadsinsatserna å andra sidan är mycket viktigt för säkra att rätt individ får rätt insats i en uppdelad organisation. Om den framtida organisationen för arbetsmarknadsinsatser beslutas vara mer processinriktad bör ett steg i processen vara mottagandet av kvinnor och män från IoF. Detta skulle kunna motsvara det som beskrivs som ett samordnat kommunalt mottagande av arbetssökande och intern/extern samverkan i en gemensam ingång i Frontdesk ärendet. En förändring av målgruppen till att fokusera på försörjningsstödstagare skulle innebära att kvinnor och män som deltar i arbetsmarknadsinsatserna i större utsträckning kommer att anvisas från IoF. Utredargruppen anser att det då inte kommer att finnas samma behov för en fysisk plats för personliga möten mel- 18 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

54 lan malmöbor och verksamheter inom JobbMalmö. Istället blir försörjningsstödsenheterna inom IoF:en ingången för malmöbon och för arbetsmarknadsinsatserna blir gränssnittet mot IoF viktigt för mottagandet av kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd 22. Om en del av målgruppen även fortsättningsvis är kvinnor och män som inte uppbär försörjningsstöd, kommer behovet av ett mottagande direkt till arbetsmarknadsinsatserna att finnas kvar. En effekt av detta blir att ingången till arbetsmarknadsinsatserna med fördel skulle kunna ske inom IoF:en i stadsområdena. Arbetsmarknadssekreterare skulle helt eller delvis kunna placeras i stadsområdena för att få en närhet till både IoF och till kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd. Det är något som berörs i stadskontorets utredning kring försörjningsstödet och är en av Malmökommissionens rekommendationer. Det framhålls också av de flesta synpunkter som inkommit under dialogfas 1. I ruta 1 återfinns en illustration av hur flödet från IoF till arbetsmarknadsinsats skulle kunna se ut i en ny organisation. Denna illustration skulle kunna utvecklas och utgöra grunden för rutiner inom den nya organisationen. Ruta 1: En illustration av flödet från IoF till arbetsmarknadsinsats Kvinnor och män i respektive stadsområde vänder sig till de respektive receptionerna inom IoF (motsvarande Frontdesk) På försörjningsstödsenheten görs en utredning som tydliggör om den enskilde kvinnan eller mannen bör remitteras till Arbetsförmedlingen och/eller till JobbMalmö. Här används de överenskommelser och rollbeskrivningar som finns för att säkerställa att kvinnan eller mannen hänvisas till rätt organisation. Arbetsförmedlingen och JobbMalmö erbjuder kompletterande insatser varandra (se avsnittet kring Roller i samverkan). Alla kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd som kan ska hänvisas till Arbetsförmedlingen, övriga som behöver särskilt stöd eller insatser för självförsörjning hänvisas till JobbMalmö. På JobbMalmö görs en snabb bedömning av remitterade ärenden och vilken av arbetsmarknadsinsatserna som bäst lämpar sig för den enskilde för att uppnå självförsörjning. Trots att inflödet till JobbMalmö, i och med en förändrad målgrupp, i större utsträckning kommer att komma från IoF så finns det även andra gränssnitt, t.ex. belyser gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen i sina synpunkter i dialogfas 1 att finns det en beröringspunkt med vägledningscentrum som kan komma in kontakt med malmöbor som behöver mer stöd än endast det som vägledningscentrum erbjuder. 23 Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att Frontdesk i sin beslutade form inte är nödvändig i en ny organisation där målgruppen är 22 Synpunkter från IoF-chefer, dialogfas 1, Synpunkter från gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

55 mer inriktad mot försörjningsstödstagare men att gränssnittet mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna bör utvecklas i den nya organisationen. För unga kvinnor och män som inte uppbär försörjningsstöd och eventuellt andra grupper som inte är aktuella hos IoF (förutsatt att dessa ingår i målgruppen för de kommunala arbetsmarknadsinsatserna) kan Vägledningscentrum utgöra en inslussning (Frontdesk) till vuxenutbildning eller arbetsmarknadsinsatser. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att det i den nya organisationen finns arbetsmarknadssekreterare helt eller delvis placerade i stadsområdena för att förbättra informationsflödet och samarbetet mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna. 8. Samverkan mellan Individ och Familjeomsorgen och arbetsmarknadsinsatserna I de underlag som ligger till grund för denna utredning framgår tydligt att samverkan mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna behöver utvecklas och systematiseras såväl på individnivå som på strukturell nivå. Underlagen visar även på vikten av att uppföljning av verksamheten sker samordnat så att det finns en möjlighet att följa enskilda kvinnor och män och deras resultat. Samtliga stadsdelsfullmäktige skriver i sina remissvar till ärendet avseende en överflytt av JobbMalmö från servicenämnden till den nya gymnasienämnden (STK ) att en fördjupad utredning bör göras rörande kopplingen mellan arbetsmarknadsinsatserna och de nya stadsområdesorganisationerna och enheterna för försörjningsstöd. Dessa remissvar inkom innan stadskontorets utredning om hur kostnaderna för ekonomisk hjälp kan sänkas med hjälp av socialtjänsten och budgeterade arbetsmarknadsåtgärder hade gjorts. Förutsättningar för samverkan En förutsättning för att samverkan ska fungera väl och att rätt individ får rätt arbetsmarknadsinsats är att försörjningsstödsverksamheterna har utrymme att göra ett gott utredningsarbete. Det är inte ovanligt att kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd, vid sidan av arbetslöshet, upplever problem inom andra livsområden. Socialtjänstens utredning är i dessa fall en förutsättning för att matcha individen till en lämplig insats. Det samma gäller inom arbetsmarknadsinsatserna. För att JobbMalmö ska kunna matcha kvinnor och män till bästa möjliga insats behöver personalen få en bra uppfattning om deras behov vid mottagandet. Stadskontorets utredning om försörjningsstödet pekar på behovet av förstärkning och utveckling av socialtjänstens försörjningsstödsverksamhet. De 30 miljoner kronor som kommunfullmäktige avsatt i budget 2014 föreslås fördelas till de fem stadsområdena (28 mkr) och till stadskontoret (2 mkr) för kommunövergripande arbete. Målet är att satsningen leder till att socialtjänsten bättre utreder de enskilda kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd och deras förutsättningar för självförsörjning och därmed får en bättre bild av behovet av insatser. Detta bör, i sin tur, ge bättre förutsättningar för samverkan med arbetsmarknadsinsatserna. 20 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

56 JobbMalmö pekar i sina synpunkter i dialogfas 1 även på vikten av att mål, uppdrag, målgrupp och roller är tydliga och accepterade av alla berörda som en viktig förutsättning för samverkan 24, vilket även behandlas i avsnittet Roller i samverkan. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den nya organisationen för arbetsmarknadsinsatserna bör se till att det finns en struktur för mottagandet av kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd från IoF som ger organisationen bästa möjliga förutsättningar för att möta dessa behov. Framgångsfaktorer för samverkan Flera av underlagen och synpunkter som inkommit under dialogfas 1 pekar på vikten av att roller och ansvarsfördelning är tydligt definierade som en framgångsfaktor för att samverkan ska fungera. Detta behandlas i avsnittet Roller i samverkan. Målet med samverkan mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna är att matcha kvinnor och män till de insatser som ger bäst möjlighet till självförsörjning och att säkerställa att insatserna matchar de behov som finns inom målgruppen. Här kan arbetsmarknadsinsatserna ses som en del i en process från att ansöka om försörjningsstöd till att uppnå självförsörjning. För att säkra att denna samverkan sker, behövs ett systematiskt arbete både på strukturell nivå och på handläggarnivå inom såväl IoF som inom den/de förvaltningar som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna. I utredningen om försörjningsstödet tas ett antal framgångsfaktorer för samverkan fram, däribland ett ändamålsenligt inflöde av försörjningsstödstagare till arbetsmarknadsåtgärderna, en individanpassning av valen av arbetsmarknadsinsatser samt en samordnad uppföljning på individ- och verksamhetsnivå. Utredningen pekar även på vikten av att informationsflödet mellan verksamheterna fungerar väl (se avsnittet Frontdesk). För att samverkan ska fungera väl behövs ett systematiskt arbete på tre olika nivåer: i enskilda ärenden genom flerpartsmöten och gemensam uppföljning med kvinnor och män som deltar i insatserna. IoF cheferna nämner i sina synpunkter till dialogfas 1 att effektiva processer som går att kvalitetssäkra behöver utvecklas 25. på lokal nivå genom att möjliggöra gemensamma ärendeuppföljningar på handläggarnivå eller samlokaliserade lösningar (se även avsnittet Frontdesk). Områdesteam Lindängen är ett exempel på hur IoF och JobbMalmö samt Arbetsförmedlingen samverkar på lokal nivå, i detta fall i en samlokaliserad modell. Även om inte arbetsmarknadsinsatserna alltid finns på plats inom stadsområdena så skulle man kunna ha ett team för varje stadsområde. på olika ledningsnivåer - genom överenskommelser och avtal, styrning och strategiska frågor. På ledningsnivå kan till exempel gemensamma 24 Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Synpunkter från IoF-chefer, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

57 metoder, modeller eller riktlinjer för samverkan tas fram. I kartläggningen av andra kommuners organisering av arbetsmarknadsinsatser kan samarbetet mellan Stockholm stads jobbtorg och IoF framhållas. Samarbetet finns reglerat genom tydliga riktlinjer och det finns gemensamt beslutade bedömningsinstrument för vem som ska/kan delta i jobbtorgens verksamhet framtagna. I synpunkterna från dialogfas 1 lyftes av JobbMalmö att gemensamma målgruppsanalyser bör göras och av IoF cheferna att berörda nämnder bör ha gemensamt ansvar för resultatet med gemensamma avstämningar 26. Brukarrepresentanterna inom IoF lyfte att former för brukarmedverkan behöver utvecklas och implementeras i den nya organisationen. På individuell nivå skulle det kunna finnas brukarrepresentation i den del av organisationen som står för mottagandet för bland annat stöd och information. Brukarmedverkan på strukturell nivå kan exempelvis handla om arvoderade brukarråd kopplade till olika processer och på olika nivåer inom arbetsmarknadsåtgärderna 27. Inom ramen för samverkan är det viktigt att ha med ett jämställdhetsperspektiv 28. När en individ anvisas från IoF eller Arbetsförmedlingen till JobbMalmö finns det en reell möjlighet att kritiskt granska personens behov och se till att anvisningen inte sker enligt könsstereotypa mönster. JobbMalmö har efter sitt utvecklingsarbete på Jobbcenter skrivit in jämställdhetsperspektiv i avtal med Arbetsförmedlingen och i följande intag ökade andelen kvinnor i en tidigare mansdominerad insats. IoF har dock ansvar för att jämställdhetsperspektivet införlivas i utredningsarbetet så att kvinnor och män har samma möjligheter att bli anvisade till en arbetsmarknadsinsats. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den framtida organisationen har ett större fokus på samverkan, att ett systematiskt utvecklingsarbete för samverkan på tre nivåer påbörjas samt att ett jämställdhetsperspektiv finns med i arbetet. Uppföljning I utredningen kring försörjningsstödet fick stadskontoret i uppdrag att utveckla och implementera en modell för kontinuerlig samordnad uppföljning av arbetsmarknadsinsatser till kvinnor och män som erhåller ekonomiskt bistånd (både på individuell och övergripande nivå). Utredningen lämnar förslag om tre åtgärder för att uppnå detta. På kort sikt kompletteras verksamhetssystemet Procapita (IoF) men en blankett för kodning av vilka arbetsmarknadsinsatser individer anvisas till och tertialvisa samkörningar av IoF och JobbMalmös verksamhetsstatistik görs för att följa dessa kvinnor och män över tid. På längre sikt utvecklas datalagret på ett sätt som möjliggör avstämningar enligt punkt 2 i realtid. 26 Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Synpunkter från brukarrepresentanter från projektgruppen för ökat brukarinflytande, dialogfas 1, I enlighet med Utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering, antagen i kommunfullmäktige , ska ett jämställdhetsperspektiv införlivas i alla verksamhet i Malmö stad. 22 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

58 Det finns stöd för en samordnad redovisning i flera underlag till föreliggande utredning. Eftersom forskningen säger relativt lite om effekterna av arbetsmarknadsinsatser så är den lokala uppföljningen än mer viktig. Demokratikonsult understryker i sina rapporter vikten av att följa upp deltagarnas utveckling/status under en längre tid. Utredningen vill framhålla vikten av att den framtida organisationen fortsätter att arbeta med en samordnad redovisning. I dagsläget ligger ansvaret på stadskontoret, men i en organisation utan beställarroll bör ansvaret delas mellan stadskontoret och den nya organisationen. Utvecklingen av en systematisk samordnad uppföljning kommer över tid att ge bättre information om resultaten för de kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd och som deltagit i arbetsmarknadsinsatserna och huruvida matchningen av individ till insats förbättras. För att kunna säkerställa att arbetsmarknadsinsatserna riktas mot målgruppen kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd, måste denna typ av uppföljning ske. Baserat på ovanstående underlag stödjer utredargruppen de förslag till samredovisad uppföljning som togs fram i stadskontorets utredning kring försörjningsstöd och föreslår att denna uppföljning prioriteras i den nya organisationen. 9. Subventionerade anställningar inom Malmö stad I det remitterade förslaget avseende överflyttning av JobbMalmö från servicenämnden till den nya gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden lyfter stadskontoret frågan om JobbMalmö även fortsättningsvis ska administrera subventionerade anställningar (åtgärdsanställningar). JobbMalmö administrerar idag ca 400 subventionerade anställningar, varav 110 är så kallade enskilda platser i förvaltningar. Dessa anställningar omfattar allt från att sköta stadens telefonväxel och internpost till att erbjuda skolmat, färdtjänst, förvalta stadens byggnader, parkskötsel och gaturenhållning, drift och underhåll av gator, IT-drift och mycket mera. Serviceförvaltningen utför tjänster till övriga förvaltningar och de kommunala bolagen och har därför tillgång till många arbeten av skiftande slag. I förslaget anger stadskontoret att ett alternativ kan vara att skilja på beställandet av subventionerade anställningar (åtgärdsanställningar) och utförarskapet av dem. En fördel med att separera beställarrollen och utförarrollen är att beställaren får en tydligare roll i sin uppföljning än när uppföljningen i praktiken innebär en granskning av sig själv och dessutom betonas vikten av hur beställningen utformas. Endast servicenämnden kommenterar detta alternativ i sitt remissvar. Nämnden menar att problemet dock blir att det då skulle föreligga två beställare där stadskontoret faktiskt redan idag har ett uppföljningsansvar. I direktiven till arbetsgruppen för översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser anges att en plan för avveckling av nuvarande Servicepatruller ska tas fram samt att andra former av åtgärdsanställningar ska utvecklas i samverkan med Arbetsförmedlingen. Samverkan med Arbetsförmedlingen är redan påbörjad med inriktning att få till stånd en överenskommelse mellan Arbetsför- 23 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

59 medlingen och Malmö stad om ca 200 subventionerade anställningar inom stadens olika förvaltningar. Samtidigt pågår inom ramen för det fortsatta arbetet utifrån Malmökommissionens rekommendationer ett arbete att ta fram förslag på subventionerade anställningar inom Malmö stad. Dessutom lyfts möjligheten av subventionerade anställningar för försörjningsstödare upp i Utredning om effektivare arbete med försörjningsstödet i Malmö stad att sänka kostnaderna för ekonomisk hjälp med hjälp av socialtjänsten och budgeterade arbetsmarknadsåtgärder. Ett resultat av detta är det uppdrag Jobbcenter inom JobbMalmö har fått, som innebär att centret ska ta fram förslag på verksamhet med 50 åtgärdsanställda från målgruppen kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd. Kostnaden för en sådan verksamhet under 2014 beräknas till 3 miljoner kronor. Det kan i sammanhanget konstateras att det är oklart hur många subventionerade anställningar det finns i Malmö stad utöver de som administreras av JobbMalmö. Dessutom har fritidsnämnden medel för bidrag till lönebidragsanställningar inom föreningslivet. Det är också oklart hur många av stadens försörjningsstödstagare som kan bli aktuella för en subventionerad anställning. Det är Arbetsförmedlingen som anvisar till subventionerade anställningar efter samråd med JobbMalmö. Anställningarna gäller för olika grupper av arbetssökande kvinnor och män och varierar i subventionsgrad. I den pågående dialogen kring hur Malmö stads arbetsmarknadsinsatser ska organiseras framhåller stadsområdesförvaltningarnas IoF-verksamheter att med en tydligare inriktning av arbetsmarknadsinsatserna mot kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd följer att relevanta grupper av dem även bör prioriteras till åtgärdsanställningar. Urval av vilka som ska ha åtgärdsanställningar sker av IoF i samverkan med Arbetsförmedlingen och den aktör hos vilken anställningen sker. Urvalet måste göras på goda grunder och med god kännedom om de försörjningsmässiga konsekvenserna under och efter anställning. Vidare krävs att åtgärdsanställningar utifrån behov ramas in av relevanta stödinsatser för att öka sannolikheten för goda effekter på längre sikt. Även serviceförvaltningen/jobbmalmö framhåller att en åtgärdsanställning innebär mer än bara en placering hos en arbetsgivare. Behovet av stöd under anställning till både anställd och arbetsgivare är många gånger omfattande liksom administration och hanteringen av arbetsgivaransvaret. Serviceförvaltningen/JobbMalmö betonar att det är viktigt att åtgärdsanställningarna bibehålls samlade i en organisation och inte splittras på olika förvaltningar. I samband med dialogfas 1 har gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen framfört att Malmö bör ta ett större grepp om åtgärdsanställningar, något som kräver tydliga direktiv till samtliga förvaltningar. Målet för detta skulle kunna vara en stegvis ökning från dagens 400 till 1000 under en treårsperiod, t.ex 500st 2014, 700st 2015 och 1000st Synpunkter från gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

60 Utredargruppen konstaterar att en ökning av antal subventionerade anställningar enligt gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningens förslag beräknas kosta 6 milj kr år 2014, 12 milj kr år 2015 och ytterligare 18 milj kr 2016, totalt 36 milj kr. I sammanhanget bör också uppmärksammas att en kraftig utökning av subventionerade anställningar ger undanträngningseffekter på ordinarie anställningar, men också för arbetsuppgifter som idag utförs av daglig verksamhet inom olika förvaltningar. I JobbMalmös synpunkter i dialogfas 1 beskrivs att serviceförvaltningen/jobbmalmö kommer att avveckla Servicepatrullerna samt att framgångsrika metoder och arbetssätt implementeras inom andra åtgärdsanställningar. Förslag håller även på att utarbetas om att erbjuda stadsdelsområdena 50 "patrulliknande" anställningar, 10st för varje stadsdelsområde, specifikt för unga kvinnor och män. Deltagare, insatser och inriktning planeras tillsammans med respektive stadsdelsområde 30. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att serviceförvaltningen/jobbmalmö snarast redovisar en avvecklingsplan för nuvarande Servicepatrullerna. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att stadsområdesförvaltningarna kartlägger vilka kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd som kan vara aktuella för Arbetsförmedlingens åtgärder och har en kommunikation med Arbetsförmedlingen och JobbMalmö avseende detta. Därefter får Arbetsförmedlingen i samråd med JobbMalmö kontrollera vilka som kan bli aktuella för subventionerade anställningar och vilken form av anställningsstöd som kan utgå. Dessutom måste det fastslås vilka principer kommunen bör ha i framtagandet av arbetsplatser för åtgärdsanställningar (exempelvis att de kan leda till ett arbete efteråt, inriktas på bristyrken osv.). I detta måste uppmärksammas att om den enskilde inte efter avslutad åtgärdsanställning går vidare till annat arbete kan den enskilde bli beroende av försörjningsstöd igen. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att en inventering bör göras av alla subventionerade anställningar som för närvarande finns i Malmö stad vilket även ska inkludera fritidsförvaltningens bidrag till lönebidragsanställningar inom föreningslivet. 10. Förslag till organisering av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser I det direktiv som kommunstyrelsen delgivit arbetsgruppen i november 2013 avseende uppdraget om utredning av ny organisation för arbetsmarknadsinsatserna, uppmanas arbetsgruppen att lämna förslag till var i kommunens organisation olika arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser bäst organiseras. 30 Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

61 De olika underlag som ligger till grund för föreliggande utredning ger ingen tydlig riktning i fråga om var i kommunens organisation Malmö stads arbetsmarknadsinsatser bäst organiseras. Den sammantagna bilden från rapporterna pekar framför allt på att var arbetsmarknadsinsatserna placeras i den kommunala organisationen spelar mindre roll. Det som spelar störst roll är hur organisationen arbetar. Tydligt ledarskap, styrning, målformulering, kommunikation internt och externt och organisationskultur utgör viktiga faktorer i ett framgångsrikt arbete med kommunala arbetsmarknadsinsatser. Vidare betonas vikten av brukarinflytande i den nya organisationen (se avsnittet Roller i samverkan). I följande avsnitt redogörs för olika organisationsalternativ som förekommit i underlagen och i dialogfas 1. Bortsett från ärendet om överflytt av JobbMalmö förs ofta ingen eller väldigt lite analys om konsekvenserna av olika alternativ i underlagen och det är sparsamt med argument för eller emot olika möjliga organisationsförslag. Tydliga vinster och möjliga risker tas sällan upp och motiveringen bakom alternativen tydliggörs i liten utsträckning. Däremot har flera synpunkter inkommit i dialogfas 1. Något förenklat kan sägas att diskussionen har kretsats kring tre tydliga frågor: Huruvida JobbMalmö borde delas upp Under vilken förvaltning arbetsmarknadsinsatserna borde ligga där huvudsakligen fem alternativ har förekommit: 1. Serviceförvaltningen 2. Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen 3. Olika förvaltningar 4. Egen förvaltning 5. En ny förvaltning tillsammans med vuxenutbildning Huruvida beställar- utförarmodellen borde avskaffas. Vad som framkommit i dessa frågor i underlagen och i dialogfas 1 sammanfattas nedan. JobbMalmös eventuella uppdelning I underlagen finns ingen riktning avseende omfattning och utformning av en uppdelning av JobbMalmö, förutom gällande åtgärdsanställningar. Demokratikonsult rekommenderar att åtgärdsanställningar flyttas utanför JobbMalmö och anser att närmare samverkan med Arbetsförmedlingen kan uppnås i detta fall 31. Detta strider till en viss del mot JobbMalmös synpunkter avseende åtgärdsanställningar som betonar betydelsen av åtgärdsanställningar: åtgärdsanställningar är tillsammans med praktik JobbMalmös deltagarmässigt största och resultatmässigt bästa insatser utifrån målet sänkt försörjningsstöd. [ ] Totalt förmedlas ca 1000 platser per år. 32 Vidare förklarar JobbMalmö att en åtgärdsanställning innebär mer än bara en placering hos en arbetsgivare och behovet av stöd under anställning/praktik till både deltagare och arbetsgivare är många gånger omfattande liksom administration och hanteringen av arbetsgivaransva- 31 Konsultrapport Demokratikonsult 32 Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

62 ret och anser därför att det är viktigt att behålla dem samlade i en organisation och inte splittra dem på olika förvaltningar. Under dialogfas 1 har både JobbMalmö och IoF:s chefsgrupp framfört synpunkten att arbetsmarknadsinsatserna även framöver bör hållas samlade i samma organisation. En sammanhållen organisation har enligt JobbMalmö flera fördelar såsom en ökad flexibilitet och möjlighet till snabba omställningar, ett tydlig fokus på arbetsmarknadsinsatser och en förenklad samverkan både internt och externt. Enligt IoF försvårar en splittrad organisation samarbetet med IoF och tidigare erfarenheter talar emot liknande organisering. 33 Organisationstillhörighet I detta avsnitt redogörs för fem olika organisationsalternativ som framkommit i underlagen och i form av synpunkter under dialogfas 1. Alternativen är inte rangordnade sinsemellan. De tre första alternativen tar utgångspunkt i underlagen (främst i konsultrapporterna, i ärendet om överflytt av JobbMalmö till gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen och i direktiven). De två sista togs upp av JobbMalmö i dialogfas 1. De risker och möjligheter som beskrivs är hämtade i underlagen respektive har inkommit som synpunkter under dialogfas 1. Alternativ 1: Nuvarande organisation behålls, fokus läggs på förbättringsarbete I detta alternativ behålls den nuvarande organisationen. Fokus läggs på ett förbättringsarbete som grundas i de rekommendationer som framkommit i konsultrapporterna. Detta alternativ nämns i arbetsmiljökartläggningen som genomfördes av Manpower på JobbMalmö under tidig höst I rapporten lyfts två olika scenarier fram, antingen att nuvarande organisation kvarstår eller att beslut fattas om en ny ledning och en ny organisatorisk struktur. I båda fallen påpekas att det är avgörande att verksamheten arbetar utifrån ett helhetsperspektiv och att en gemensam värdegrund utvecklas. Vidare resonemang kring alternativens olika konsekvenser tas inte upp i rapporten. Alternativet bevarar det arbetsmarknadsperspektiv som JobbMalmö byggs på och fokus i arbetet ligger på det som enligt konsultrapporterna utgör viktiga framgångsfaktorer i arbetet med kommunala arbetsmarknadsinsatser. 35 Jobb- Malmö ser bland annat följande positiva aspekter med en sammahållen organisation under serviceförvaltningen 36 : Arbetsmarknadsfrågorna är redan etablerade i förvaltningen/nämnden, Organisationen kan bibehållas sammanhållen Att kunna bygga på det redan etablerade samarbetet Serviceförvaltningens uttalade vilja att jobba för social hållbarhet 33 Synpunkter från IoF chefer och serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Konsultrapport Manpower AB Arbetsmiljökartläggning JobbMalmö Stadskontoret Sammanställning av underlag Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

63 Å andra sidan ser JobbMalmö mindre positiva aspekter såsom skadat varumärke för både serviceförvaltningen och JobbMalmö. Alternativ 2: JobbMalmö flyttas i sin helhet till gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen I detta alternativ överförs JobbMalmö i sin helhet till gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen. Förvaltningen består efter överföringen av arbetsmarknadsinsatserna av tre samverkande delar (gymnasieutbildning, vuxenutbildning och arbetsmarknadsinsatser). Detta alternativ beskrivs i det ovan nämnda ärende som stadskontoret tog fram under 2012 avseende en överflytt av JobbMalmö i sin helhet (inklusive åtgärdsanställningar) från Servicenämnden till den nya gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden (STK ). Ärendet har varit ute på bred remissrunda och samtliga remissinstanser ställde sig positiva till överflytten. I ärendet nämns olika möjliga vinster såsom bättre förutsättningar att anpassa organisationen efter förändrade behov, lättare koordinering av planering, ledning, uppföljning och metodutveckling samt bättre förutsättningar för ett övergripande stadsperspektiv och för samarbete. Genom att gymnasieskolan tillhör samma organisation som arbetsmarknadsinsatserna kan synergieffekter uppstå som ger möjlighet till ett närmande mellan pojkar och flickor som studerar på gymnasieskolor och arbetsmarknaden och därmed motverka ungdomsarbetslöshet. Genom att vuxenutbildningen tillhör samma organisation som arbetsmarknadsinsatserna kan i sin tur mer anpassade utbildningar utvecklas och bättre fokus på utbildningens roll som en väg till arbete uppnås. Det har även lyfts fram av JobbMalmö 37 som har redogjort för de vinster och risker som skulle komma till följd till detta alternativ. Bland de positiva konsekvenserna nämns också möjligheter till att: Undvika dubbelarbete Ha en sammanhållen praktikorganisation Koppla vägledning och validering närmare arbetsmarknadsinsatserna Koppla arbetsmarknadsinsatser till den kommunala uppföljningen Lägga större arbetsmarknadsfokus på Vägledningscentrum Uppnå tidigare koppling till arbetsmarknaden inom sfi Ha en gemensam budget för förberedande/rekryteringsutbildningar. Underlätta en förändring av finansieringsmodellen för utbildningsinsatser som idag missgynnar lågpresterande pojkar och flickor/kvinnor och män som deltar i JobbMalmös insatser. Dock ser JobbMalmö att det finns risker med alternativet eftersom den mottagande organisationen styrs av nationella styrdokument vilket kan leda till att arbetsmarknadsfrågorna kommer i andra hand. Vidare reser JobbMalmö frågan om gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningens mottagningskapacitet och betonar vikten av att skapa en ny gemensam organisation. 37 Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

64 Inom sociala resursförvaltningen har man främst fokus på stöd och behandlingsinsatser, varpå IoF-chefsgruppen förespråkar en samlad organisering av arbetsmarknadsinsatserna under gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen 38. IoF menar också att eftersom stora grupper inom försörjningsstödet är unga kvinnor och män utan betyg och nyanlända kvinnor och män som läser sfi är gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen ett bra alternativ. Även gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen har kommenterat att det finns tydliga beröringspunkter mellan JobbMalmö och gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen och att det finns goda möjligheter till utökat samarbete och samordning, till exempel Frontdesk-Vägledningscentrum, förbättrad vägledning ut ur studier för sfi-studerande. Vidare påpekar också gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen att i en processinriktad organisation kommer formell vuxenutbildning att bli en del av processen för en del av målgruppen (unga kvinnor och män som saknar grundskole- och/eller gymnasiekompetens) 39. Alternativ 3: Delar av JobbMalmö flyttas till olika förvaltningar I detta alternativ flyttas delar av JobbMalmö till olika förvaltningar medan övriga delar stannar inom serviceförvaltningen. Det finns två varianter av detta alternativ: Variant 1 baseras på JobbMalmö och serviceförvaltningens synpunkter rörande uppdelningens utformning och variant 2 inkom i dialogfas 1 från Alf Merlöv, stadskontoret. Frågan om uppdelning av JobbMalmö i olika delar har uppkommit i direktiven och diskuterats vid projektledningsgruppens möte 40. Tanken är att uppnå synergieffekter mellan JobbMalmös verksamheter och de olika förvaltningarna. Variant 1: Om en delning skulle bli aktuell anser JobbMalmö att majoriteten av verksamheten bör flyttas till gymnasie- och vuxenutbildning medan övriga delar överförs till andra förvaltningar. Serviceförvaltningen arbetar med ett förslag som innebär att om JobbMalmö flyttas till annan/andra förvaltningar så föreslås verksamheterna Cykelprojektet, Återbyggdepån, Grönyteskötseln samt Malvin stanna kvar inom serviceförvaltningen. 41 Stegen och Porten inom aktivitetscenter är båda helt eller delvis finansierade av Finsam tom 2015 och har jämförvis en svagare arbetsmarknadsanknytning. Dessa skulle kunna flyttas till en annan förvaltning men förslagvis efter projekttidens slut Både Jobb- Malmö och serviceförvaltningen betonar vikten av att en konsekvensanalys görs innan beslut fattas. Variant 2: En annan möjlig uppdelning som framkommit i dialogfas 1 är följande 42 : Aktivitetscenter, resursenheten överförs till sociala resursnämnden. 38 Synpunkter från IoF-chefer, dialogfas 1, Synpunkter från gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen, dialogfas 1, Minnesanteckningar projektledningsgrupp Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Synpunkter från Alf Merlöv, stadskontoret, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

65 Företagsenheten och Jobbcenter kvar på servicenämnden. Arbets- och utbildningsenheten delas upp på fem stadsområden alternativt överförs till ett stadsområde som samordnar med övriga stadsområden. Överbyggnad för JobbMalmö fördelas på dessa nämnder och stadskontoret. Denna uppdelning anses även vara en konsekvens av ett eventuellt upphörande av beställar-/utförarmodellen. 43 Alternativ 4: Arbetsmarknadsinsatser samlas under en egen nämnd och förvaltning Detta förslag innebär en ny nämnd och förvaltning enbart för arbetsmarknadsinsatser dit hela JobbMalmö flyttas. Detta alternativ tas upp av JobbMalmö 44 i anknytning till deras synpunkter om underlagen. Styrkan med detta alternativ skulle enligt JobbMalmö vara en förenklad samverkan, ett helt fokus på arbetsmarknadsfrågorna och en tydlig markering av frågornas dignitet. Å andra sidan finns det en risk att det kostar mycket kraft, tid och pengar för att driva en egen förvaltning. Det kan också finnas negativa konsekvenser om förvaltningen blir liten. Alternativ 5: Arbetsmarknadsinsatser och vuxenutbildning samlas under en egen nämnd och förvaltning Detta förslag innebär en ny nämnd och förvaltning för arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser dit hela JobbMalmö flyttas och vuxenutbildningen flyttas. Även detta alternativ tas upp av JobbMalmö i anknytning till deras synpunkter om underlagen och är det förslag som JobbMalmö förordar. De huvudsakliga fördelarna skulle enligt JobbMalmö vara att gemensamma effektmål kan utarbetas vilket kan innebära en anpassning av vuxenutbildningsinsatserna utifrån de behov som finns hos arbetslösa kvinnor och män och arbetsmarknadens behov. Man kan också åstadkomma en finansieringsmodell med fokus på JobbMalmös målgrupp. En sammanslagning ger slutligen bättre förutsättningar för en egen förvaltning och egen nämnd. Enligt projektledningsgruppen bör vuxenutbildningsinsatser inte ingå i föreliggande utredning utan tas upp i ett senare skede. 45 Utredargruppen menar också att det i sammanhanget är viktigt att notera de verksamheter inom JobbMalmö som innehar finansiering från Finsam. Genom Finsam finansieras delar av verksamheterna inom Jobbmalmös aktivitetscenter och delar av PTSD-center. Insatserna inom aktivitetscenter är samorganiserade och hänsyn till detta måste tas i det förslag som tas fram om ny förvaltningstillhörighet för JobbMalmös verksamheter. För att Malmö stad ska följa den 43 Synpunkter från Alf Merlöv, stadskontoret, dialogfas 1, Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Minnesanteckningar projektledningsgrupp Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

66 överenskommelse som finns inom Finsam måste dessa verksamheter fortsätta vara samorganiserade om de organiseras under en ny förvaltning. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att, oavsett vilket organisationsalternativ som väljs, följande: För att säkerställa den interna acceptansen av den nya organisationen: Att fokus sätts på den interna kommunikationen i omorganisationens genomförande och i den efterföljande fasen Att en organisationskultur skapas där samtliga enheter och medarbetare känner sig trygga i sin roll och delar samma vision och att tillhörigheten till den nya organisationen främjas. För att säkerställa kvalitet inom den nya organisationens arbete: Att extra fokus sätts på ett tydligt ledarskap Att arbetet med kvalitet och organisationsutveckling fortsätter på olika nivåer såväl inom JobbMalmö, möjligvis genom en ny enhet som ansvarar för kvalitetsarbetet Att styrningen sker med hjälp av mål som bryts ner och genomsyrar hela organisationen med en systematisk uppföljning och utvärdering av insatserna Beställar-utförarmodellen I direktiven från kommunstyrelsen den 13 november 2013 uppmanas arbetsgruppen ta fram förslag till förändring av dagens beställar-/utförarsystem till en fördelning av medel för arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatser till de nämnder som ska utföra arbetet. I de olika konsultrapporterna beskrivs beställar-/utförarmodellen som otydlig 46. Enligt Demokratikonsult fungerar modellen inte i praktiken, bland annat på grund av oklarheter och brott i styrnings- och målkedjorna. Problematiserande faktorer anses bland annat vara otydliga kommunikationsvägar och JobbMalmös tudelade tillhörighet, i den betydelsen att de svarar politiskt mot både arbetsmarknads-och vuxenutbildningsutskottet och servicenämnden. Vidare pekar Demokratikonsult på att gränsdragningen mellan den politiska organisationen och tjänstemannaorganisationen inte upprätthållits. Denna uppfattning delas i stort sett av gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen som i sina synpunkter om underlagen säger att beställarutförarmodellen leder till otydligheter t.ex i målformuleringar, där såväl beställare som ansvarig nämnd kan föra in olika mål. Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen betonar att berörda nämnder bör ansvara för nedbrytning av övergripande mål i delmål samt uppföljningen av dessa. Även IoFchefsgruppen tycker att det är nämnden där arbetsmarknadsinsatserna framöver organiseras som måste bära ansvar för detta. Vidare noterar gymnasie- och 46 Det framgår tydligt i såväl den av Manpower genomförda arbetsmiljökartläggningen som i Deloittes och Demokratikonsults rapporter. 31 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

67 vuxenutbildningsförvaltningen att direktivet är tydligt med att det ska vara en fördelning av medel till berörda nämnder 47. JobbMalmö anser att arbetsmarknadsfrågorna bör ha en egen nämnd dit pengar och uppdrag styrs direkt. Det skulle medföra en direkt kommunikation mellan verksamhet och politik där möjligheten för verksamheten att påverka inriktningen i uppdraget skulle öka markant. Ytterligare vinster skulle kunna vara en förenklad organisation med ett begränsat antal intressenter genom en samordning inom en och samma nämnd och motsvarande förvaltning. Gränsdragningen mellan den politiska organisationen och tjänstemannaorganisationen skulle upprätthållas till följd av tydliga befogenheter och ansvar. Kommunikationsvägarna skulle tydliggöras och förenklas. I det tillfälle att fler än en nämnd/förvaltning ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna, ökar antalet intressenter, och det behövs en ökad samordning mellan olika verksamheter och en särskild uppmärksamhet på kvinnor och män som riskerar falla mellan stolarna. Risker som lyfts upp av JobbMalmö är en brist på kompetens. Med en direktkoppling verksamhet - nämnd ökar kraven på JobbMalmö att ta hand om de uppgifter som idag behandlas på stadskontoret, vilket medför ökad administration och krav på kompetenser som idag saknas inom JobbMalmö. Skulle den nuvarande beställar-utförarmodellen bevaras, är det enligt Deloitte avgörande att tydliggöra de olika roller som de involverade aktörerna har (såväl från politiskt som tjänstemannaperspektiv) och att det undviks att JobbMalmö behöver göra olika rapporteringar till beställaren och till den egna nämnden (om dessa är olika). Om beställar-utförarmodellen bibehålls framhåller Deloitte också vikten av att alla beställningar är skriftliga. 48 I samma anda har det i dialogfas 1 framkommit synpunkter om att beställarutförarkonstruktionen behålls, så måste denna bli mer mål- och resultatinriktad lyfts upp. Även vikten av en nödvändig och tydlig rollfördelning mellan politiker- och tjänstemannafunktionen har betonats. 49 Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att extra fokus sätts på viktiga faktorer i ett framgångsrikt arbete med arbetsmarknadsinsatser oavsett organisationstillhörighet (tydlig ledarskap och styrning, målformulering och kommunikation). Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att beställarutförarmodellen avskaffas och att stora delar av arbetsmarknadsinsatser samlas under samma förvaltning i syfte att bland annat minska antal intressenter och leda till en ökad tydlighet. 47 Synpunkter från gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen, dialogfas 1, Konsultrapport Deloitte 49 Synpunkter från Alf Merlöv, stadskontoret, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

68 11. Genomförande av organisationsförändringen tidsaspekter, personalomställningar samt facklig samverkan Erfarenheter dragna från bland annat Manpowers arbetsmiljökartläggning och Demokratikonsults rapporter påvisar vikten av att tydliga och snabba beslut fattas avseende den fortsatta organiseringen av arbetsmarknadsinsatserna samtidigt som det poängteras att det är av största vikt att besluten präglas av långsiktighet så att goda möjligheter finns för förankring och utveckling av verksamheten. Såväl gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen, IoF-chefsgruppen som stadskontorets HR-avdelning menar att huvudinriktningen för omställningen bör vara ett snabbt genomförande när besluten om den nya organisationen är fattade. Dock poängteras vikten av att beslutet föregåtts av dialog och samverkan med samtliga berörda parter. 50 Serviceförvaltningen/JobbMalmö anser att om förslaget innebär att stora delar av JobbMalmö ska flyttas över till annan förvaltning eller om en uppdelning av verksamheter ska ske, bör det tidigast genomföras 1/ I samband med omorganisationen ska det fackliga samverkansavtal som gäller from 1 januari 2013 följas. Målet med avtalet är att skapa förutsättningar för ett positivt arbetsklimat och en god arbetsmiljö med inflytande, delaktighet och utveckling för alla medarbetare. I avtalet beskrivs bland annat hur den representativa samverkan ska se ut, det vill säga hur arbetsgivarrepresentanter och fackligt förtroendevalda ska samarbeta, samt att arbetsmiljöarbetet ska vara en naturlig del i utvecklingen av verksamheterna och bedrivas på alla nivåer i samverkanssystemet. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den nya förvaltningen ansvarar för att se till att personalomflyttningar och liknande görs i enlighet med gängse bestämmelser. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att facklig samverkan avseende omorganisationen sker i enlighet med rådande samverkansavtal för Malmö stad. 50 Synpunkter från gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen, dialogfas 1, , synpunkter från stadskontorets HR-avdelning samt synpunkter från IoFchefsgruppen, dialogfas 1, Synpunkter från serviceförvaltningen/jobbmalmö, dialogfas 1, Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

69 12. Sammanfattning av utredningens förslag Nedan följer en sammanfattning av utredningens olika förslag. Det kommunala uppdraget Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den nya förvaltningen får i uppdrag att klargöra vilka arbetsuppgifter de anställda med legitimationsyrken har för att på så sätt säkerställa vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att rådande lagstiftning följs. Inom flera av Malmö stads nämnder finns personal som arbetar inom legitimationsyrken. Där bör det därmed även finnas rutiner för hur nämnden hanterar de krav som finns i samband med detta. Hänsyn till detta bör tas i samband med beslut om organisationstillhörighet för arbetsmarknadsinsatser. Roller i samverkan Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att tydliga rollbeskrivningar och ansvarsdefinitioner, inklusive ansvar för att teckna avtal, tas fram utifrån ovanstående beskrivning av alla involverade parters uppdrag (t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, IoF, Malmö stad) och att detta används som underlag för nya överenskommelser för samverkan och för att kvalitetssäkra existerande överenskommelser. Övergripande mål, mätmetod, målgrupp Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att de kommunövergripade målen för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser ses över och omformuleras. Målformuleringarna bör präglas av långsiktighet, tydligt visa på vad som ska mätas, vara möjliga att bryta ner på lägre målnivåer samt inte vara känsliga för faktorer som inte staden själv kan påverka. Denna process bör relateras till den pågående översynen av Malmö stads målstruktur, styr- och ledningssystem. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att målen formuleras så att det framgår att målgruppen består av kvinnor och män för att på så sätt säkerställa att målen bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att arbetet med att ta fram nya kommunövergripande mål utifrån ovanstående kriterier, äger rum under våren 2014 (i relation till kommunfullmäktiges budgetprocess) och tas i bruk Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att ansvar för att arbeta fram dessa övergripande mål för 2015 läggs på den/de förvaltningar som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna i samverkan med stadskontoret och IoF. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den/de förvaltningar som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna i samverkan med stadskontoret och IoF, får i uppdrag att i relation till arbetet med de kommunövergripande målen, och med utgångspunkt i Demokratikonsults förslag om mät- 34 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

70 metod, utveckla stadens metod för att mäta måluppfyllelse av de kommunala arbetsmarknadsinsatserna. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att en grundlig målgruppsanalys görs i syfte att precisera målgruppen för stadens arbetsmarknadsinsatser där bland annat kartläggning av målgruppens behov av insatser tydligt ingår, samt att det tydligt framgår vilka konsekvenser olika definitioner får för möjligheten för kvinnor och män att ta del av verksamheten. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att målgruppsanalysen genomförs under våren 2014 (i relation till kommunfullmäktiges budgetprocess) för att tas i bruk 2015, samt att ansvar för genomförande av denna målgruppsanalys läggs på IoF i samverkan med den/de förvaltningar som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna och stadskontoret. Frontdesk Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att Frontdesk i sin beslutade form inte är nödvändig i en ny organisation där målgruppen är mer inriktad mot försörjningsstödstagare men att gränssnittet mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna bör utvecklas i den nya organisationen. För unga kvinnor och män som inte uppbär försörjningsstöd och eventuellt andra grupper som inte är aktuella hos IoF (förutsatt att dessa ingår i målgruppen för de kommunala arbetsmarknadsinsatserna) kan Vägledningscentrum utgöra en inslussning (Frontdesk) till vuxenutbildning eller arbetsmarknadsinsatser. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att det i den nya organisationen finns arbetsmarknadssekreterare helt eller delvis placerade i stadsområdena för att förbättra informationsflödet och samarbetet mellan IoF och arbetsmarknadsinsatserna. Samverkan mellan Individ och Familjeomsorgen och arbetsmarknadsinsatserna Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den nya organisationen för arbetsmarknadsinsatserna bör se till att det finns en struktur för mottagandet av kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd från IoF som ger organisationen bästa möjliga förutsättningar för att möta dessa behov. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den framtida organisationen har ett större fokus på samverkan, att ett systematiskt utvecklingsarbete för samverkan på tre nivåer påbörjas samt att ett jämställdhetsperspektiv finns med i arbetet. Baserat på ovanstående underlag stödjer utredargruppen de förslag till samredovisad uppföljning som togs fram i stadskontorets utredning kring försörjningsstöd och föreslår att denna uppföljning prioriteras i den nya organisationen. 35 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

71 Subventionerade anställningar inom Malmö stad Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att serviceförvaltningen/jobbmalmö snarast redovisar en avvecklingsplan för nuvarande Servicepatrullerna. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att stadsområdesförvaltningarna kartlägger vilka kvinnor och män som uppbär försörjningsstöd som kan vara aktuella för Arbetsförmedlingens åtgärder och har en kommunikation med Arbetsförmedlingen och JobbMalmö avseende detta. Därefter får Arbetsförmedlingen i samråd med JobbMalmö kontrollera vilka som kan bli aktuella för subventionerade anställningar och vilken form av anställningsstöd som kan utgå. Dessutom måste det fastslås vilka principer kommunen bör ha i framtagandet av arbetsplatser för åtgärdsanställningar (exempelvis att de kan leda till ett arbete efteråt, inriktas på bristyrken osv.). I detta måste uppmärksammas att om den enskilde inte efter avslutad åtgärdsanställning går vidare till annat arbete kan den enskilde bli beroende av försörjningsstöd igen. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att en inventering bör göras av alla subventionerade anställningar som för närvarande finns i Malmö stad vilket även ska inkludera fritidsförvaltningens bidrag till lönebidragsanställningar inom föreningslivet. Förslag till organisering av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att, oavsett vilket organisationsalternativ som väljs, följande: För att säkerställa den interna acceptansen av den nya organisationen: Att fokus sätts på den interna kommunikationen i omorganisationens genomförande och i den efterföljande fasen Att en organisationskultur skapas där samtliga enheter och medarbetare känner sig trygga i sin roll och delar samma vision och att tillhörigheten till den nya organisationen främjas. För att säkerställa kvalitet inom den nya organisationens arbete: Att extra fokus sätts på ett tydligt ledarskap Att arbetet med kvalitet och organisationsutveckling fortsätter på olika nivåer såväl inom JobbMalmö, möjligvis genom en ny enhet som ansvarar för kvalitetsarbetet Att styrningen sker med hjälp av mål som bryts ner och genomsyrar hela organisationen med en systematisk uppföljning och utvärdering av insatserna Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att extra fokus sätts på viktiga faktorer i ett framgångsrikt arbete med arbetsmarknadsinsatser oavsett organisationstillhörighet (tydlig ledarskap och styrning, målformulering och kommunikation). 36 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

72 Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att beställarutförarmodellen avskaffas och att stora delar av arbetsmarknadsinsatser samlas under samma förvaltning i syfte att bland annat minska antal intressenter och leda till en ökad tydlighet. Genomförande av organisationsförändringen Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att den nya förvaltningen ansvarar för att se till att personalomflyttningar och liknande görs i enlighet med gängse bestämmelser. Baserat på ovanstående underlag föreslår utredargruppen att facklig samverkan avseende omorganisationen sker i enlighet med rådande samverkansavtal för Malmö stad. 37 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

73 Bilaga 1 Kommunstyrelsens direktiv till arbetsgruppen 38 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

74 39 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

75 40 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

76 Bilaga 2 Sammanställning av synpunkter, dialogfas 2 Utifrån underlagen och inhämtade synpunkter från dialogfas 1, förordade arbetsgruppen två organisationsförslag som utgångspunkt för dialogfas 2 (9/12-13/12, 2013): Alternativ 1: Nuvarande organisation behålls, fokus läggs på förbättringsarbete. Alternativ 2: JobbMalmö flyttas i sin helhet till gymnasievuxenutbildningsförvaltningen. I samband med arbetsgruppsmötet diskuterade arbetsgruppen de synpunkter som framkommit under dialogfas 2. Arbetsgruppen enades om att: frågan om arbetsmarknadsinsatsernas organisatoriska placering är underordnad frågorna om övergripande målsättningar, målgrupp och målgruppsanalys samt de svårigheter som framkommer i Deloitte AB och Demokratikonsults rapporter. betona vikten av en sammanhållen organisation och att lägga fokus på det som utgör viktiga faktorer i ett framgångsrikt arbete med kommunala arbetsmarknadsinsatser: tydligt ledarskap, styrning, målformulering, kommunikation. stödja förslagen i utredningen angående mål och målgrupp, och börja stärka samarbetet mellan IoF och JobbMalmö redan under Arbetsgruppen enades inte om: huruvida beställar- utförarmodellen ska avskaffas. Det finns ingen samstämmighet i arbetsgruppen angående om beställarutförarmodellen ska behållas eller avskaffas. Argument för att beställarutförarmodellen avskaffas är bland annat att det ger en tydligare målkedja och minskad administration. Argument för att behålla modellen är bland annat att kommunstyrelsen genom sin förvaltning har bäst möjligheter att leda förändringsarbetet samt större mandat gentemot externa aktörer. IoF cheferna anser att IoF bör vara beställare av de insatser som riktas mot försörjningsstödstagare. IoF har en lång tradition av att jobba med en beställar-utförarorganisation och har upplevt utmaningar men även fördelar. Om modellen behålls är det viktigt att dra lärdom av arbetet mellan IoF inom stadsområdena och sociala resursförvaltningen. organisationsförslagen som lades fram till dialogfas 2. Det finns ingen samstämmighet i arbetsgruppen angående organisationsförslagen som lades fram till dialogfas 2. Å ena sidan lyfts ett argument att det är bra att behålla nuvarande organisation tills man har tagit beslut kring mål och målgrupp men å andra sidan lyfts många beröringspunkter mellan arbetsmarknadsinsatser och vuxenutbildning som talar för en gemensam förvaltning. Att bryta ut delar av JobbMalmö och flytta till andra förvalt- 41 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

77 ningar kan man inte ta ställning till förrän man har gjort en målgruppsanalys. Specifika synpunkter från de olika förvaltningarna/verksamheterna JobbMalmö Utifrån den bedömning som JobbMalmös ledning gjort framträder att merparten av medarbetarna på JobbMalmö förordar att organisationen bevaras sammanhållen inom serviceförvaltningen. De fördelar som nämns i relation till detta är bland annat att JobbMalmö redan är känt inom förvaltningen samt möjligheten till praktik- och arbetsträningsplatser. Även gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen framstår för många medarbetare som ett bra alternativ. Viktigt att notera är att fördelarna som nämns i dialogfas 2 avseende båda alternativen lyftes fram redan i underlagen och i dialogfas 1. Vidare förordar JobbMalmö en egen nämnd för arbetsmarknadsfrågor oavsett förvaltningstillhörighet. JobbMalmös ledningsgrupp förordar att avskaffa beställar-utförarmodellen, men påpekar att JobbMalmö saknar de kompetenser som finns idag på stadskontoret. Alf Merlöv, Stadskontoret Alf Merlöv, stadskontoret, framför argument för att behålla beställarutförarmodellen inom ramen för alternativ 1. Kommunstyrelsen ges genom sin förvaltning möjligheter att leda förändringsarbetet och fatta beslut som tar hänsyn till helheten. Stadskontoret (KS-utskott) har större mandat gentemot externa aktörer (t.ex. Arbetsförmedlingen och näringslivet) samt gentemot kommunala förvaltningar och nämnder än vad en enskild nämnd har gentemot andra nämnder Vidare redogör Alf Merlöv för fördelar och nackdelar avseende alternativ 1, synpunkter som även delas av JobbMalmö, och som togs upp i underlagen och dialogfas 1. Alf Merlöv motsätter sig alternativ 2 oavsett om beställar-utförarmodellen behålls eller inte och räknar upp nackdelar med denna organisationstillhörighet i båda fallen, såsom att: Många delar i JobbMalmös verksamhet saknar förankring inom ramen för gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningens ansvar (t. ex lågtröskeljobb och praktikplatser) Malmö behöver ett starkt fokus på utbildningsfrågorna. Iof-cheferna IoF-cheferna förespråkar inledningsvis alternativ 2 i väntan på resultaten av arbetet avseende mål och målgrupper. Vidare anser IoF-cheferna att beställarutförarmodellen borde bibehållas, men i formen där IoF bör inneha rollen som beställare av de insatser som riktas mot försörjningsstödstagare. 42 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

78 Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen Gymnasie-och vuxenutbildningsförvaltningen förespråkar alternativ 2 och lyfter fram många beröringspunkter mellan arbetsmarknadsinsatser och vuxenutbildning som talar för en gemensam förvaltning. Dock framhålls en övergång från beställar-utförarmodell till en fördelning av medel direkt till berörd nämnd som en viktig förutsättning att skapa en tydlighet i målkedjan. HR-avdelningen och försörjningsstödsenheterna inom IoF Varken HR-avdelningen på stadskontoret eller försörjningsstödsenheterna inom IoF förespråkar ett alternativ före något annat. HR betonar dock vikten av att: beskriva Malmö stads roll och ansvar som arbetsgivare ta hänsyn till kompetenskrav och risken för undanträngningseffekter belysa arbetsmarknadsåtgärdernas förhållande till rekryteringsprocesser och Malmö stads kompetensförsörjningsbehov 43 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

79 Bilaga 3 Slutsatser från underlag som inte direkt kan relateras till direktiven Slutsatser från Demokratikonsults rapporter avseende Malmö stads arbetsmarknadsinsatser som inte direkt kan relateras till direktiven Inför modell för Operativ målstyrning Säkerställ att alla organisationsdelarhar egna mål relaterade till de övergripande kommunmålen Utveckla en verksamhetsplan (för JobbMalmö) som innehåller uppgifter om hur, när och av vem som målen följs upp, avvikelsehantering, budget, uppföljningsrutiner Utveckla en modell för resursfördelning kopplad till målen Förtydliga deltagarnas handlingsplaner relaterat till JobbMalmös uppdrag och mål Utveckla den strategiska överenskommelsen med Arbetsförmedlingen Arbeta vidare med jämställdhetsintegrering på ledningsnivå Samverka med andra aktörer i större utsträckning Strukturera interna samverkan inom JobbMalmö Formulera en kommunikationsplan för JobbMalmö Mät resultat i förhållande till totala antalet deltagare inom varje målområde Utveckla kvalitetsmål och kvalitetsmått Följ upp deltagarnas utveckling/status under längre tid. Beskriv sambandet mellan stock och flöden och vidta konkreta åtgärder för att korrigera avvikelser kontinuerligt Genomför en djupare analys för att identifiera eventuella samband mellan deltagartid och uppnått resultat samt analysera orsakerna till sambanden Genomför uppföljning med hjälp av nyckeltal, t.ex. kostnader inom olika enheter, utfall i förhållande till deltagarresultat, personalens tidsanvändning. Genomför långsiktig uppföljning av deltagare Utvärdera kontinuerligt insatserna Slutsatser från Deloittes rapport avseende Malmö stads arbetsmarknadsinsatser som inte direkt kan relateras till direktiven Arbeta löpande med förvaltningskulturen för att minimera risken för mutor. Utarbeta tydliga regler för vad som gäller i situationer som kan innebära jäv Uppdatera och implementera JobbMalmös metodhandbok (inklusive redogörelse för samtliga verksamheter, tillhörande budget, målgrupp, rutiner för uppföljning osv.) Tydliggörar rutiner för dokumentation i Procapita Genomför ett gediget värdegrundsarbete Informera om den nya uppdateringen av Finansdepartementets och SKL:s vägledning om mutor och jäv. Utveckla riskanalysen Slutsatser från Manpowers arbetsmiljökartläggning avseende Jobb- Malmö som inte direkt kan relateras till direktiven Se över ledningsstruktur samt ledningsgruppens storlek. 44 Översyn av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser

80 DELRAPPORT ORGANISATION, STYRNING OCH LEDNING

81

82 INNEHÅLL 1. INLEDNING Mål och syfte med utredningen Organisation, styrning och ledning Slutsatser och rekommendationer EN BAKGRUNDSBESKRIVNING: KOMMUNAL ARBETSMARKNADSPOLITIK MALMÖ STADS MÅL ORGANISATION, STYRNING OCH LEDNING Den nuvarande organisationen JobbMalmö:s enheter, insatser och verksamheter Den nuvarande organisationen sedd från intervjuerna Beställarrollen Utförarrollen Samarbete och beslutsvägar ERFARENHETER FRÅN ANDRA KOMMUNER KÄLLFÖRTECKNING oktober

83 DELRAPPORT: ORGANISATION, STYRNING OCH LEDNING 1. INLEDNING Demokratikonsult har fått uppdraget att genomföra en utredning med syftet att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottets medel, samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Utredningen innefattar fyra delmoment som alla ska redovisas i separata rapporter. De två första rapporterna levereras den 1 oktober 2013 och de två sista rapporterna den 11 november Organisation, styrning och ledning 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs 3. Analys av insatsernas inverkan 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan. I fokus för föreliggande står Delmoment 1: Organisation, styrning och ledning. Rapporten utgör endast en del av det sammanlagda utredningsuppdraget, enligt överenskommelse med beställaren. För att få en samlad bild av hela utredningsområdets resultat bör även de andra delrapporterna ingå i bedömningen. Detta första delmoment syftar till att ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. Delmomentet innefattar granskning av: den nuvarande organisationen - beställarrollen - utförarrollen - samarbete och beslutsvägar. I. Metoder och arbetsprocess från Demokratikonsult beskrivs en referensram för utredningens arbete samt hur utredningen gått tillväga med datainsamling och analys. 1 Utredare: Helena Brandt, Lars Sjöström, Anders Johnsson. 1.1 MÅL OCH SYFTE MED UTREDNINGEN Syftet med utredningen är att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskottets medel samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Målsättningen med uppdraget är att: 1 Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess oktober

84 1. Genom en analys av de effekter som arbetsmarknadsinsatserna kan sägas ha genererat fram till 2013 samt uteblivna eller eventuella oönskade effekter, ge Stadskontoret goda förutsättningar för fortsatt arbete med att analysera de behov som finns i staden av kommande insatser inom ramen för arbetsmarknadsområdet. 2. Ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. 1.2 ORGANISATION, STYRNING OCH LEDNING Den föreliggande en innefattar endast delmoment 1. Organisation, styrning och ledning. Underlagen till redovisning och analyserna är framför allt: Dataextrakt ur Procapita, som Malmö stad gett Demokratikonsult tillgång till Djupintervjuer med alla högre chefer inom JobbMalmö Djupintervjuer med ett antal politiker från olika partier i Malmö stad Djupintervju med en representant i ledande befattning inom Arbetsförmedlingen i Malmö stad Telefonintervjuer med sektionschefer inom JobbMalmö. Dokumentanalys Enkät som gått ut till alla medarbetarna inom JobbMalmö Ett antal informella samtal med medarbetare inom Malmö stad Ett antal informella samtal med representanter för arbetsmarknadsfrågor i andra kommuner i Sverige Omvärldsbevakning innefattande social- och arbetsmarknadspolitik, arbetsmarknadens parter, andra kommuner, andra utredningar och forskning inom området. I rapporten finns flera citat från intervjukandidaterna. Ingen av respondenterna har kunnat garanteras 100 % anonymitet. Däremot har Demokratikonsult garanterat, att så långt det är möjligt, avkoda respondenternas identitet. Flera av respondenterna har också varit angelägna om detta skydd. En förteckning över de som intervjuats återfinns i bilaga 4 till. Metoder och arbetsprocess. 2 Enkätfrågorna finns som bilaga 3 till. Metoder och arbetsprocess. 3 Svarsfrekvensen var hög och låg på 82 % (inklusive ofullständiga svar). Dessutom har många respondenter avgivit utförliga öppna svar på frågor där det fanns möjlighet att skriva öppna svar. Det finns många sidor med kommentarer som kräver mer ingående analys. Demokratikonsult vill med anledning av det stora gensvaret fördjupa analysen av enkäten. Den 2 Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess. 2013, Bilaga 1 3 Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess. 2013, Bilaga 3 1 oktober

85 fördjupade analysen av enkäten sammanställs fram till rapporteringen den 11 november SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER De slutsatser och rekommendationer som Demokratikonsult har kommit fram till inom ramen för Delmoment 1. Organisation, styrning och ledning grundar sig på resultat och överväganden baseras på Demokratikonsults granskning av dokument, kartläggningar och omvärldsbevakning inom arbetsmarknadsområdet, statistik sammanställningar, information från enkät och intervjuer samt från utredarnas kunskap, kompetens och erfarenheter. På uppdrag av uppdragsgivaren redovisas Demokratikonsults slutsatser och rekommendationer i inledningen av rapporten. SLUTSATSER Demokratikonsult är medveten om att synpunkter som framkommer i utredningen kan uppfattas som negativa. Det hör emellertid till uppdragets natur. Demokratikonsult vill inledningsvis peka på två slutsatser som är positiva och utgör en god grund för ett förbättringsarbete: 1. Kommunfullmäktige har satt ett övergripande och strategiskt mål att minska antalet personer med försörjningsstöd och att öka antalet personer i arbete. Malmö stad avsätter stora resurser till detta, ekonomiskt, personellt, i aktiviteter, i lokaler och i övrigt. 2. Det finns en vilja och ett stort engagemang hos medarbetarna i JobbMalmö att åstadkomma en förbättring. Detta syns i att Jobb- Malmö har ett stort antal aktiviteter riktade till målgrupperna, att utredarna mötts med öppenhet och beredvillighet under utredningens gång. Med utgångspunkt i resultaten från Delmoment 1 Organisation, styrning, ledning och Delmoment 2 Uppföljning av hur insatserna bedrivs har Demokratikonsult identifierat fem förbättringsområden som sammanfattas i följande punkter: Mål- och styrkedjan Ledarskap i JobbMalmö Samverkan Transparens Uppföljning och utvärdering 1 oktober

86 REKOMMENDATIONER Demokratikonsults övergripande rekommendation är att Malmö stad överväger att använda en modell för processorienterad organisation som beskrivs i Demokratikonsults. Uppföljning av hur insatserna bedrivs. 4 Nedan presenterar Demokratikonsult rekommendationer med utgångspunkt i resultaten från Delmoment 1: Samverkan är en nyckelfaktor vid arbete med målgruppen. Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad formaliserar samarbete genom samverkansavtal på alla nivåer enligt förslag tidigare i rapporten under avsnittet Samverkan. Beställarrollen respektive utförarrollen bör förtydligas. Demokratikonsult rekommenderar att det utvecklas en tydlig struktur för att undvika dubbla kommandon i utförandet och uppföljningen av uppdraget. Ett sätt att skapa den tydligheten är att inrätta en egen nämnd. Analysera den existerande styrningen och uppföljningen. Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad analyserar den existerande styrningen och uppföljningen inom varje aktuell insats eller verksamhetsområde. Detta för att kunna systematisera och möjliggöra jämförelser mellan de olika insatserna och verksamhetsområdena inom JobbMalmö. Till detta bör knytas mätbara mål med indikatorer. Fullt ut beakta beslut som Kommunfullmäktige och Kommunstyrelsen fattar. Demokratikonsult rekommenderar att man inom Malmö stad bryter ner beslutade mål till varje nivå ända ner till insatsnivå. Detta för att man inom Malmö stad skall kunna använda systematiska jämförelser. Utveckla en modell för resursfördelning. Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad utvecklar en modell för resursfördelning som är kopplad till målen. Modellen bör också antas i Kommunfullmäktige så att den får legitimitet. Den fördelningsmodell som Malmö stad identifierat och använder sig av kan exempelvis bestå av nedbrutna mätbara mål, indikatorer, nyckeltal, kriterier och/eller av Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad (INAR) definierade prestationer eller resultat. Förhandsbestämda villkor som ställs i samband med budgetarbetet. Demokratikonsult rekommenderar att Stadskontoret förhandsbestämmer villkor som ställs i samband med budgetarbetet på verk- 4 Demokratikonsult.. Uppföljning av hur insatserna bedrivs , sid oktober

87 samhetsnivå. Det kan exempelvis handla om villkor på hur bidraget får användas, krav som ställs på mätbara mål och indikationer så att verksamheten går att jämföra med andra insatser, vilka krav som ställs på uppföljning och villkor för sanktioner (accountability). Formulera en kommunikationsplan. Demokratikonsult rekommenderar Malmö stad att formulera en sammanhängande kommunikationsplan där befogenheter och ansvar tydliggörs samt kommunicerar densamma internt. Klargöra roller Demokratikonsult rekommenderar Malmö stad att göra organisationen mer transparent. Ett sätt är att klargöra roller med ansvar och befogenheter. Även ledarskapet tydliggörs genom ett sådant arbete. Jämställhetsintegrering på ledningsnivå. För att få större genomslag med jämställdhetsfrågorna rekommenderar Demokratikonsult JobbMalmö att arbeta med jämställdhetsintegrering på ledningsnivå. 2. EN BAKGRUNDSBESKRIVNING: KOMMUNAL ARBETSMARKNADSPOLITIK Arbetsmarknadspolitiken är något som berör nästan alla människor och som står högt på alla politiska partiers prioriteringslistor. 5 Reformer som genomförts på nationell nivå både kritiseras och hyllas, utvärderas, utforskas samt forskas på. Innan arbetsmarknadspolitiken blev statlig var arbetsmarknadsområdet i stor utsträckning ett kommunalt arbetsområde. Kommunal arbetsmarknadspolitik är således inte ett nytt fenomen utan kan sägas ha nyupptäckts i och med bank-, finans- och fastighetskrisen på 1990-talet. 6 Det finns enligt Katarina Thorén, fil dr i socialt arbete vid Uppsala universitet 7, ingen formell definition av vad en statlig arbetsmarknadspolitik är att det skulle vara ett avgränsat och tydligt politikområde utan ett politikområde som angränsar till socialpolitik och då framför allt när det gäller arbetsrehabilitering, försörjningsstödstagare samt ungdoms- och utbildningspolitik. Arbetsmarknadspolitik har betydelse för näringslivets tillväxt. Politikområden påverkar med andra ord även näringspolitiken. Om detta kommer Demokratikonsult diskutera närmare i kommande rapporter. När det gäller bakgrunden till den arbetsmarknadspolitik som förs idag var det efter maktskiftet (år 2006) till en borgerlig regering som det gjordes ett 5 Skolan, sjukvården och arbeten är enligt senaste analys av det politiska läget, Ipsos opinionsmonitor från september 2013 fortfarande väljarnas viktigaste frågor. 6 Kommunal arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare 2011/12: RFR15. 7 Katarina Thorén, fil dr i socialt arbete vid Uppsala universitet fick i uppdrag av Arbetsmarknadsutskottet att göra en kunskapsöversikt över Kommunal arbetsmarknadspolitik. 1 oktober

88 antal förändringar inom arbetsmarknadsområdet. En förändring var sammanslagningen mellan Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och länsarbetsnämnderna som tillsammans bildade den myndigheten Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppgift är att främja matchningen mellan arbetssökande och lediga tjänster, snarare än att förmedla platser till arbetsmarknadspolitiska program. 8 Detta i sig var emellertid ingen större förändring mot tidigare, då matchningsuppdraget alltid har haft hög prioritet inom Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). Skillnaden var snarare att fokus i stället flyttades mot att Arbetsförmedlingen främst skulle arbeta med dem som stod sist i kön samt begränsa insatser utifrån företagens behov. Arbetsförmedlingens uppdrag utökades även till en mer framträdande roll i introduktionen av vissa nyanlända invandrare. Bakgrunden till detta var bland annat att kommunernas insatser under introduktionstiden bedömdes som inte tillräckligt inriktade på en snabb etablering på arbetsmarknaden. 9 KOMMUNERNAS ARBETSMARKNADSINSATSER Det har i Sverige under lång tid vuxit fram en kommunal arbetsmarknadspolitik. Det finns kommuner som upplever att de har personer med försörjningsstöd men som fortfarande har arbetsförmåga och skulle därför kunna ställas tillförfogande på arbetsmarknaden. Konsekvensen blev att kommuner på eget initiativ har behövt ta ett större ansvar för att få dessa personer med försörjningsstöd som har arbetsförmågan kvar att komma närmare arbetsmarknaden genom att anordna olika arbetsmarknadsinsatser. Lagen om kommunernas medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder föreskriver att en kommun får efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder: 10 En kommun får, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Regeringen meddelar föreskrifter om under vilka förutsättningar som Arbetsförmedlingen får ingå sådana överenskommelser som avses i första stycket samt om innehållet i dessa överenskommelser. 11 I en rapport från riksdagen (2011/12: RFR15) konstateras att det inte finns en enhetlig definition av vad som menas med kommunal arbetsmarknadspolitik eller vilken målgrupp som arbetsmarknadspolitiken avser, vilken lagstiftning som gäller eller vilka organisationer eller aktörer som är aktiva inom fältet. 12 En förutsättning för att en kommun skall kunna ägna sig åt en verksamhet är emellertid att det finns lagstöd för att bedriva insatserna. Arbetsmarknadsinsatserna behöver antingen vara förenliga med den så kallade allmänna kompetensen 13 eller med den särskilda kompetens som följer av 8 Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) Socialförsäkringssystemet och arbetsmarknaden politiska idéer, sociala normer och institutionell förändring en historik (RAPPORT 2007:4). 9 Arbetsförmedlingens budgetunderlag SFS 2007:1360 Lag om kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 11 SFS 2007:1360 Lag om kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 12 Kommunal arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare 2011/12: RFR Kommunallagen, 2 kapitlet 1. 1 oktober

89 speciallagstiftningen. 14 Kommunallagen ger emellertid kommunerna ett ganska stort utrymme att själva bestämma vilka insatser som kommunerna skall bedriva inom ramen för kommunernas allmänna kompetens: Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. 15 Vidare så har staten huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken, men riksdagen kan (och har) även ge kommunerna särskilda uppgifter inom området. Den av riksdag och regering antagna finansieringsprincipen innebär att det för alla nya uppgifter som staten ålägger kommunerna ska medfölja statlig finansiering. 16 Kommunerna har en viktig uppgift att fylla när det gäller att ställa praktikplatser till Arbetsförmedlingens förfogande. Ett annat viktigt uppdrag är att driva insatser för arbetslösa som har svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden av egen kraft. Kommunallagens krav för att kommunerna själva ska få ta hand om angelägena arbetsmarknadsinsatser är att de är av allmänt intresse. I bestämmelsen ligger emellertid ett principiellt förbud att ge understöd till enskilda individer, detta eftersom det enligt lagen inte kan vara av allmänt intresse. 17 Särskilda undantag från förbudet att lämna understöd till enskilda individer finns i speciallagstiftning, så som i Socialtjänstlagen och Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. 18 UPPFÖLJNING AV KOMMUNERS INSATSER Sveriges Kommuner och Landsting och Socialstyrelsen har under åren påpekat att det inte finns systematiskt register över vad kommuner gör inom arbetsmarknadsområdet och vilka målgrupper som åtgärderna riktar sig till. Detta kan jämföras till exempel med Arbetsförmedlingens databaser där både insatser och vilka som deltar registreras på ett systematiskt sätt. 19 Enligt Demokratikonsults kartläggning finns det inte heller något lagstiftningskrav på att kommunerna skall följa upp insatserna. Katarina Thorén, fil dr i socialt arbete vid Uppsala universitet, beskriver i en rapport som arbetsmarknadsutskottet har beställt, 20 att kommunal arbetsmarknadspolitik är ett relativt outforskat område. En orsak till detta är att det saknas systematisk datainsamling av insatserna som bedrivs och resultaten av dessa. Samt att 14 Den viktigaste speciallagstiftningen är lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (6 kapitel 2 ). 15 Kommunallagen, 2 kapitlet Den kommunala finansieringsprincipen är grundläggande för de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. Principen innebär att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting utan medföljande finansiering, t.ex. höjda statsbidrag. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen medför i sin tur minskade bidrag. ( 17 Kommunallagen Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt Socialtjänstlagen 2001: Kommunernas arbetsmarknadsinsatser, ENKÄTSTUDIE av SKL Kommunal arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare 2011/12: RFR15. 1 oktober

90 det uppföljningsarbete som görs av enskilda insatser inte är möjliga att användas som underlag för jämförandeanalyser MALMÖ STADS MÅL SYFTE FÖR MALMÖ STADS ARBETSMARKNADSINSATSER Inom de integrations och arbetsmarknadspolitiska områdena har staten och kommunen ett gemensamt ansvar. Statens och kommunens ansvar ska komplettera varandra för att åstadkomma goda förutsättningar för fler medborgare i arbete. Arbetsmarknadspolitiken är huvudsakligen en statlig angelägenhet medan kommunens insatser huvudsakligen riktas mot personer som stått utanför arbetsmarknaden långa tider eller aldrig kommit in på den. 22 I den handlingsplan för år 2013 som antagits av Kommunstyrelsen anges att Målsättningen inom området anges i kommunfullmäktiges budget för 2013 samt i Jobboffensiven, ett handlingsprogram som preciserar insatser inom arbetsmarknads-och vuxenutbildningsområdet. 23 I Jobboffensiven uppges att prioriterade målgrupper är: långtidsarbetslösa som varit långtidsarbetslösa i mer än två år med försörjningsstöd eller aktivitetsstöd Arbetslösa ungdomar oavsett tid i arbetslöshet Arbetslösa med olika former av funktionshinder 24 I internbudgeten 2013 för Serviceförvaltningen uttalas de övergripande målformuleringar från Kommunfullmäktige som ska vara styrande för Malmös arbetsmarknadsinsatser. De arbetsmarknadsinsatser som Malmö stad utför ska leda till att fler Malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande och att ungdomsarbetslösheten ska minska. För att åstadkomma önskade resultat formuleras årsvisa och preciserande beställningar från stadskontoret som ges till utförarorganisationen, JobbMalmö. Det ledningssystem som används för att leda, styra samt följa upp verksamheter ska utgå från målstyrning enligt Kommunfullmäktiges bihang nr Kommunal arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare 2011/12: RFR Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser 2011, Stadskontoret, version 2.0, 23 Handlingsplan för ökad delaktighet och fler Malmöbor i arbete, Mål och Budget 2013, sid 3 24 Jobboffensiven Malmö stads bihang nr 53 sid oktober

91 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH EFFEKTMÅL FÖR Övergripande mål De övergripande målen är: Malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande 27. (Kommunfullmäktigemål) Ungdomsarbetslösheten ska minska. (Kommunfullmäktigemål) Andelen ungdomar, år, som går till arbete, studier eller matchning av Arbetsförmedlingen skall öka jämfört med föregående år. (Kommunstyrelsemål) Målet mäts genom förändringen av andelen unga malmöbor i arbete eller studier. (Redovisas som en total summa uppdelat i kvinnor respektive män). 28 Mätmetod: Målet ska mätas mot resultatet 2012 som var 84 % utskrivna enligt målsättningen. 29 Det framgår inte, i Demokratikonsults analys, av styrdokumentet Verksamhetsplan , JobbMalmö, om målet gällande ungdomar år tillhör de övergripande målen eller om det är ett kompletterande effektmål. Effektmål Effektmålen är: 85 % skall efter deltagande i insatser inom JobbMalmö, Arbete och utbildning, börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen. 80 % av dem som genomgått rekryteringsutbildningar skall gå till arbete. 80 % skall efter deltagande i JobbMalmö:s övriga arbetsmarknadsinriktade insatser börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen 31. Målet 80 % omfattar följande verksamheter/insatser 32 : 26 Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid 4 28 Sammanfattning Internbudget 2013, Serviceförvaltningen, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö 31 Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid oktober

92 Inom Aktivitetscenter: Inom Företagsenheten: Till Arbete Servicepatruller, SEF Unga 65 % skall efter deltagande i JobbMalmö:s insatser inriktade på rehabilitering och utredning börja arbeta, påbörja studier, kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen eller ha fått sitt rehabiliteringsbehov fastställt 33. Målet 65 % omfattar följande verksamheter/insatser: 34 Inom Aktivitetscenter: Inom Resursenheten: Inom Företagsenheten: Inom Jobbcenter: Samtliga verksamheter exkl. Till Arbete Samtliga verksamheter Ung kraft, Jobb Först Rehabteamet, Jobb Support Kompletterande effektmål enligt KS internbudget/verksamhetsplan 2013: Andelen personer som blir självförsörjande genom arbete eller studier ska öka. o Mätmetod: Uppgifter om avslutade försörjningsstödsärenden till arbete och studier tas fram ur datalagret och jämförs med det totala antalet ärenden under respektive period. 35 Fördelade medel ska användas till effektiva insatser mot ungdomsarbetslöshet. o Mätmetod: Uppföljning av hur utförande nämnder/förvaltningar anordnat verksamheten i enlighet med beställning. 36 Jämställdhetsmål Till effektmålen tillkommer kompletterande jämställdhetsmål. Nöjdhetsmål Minst 75 procent av deltagarna skall vara nöjda med insatsen 37. Svarsfrekvensen uppgick i undersökningen till 11,5 % för 2011 respektive 41,04% för Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Internbudget/Verksamhetsplan 2013, Kommunstyrelsen, sid Internbudget/Verksamhetsplan 2013, Kommunstyrelsen, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö, sid 8. 1 oktober

93 Prioritet och avgränsningar av målgrupper Demokratikonsult anser att det är väsentligt i målstyrning att upprättade effektmål har en god koppling till övergripande mål och att det finns rimliga möjligheter att uppfyllda effektmål bidrar till uppfyllelse av övergripande mål. INFÖRANDET AV MÅLSTYRNING I KOMMUNAL VERKSAMHET Målstyrning innebär att styra med mål. Oavsett var man befinner sig i en organisation behövs beskrivningar av vad som ska uppnås. Det görs genom att fastställa mål. För att kunna följa upp fastställda mål behövs mätbara mål. Mål kan sättas för resultat, önskade effekter, kvalitet, resursförbrukning, volymer. Den 1 december år 2004 infördes krav på målstyrning i kommuner och landsting enligt ett tillägg i kommunallagen. 39 Lagen fastställer att kommuner och landsting skall formulera finansiella mål samt mål och riktlinjer för verksamheten som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Lagförändringen kräver även att fastställda mål följs upp och utvärderas. 40 STYRDOKUMENT SOM ÄR STYRANDE FÖR JOBBMALMÖ:S ARBETSMARK- NADSINSATSER Vad Demokratikonsult kunnat finna är de viktigaste styrande dokumenten för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser och därmed för JobbMalmö: Kommunstyrelsens handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Stadskontorets beställning kopplad till handlingsplanen. 42 JobbMalmö:s verksamhetsplan för Jobboffensiv Arbete Utbildning Företagande. Bilaga till Kommunstyrelsens handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Malmö stads plan för jämställdhetsintegrering. 45 I årsrapporten redovisas JobbMalmö:s arbete med uppdragen. 46 MALMÖ STADS SÄTT ATT ARBETA MED MÅLSTYRNING Malmö stad arbetar enligt Demokratikonsults analys med en målstyrningskedja som har tre nivåer, inriktningsmål, effektmål och operativa mål. Inför år 2013 föreslås, för kommunfullmäktigemål och nämndmål, att begreppen 39 Lag om ändring i Kommunallagen (1991:900). SFS 2004: Kommunallag (1991:900). 41 Kommunstyrelsens handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Stadskontoret, Avdelningen för integration och arbetsmarkand. Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö (reviderad ) 43 Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö. Fastställd av Servicenämndens Delegation JobbMalmö Kommunstyrelsens handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Bilaga. 45 Stadskontoret. Utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering. Utskrift Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö, sid 4 1 oktober

94 inriktningsmål och effektmål ska användas i målformuleringsarbetet. 47 Syftet med ändringen enligt Malmö stads dokumentation är att tydliggöra vem som sätter målen. Meningen är att det är kommunfullmäktige och nämnder som ska uttrycka vad som ska göras och förvaltningen/utföraren svarar med att säga hur målen ska uppfyllas. 48 Enligt Malmö stads dokument är det kommunstyrelsen som skall bereda och föreslår kommunfullmäktigemålen. Kommunfullmäktige sätter ramarna både inriktnings- som resursmässigt för nämndernas verksamhet. Nämnderna svarar kommunfullmäktige genom att ange de mål och förväntade resultat som kan uppnås. En ytterligare nedbrytning av kommunfullmäktiges mål och konkretisering sker på nämndnivå. Nämndernas mål preciserar vilket resultatet av verksamheten blir för brukarna, de är oftast mätbara, tidssatta samt utgör uppdrag från förvaltningen. Framtagandet av nämndmålen sker därefter i dialog mellan nämnd och förvaltning. Med utgångspunkt i nämndmålen bryter verksamheterna ner och konkretiserar mål till åtaganden som beskriver vad som ska göras eller uppnås. Arbetet sker i dialog med medarbetare och ledning inom förvaltningen. Vidare kan uppföljning utföras både kvantitativt och kvalitativt. Uppföljningsarbetet underlättas genom fungerande stödsystem med indikatorer och tydliga rutiner. Genom årsredovisning och delårsrapporter samlas information in om måluppfyllelsen, vilken blir en del i kommande analys och efterföljande åtgärdsarbete samt utgör underlag till följande års budgetarbeten. 49 Alla Malmö stads mål ska vara: 50 Mätbara Tidsbestämda Realistiska Kunna samordnas med andra mål BESKRIVEN MÅLKEDJA Enligt Demokratikonsults analys av målkedjan har Kommunstyrelsens Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskott omformulerat övergripande mål till procentsatta effektmål som i sin tur är styrande för JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser. Då JobbMalmö inte på insatsnivå deltagit i arbetet med att omformulera effektmålen till operativa mål är de obearbetade effektmålen styrande för de enskilda insatserna i JobbMalmö Bihang 2013, nr 53, sid Bihang 2013, nr 53, sid Protokollutdrag, Bihang 2013, nr 53, sid Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete. Mål och budget 2012, sid Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete. Mål och budget 2012,, sid oktober

95 Beskrivning av tillvägagångssätt i målnedbrytningsarbetet Demokratikonsult konstaterar, enligt utsagor från intervjuade högre chefer i JobbMalmö, att olika parter på politisk nivå har varit engagerade i målformuleringsarbetet. De säger även att de själva endast i mindre grad medverkat i målformuleringsarbetet och nedbrytningsarbetet till aktiviteter för insatser. Kommunstyrelsen med tillhörande Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskott har i enlighet med dokumentation över hur nedbrytningsarbetet ska gå till bestämt både övergripande målsättningar och även effektmål. I de fall som tjänstemän från utförarorganisationen bidragit med synpunkter i nedbrytningsarbetet har det delvis gjorts informellt då det enligt chefer i Jobb- Malmö har funnits lite tid till att diskutera arbetsmarknadsinsatser på Serviceförvaltningens möten. Dialog och kommunikation i målnedbrytningsarbetet I Demokratikonsults kartläggning av målkedjan har det varit svårt att exakt identifiera hur kommunikation och arbetsprocesserna i målformulerings- och målnedbrytningsarbetet från övergripande mål till effektmål gått till eller att kunna identifiera de kommunikationskanaler som använts. Enligt utsagor från chefer på sektionsnivå har en majoritet uppgivit att de inte har varit delaktiga i arbetet med att bryta ned effektmål till styrande operativa verksamhetsmål, som beskriver hur insatsernas aktiviteter ska bidra till att deltagare utvecklas i en riktning som överensstämmer med de övergripande målen. Enligt samma chefer använder de flesta insatserna effektmålen som direkt styrande för de aktiviteter som utförs. Demokratikonsult konstaterar i sin analys att det inte finns några operativa målformuleringar på insatsnivå som går att härleda direkt till effektmålen och att det förekommer ett brott i målkedjan mellan den beställande politiska organisationen, centrala tjänstemannanivån och utföraren av arbetsmarknadsinsatserna, JobbMalmö. FINANSIERING AV MALMÖ STADS ARBETSMARKNADSINSATSER Demokratikonsults utredning visar att inom Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskottets budgetram avsätts medel till följande: arbetsmarknadsinsatser antidiskriminering arbete med att tillgodose de nationella minoriteternas rättigheter jämställdhetsintegrering vuxenutbildning inklusive svenska för invandrare (SFI) och samhällsorientering Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsberedningen samt Jämställdhetsberedningen utgör beredningsorgan för beslut i arbetsmarknads- och vuxenut- 1 oktober

96 bildningsutskottet. Kommunfullmäktige har beslutat att utskottet för år 2013 ges en budgetram som uppgår till tkr. 52 Kvantitativ verksamhetsuppföljning I Malmö stads verksamhetsuppföljningssystem Procapita registreras deltagare som börjat en insats och deltagare som nått måluppfyllelse och avslutats. 53 Avslutskoderna är Arbete heltid och Arbete deltid, i kombination med mer eller mindre än 6 månader. Samma avslutskoder används av Arbetsförmedlingen. Demokratikonsults utredningsarbete visar att uppföljningsrapporteringen från insatserna sammanställs på JobbMalmö:s administrativa avdelning och skickas sedan i olika sammanställningar, till dels Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad (INAR) som har det formella uppföljningsansvaret, dels till Serviceförvaltningen, och Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskottet. 54. Chefer på alla nivåer uppger att det inte finns några verksamhetsgemensamma nyckeltal eller indikatorer som beskriver deltagarnas personliga utveckling i olika insatser på ett tillräckligt jämförande sätt. Återrapportering av uppföljning av deltagarframsteg Demokratikonsults analys visar att återföring av deltagarframsteg görs vanligtvis i form av trepartsamtal med deltagaren, remittenten och ansvarig handläggare. Framsteg och ändrade inriktningar noteras i deltagarens personliga handlingsplan. En del enhets- och sektionschefer uppger att när en deltagare överförs från en JobbMalmö-insats till Arbetsförmedlingen bryts uppföljningskedjan. Enligt vissa av de cheferna händer det att deltagare som överförts till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsinsatser efter en viss tidsperiod återkommer till JobbMalmö:s insatser och då riskerar att registreras som nya deltagare i Procapita. Sektionschefer uppger att det är viktigt att det finns personlig kännedom hos handläggare och arbetsledare om deltagare för att förhindra rundgång i inskrivningen i olika insatser. Demokratikonsults analys visar att insatserna har olika långa inskrivningstider för olika deltagarmålgrupper. De flesta insatserna har egna mått för deltagarframsteg beroende på insatsens karaktär och inriktning samt hur långt ifrån arbetsmarknaden deltagarna bedöms vara. Flera av JobbMalmö:s insatser har mer karaktär av rehabilitering än tydlig arbetsinriktning då dessa in- 52 Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget 2013, sid Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö, sid JobbMalmö, Rapport avseende kvalitetsgranskning av statistik för servicepatruller, oktober

97 satser arbetar med de deltagare som anses stå mycket långt från arbetsmarknaden. I målformuleringen för ungdomar år finns ett krav på ständiga och årsvisa förbättringar inskrivet. Demokratikonsult tolkar detta i sin analys som att ungdomar, i händelse av uppkomna resursbrister ska ha företräde före andra ungdomsgrupper. Om prioritet avses skapas med skrivningen om årsvisa förbättringar bör detta hellre förtydligas i form av ett direktiv. 4. ORGANISATION, STYRNING OCH LEDNING 4.1 DEN NUVARANDE ORGANISATIONEN BAKGRUNDEN TILL TILLKOMSTEN AV JOBBMALMÖ För tre år sedan, 2010, kom ett förslag från stadskontoret 55 på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och introduktionsinsatser. Malmö stads dåvarande arbetsmarknads- och integrationscentra (AIC), skulle sammanföras och tillsammans med Arbetscentrum bilda en samlad ny organisation inom serviceförvaltningen. Den nya organisationen, som idag är resultatet av det förslaget, heter JobbMalmö. I det dokument från år 2010 där detta förslag 56 är beskrivet stod bland annat följande: Staten och kommunen har ett gemensamt ansvar för områdena integration och arbetsmarknadspolitik, och deras insatser ska komplettera varandra. Målgruppen för kommunens arbetsmarknadsinsatser är arbetslösa personer i behov av kompetenshöjande insatser eller kunna ta del av Arbetsförmedlingens eller andra aktörers tjänster eller för att kunna söka arbete på egen hand. Genom JobbMalmö samordnas stadens insatser för arbetshindrade, arbetssökande med försörjningsstöd eller i behov av myndighetssamverkan samt insatser för vissa nyanlända invandrare. Vinster av organisationsförändringen blir förbättrad styrning och samordning samt ökad flexibilitet inför förändringar på arbetsmarknaden och inom det arbetsmarknadspolitiska området. Administrativa hinder tas bort så att arbetslösa och vissa nyanlända invandrare snabbare får tillgång till lämpliga och eventuellt parallella insatser. Samverkan mellan kommunen, statliga myndigheter och andra aktörer förenklas. Nuvarande svårigheter för mindre enheter att utföra sina uppdrag vid en minskande målgrupp försvinner. 55 Stadskontoret, Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad Malmö stad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser 2011, ( ). 56 Stadskontoret, Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad Malmö stad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser 2011, ( ). 1 oktober

98 JobbMalmö erbjuder samlade och kvalificerade resurser som präglas av mål- och resultatstyrning, behovsstyrda insatser, tillgänglighet och hjälp till självhjälp. Verksamheten inom JobbMalmö erbjuder kartläggning och kompetenshöjande insatser och insatserna ska utformas efter individernas behov. För varje deltagare skall upprättas en individuell handlingsplan där mål och tidsplan för insatser skall anges. Organisationsförändringen var genomförd den 1 mars 2011 varvid servicenämnden övertog personal- och utförandeansvaret. 57 JOBBMALMÖ:S UPPDRAG Enligt Demokratikonsults dokumentanalys är utföraren JobbMalmö, ett av sex affärsområden som lyder under serviceförvaltningen. JobbMalmö arbetar utifrån en allmänt hållen uppdragsformulering som anger inriktningen på enhetens verksamheter. Uppdraget är att ge deltagarna förutsättningar att ta del av samhällets generella utbud av insatser inom arbetsmarknad och utbildning samt erbjuda alternativ när statliga eller kommunala insatser saknas. Arbetslösa med nedsatt arbetsförmåga skall få en för dem lämplig sysselsättning med möjlighet till självförsörjning. 58 Vidare skall enligt dokumentationen JobbMalmö:s insatser i största möjliga utsträckning individanpassas och komplettera Arbetsförmedlingens insatser 59, 60 inom arbetsmarknads- och vuxenutbildningsområdet. I dokumentet med uppdragsformuleringen anges att JobbMalmö:s insatser ska genomföras som komplement till befintliga kommunala och statliga insatser eller bygga upp helt ny verksamhet när kommunala och statliga insatser saknas. 61 Demokratikonsult analys visar att styrande för JobbMalmö:s insatsers genomförande är dels de övergripande målen, effektmålen, JobbMalmö:s uppdragsformulering, INAR:s beställning till Serviceförvaltningen, dels årsvisa inriktningar i form av instruktioner. Chefer på alla nivåer i JobbMalmö uppger att utöver beställningen och uppdraget kan de under löpande verksamhetsår få uppdrag och direktiv från enskilda politiker. Några sektionschefer klagar på att inte alla sådana uppdrag är finansierade fullt ut. 57 Stadskontoret, Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad Malmö stad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser 2011, ( ). 58 Serviceförvaltningen, Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö, sid Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser 2011, sid Internbudget/Verksamhetsplan 2013, Kommunstyrelsen, sid Serviceförvaltningen, Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö, sid oktober

99 4.2 JOBBMALMÖ:S ENHETER, INSATSER OCH VERKSAMHETER ORGANISATIONSSCHEMA ÖVER JOBBMALMÖ Dokument analysen som Demokratikonsult har gjort visar att JobbMalmö är en organisation inom Serviceförvaltningen i Malmö stad som erbjuder olika arbetsmarknadsinsatser. Jobb Malmö består av fem olika enheter med olika insatser och enheterna är Aktivitetscenter, Resursenheten, Företagsenheten, Jobbcenter och Arbets- och Utbildningsenheten. 62 I Aktivitetscenter ingår insatserna Arenan, Kompassen, Porten, Stegen och Till Arbete. 63 Verksamheterna utför arbetsförmågebedömningar, arbetsprövning och arbetsträning för personer med svag eller oklar anknytning till arbetsmarknaden. 64 I Resursenheten ingår insatserna Fenix, Krami för kvinnor, Krami för män, Portalen, PTSD-center och Unga Kvinnor. 65 Verksamheterna innehåller arbetsrehabilitering och erbjuder individuellt stöd på väg mot arbete/studier. 66 Vidare så ingår företagsenheten i insatserna SEF Unga 67, Rekryteringsteamet, Servicepatruller, Myllan och Nationell matchning. 68 Verksamheterna har kontinuerlig kontakt med företag om lediga tjänster Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad Kommunstyrelsens arbetsmarknadsutskott fattade den 14 januari 2013 ett nytt beslut om uppdraget för SEF Unga. Ung Resurs blir 1 oktober

100 Jobbcenter erbjuder praktik- och arbetsträningsplatser, offentligt skyddade anställningar samt åtgärdsanställningsformer. Dessa är till för personer som anvisats från exempelvis Arbetsförmedlingen eller Individ- och Familjeomsorgen. 70 I Arbets- och Utbildningsenheten kan deltagarna få en coach och tillsammans med denna görs olika planeringar, som b.la. kan innefatta Studie- och yrkesvägledning, intervjuträning och praktik. 71 Nedan beskrivs, under respektive enhet, JobbMalmö:s insatser kortfattat: Inom Aktivitetscenter Aktivitetsarenan. Målgrupp; personer med svag anknytning till arbetsmarknaden som haft långvarigt försörjningsstöd. Syfte; arbetsträning (inom Arenan) och praktik (utanför) med nära stöd. 72 Porten. Målgrupp; Personer med långvarig frånvaro från arbetsmarknaden p.g.a. sjukdom eller psykosociala skäl. 73 Syfte; Motivationsinsats/aktivitet. 74 Kompassen. Målgrupp; Personer i behov av utredning/bedömning av arbetsförmågan p. g. a. psykisk ohälsa eller/och lång frånvaro från arbetsmarknaden. 75 Syfte; Utredning och bedömning av personers arbetsförmåga. 76 Stegen. Målgrupp; Långtidssjukskrivna personer med tidsbegränsad sjuk- eller aktivitetsersättning; långvariga försörjningsstödstagare med komplex social situation. 77 Syfte; Pröva och träna individers arbetsförmåga samt kartlägga olika färdigheter och hinder med helhetssyn på individen. 78 Till Arbete. Målgrupp; Inskrivna i Jobb- och utvecklingsgarantin FAS 3 vid Arbetsförmedlingen. 79 Syfte; Erbjuda praktik i Malmö stads förvaltningar; efter Till Arbete ska deltagarna ha funnit arbete på arbetsmarknaden/malmö Stads förvaltningar. 80 en sammanhållen organisation inom JobbMalmö/Företagsenheten för utveckling av SEF-Unga konceptet. Ung Resurs är till för arbetssökande ungdomar och unga vuxna, år Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad Herstedt Monika, , mejlsvar mål oktober

101 Inom Resursenheten: Fenix. Målgrupp; Unga vuxna år. Syfte; Hjälpa ungdomarna att utvecklas personlighetsmässigt och socialt och därigenom förbättra sina förutsättningar för arbete och studier. 81 Krami för män. Målgrupp; Män år, aktuella för kriminalvård, socialtjänst och Arbetsförmedling. 82 Syfte; Finna, få och behålla ett arbete samt skaffa sig en meningsfull fritid. 83 Krami för kvinnor. Målgrupp; Kvinnor > 18 år, bakgrund med eget eller anhörigas missbruk och/eller kriminalitet. 84 Syfte; Finna, få och behålla ett arbete så att de blir självförsörjande. 85 Portalen. Målgrupp; Långtidsarbetslösa vuxna >24 år som behöver mer stöd än vad ordinarie arbetsmarknadsinsatser kan erbjuda. 86 Syfte; Bryta långvarig arbetslöshet och passivitet, öka individens möjlighet till självförsörjning; arbetsrehabilitering med individuellt stöd. 87 PTSD-center. Målgrupp; Vissa nyanlända invandrare med traumatiska krigs, tortyr och migrationsupplevelser. Syfte; Erbjuda rehabilitering, arbetsförberedande insatser och anpassad SFI. 88 Unga kvinnor (Projekt t o m 2013). Målgrupp; Kvinnor år med stressrelaterade besvär/ psykisk ohälsa som hanteras inom primärvården. 89 Syfte; Erbjuda gruppaktiviteter i tio veckor innehållande arbetsmarknadscoachning, KBT, mindfulness och friskvård. 90 Inom Företagsenheten Jobb Först. Målgrupp; Unga år. 91 Syfte; Stötta individen i hela livssituationen; arbetsledning, ackvirering av tjänster, stöd att börja studera. 92 Rekryteringsteamet. Målgrupp; Företag som behöver anställa samt arbetssökande. Syfte; Skapa långsiktiga relationer med företag genom god service och professionella rekryteringsprocesser. 93 Servicepatruller. Syfte; Kunna erbjuda 12-månaders projektanställning oktober

102 Ung Resurs. Målgrupp; år. 95 Syfte; Personlig coaching, kartläggning av kompetenser och talanger samt Vägledning mot utbildningar i hela öresundsregionen. 96 Myllan (Projekt t.o.m. juni 2014). Målgrupp; Arbetssökande som vill starta eget företag. Syfte; Erbjuda arbetssökande som vill starta eget företag hjälp och stöd via utbildning och vägledning. 97 Inom Jobbcenter Jobb Support. Målgrupp; Ungdomar år med intellektuella arbetshinder 98 Syfte; Få ut deltagare i anställning. 99 Inom Arbets- och Utbildningsenheten Målgrupp; Personer som är utan arbete, bor i Malmö, är minst 18 år samt i behov av att förstärka sin kompetens för att komma in i arbete eller påbörja studier. Syfte; Erbjuder deltagarna coachning och planering tillsammans med coacher DEN NUVARANDE ORGANISATIONEN SEDD FRÅN INTER- VJUERNA ÖVERGRIPANDE SYNPUNKTER PÅ ORGANISATIONEN Den nuvarande organisationen beskrivs av tjänstemännen som att den arbetar i stort sett bra om man tänker på de aktiviteter som organisationen ska utföra. Det finns olika åsikter om hur man ska lösa organisationstillhörigheten. Det finns två huvudsakliga lösningar som föreslås: en är att inrätta en egen förvaltning, den andra att JobbMalmö ska höra till gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen. Relativt få sektionschefer tycker att man ska vara kvar inom serviceförvaltningen. Eventuellt bör man se över vilka enheter inom JobbMalmö som ska följa med vid en överflytt till annan förvaltning. Ett par sektionschefer uttrycker åsikter som kan tolkas som att vissa delar inte självklart hör hemma inom JobbMalmö. En av dem påpekar att det görs egna analyser och verksamhetsplaner på insatsnivå även om man ingår i Serviceförvaltningen. Detta har inte varit till stöd för utförandet av JobbMalmö:s uppgifter eftersom ett sådant förhållningssätt underminerar möjligheten till effektiv uppföljning. I servicenämnden bildades en delegation för arbetsmarknadsfrågor 95 Servicenämnden, Protokoll 2013:4, Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Direkt.html 1 oktober

103 för att nämndens möten blev för långa och det blev för lite tid över till att diskutera nämndens övriga frågor. Hur organisationen ser ut upplevs inte som en avgörande fråga av Jobb- Malmö:s chefer. Flertalet av sektionscheferna är osäkra på omfattningen av eventuella förändringar och hur den nya organisationen kommer att påverka deras arbete med arbetsmarknadsinsatserna. Organisationsstrukturen har tidigare inte haft någon större inverkan på de ansvariga chefernas verksamheter. Organisationen upplevs som ganska osynlig och märks lite, men de hoppas att de ska få färre parter att samverka med. En vanlig reflektion i relation till organisationsstrukturen är att sektionschefer hoppas på att styrningen ska bli bättre så att det blir färre personer som har synpunkter på vad som skall göras. Det finns synpunkter på att JobbMalmö spänner över ett brett område som innehåller både sociala och arbetsmarknadsinriktade verksamheter samtidigt som det är få respondenter som har synpunkter på organisationens funktioner. Det konstateras att man slagit ihop en rad olika enheter och insatser i olika tidsskeden och samlat ihop dem i JobbMalmö. Det finns en samstämmighet i åsikter bland de politiker som intervjuats såtillvida att de anser att servicenämnden inte varit en optimal organisationstillhörighet för JobbMalmö. En politiker anser att man borde ha en renodlad arbetsmarknadsnämnd, en annan politiker att det är bra om det läggs under Gymnasie- och Vuxenutbildningsnämnden. Ytterligare en politiker anser att det inte är ett kommunalt ansvar, men anser ändå att det är bra organiserat eftersom man arbetar utifrån kommunstyrelsens formuleringar. Från intervjuerna: Jag tycker det är bra att vi ska höra till gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen eftersom vi har mycket med utbildning att göra och att vi har ett behov av att minska kompetensglappet. (Tjänsteman, JobbMalmö) En hållhake är att vi är en liten del i den förvaltningen och att vi inte har några nationella styrdokument. Det finns en risk att vi drunknar i en stor förvaltning och hamnar längst ned på dagordningen. (Tjänsteman, Jobb- Malmö) Man borde slagit sönder organisationen och skapat enheter som överensstämmer med de politiska målen. Då blir det lätt att skapa den ledning vi behöver. Jag vill ha tydligare riktlinjer. Det drabbar politiken att man inte kan lita på att tjänstemännen genomför det som ska genomföras. (Politiker) 1 oktober

104 Det vore bäst om det fanns en arbetsmarknadsnämnd. Om man sammanförs med utbildningen blir vi en duvunge som inte kommer att kunna hävda sina frågor. (Tjänsteman, JobbMalmö) Vi har färre samverkanspartners i kommunen än tidigare pga. att de har slagits ihop. (Tjänsteman, JobbMalmö) Varje förvaltning har sin egen lilla påve. Nu får jag bara fem att jobba mot istället för tio. (Tjänsteman, JobbMalmö) MÅLGRUPPEN En övervägande del av cheferna uppfattar att grupperna arbetslösa ungdomar och arbetslösa med funktionshinder prioriteras i insatserna med reservation att deltagare med försörjningsstöd inte alltid är de som man främst arbetar med då det är lättare att arbeta med grupper som står närmare arbetsmarknaden och att dessa grupper inte har försörjningsstöd i samma utsträckning. Det finns en uppfattning bland en del chefer på olika nivåer i JobbMalmö att det borde vara effektivare att arbeta med deltagare som står närmare arbetsmarknaden än de som står längre ifrån och som får sin försörjning från socialtjänsten. Detta för att bättre kunna uppfylla statistikkrav och nå måluppfyllelse. UPPFÖLJNING Flertalet av sektionscheferna uppger att de utför regelbunden uppföljning av deltagares utveckling. Däremot så skiljer sig periodiseringen och metoderna åt i insatsernas uppföljningsarbete. I de fall som individens framsteg rapporteras görs det vanligtvis till remittent och personligen till individen själv. Av chefernas utsagor drar Demokratikonsult slutsatsen att det finns ett underskott samt brist på instruktioner och kriterier på hur individuppföljning ska genomföras. Flertalet av sektionscheferna uppger att de rapporterar individernas framsteg och framgångar. Demokratikonsult har här uppmärksammat att de rapporterar på olikartade sätt och det är inte alltid det görs systematiskt. Demokratikonsult har också uppmärksammat att olika verksamheter har olika uppföljningsintervaller beroende på insatsens och målgruppens karaktär. Detta får till konsekvens att insatserna kan bli svårare att jämföra. I Procapita redovisas kvantitativ statistik som exempelvis hur många som har påbörjat en insats, flyttat till annan insats eller som har gått till arbete, till Arbetsförmedlingen eller påbörjat studier. Det vill säga enligt målformuleringarna nått måluppfyllelse. Från Procapita hämtas den statistik som utgör underlag för bland annat delrapporter och årsrapport. JobbMalmö skickar, enligt enhetschefer, olika verksamhetsberättelser till Serviceförvaltningen och Servicenämnden respektive INAR, eftersom de har 1 oktober

105 delvis olika målsättningar. Det kan t o m vara så att politikerna i Servicenämnden har andra åsikter än de som finns i Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskottet. Demokratikonsult anser att det finns en otydlighet i uppföljningsstrukturen. Styrningen kommer från olika håll, både från tjänstemannasidan och från politiker. Den sker i flera steg och styrningen kommer inte från samma håll som pengarna. I viss utsträckning är det upp till respektive verksamhet att sköta sig själv. Enligt många chefer i JobbMalmö saknas styrning, tydliga signaler, direktiv, struktur, tydlighet med mandaten, prioritering och klimat för att diskutera övergripande frågor. Från intervjuerna: För mycket uppföljning i form av statistik. (Tjänsteman, JobbMalmö) Vi behöver en metod för att följa upp handlingsplanen. Det måste vi göra tillsammans med Arbetsförmedlingen. Vi har skapat s.k. kompetensintyg där vi bedömer moment som man lärt sig. Som svarvning, svetsning, hur man fungerar i grupp socialt osv. sen har vi samtal med arbetsledare. Men vi behöver antagligen bättre uppföljning av deltagarna. Arbetsförmedlingen tycker det är bra. Det är början på en certifiering. (Tjänsteman, Jobb- Malmö) Det går inte att köra ihop dem (verksamhetsrapporterna)och säga att vi tar samma. Ibland tycker inte politikerna i Servicenämnden samma som politikerna i INAR. (Tjänsteman, JobbMalmö) Även om en tjänsteman tycker att styrningen fungerar bra säger denna: Det kan vara ett hinder att ansvarig förvaltning inte har fria händer i det här styrsystemet. Det kanske är lättare om en förvaltning har uppdraget direkt i stället för att uppdraget ska formuleras via Stadskontoret. Å andra sidan ser den personen att en fördel kan vara att mer medel kan tillföras snabbt om det behövs utan att förvaltningen behöver äska mer pengar. Ett svar på frågan: Hur påverkar myndigheters regelverk ditt arbete med att få individen närmare arbetsmarknaden? Inte oss så mycket. Jag blev förvånad när jag började över att det var så mycket som var otydligt i Malmö stad. Jag hade förväntat mig mer struktur och ordning och reda. Det finns inget sammanhållet regelverk. Man vill göra det som passar en själv. (Tjänsteman, JobbMalmö) Vi tycker att uppdragen är otydliga och de (INAR) tycker att uppdragen är glasklara. Kommunikationen fungerar inte i vår organisation. (Tjänsteman, JobbMalmö) 1 oktober

106 Styrningen är lite omständlig eftersom arbetsmarknadsberedningen ger ett uppdrag som går till utbildningsförvaltningen, sen till serviceförvaltningen och sen till JobbMalmö. (Politiker) Ett pinnhål högre upp på kommunalrådsnivå har man velat peta på verksamheten utöver den formella beslutsvägen. Jag anser att vi djupdykt för mycket i statistik istället för att prata om nuläget och framtiden. Vi har inte haft framåtskridande samtal på delegationsnivå. Vi har inte fått ta en aktiv roll och hjälpa till att riva hinder och öppna dammar. (Politiker) HUR ARBETSMARKNADSINSATSERNA HAR ORGANISERATS De insatser som JobbMalmö genomför utgör i många fall egna sektioner under någon av de fem enheterna. Vid bildandet av JobbMalmö 2011 tog man redan existerande verksamheter och förde ihop dem under ett paraply. Det förekom mycket lite, om någon, förberedelse av den nya organisationen i form av exempelvis gemensamma diskussioner och samordningsarbete kring insatserna. Det har resulterat i att många insatser arbetar som isolerade öar. Många chefer och politiker beskriver JobbMalmö som en organisation som saknar en röd tråd eller som en organisation som är odefinierad och otydlig. Förklaringen till detta anser tjänstemän på olika nivåer vara att JobbMalmö har växt för fort där många nya verksamheter har tillkommit och där gamla verksamheter har slagits samman. Majoriteten av cheferna och någon politiker tycker att arbetsmarknadsinsatserna ska tillhöra en egen förvaltning. Några sektionschefer ser farhågor med att tillhöra en stor förvaltning pga. att arbetsmarknadsfrågor riskerar att lågprioriteras. De som uppger att de vill ligga under vuxenutbildningsförvaltningen vill göra det främst för att få bättre tillgång till utbildningsinsatser vilket de anser är ett väsentligt inslag i deras arbete med målgruppen. Arbetsmarknadsområdet är omfattande. JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser har olika inriktningar. De som är inriktade mot rehabilitering tenderar att vilja tillhöra mjukare förvaltningar som sociala resursförvaltningen. De som har en mer direkt inriktning mot arbete ser fördelar med att fortsätta tillhöra serviceförvaltningen för att få tillgång till praktik och arbetsträningsplatser. Från intervjuerna: Vi är en mjuk verksamhet i en hård förvaltning. (Tjänsteman, Jobb- Malmö) Vi är en liten verksamhet med chefer från tre håll. (Tjänsteman, Jobb- Malmö) På frågan Om servicenämnden från den 1 april 2013 tillsatt tillräckliga åtgärder för att säkerställa att JobbMalmö:s insatser ges på lika villkor svarade flertalet chefer ja. Tre tycker inte att servicenämnden tillsatt tillräckliga åtgärder för att säkerställa att JobbMalmö:s insatser ges på lika villkor. Sektionschefer hänvisade till brister inom jämställdhetsperspektivet, ansvaret 1 oktober

107 överlämnats till JobbMalmö:s ledning som inte anses ha fungerat samt att nya insatser får högre prioritet än befintliga. INDIVIDUALISERAT SYNSÄTT Varje insats använder sig av relevanta metoder och arbetssätt utifrån kompetens och traditioner. Viss utveckling förekommer också, oftast i form av projekt vars arbetssätt och metoder senare kan tillämpas antingen i en ny organisation eller introduceras i existerande insatser. Demokratikonsult kan se i Beställningen till Serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö 101 att det finns tre grundläggande ledstjärnor som är styrande för de arbetsmetoder som används. De är: Individperspektivet. Varje deltagare ska ha en egen handlingsplan som utgår från individens behov. Alla deltagare ska få ta del av insatser på lika villkor. Jämställdhetsintegrering. Jämställdhetsperspektivet ska implementeras i alla beslut, planering, genomförande, uppföljning och utveckling. Av ovanstående punkter anger chefer på alla nivåer att individens behov är styrande för hur man lägger upp insatsernas aktiviteter. Varje deltagare har en egen individuell handlingsplan. Flertalet av cheferna anser att de utifrån givna förutsättningar tillvaratar individens behov. Dock finns det reservationer mot att man inte har möjlighet att följa upp handlingsplanerna när brukare går vidare till utbildning eller till Arbetsförmedlingen. En annan reservation är att man hellre matchar insatser utifrån var det finns en ledig plats snarare än utifrån individens behov. Demokratikonsult konstaterar sammantaget att individperspektivet ändå genomsyrar JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser och att de också utifrån behov försöker tillgodose deltagarnas rätt till behandling på lika villkor. Vad gäller jämställdhetsintegrering kan Demokratikonsult konstatera att perspektivet är närvarande, men att det påverkar arbetsmetoderna i liten utsträckning. Från intervjuerna: Självklarhet att utgå från individen. (Politiker) Vårt arbete bör alltid utgå från individen. (Tjänsteman, JobbMalmö) Individualiserade arbetsmarknadsinsatser. Alla är positiva till det. Alla är inte övertygade om att insatserna verkligen är individualiserade på bästa sätt (Tjänsteman, JobbMalmö) 101 Beställningen till Serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö. S 3 1 oktober

108 (Jämställdhet) Har vi börjat med på senare tid och diskussionen är levande men vi bör nog göra mer. (Tjänsteman, JobbMalmö) Väldigt liten på ett sätt. Vi styr inte inflödet av kvinnor och män, men medvetenheten är ganska stor om genusperspektivet. (Tjänsteman, JobbMalmö) Vi har ett jämställdhetstänk men kan inte styra inflödet av personer. Vi bemöter dem individuellt. När det gäller jämställdhetsuppdraget från förvaltningen har vi inte kommunen med oss. (Tjänsteman, JobbMalmö) KÄNNEDOM OM JOBBMALMÖ:S VERKSAMHETSPLAN Majoriteten av cheferna uppfattar att arbetsuppgifterna är klara och tydliga samt väl definierade utifrån sina egna verksamheter. Några synpunkter som framkom var dock att det finns en osäkerhet kring på vilken nivå och hos vilken chef som har mandat. Detta spär således på otydligheten och bekräftar bilden av en otydlig, inte transparent organisation och ledningsfunktion. ÅSIKTER OM INSATSERNAS OMFATTNING OCH RESULTAT Hälften av cheferna, oavsett nivå uppfattar att JobbMalmö:s resurser används ändamålsenligt och effektivt medan den andra hälften inte tycker att den använts effektivt. Flest negativa invändningar finns bland dem som arbetar med individer som står allra längst från arbetsmarknaden. Chefers synpunkter är följande: Resurser och tillgång till platser i insatser styr i större grad än individens behov vilken åtgärd denne hamnar i. Detta leder till att individen efter utskrivning återkommer i andra insatser. Vissa insatser i JobbMalmö tenderar att arbeta med för friska människor för att nå måluppfyllelse. Andra säger att vissa insatser i JobbMalmö tenderar att arbeta med allt för sjuka människor för att nå måluppfyllelse och att målgruppen och medföljande resurser därför bör tillföras Socialtjänsten. Det finns ingen koppling mellan resurser och det uppdrag som skall utföras. Organisation, ledningsstruktur, oklara mandat och prioriteringar orsakar problem i verksamheternas arbetsmarknadsinsatser. Sektionschefer anser överlag att de har tillräckligt med resurser för att nå uppsatta arbetsmarknadsmål. I de fall där det finns brister rör det sig främst om personella resurser. En sektionschef önskar mer rekryteringsutbildningar för att ge deltagarna rätt kompetens för att i slutändan få ett arbete. För att deltagaren skall kunna tillgodogöra sig en insats behöver individens ekonomi säkerställas. 1 oktober

109 JÄMSTÄLLDHETSINTEGRERING Jämställdhetsmål Som Demokratikonsult tidigare diskuterat under Malmö stads övergripande visioner och mål följs effektmålen med kompletterande jämställdhetsmål det vill säga att JobbMalmö:s insatser skall likvärdigt tillgodose behovet hos både kvinnor och män. 102 Inom Malmö stad har man under flera år arbetat med jämställdhetsintegrerings-projekt. Ett par projekt inom ramen för jämställdhetssatsningen 2013 är knutna till JobbMalmö. Huvudsyftet med jämställdhetsintegrering i Malmö stad är att kvalitetssäkra stadens verksamheter riktade till medborgarna och kvalitetssäkra arbetsplatserna så att de blir jämställda och ickediskriminerande 103 Majoriteten av intervjuade chefer i JobbMalmö och personer i central verksamhet tycker att deras medvetenhet om jämställdhetsområdet har ökat men säger samtidigt att arbetsmarknadsuppdragen utgår från individbehovet. Detta torde enligt Demokratikonsult innebära att kön är underordnad individbehov. Sektionschefer uppger emellertid att de prioriterar uppdragen utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Några sektionschefer uppger att deras verksamhet är anpassade för både kvinnor och män (t ex Krami-verksamheterna) men att de inte har möjlighet att påverka kvinnor och mäns yrkesval. Andra uppger att de försöker bryta upp cementerade yrkesroller och jämna ut skillnader i arbetsmarknadsinsatserna. 4.4 BESTÄLLARROLLEN I utredningens redovisningar den 11 november kommer en mer utförlig genomgång av beställar- och utförarmodeller att redovisas med jämförelser från andra kommuner. Malmö stad har för arbetsmarknadsfrågor inrättat en beställar- utförarorganisation. Strukturen vilar på tanken att den politiska viljan som den tas fram i kommunfullmäktige ska omsättas i tydliga önskemål riktade till en utförarorganisation som har de professionella kvalifikationerna och kapaciteten att nå de uppsatta målen. Kommunstyrelsen överlämnar ett underlag till tjänstemannaorganisationen som genom Stadskontoret och dess Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) utformar en beställning på åtgärder och insatser från organisationen. 102 Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Malmö stad, Stadskontoret. Hållbar jämställdhet. Utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering i Malmö stad oktober

110 I det här fallet är det således Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad (INAR) som utgör beställare och Serviceförvaltningen utförare. Det är Serviceförvaltningen som i sin organisation har arbetsmarknadsfrågorna som ett affärsområde i form av JobbMalmö som är den är den organisationsenhet som ska utföra de arbetsmarknadsinriktade insatserna. I praktiken får Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad (INAR) direktiv från kommunstyrelsen i form av en budget för arbetsmarknadsinsatserna. Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad (INAR) omformar dess innehåll till en beställning som går till JobbMalmö. JobbMalmö får tid att besvara beställningen och efter en överläggning läggs den slutliga beställningen. JobbMalmö har sedan att genomföra uppdraget och Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad (INAR) har ett uppföljningsansvar. Ett inslag i det ansvaret är att man periodvis tar in rapporter och har månatliga överläggningar med JobbMalmö:s ledning. Andra svårigheter och otydligheter har uppstått i organisationsstrukturen. Det finns ett centralt placerat utskott för arbetsmarknadsfrågor i den politiska organisationen, som har till uppgift att utforma kommunens vilja. Samtidigt finns det för varje fackområde och stadsdel en politisk nämnd. När man placerade JobbMalmö i Serviceförvaltningen fick politikerna i Servicenämnden arbetsmarknadsfrågorna i sin nämnd. Styrning och uppföljning blir komplext när det finns så många intressenter. Kommunikation i denna struktur har varit svår eftersom vägarna inte tydligt varit genomarbetade och funnits angivna. Gränsdragningen mellan den politiska organisationen och tjänstemannaorganisationen har inte upprätthållits på ett sådant sätt att det varit klargjort vilka befogenheter och vilket ansvar som följer med de olika rollerna i organisationen. 4.5 UTFÖRARROLLEN I den beställar- utförarorganisation som Malmö stad bestämt sig för är det affärsområdet JobbMalmö som är utförare av arbetsmarknadsinriktade insatser för malmöbor med svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Tanken är att Malmö stad kan få en effektiv styrning av de insatser som de politiska målen anger. Genom att ha en samlad professionell organisation som man kan beställa insatser från ska Malmö stad kunna utföra aktiviteter som leder till att de politiska målen gällande arbetsmarknadsfrågor uppfylls på ett effektivt och kvalitativt gott sätt. Det ska vara enkelt att styra och följa upp vad utföraren åstadkommer och det ska vara tydligt vad som ska göras. Utförarrollen blir otydlig i den struktur Malmö stad har valt. Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad (INAR) har uppföljningsansvar för det arbete som görs i JobbMalmö. Men eftersom JobbMalmö är ett affärsområde 1 oktober

111 inom Serviceförvaltningen med en politisk nämnd har JobbMalmö också att rapportera till den egna överordnade organisationen. Det blev en inbyggd komplikation och ett indirekt ifrågasättande av vilka mandat som egentligen var gällande. Efter hand skapade man i Servicenämnden en delegation för arbetsmarknadsfrågorna. 4.6 SAMARBETE OCH BESLUTSVÄGAR JobbMalmö:s uppdrag är att hjälpa personer som stått utan arbete länge att komma till arbete eller studier. Det räknas också som en framgång om man kan slussa brukare till Arbetsförmedlingen. För att detta ska vara möjligt bör det finnas en samverkan med parter som kan bidra till att få brukare i arbete eller studier. Den allra viktigaste samverkansparten är Arbetsförmedlingen. Det är Demokratikonsults uppfattning att en bättre samverkan med Arbetsförmedlingen är en nyckelfaktor för att JobbMalmö ska klara sitt uppdrag. Därför har Demokratikonsult gjort en genomgång av forsknings- och kunskapsläget när det gäller samverkan. HÅLLBAR SAMVERKAN Samverkan mellan Malmö stad och Arbetsförmedlingen är av vital betydelse för framgång med arbetsmarknadsinsatseran i Malmö. Ett resultat som framkommit i Demokratiskonsults utredning är att trots att det finns en strategisk överenskommelse mellan Malmö stad och Arbetsförmedlingen finns det bristande tillit mellan parterna. Detta framkommer i intervjuerna och redovisas längre fram i detta kapitel. Det finns inte så mycket studier eller forskning kring hållbar samverkan. Danermark har i flera studier och böcker tagit upp viktiga faktorer som påverkar samverkan. 104 Brulin och Svensson beskriver olika samverkansformer och viktiga förutsättningar för hållbar samverkan i sin bok Att äga, styra och utvärdera stora projekt. 105 Reinholdt har behandlat begreppet i sin studie Jämförande utvärdering av Botkyrkas, Huddinges och Södertäljes samordnings förbund; förutsättningar, samarbetsprocesser och utfall i samverkan 106 medan Jensen och Trägårdh 107 nyligen har skrivit en rapport om ungdomsprojekt för Temagruppen Unga som bland annat handlar om samverkan. Camilla Blomqvist 108 har skrivit en avhandling som har varit inriktad på samverkan. Fridolf har skrivit en rad rapporter om samverkan för att skapa bättre förutsättningar för att människor i utanförskap effektivt ska få det stöd som individen behöver Danermark, B. (2003), Samverkan himmel eller helvete? 105 Brulin, G. & Svensson, L. (2011), Att äga, styra och utvärdera stora projekt, Lund: Studentlitteratur. 106 Reinholdt, S.(2009) Jämförande utvärdering av Botkyrkas, Huddinges och Södertäljes samordningsförbund: förutsättningar, samarbetsprocesser och utfall i samverkan (Forskning Rapport). 107 Christian Jensen; Björn Trägårdh (2012). Temporära organisationer för permanenta problem. Om implementering av samverkansprojekt för unga som står långt från arbetslivet. 108 Blomqvist, C, Samarbete med förhinder - Om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj (avhandling från 2012) 109 Marie Fridolf Finansiell och politisk samordning i den lokala välfärden: En ny politisk arena för gemensam prioritering mellan huvudmän. CEFOS Rapport oktober

112 DEFINITION AV SAMVERKAN Samverkan är ett allmänt använt vedertaget begrepp där flertalet människor har en grundläggande förståelse för vad samverkan handlar om. Det är emellertid tydligt att konnotationen och denotationen skiftar och att det finns samverkan med olika djup. Lägger man där till hållbarhetsaspekten är det en samverkan som skall hålla över tid. I avhandlingen Samarbete med förhinder - om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj framkommer det att de viktigaste faktorerna för en framgångsrik samverkan är att det finns redskap för styrning, struktur och samsyn. 110 Med styrning menar de en fungerande samverkan på alla nivåer, även chefsnivå. 111 Med struktur avses tydlighet vad gäller mål, målgrupp, yrkesroller, arbetsfördelning och rutiner. 112 Samsyn rör tillit mellan professionella, att skapa en gemensam bild av arbetet och att använda gemensamma begrepp. 113 Vidare står det i avhandlingen att kontinuerligt arbete med metodutveckling är en nödvändig del i en strategi för samverkan. Ytterligare en viktig aspekt som framhålls är att samordnaren mellan samverkande parter behöver ha en nyckelroll då samordnaren behöver kunna röra sig på alla plan och driva ett systematiskt arbete. Sammanfattningsvis är faktorer för framgångsrik samverkan enligt forskning 114 följande: Styrning Förankra projektet på alla nivåer Klargör beslutsmandat Identifiera motstridiga regler/verksamhetsmål Återför löpande resultat till politisk/administrativ ledning 110 Blomqvist, C, Samarbete med förhinder - Om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj (avhandling från 2012) sidan Blomqvist, C, Samarbete med förhinder - Om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj (avhandling från 2012) sidan Blomqvist, C, Samarbete med förhinder - Om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj (avhandling från 2012) sidan Blomqvist, C, Samarbete med förhinder - Om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj (avhandling från 2012) sidan Danermark, B. (2004) Samverkan en fråga om makt; Germundsson, P., Englund U. & Lööf, K. (2009), Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. En formativ utvärdering av samverkan mellan skola, socialtjänst, polis samt barn- och ungdomspsykiatri; Josefsson, B. (2007), Strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, Myndigheten för Skolutveckling, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen, 1 oktober

113 Struktur Formulera gemensamma mål Teckna avtal och utse samordnare Tydliggör roller och arbetsfördelning Identifiera hindrande resursflöden Skapa incitament att samverka Definiera framgång/problem i samverkan Skapa mötesplatser och övergripande möten Planera för långsiktighet Samsyn Tydliggör syn på samverkansobjekt Informera vad parterna kan bidra med och inte Utveckla samverkanskompetens Offentlig förvaltning har allt mer sektoriserats eftersom kravet på specialistkompetenser ökar i respektive myndighet. Specialiseringen är i sig inte något negativt eftersom avancerad kunskap syftar till att ge bättre service till brukare och medborgare. Negativt blir det först när specialiseringen sker på bekostnad av en holistisk grundsyn på Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. Om deltagarna är i eller upplever sig vara i ett utanförskap torde insatserna kräva lösningar över myndighetsgränser. Specialiseringen riskerar emellertid här att leda till revirtänkande som innebär att medarbetarna inom Jobb- Malmö har svårt att se hur det egna arbetet hänger ihop med andras insatser inom organisationen och i samverkande organisationer. Viktiga verktyg för att kunna bygga en hållbar struktur för samverkan är att det finns detaljerade avtal (hela ansvarsfördelningskedjan finns med i avtalet) mellan samverkande parter kring målet med insatsen, och hur den ska följas upp. Att det finns överenskomna riktlinjer som är kopplade till mål och roller som ger avtryck i deltagarnas handlingsplaner. Vidare är det viktigt att de som samverkar har den kompetens som krävs för att exempelvis förstå sin roll samt kunna arbeta med mål, metoder och uppföljning. Att följa upp och utvärdera arbetet är viktigt för att samverkan ska utvecklas och det är ledningens ansvar att efterfråga detta och uppföljningen bör vara gemensam för de samverkande parterna vilket förutsätter att de olika parterna systematiskt dokumenterar hur de arbetar med samverkan. För att kunna utveckla samverkan krävs sektorsövergripande möten/styrgrupper där alla som berörs deltar och att mötena dokumenteras. Avgörande är enligt Demokratikonsult att skapa en systematisk avtalad samverkan med externa samverkanspartners så att inte samverkan blir avhängig personliga relationer och uppfattningar. En början på en hållbar samverkan är att samla kunskap om samverkan på en organisatoriskt övergripande nivå genom att: 1 oktober

114 ställa frågan vilka samarbeten JobbMalmö har, såväl internt som externt vilken betydelse samverkan har för arbetsmarknadsinsatsernas resultat och effekter vilka hinder respektive framgångsfaktorer som existerar för att uppnå hållbar samverkan inom JobbMalmö vilka insatser som eventuellt ger JobbMalmö synergieffekter hur JobbMalmö kan gå vidare för att uppnå hållbar samverkan. För att kostnadseffektivare kunna utnyttja de resurser och kompetenser som finns inom JobbMalmö och för att kunna ge god service av bra kvalitet till medborgarna och brukarna i Malmö stad krävs samverkan. Ett problem som Demokratikonsult har uppmärksammat i sin analys är att olika samverkansmodeller provas i projektformer och olika insatser. Detta innebär att även om resultaten i projekten är framgångsrika så påverkar de sällan den reguljära verksamheten. Utöver att specialisering kan leda till brist på helhetssyn och avsaknad av samverkan så finns det viktiga faktorer som påverkar hur framgångsrikt samverkansarbetet blir. Många gånger utgår samverkan från den egna insatsens behov och inte brukarens eller medborgarnas behov av att olika myndigheter eller insatser samverkar. Detta torde bero på att de samverkande organisationerna har olika mål med samverkan och att det råder en bristande flexibilitet inom och mellan de olika insatserna och myndigheterna. Dessutom är det vanligt att samverkan utgår från personliga relationer snarare an tydliga organisatoriska strukturer för samverkan och att det råder okunskap om verksamheterna. Ett annat hinder för samverkan kan vara lagar, regler och styrsystem men även organisationskulturer och kunskapstraditioner. Ekonomiska orsaker kan också utgöra hinder för samverkan. Demokratikonsult rekommenderar således att Malmö stad identifierar hinder för samverkan och diskuterar dessa samt att så långt det är möjligt försöker överbrygga dessa hinder. Samverkan är mest gynnsam mellan jämbördiga parter. Om någon part anser sig ha tolkningsföreträde, bättre kunskap om målgruppen och dennas problematik finns risk att det uppkommer en maktförskjutning mellan samverkande parter. Detta kan i sin tur leda till att den andre parten tar över den bild som parten med tolkningsföreträde har istället för att nya arbetssätt i samverkan utvecklas. SVAR FRÅN INTERVJUERNA ANGÅENDE SAMVERKAN OCH SAMARBETE Interna och externa organisationer och myndigheter som tjänstemän och politiker uppger att de samarbetar med är framförallt olika myndigheter såsom Arbetsförmedlingen, Region Skåne, Malmö högskola, Folkhögskolor, Försäkringskassan, Psykiatrin, Kriminalvården, Svenska kyrkan, ABF, Överförmyndarförvaltningen, Romskt informations- och kunskapscenter, 1 oktober

115 kommunala som privata aktörer inom SFI, kommunens Näringslivskontor, Områdesprogrammen, Stadsdelsförvaltningarna, Utbildningsförvaltningen, socialtjänsten, Serviceförvaltningens HR-avdelning samt Individ- och Familjeomsorgen. Fyra av cheferna uppger att de samverkar med andra insatser inom JobbMalmö. Av samverkansparterna är Arbetsförmedlingen utan tvekan den viktigaste parten eftersom det är Arbetsförmedlingens ansvar att matcha arbetssökande till lediga arbeten och gentemot arbetsgivare. Alla sektionscheferna utom en anser att de har ett bra samarbete med någon eller flera av organisationerna ovan. Ett par chefer påpekar dock att på handläggarnivå fungerar samarbetet bra men att det är svårt att få tag på den samverkande myndighetens tjänstemän och handläggare i tid. Andra synpunkter är att Arbetsförmedlingens och kommunens organisationer är så pass olika så att det skapar problem. Ibland sker samarbetet på den andra organisationens villkor. Flertalet sektionschefer önskar ytterligare någon samverkanspartner eller efterlyser bättre samarbete med befintliga samverkanspartners. Samverkanspartners som efterlyses är vägledningscentrum, olika vårdinsatser, HRavdelningar inom kommunen. Sektionscheferna efterlyser att de vill ha förbättrat samarbete med Arbetsförmedlingen, psykiatrin, Individ- och Familjeomsorgen och sjukvården. EXTERNT SAMARBETE Malmö stad har existerande samverkan med Arbetsförmedlingen och Finsam. Kritik riktas från chefer på JobbMalmö mot Finsam för att de fokuserar alltför mycket på olika projekt. Det vore bättre att kunna samverka kring specifika frågor. Gränsdragningssvårigheter finns mellan Arbetsförmedlingen och kommunen därför att JobbMalmö har tagit över arbetsmarknadsaktiviteter som man anser att Arbetsförmedlingen har misslyckats med. Att det finns så många olika stödformer gör det svårare för arbetsgivarna att ta kontakt med JobbMalmö. Det finns ett arbetsmarknadsråd med ett formellt samarbete mellan Malmö stad och Arbetsförmedlingen där man träffas och diskuterar arbetsmarknadsfrågor. Det finns ett försök till systematiserat samarbete genom Arbetsmarknadsrådet som ska arbeta med övergripande samarbete mellan Arbetsförmedlingen och JobbMalmö. Beslutsfattare från båda sidor är representerade i rådet. Det finns en övergripande samarbetsöverenskommelse (Strategisk överenskommelse om samarbete) 115, men den anses av ett par chefer på enhetsnivå vara urvattnad, och är t o m okänd av andra. De anser att Rådet inte har lyckats komma fram till en gemensam strategi för hur man ska använda de sammantagna resurserna, även om detta inte är huvuduppgiften för samarbetsrådet. 115 Strategisk överenskommelse 1 oktober

116 I intervjuerna framskymtar en tendens att skylla på varandra. Chefer på JobbMalmö menar att man inte kan lita på Arbetsförmedlingen eftersom den organisationen har en tendens att ofta ändra regler och inriktningar så att överenskommelser måste ändras utifrån nya förutsättningar. Från Arbetsförmedlingens sida menar man att kommunen inte är fullt förutsägbar eftersom politiska hänsyn kan innebära att man flyttar fokus och betonar andra politiska hänsynstaganden. Utöver detta finns en tendens, enligt Arbetsförmedlingen, hos kommunen att inte förstå betydelsen av regelverk som finns för att skydda enskilda individer vid praktik och arbetsträning. På frågan Om det finns ett funktionellt samarbete mellan Malmö stad och staten för att malmöborna med försörjningsstöd skall bli självförsörjande svarar sektionscheferna svävande. Det som framkommer i intervjuerna är att individperspektivet försvinner när deltagaren överlämnas till Arbetsförmedlingen som främst anses arbeta utifrån ett grupperspektiv. Arbetsinsatserna skulle förenklas om Arbetsförmedlingen tydligare tillämpar individperspektivet så att detta beaktas i deltagarens hela aktivitetskedja till egen försörjning. Sektionschefer anser ändå att samarbetet med Arbetsförmedlingen har fördjupats och förbättrats på senare tid. Följande förbättringsåtgärder kommer från sektionschefer Bättre geografisk närhet till handläggarna på Arbetsförmedlingen. Att särskilja JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser från Arbetsförmedlingen. Att JobbMalmö mäter samma saker som Arbetsförmedlingen. Att alla Arbetsförmedlingar använder samma handlingsplan. Chefsträffar för (både Arbetsförmedlingens och JobbMalmö:s chefer) där alla insatser i JobbMalmö är representerade för att tydliggöra och strukturera insatserna. Samma handläggningsrutiner för alla insatser (både Arbetsförmedlingens och JobbMalmö:s) istället för egna rutiner för varje insats. Önskvärt om Arbetsförmedlingen tydligare tillämpar individperspektivet så att detta beaktas i deltagarens hela aktivitetskedja till egen försörjning. En bättre överenskommelse på ledningsnivå om vad som är Arbetsförmedlingens uppdrag och vad som är JobbMalmö:s komplementerande insatser. Tätare möten mellan Arbetsförmedlingen och JobbMalmö. Från intervjuerna: Ja, Det finns en vilja som är helt fantastisk hos arbetsgivarna. (Tjänsteman, JobbMalmö) 1 oktober

117 Det har blivit bättre, men har inte varit bra och är fortfarande haltande. Politik är också en del av det hela. Just nu känns det som det är Områdesprogrammen som är gällande. (Tjänsteman, JobbMalmö) Det var ett tjyv- och rackarspel 2011 eftersom Arbetsförmedlingen inte ville betala för sin del av verksamheten. Då vägrade vi att ta in några nya deltagare. Det var då som Finsam gick in. (Tjänsteman, JobbMalmö) Vi saknar att Arbetsförmedlingen och kommunen lägger en gemensam plan. Arbetsförmedlingen är dock en opålitlig partner. (Tjänsteman, JobbMalmö) Jag önskar att det blir tydligare att kommunen och Arbetsförmedlingen måste samarbeta för att få ut folk i arbete. (Tjänsteman, JobbMalmö) På golvet mellan tjänstemän ute har det nog alltid varit bra. Problemen har mer funnits på högre chefsnivå. Där har det berott på vilka personer som varit chefer. (Tjänsteman, JobbMalmö) INTERNT SAMARBETE Det verkar förekomma mycket lite samarbete inom JobbMalmö. När chefer pratar om samverkan nämner de nästan uteslutande samverkan med andra förvaltningar. Ett par chefer uttrycker att man inte arbetar bra på tvären inom JobbMalmö, vilket minskar effektiviteten i arbetet. 5. ERFARENHETER FRÅN ANDRA KOMMUNER För att Demokratikonsult ska kunna ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser har Demokratikonsult genomfört en jämförelsestudie mellan följande kommuner, Södertälje, Västerås, Gävle och Uppsala. Detta för att studera hur kommunerna har organiserat sina arbetsmarknadsinsatser i jämförelse med Malmö stads. Underlaget har främst tagits från kommunernas hemsidor samt från utsagor från verksamma i respektive kommuns arbetsmarknasinsatser. I kommande rapporter kommer Demokratikonsult att fördjupa jämförelsestudien. I den fördjupade studien kommer även en jämförelse mellan storstäderna, Malmö, Göteborg och Stockholm att göras. Södertälje kommun Södertälje ligger nära Stockholm, och är en industristad med många utrikes födda personer. 116 Södertälje har en organisation där ledning och styrning av arbetsmarknadsinsatserna utgår från övergripande mål från KF och KS. KF/KS beskriver vad som ska uppnås och sätter övergripande mål som ansvarig nämnd sedan definierar vad som ska uppnås. I förvaltningen finns 116 Arbetsmarknadskordinator, Anneli Andersson och Södertäljes hemsida, Tfn: oktober

118 Arbetsmarknadskontoret som har specialistkunskaper. De bidrar med förslag på olika tillvägagångssätt d.v.s. förslag på hur insatser kan gå tillväga för att uppnå önskade resultat. Enligt respondentens utsaga är det Arbetslivskontoret, som har kontakter både uppåt och nedåt i organisationen, jämför och tolkar olika förslag från olika nivåer och sätter sig sedan ned tillsammans med operativa enhetschefer och formulerar en verksamhetsplan som blir styrande för insatsernas aktiviteter. Inom ramen för denna verksamhetsplan har insatserna frihet att själva påverka arbetsätt och arbetsmetoder. 117 Demokratikonsult anser att Södertälje har likartade arbetssätt med Malmö när det gäller målformuleringen och målnedbrytningsarbetet. Det som skiljer sig åt är att Södertälje på ett tidigare stadium bjuder in den operativa nivån i målformuleringsarbetet. På så sätt blir det lättare att identifiera vilka mål som är realistiska, går att följa upp med mätningar på insatsnivå och när eventuella effekter av arbetsinsatserna kan uppstå och stämmas av mot målformuleringarna. För att veta om de aktiviteter som utförs i arbetsmarknadsinsatserna leder till uppfyllandet av målformuleringarna använder sig Södertälje kommun i uppföljningsarbetet av s.k. LEAN-tavlor där gjorda aktiviteter jämförs med styrande och nedbrutna mål. Uppföljningen görs veckovis. Uppföljningssystemet med LEAN-tavlor infördes för ca två år sedan efter en konsult genomlysning. Respondenten i Södertälje kommun hävdar dock att vissa insatser är bättre på att använda sig av metoden än andra men att allt fler ser fördelar med sättet att följa upp gjord verksamhet då denna görs i själva insatsen och inte vid en central enhet som måste bearbeta olikartad information. 118 Demokratikonsult konstaterar att Södertäljes periodisering i uppföljningsarbetet av gjorda insatser sker veckovis för alla insatser medan Malmös arbetsmarknadsinsatsers periodisering är mycket längre. Dessutom ska Malmös mätningar bearbetas av flera nivåer eftersom det saknas operativa verksamhetsmål för insatserna. I Malmö rapporteras insatsernas resultat först till central JobbMalmö nivå sammanställs och skickas vidare till Inar för vidare bearbetning. Innan resultat når målägande nivå har det gått längre tid. I brist på andra uppföljningssystem anses användandet av så kallade LEANtavlor ge en självjusterande verksamhet. Organisatoriskt inrymde från början deras Arbetsmarknadskontor verksamhetsområdena Arbetsmarknad, Vuxenutbildning och Flyktingintroduktion. Nu har Arbetsförmedlingen tagit över flyktingintroduktionen. Arbetsmarknad och vuxenutbildning kvarstår, vilket anses fungera bra Arbetsmarknadskordinator, Anneli Andersson och Södertäljes hemsida, Tfn: Arbetsmarknadskordinator, Anneli Andersson och Södertäljes hemsida, Tfn: Arbetsmarknadskordinator, Anneli Andersson och Södertäljes hemsida, Tfn: oktober

119 Västerås kommun Västerås är en industristad, och är centralort i regionen. 120 Västerås använder sig liksom Malmö stad av en beställar- och utförarmodell för att organisera sin verksamhet av Arbetsmarknadsinsatser. De har en stor kommunal utförarorganisation som är placerad under en teknisk förvaltning, (Teknik och idrottsförvaltningen) där AMA som utför arbetsmarknadsinsatser finns. Beställarfunktionen är placerad i Barn och Utbildningsförvaltningen som arbetar med s.k. mjuka frågor. Organisatoriskt anses det enligt respondenten att fungera bra. Västerås arbetar mycket i nätverksform och anses ligga i framkant. Västerås använder sig liksom Malmö stad av målstyrning. De har dock få mål som är direkt styrande. Målen är uppdelade i primära mål, som syftar till att få människor i arbete, samt sekundära mål som syftar till att få människor att komma närmare ett arbete. Målen är inte direkt kvantifierbara. 121 Demokratikonsult anser att Västerås i sina målformuleringar, till skillnad mot Malmö har dragit en linje mellan vilka målgrupper som står till arbetsmarknadens förfogande och vilka målgrupper som ska förberedas för arbetsmarknaden genom rehabilitering. På så sätt utgår insatsernas möjligheter till måluppfyllelse från arten av verksamhet. En slutsats som Demokratikonsult drar av detta är att primär måluppfyllelse måste föregås av sekundär måluppfyllelse. Västerås arbetar således enligt Demokratikonsult utifrån en tvåstegsmodell. Västerås beställarfunktion anser att de har en obruten kommunikationskedja ner till insatsnivå. De har inga formella övergripande samverkansavtal med Arbetsförmedlingen utan gör enbart säravtal som förnyas varje höst. De anser att de har en skarp gräns mellan Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsåtgärder och kommunens arbetsmarknadsåtgärder och att samarbetet fungerar bra. Västerås anser att de har bra personliga kontakter med Arbetsförmedlingen och att både kommunen och Arbetsförmedlingen arbetar lösningsfokuserat. 122 Demokratikonsult konstaterar att de säravtal som Västerås har med arbetsförmedlingen är på insatsnivå. Till skillnad från Malmö har de inget övergripande samverkansavtal. Måluppfyllelsen i kommunens arbetsmarknadsinsatser anses allmänt vara bra. Några insatser producerar bättre resultat än andra. Statistik som återrapporteras är främst av kvantitativt slag. Mätningar görs på olika sätt i olika insatser. Ett deltagarindex har tagits fram som måste vara högt. Deltagarenkäter används som mäter upplevd nöjdhet i varje insats Beställare, Göran Tunberg tfn växel Beställare, Göran Tunberg tfn växel Beställare, Göran Tunberg tfn växel Beställare, Göran Tunberg tfn växel oktober

120 Oanmälda kvalitetsbesök görs också i slumpmässigt utvalda insatser. Deltagare och personal får frågor att besvara. Tidsintervallerna har tidigare varit sporadiska. På senare tid har mer resurser avsatts för att göra sammanställningar över hur verksamheten går. Västerås har ett 30-tal insatser som hanterar ca 3500 människor varje år och 700 deltagare varje dag. Arbetsmarknadsinsatserna omsätter ca 150 miljoner. 124 Demokratikonsult ser att Västerås liksom Malmö har problem med att systematiserat och periodiserat följa upp resultatet av gjorda arbetsmarknadsinsatser. Deras uppföljning är liksom Malmös också av kvantitativ art. Gävle kommun Gävle kommun är centralort i regionen, industristad och utflyttningsort. 125 Gävle har en traditionell organisation där målformuleringarna utgår från KF/KS till nämnder och vidare ner till förvaltningsnivå och operativa verksamheter. Hur målformuleringsarbetet gått till visste inte intervjupersonen. Arbetsmarknadsfrågorna ligger under Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden där Arbetsmarknadsenheten (AME), som den kallas, är en av sex förvaltningsenheter. Denna har en central ledning där administrativa assistenter och koordinatorer sitter. Under den finns fyra enheter som i sin tur sammantaget ansvarar för 27 olika insatser. Ca 50 % av insatserna är rehab inriktade och ca 50 % är arbetsinriktade mot någon form av sysselsättning. 126 Gävle arbetsmarknadsenhet (AME) har ett samverkansavtal med Arbetsförmedlingen och i det samverkansavtalet uppger respondenten till Demokratikonsult att det är beslutat att de som Malmö främst ska samarbeta kring grupper med försörjningsstöd. Arbetsförmedlingen förmedlar arbete till AME:s deltagare som har försörjningsstöd och som står nära arbetsmarknaden. Demokratikonsult konstaterar att till skillnad mot Malmö tar Arbetsförmedlingen hand om de flesta arbetslösa ungdomar som är utan arbete. 127 På Gävles arbetsmarknadsenhet anses det svårt att skriva avtal med Arbetsförmedlingen då de riskerar att lösas upp i förtid. Gävle upplever att det är svårt att skriva långsiktiga övergripande avtal med Arbetsförmedlingen. Demokratikonsult konstaterar att Gävles samarbetsproblem beror till skillnad från Malmö på att Arbetsförmedlingen upplevs som en svajig organisation där förhållanden snabbt ändras medan problemen i Malmö främst beror på att Arbetsförmedlingen upplevs som för regelstyrd. Arbetsmarknadsenheten anser att personkemin fungerar bra i Gävle kommun och att det underlättar delaktigheten att som utförare få vara med och bryta ned målformuleringarna till fungerande aktiviteter. 128 Demokratikonsult 124 Beställare, Göran Tunberg tfn växel Arbetsmarknadsenhetens chef, Björn Hägg, tfn Arbetsmarknadsenhetens chef, Björn Hägg, tfn Arbetsmarknadsenhetens chef, Björn Hägg, tfn Arbetsmarknadsenhetens chef, Björn Hägg, tfn oktober

121 konstaterar att Gävles arbetsmarknadsenhet, till skillnad från JobbMalmö:s insatser tidigt blir inblandade i målformulerings och målnedbrytningsarbetet. Ibland blir Gävles arbetsmarknadsenhet direkt tillfrågade när kommunfullmäktige ska sätta målen. Arbetsmarknadsenheten har till skillnad från JobbMalmö en nära dialog med ansvarig nämnd. 129 Demokratikonsult noterar också att Gävles uppföljning av sina insatser görs på individnivå, tertial och årsvis medan Malmös görs på målgruppsnivå. Gävles arbetsmarknadsenhet anser att de följer upp rätt aktiviteter och att målen uppfylls. Arbetsmarknadsenhetens chef anser att deras målstyrning ger en stor frihet att leverera resultat. 130 Uppsala kommun Uppsala är en tjänsteproducerande, universitetsstad och inflyttningsort. 131 Uppsalas organisation: Uppsala kommun har en variant på beställarorganisation där utförare utifrån ett checksystem kan vara såväl kommunala som privata aktörer. 132 I jämförelse med Malmö anser Demokratikonsult att möjligheterna för deltagare i Uppsalas arbetsmarknadsinsatser är större när det gäller att välja utförare av en insats. I Malmö kan deltagare enbart välja kommunala utförare av arbetsmarknadsinsatser medan deltagare i Uppsala också kan välja privata utförare av arbetsinsatser. Demokratikonsult noterar att Uppsala kommun kallar sina nämnder för uppdragsnämnder som till viss del är jämförbara med Malmös beställarorganisation INAR. En uppdragsnämnd i Uppsala har ett helhetsansvar för ett visst beställarområde oberoende av vem som utför verksamheten medan INAR i Malmö genomför interna beställningar avseende arbetsmarknadsinsatser i den egna kommunorganisationen. Den kommunala utföraren organiseras under ett sammanslaget uppdragskontor för barn, ungdom och arbetsmarknad, UAK. 133 Demokratikonsult konstaterar att Uppsala kommun har i motsats till Malmö inga styrande målformuleringar, en uppdragsplan som säger att alla målgrupper ska minska. Målen är därför mer att betrakta som inriktningsmål Och anses därmed mindre styrande än Malmös målformuleringar. Det finns därför inga nivåer eller uppsatta volymer som ska uppnås. Demokratikonsult noterar att Uppsalas individuppföljningar, liksom Jobb- Malmö:s rapporteras till deras respektive uppdragskontor. I Uppsalas uppföljning finns det till skillnad från JobbMalmö:s uppföljning finns inte några fastslagna volymer. Demokratikonsult noterar också att Uppsala kommun, liksom Malmö avtalade samarbeten med arbetsförmedlare från Arbetsförmedlingen som geogra- 129 Arbetsmarknadsenhetens chef, Björn Hägg, tfn Arbetsmarknadsenhetens chef, Björn Hägg, tfn Navet, beställarsidan, Gunnar Nylen, Arbetar med de som har försörjningsstöd pga. av arbetslöshet. (Han anser dock att han inte är rätt man att svara på frågorna men gör det ändå) 132 Navet, beställarsidan, Gunnar Nylen, Arbetar med de som har försörjningsstöd pga. Av arbetslöshet. 133 Navet, beställarsidan, Gunnar Nylen, Arbetar med de som har försörjningsstöd pga. av arbetslöshet. 1 oktober

122 fiskt arbetar i deras lokaler. Det anses liksom i Malmö att vara en stor fördel ur samverkanssynpunkt. Prioriterade målgrupper är uppsalabor som remitteras från socialtjänsten och som har försörjningsstöd och som till skillnad från Malmös deltagare står nära arbetsmarknaden. 134 Varje deltagare som skrivs in i Uppsalas arbetsmarknadsinsatser måste ge sitt samtycke till att utförare av arbetsmarknadsinsatser samarbetar med Arbetsförmedlingen. Anledningen till kravet på samtycke är att deltagare får en check och fritt kan välja den utförare som deltagaren själv anser har bäst verksamhet. Detta är enligt Demokratikonsult en skillnad gentemot Malmös arbetssätt där deltagarens möjligheteter att själv välja insats är mer begränsad. Inspirationen med Uppsalas checksystem kommer från Nacka kommun. 135 Istället för att Uppsalas inriktningsmål bryts ner till styrande mål för aktiviteter i insatser formulerar Uppsalas uppdragsnämnder uppdrag till utförare. I dessa formuleras hur lång tid det tar för utföraren att få ut deltagare på arbetsmarknaden. Uppsalas målsättning är att det ska ske så snabbt som möjligt. Hur det ska gå till är helt och hållet upp till av individen vald utförare. 136 Utföraren bör följa individens medföljande uppdragsplan, som innehåller riktlinjer på hur det ska gå till. Denna plan anser Demokratikonsult är att likställa med Malmös handlingsplaner för individer. Det är bara om utföraren grovt avviker från uppdragsplanen som denna behöver ta kontakt med uppdragskontoret och revidera uppdragsplanen. Respondenten uppger att internt i kommunorganisationen anses detta sätt att organisera arbetsmarknadsinsatser på vara komplicerat. 137 Till kommande rapporter (leverans den 11 november 2013) kommer Demokratikonsult att kartlägga Stockholm och Göteborgs arbetsmarknadsorganisationer. 134 Navet, beställarsidan, Gunnar Nylen, Arbetar med de som har försörjningsstöd pga. av arbetslöshet. 135 Navet, beställarsidan, Gunnar Nylen, Arbetar med de som har försörjningsstöd pga. av arbetslöshet. 136 Navet, beställarsidan, Gunnar Nylen, Arbetar med de som har försörjningsstöd pga. av arbetslöshet. 137 Navet, beställarsidan, Gunnar Nylen, Arbetar med de som har försörjningsstöd pga. av arbetslöshet. 1 oktober

123 KÄLLFÖRTECKNING Källhänvisningarna består av såväl refererad litteratur som litteratur som på annat sätt har påverkat innehållet. BÖCKER Blomqvist, C. Samarbete med förhinder - Om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj (avhandling), Brulin, G. & Svensson, L. Att äga, styra och utvärdera stora projekt. Lund: Studentlitteratur, Danermark, B. Samverkan en fråga om makt. Örebro: Läromedia, Danermark, B. Samverkan himmel eller helvete? Stockholm: Gothia, Germundsson, P., Englund U. & Lööf, K. Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa: En formativ utvärdering av samverkan mellan skola, socialtjänst, polis samt barn- och ungdomspsykiatri, Jensen, C. & Trägårdh, B. Temporära organisationer för permanenta problem. Om implementering av samverkansprojekt för unga som står långt från arbetslivet, ELEKTRONISKA KÄLLOR oktober

124 ÖVRIG DOKUMENTATION Arbetsförmedlingens budgetunderlag Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö. Bihang 2013, nr 53. Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess Demokratikonsult.. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, Fridolf, M. Finansiell och politisk samordning i den lokala välfärden: En ny politisk arena för gemensam prioritering mellan huvudmän. CEFOS Rapport 20, Frontdesk för arbetsmarknadsinsatser utredning. Stadskontoret, INAR. Malmö stad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, mål och budget Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) Socialförsäkringssystemet och arbetsmarknaden politiska idéer, sociala normer och institutionell förändring en historik (RAPPORT 2007:4). Internbudget/Verksamhetsplan 2013, Kommunstyrelsen. JobbMalmö, Rapport avseende kvalitetsgranskning av statistik för servicepatruller, Kommunal arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare, 2011/12: RFR15. Kommunallag (1991:900). Kommunernas arbetsmarknadsinsatser, SKL:s enkätstudie Kommunstyrelsens handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Bilaga. Kommunstyrelsens handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget 2013 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). 1 oktober

125 Malmö stad, Stadskontoret. Hållbar jämställdhet. Utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering i Malmö stad Myndigheten för Skolutveckling, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen. Strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, Hämtad Protokollutdrag, Bihang 2013, nr 53. Reinholdt, S. Jämförande utvärdering av Botkyrkas, Huddinges och Södertäljes samordningsförbund: förutsättningar, samarbetsprocesser och utfall i samverkan. Forskning Rapport, Sammanfattning Internbudget 2013, Serviceförvaltningen. Serviceförvaltningen, Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö. SFS 2007:1360 Lag om kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. SIFO:s undersökning till Stadskontoret år Medborgarnas relation till svenska myndigheter. SKL:s skrift Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken, En redogörelse för aktuell lagstiftning och samverkansformer. Socialtjänstlagen 2001:453. Stadskontoret, Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad Malmö stad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser 2011, Stadskontoret, Avdelningen för integration och arbetsmarkand. Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö (reviderad ) Stadskontoret. Utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering. Utskrift Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö. Fastställd av Servicenämndens Delegation JobbMalmö oktober

126 INTERVJUER Arbetsmarknadsenhetens chef, Björn Hägg, Gävle. Tfn: Arbetsmarknadskoordinator, Anneli Andersson. Tfn: Beställare Navet. Gunnar Melén. Uppsala. Tfn: Beställare, Göran Tunberg. Västerås. Tfn: oktober

127 DELRAPPORT UPPFÖLJNING AV HUR INSATSERNA BEDRIVS

128

129 Innehåll 1. INLEDNING Mål och syfte med utredningen Uppföljning av hur insatserna bedrivs Slutsatser och rekommendationer UPPFÖLJNING AV HUR INSATSERNA BEDRIVS Verksamhetens ändamål Politiken och förvaltningen Bakgrundsvariabler: Kön, ålder, födelseland Deltagartid Mål och resultat Ekonomi Uppföljning Organisation Ledning och styrning KÄLLFÖRTECKNING BILAGOR Bilaga 1. Schema över JobbMalmö:s insatser Bilaga 2. Figurer oktober

130 DELRAPPORT: UPPFÖLJNING AV HUR INSATSERNA BE- DRIVS 1. INLEDNING Demokratikonsult har fått i uppdrag att genomföra en utredning med syfte att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskottets medel, samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Utredningen innefattar fyra delmoment som alla ska redovisas i separata rapporter. De två första rapporterna levereras den 1 oktober 2013 och de två sista rapporterna den 11 november Organisation, styrning och ledning 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs 3. Analys av insatsernas inverkan 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan. I fokus för föreliggande står Delmoment 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs. Rapporten utgör endast en del av det sammanlagda utredningsuppdraget, enligt överenskommelse med beställaren. För att få en samlad bild av hela utvärderingsområdets resultat bör även de andra delrapporterna ingå i bedömningen. Föreliggande rapport syftar till att ge Malmö stad ett underlag hur insatserna bedrivs inom JobbMalmö. Delmomentet innefattar en redogörelse av såväl kvantitativa som kvalitativa mått kopplade till de olika insatsernas omfattning och resultat. I Metoder och arbetsprocess från Demokratikonsult beskrivs en referensram för utredningens arbete samt hur utredningen gått tillväga med datainsamling och analys. 1 Utredare: Helena Brandt, Lars Sjöström, Anders Johnsson. 1.1 MÅL OCH SYFTE MED UTREDNINGEN Syftet med utredningen är att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskottets medel samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Målsättningen med uppdraget är att: 1 Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess, oktober

131 1. Genom en analys av de effekter som arbetsmarknadsinsatserna kan sägas ha genererat fram till 2013 samt uteblivna eller eventuella oönskade effekter, ge Stadskontoret goda förutsättningar för fortsatt arbete med att analysera de behov som finns i staden av kommande insatser inom ramen för arbetsmarknadsområdet. 2. Ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. I fokus för denna rapport står Delmoment 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs. 1.2 UPPFÖLJNING AV HUR INSATSERNA BEDRIVS Den föreliggande rapporten innefattar endast Delmoment 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs. Demokratikonsult har genomfört en statistisk analys som grundas på studier av de dokument som åberopas. I vissa fall rör det sig om genomgång av allt innehåll i dokumenten. I andra fall har det varit fråga om att studera avgränsade delar. Som exempel har Demokratikonsult inte gått igenom Sveriges Nationalräkenskaper i sin helhet för att referera till bruttonationalprodukten per capita. Underlagen till redovisning och analyserna i rapporten är framför allt: Dataextrakt ur Procapita, som Malmö stad gett Demokratikonsult tillgång till Djupintervjuer med alla högre chefer inom JobbMalmö Djupintervjuer med ett antal politiker från olika partier Djupintervjuer med en representant i ledande befattning inom Arbetsförmedlingen i Malmö stad Telefonintervjuer med sektionschefer inom JobbMalmö Dokumentanalys Enkät som gått ut till medarbetare inom JobbMalmö Ett antal informella samtal med medarbetare inom Malmö stad Ett antal informella samtal med representanter för arbetsmarknadsfrågor i andra kommuner i Sverige Omvärldsbevakning innefattande social- och arbetsmarknadspolitik, arbetsmarknadens parter, andra kommuner, andra utredningar och forskning inom området. 1.3 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER De slutsatser och rekommendationer som Demokratikonsult har kommit fram till inom ramen för Delmoment 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs grundar sig på resultat och överväganden som baseras på Demokratikonsults granskning av dokument, kartläggningar och omvärldsbevakning 1 oktober

132 inom arbetsmarknadsområdet, statistiska sammanställningar, information från enkät och intervjuer samt utredarnas kunskap, kompetens och erfarenhet. På uppdrag av uppdragsgivaren redovisar Demokratikonsult slutsatser och rekommendationer i inledningen av rapporten. SLUTSATSER Demokratikonsult är medveten om att synpunkter som framkommer i utredningen kan uppfattas som negativa. Det hör emellertid till uppdragets natur. Demokratikonsult vill inledningsvis påpeka två slutsatser som är positiva och utgör en god grund för förbättringsarbete: 1. Kommunfullmäktige har satt ett övergripande och strategiskt mål att minska antalet personer med försörjningsstöd och att öka antalet personer i arbete. Malmö stad avsätter stora resurser till detta, ekonomiska, personellt, i aktiviteter, i lokaler och i övrigt. 2. Det finns en vilja och ett stort engagemang hos medarbetarna i JobbMalmö att åstadkomma en förbättring. Detta syns i att Jobb- Malmö har ett stort antal aktiviteter inriktade till målgruppen, att utredarna möts med öppenhet och beredvillighet under utredningens gång. Med utgångspunkt i resultaten från Delmoment 1. Organisation, styrning och ledning och Delmoment 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs har Demokratikonsult identifierat fem utredningsområden som sammanfattas i följande punkter: Mål- och styrkedjan Ledarskap i JobbMalmö Samverkan Transparens Uppföljning och utvärdering REKOMMENDATIONER Övergripande rekommenderar Demokratikonsult att Malmö stad använder sig av en modell för Operativ målstyrning som beskrivs i föreliggande rapport. Demokratikonsult ger följande rekommendationer med utgångspunkt i resultaten från Delmoment 2: Planering, målformulering, mått, resultatmätning, uppföljning bör utvecklas Ekonomi- och verksamhetsredovisning bör synkroniseras liksom verksamhetsplanering och uppföljning Organisationen av JobbMalmö bör ses över 1 oktober

133 Processorienterad verksamhet bör övervägas Operativ målstyrning bör prövas Utveckla JobbMalmö:s verksamhetsplan alla organisationsdelar bör i möjligaste mån ha egna mål målen bör ha en tydlig koppling till övergripande uppdrag, ambitioner och inriktningsmål. Några mål i verksamhetsplanen uppfyller det villkoret målen bör vara både kvalitativa och kvantitativa målen bör ha klara målnivåer med mått och beskrivning över hur de ska mätas samt med vilken metod verksamhetsplanen bör innehålla uppgifter om hur, när och av vem som målen följs upp verksamhetsplanen bör även lyfta upp frågan om avvikelser och hur de ska hanteras verksamhetsplanen bör innehålla uppgifter om budget uppdrag, mål och budget bör redovisas på sådant sätt att sambanden dem emellan är klara verksamhetsplanen bör spegla de uppföljningsrutiner som INAR lagt fast för verksamhetsåret och därigenom vara ett stöd för Jobb- Malmö:s ledning att ansvara för uppföljning enligt rutinerna Beakta deltagarnas karaktäristika för JobbMalmö:s organisation och medarbetarnas kompetens Mät resultat i förhållande till totala antalet deltagare inom varje målområde Se över sättet att formulera mål och mått, ange målnivåer och att mäta resultat Utveckla kvalitetsmätningarna Följ upp deltagarnas utveckling/status under längre tid Verksamhetsuppföljning: Beskriv samband; stock och flöden och konkreta åtgärder för att korrigera avvikelser Reorganisera JobbMalmö utifrån ett processorienterat synsätt 1 oktober

134 Samarbeta mer med Arbetsförmedlingen och utför en gemensam handlingsplan för varje deltagare Inför operativ målstyrning JobbMalmö kartlägger deltagarnas utbildning, kompetens och erfarenheter för att både ur ett övergripande och ett individuellt perspektiv anpassa sina insatser till detta Resultat i förhållande till mål redovisas på ett tydligare och mer konsekvent sätt än det som tillämpas idag En djupare analys för att identifiera eventuella samband mellan deltagartid och uppnått resultat. Och om det är tiden eller andra omständigheter som i så fall är orsak till sambanden 2. UPPFÖLJNING AV HUR INSATSERNA BEDRIVS 2.1 VERKSAMHETENS ÄNDAMÅL Arbetslösheten i Malmö bedöms under 2013 ligga kvar på en hög nivå och medför ett fortsatt behov av kommunala riktade insatser. Malmö stads arbetsmarknadsinsatser skall ge deltagarna förutsättningar att ta del av samhällets generella utbud av insatser inom arbetsmarknad och utbildning samt erbjuda alternativ när statliga eller kommunala insatser saknas. Arbetslösa med nedsatt arbetsförmåga skall få en för dem lämplig sysselsättning med möjlighet till självförsörjning. Det ska finnas en tydlig och enkel väg in till Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. Arbetsmarknadsinsatserna ska i hög grad vara individinriktade och tydligt fokusera på arbete och självförsörjning. Samverkan med Arbetsförmedlingen ska fördjupas och insatserna ska komplettera varandra. Kommunens insatser ska individanpassas och likvärdigt tillgodose behovet hos kvinnor och män. Insatserna skall vara tillgängliga för alla försörjningsstödstagare. Prioriterade grupper är arbetslösa ungdomar oavsett tid i arbetslöshet, arbetslösa med olika former av funktionsnedsättning, samt långtidsarbetslösa som varit arbetslösa i mer än två år med försörjningsstöd eller aktivitetsstöd POLITIKEN OCH FÖRVALTNINGEN I detta avsnitt ger Demokratikonsult en schematisk beskrivning av Malmö stads politikers och förvaltnings hantering av uppdraget till JobbMalmö. I 2 Handlingsplan för ökad delaktighet och fler Malmöbor i arbete. Mål och budget oktober

135 avsnittet ger Demokratikonsult också några rekommendationer till förbättringar. Kommunfullmäktiges budgetmål inom området arbetsmarknadsåtgärder framgår av Malmö stads hemsida: 3 Fullmäktiges budgetmål omsätts av kommunstyrelsen i Handlingsplan för ökad delaktighet och fler Malmöbor i arbete, Mål och budget där kommunstyrelsen konkretiserar området och budgeten för arbetsmarknadsinsatser. Kommunstyrelsen behandlar området Arbetsmarknad och ekonomiskt stöd i sitt dokument Internbudget/verksamhetsplan Där redovisar styrelsen bland annat effektmål, mättidpunkt, mätmetod och operativa aktiviteter för kommunfullmäktiges budgetmål 1 och 2. Stadskontoret, Avdelningen för integration och arbetsmarknad (INAR) formulerar uppdraget till Serviceförvaltningen/JobbMalmö i Beställning till Serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö. 6 I beställningen finns även ett avsnitt om verksamhetsuppföljning med hänvisning till Rutiner avseende Stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknads (INAR) verksamhetsuppföljningar. 7 INAR upprättar en egen verksamhetsplan för I planen ingår Området Arbetsmarknad med följande text: Området Arbetsmarknad Malmö stads arbetsmarknadsinsatser ska leda till att fler kvinnor och män kommer i arbete och att behovet av ekonomiskt bistånd minskar. Särskilt prioriterade är ungdomar och funktionsnedsatta för att säkerställa att de får möjlighet att komma in på arbetsmarknaden. Mål på vägen är bland annat att: Handlingsplan för ökad delaktighet och fler Malmöbor i arbete, Mål och budget Internbudget/verksamhetsplan 2013, odaterad 6 Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö, reviderad Rutiner avseende stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknads (INAR) verksamhetsuppföljningar verksamhetsåret 2013, reviderad Verksamhetsplan 2013, Avdelningen för integration och arbetsmarknad, Stadskontoret, oktober

136 förkorta vägen till arbete förbättra matchningen mellan arbetsgivarnas behov och arbetskraftens kompetens öka arbetskraftsdeltagandet genom uppsökande verksamhet och vägledningsinsatser Arbetsmarknadsinsatserna skall ge deltagarna förutsättningar att ta del av samhällets generella utbud av insatser inom arbetsmarknad och utbildning samt erbjuda alternativ när statliga eller kommunala insatser saknas. Insatserna ska vara individinriktade och fokusera på arbete och självförsörjning. JobbMalmö:s verksamhetsplan är styrdokument för den operativa verksamhet inom området arbetsmarknadsinsatser som ska bedrivas i Malmö stad. Baserat på utredarnas kompetens och erfarenheter anser Demokratikonsult att JobbMalmö kan utveckla sin verksamhetsplan på ett antal punkter för att den ska utgöra ett bättre underlag för JobbMalmö:s olika enheter, sektioner och andra organisationsdelar att planera och genomföra arbetsmarknadsuppdraget. Demokratikonsult ger under kapitlet rekommendationer (sid. 6) exempel på vad som kan utvecklas i verksamhetsplanen. För mer information om styrkedjan se Rapport Delmoment 1. Organisation, styrning och ledning. 2.3 BAKGRUNDSVARIABLER: KÖN, ÅLDER, FÖDELSELAND Figurerna 1 till 14 med tillhörande text baseras på ett extrakt av data ur Procapita som Demokratikonsult fått del av och gjort egna beräkningar utifrån. 10 Figur 1. Antal unika inskrivna hos JobbMalmö, DEC 2009 JUL Under perioden från december 2009 till och med juli 2013 har knappt unika individer deltagit i eller deltar i JobbMalmö:s olika arbetsmarknadsinsatser (Figur 1). 9 Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, KIAC TXT 1 oktober

137 En fjärdedel av dessa har varit aktuella vid flera tillfällen. Drygt 2400 personer har deltagit i JobbMalmö:s aktiviteter mer än en gång varav över 500 personer kommit ifråga under tre eller flera perioder. Figur 2. Antal unika deltagare med en sammanhängande period hos JobbMalmö; DEC JUL Antalet män dominerar i verksamheten. Könsfördelningen bland deltagarna är 55 procent män och 45 procent kvinnor. För unika deltagare med en obruten deltagarperiod, det vill säga för cirka individer, är könsfördelningen i stort sett densamma som för samtliga unika individer, som Figur 2 visar. Av det följer att könsfördelningen visar samma mönster även för dem med flera deltagarperioder och således för samtliga deltagare. Figur 3. Antal unika inskrivna hos JobbMalmö, DEC 2009 JUL Åldersfördelningen (Figur 3) visar att mer än varannan deltagare är yngre än 35 år. Drygt en fjärdedel är yngre än 25 år. Medan 7 procent är 55 år och äldre. Jobb- Malmö:s insatser att rusta dessa personer för arbete på reguljära arbetsmarknaden har på grund av den stora andelen personer med många yrkesverksamma år fram till pensionen ett mycket stort värde när insatserna lyckas. Medeldeltagaren har ungefär 30 år kvar till sin pension om den infaller vid 65 års ålder. Utöver det rent humana värdet av att gå från arbetslöshet till ett reguljärt arbete beräknar Demokratikonsult samhällseffekten i produktionshänseende till ett potentiellt produktionsvärde av kronor per år och individ vid en månadslön på kronor per månad. Det vill säga ett samlat värde över kronor per deltagare hos JobbMalmö som växlar arbetslöshet mot reguljärt arbete. Kalkylen ska ses som en indikation och inte som en exakt beräkning för varje situation. Det är ändå uppenbart att JobbMalmö:s verksamhet kan generera stora humana och samhällsekonomiska värden om verksamheten organiseras på sätt som leder till största möjliga effektivitet 1 oktober

138 och om insatserna bedrivs resultatinriktat utifrån varje deltagares behov, förutsättningar och möjligheter. Figur 4. Antal unika inskrivna hos JobbMalmö, DEC 2009 JUL Deltagarna hos JobbMalmö och var i världen de är födda framgår av Figur 4. Fyra av tio är svenskfödda, medan en procent representerar övriga Norden. Något mer än var tionde är född i övriga Europa och nästan lika många som de svenskfödda har sitt ursprung från länder utanför Europa, de flesta är födda i Irak. Kombinationen av att se på ålders- och könsfördelning (Figur 5) visar relativt jämn könsfördelning upp till 55 års ålder, visserligen med lite övervikt för män. För personer som är 55 år och äldre stiger dock andelen män upp emot 80 procent, vilket betyder att tydlig Figur 5. Andel unika inskrivna hos JobbMalmö, könsmässig obalans råder. DEC 2009 JUL Möjligheten att åtgärda detta underlättas trots allt av att åldersgruppen utgör mindre än 10 procent av alla inskrivna hos JobbMalmö. Sambandet mellan ålder och födelseland (Figur 6) visar obalans i så motto att bland de yngsta och de äldsta dominerar personer födda i Sverige. Däremellan och särskilt i åldersgruppen år är mer än tre fjärdedelar utrikesfödda. Varav fyra av tio i den åldergruppen är födda i länder utanför Europa. Figur 6. Andel unika inskrivna hos JobbMalmö DEC 2009 JUL oktober

139 Figur 7. Andel unika inskrivna hos JobbMalmö, DEC 2009 JUL KV=Kvinnor, M=Män. I Figur 7 har Demokratikonsult adderat en parameter till för att visa sambanden mellan ålder, kön och födelseland. De flesta undergrupper finns inom området 40 procent av ena könet och 60 procent av det andra. Den största obalansen relativt och absolut finns bland utomeuropeiskt födda, där män är överrepresenterade särskilt i åldersgrupperna under 45 år. DISKUSSION Deltagarna i JobbMalmö:s verksamhet är i många fall unga. En stor del är födda utanför Europa. Medelåldern för utomeuropeiskt födda är ca 37 år. Bland dessa är männen i klar majoritet. Deltagarnas utbildning, kompetens och erfarenheter är inte redovisade i det extrakt av data från Procapita 11 som Demokratikonsult använt sig av. Det är angeläget att JobbMalmö beaktar deltagarnas karaktäristika när verksamheten organiseras och när kraven definieras för den kompetens medarbetare hos JobbMalmö ska ha. Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö kartlägger deltagarnas utbildning, kompetens och erfarenheter för att både ur ett övergripande och ett individuellt perspektiv anpassa sina insatser till detta. 11 KIAC TXT 1 oktober

140 2.4 DELTAGARTID Demokratikonsult redovisar deltagartid genom åtta periodlängder för unika deltagare med en sammanhängande period (Figur 8). Den genomsnittliga längden för en insats är 7,4 månader. Samtidigt är mediantiden hälften så lång eller 3,7 månader. Orsaken till det stora gapet mellan genomsnitttid och mediantid är att 14 procent av deltagarna har mer än 12 månaders och att fler än hälften har högst 4 månaders deltagartid. För två procent av deltagarna redovisas en deltagartid på mer än fyra år. Det ska sägas att här kan finnas fel i dataunderlaget (exempelvis om personer som lämnat verksamheten inte har tagits bort) som Demokratikonsult inte har haft möjligheter att kontrollera. Figur 8. Andel unika deltagare med en sammanhängande period hos JobbMalmö, DEC 2009 JUL 2013; Deltagartid. Mediantiden, det vill säga, den deltagartid som ligger mitt i en serie av alla deltagare rangordnade från kortaste till längsta deltagartid ger en i sammanhanget mer rättvisande bild av deltagartiden. Det är även värt att notera att utöver de cirka unika deltagare med en sammanhängande och avslutat deltagarperiod har personer deltagit i aktiviter två eller flera gånger. Demokratikonsult rekommenderar en djupare analys för att identifiera eventuella samband mellan deltagartid och uppnått resultat. Och om det är tiden eller andra omständigheter som i så fall är orsak till sambanden. 2.5 MÅL OCH RESULTAT KVANTITETSMÅL Demokratikonsult anser mot bakgrund av utredarnas kunskap och erfarenheter att mål- och resultatstyrning av företag och offentliga verksamheter utvecklas genom tydliga strukturer och processer. Mål och mått liksom mätmetoder och planeringsförlopp definieras. Uppföljning och utvärdering samt dialog om resultat och erfarenheter är viktiga och värdefulla för att successivt åstadkomma allt bättre effekt och värde av insatta resurser. Gott ledarskap och rätt kompetens hos medarbetare är avgörande för bra resultat. 1 oktober

141 Malmö stads politiker har höga ambitioner med kommunens arbetsmarknadsinsatser. 12 Det gemensamma rödgröna handlingsprogrammet är en kombination av övergripande och mer detaljerade initiativ. Generellt sett är det en fördel om politiska ambitioner håller sig på en övergripande nivå. Det vill säga att de anger VAD som ska åstadkommas. Därigenom blir det större utrymme för de operativa delarna av stadens organisation att utforma HUR verksamheten ska organiseras, ledas och genomföras. Styrande dokument från exempelvis Avdelningen för integration och arbetsmarknad 13 beskriver inriktning, önskade effekter och aktiviteter. Jobb- Malmö:s verksamhetsplan 14 lyfter fram mål för delar av sin organisation. För Malmö stads samlade arbete med arbetsmarknadsinsatser har Demokratikonsult dock funnit att arbetet med mål och resultat kan utvecklas från högsta politiska ledningsnivå (kommunfullmäktige) till den operativa verksamheten inom JobbMalmö. Demokratikonsult saknar beskrivning av den årliga planeringsprocessen. Det vill säga när och var i kommunens organisation som initiativ tas för att planera närmast kommande års verksamhet. Demokratikonsult ser en klar förbättringspotential i arbetet med mål, mått och mätmetoder. Det behövs en sömlös och spårbar struktur från politik till genomförande, från ax till limpa. Demokratikonsult bedömer att resultatet av verksamhetens viktiga arbete kan förbättras, exempelvis av en gemensam uppfattning om hur samspelet mellan politiker och utförare ska gå till. Det finns också förbättringspotential i arbetet med mål och mått. Demokratikonsult saknar mätbara mål för flera organisatoriska delar. Demokratikonsult ifrågasätter också hur resultat mäts. Demokratikonsult har tyvärr inte funnit att det finns en tydlig koppling mellan ambitioner, mål och uppföljning samt återkoppling av resultat och erfarenheter. Styrkedjans alla länkar håller inte ihop. Se vidare Demokratikonsults rekommendationer i avsnittet om Ledning och styrning. Genom några diagram redovisar Demokratikonsult resultaten inom ett par områden. Till skillnad från den mätmetod JobbMalmö använder har Demokratikonsult beräknat resultatutfallet i relation till alla deltagare som Jobb- Malmö arbetat med under aktuell period. Såvitt Demokratikonsult förstått mäter JobbMalmö måluppfyllelse i relation till antalet deltagare som lämnat verksamheten medan Demokratikonsult rekommenderar att man mäter i förhållande till totalt antal deltagare, aktuella för verksamheten. 15 Demokratikonsult förordar detta för att minska risken för suboptimering och oönskad prioritering. Exempel på suboptimering kan vara att man avstår från insatser för nya deltagare ifall målet nåtts tidigt under verksamhetsåret. Och ex- 12 Jobboffensiv Verksamhetsplan 2013, Avdelningen för integration och arbetsmarknad, Stadskontoret 14 Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö 15 Delårsrapport 2, JobbMalmö. Serviceförvaltningen 1 oktober

142 empel på oönskad prioritering kan vara om deltagare med mindre behov av stöd prioriteras före dem i målgruppen som behöver mer stöd. Med JobbMalmö:s sätt att mäta kan man nå bättre resultat genom så kallad cherry picking, det vill säga att man väljer att arbeta med deltagare som är lätta att lyckas med istället för att prioritera utifrån uppdraget och individuella behov. Ett hypotetiskt och tillspetsat exempel att nå 100 procent utfall är om endast en deltagare av alla (säg deltagare) hos JobbMalmö slutar och samtidigt uppfyller relevant målsättning. Om samma exempel används med Demokratikonsults sätt att mäta resultat relateras det lyckade utfallet för en deltagare till alla som JobbMalmö arbetat med. Resultatet blir i så fall 0,05 procent. Eftersom insatta resurser rimligtvis använts för olika insatser till alla deltagare anser Demokratikonsult att Demokratikonsults sätt att beräkna resultatutfall ger en mer rättvis bild. Ytterligare motiv för Demokratikonsults sätt att räkna är att resurser bör fördelas och nyckeltal bör ställas i relation det totala antalet deltagare som är aktuella för insatser. Demokratikonsult har givetvis respekt för om Malmö stad har andra motiv, som Demokratikonsult inte känner till, för att redovisa resultat på sitt sätt. Men i så fall är det angeläget att tydliggöra det för alla berörda. Demokratikonsult har inte funnit sådana motiv i sin genomgång av dokument och i kontakt med tjänstemän och politiker. Figur 9. Antal deltagare hos JobbMalmö i slutet av varje månad. I Figur 9 redovisar Demokratikonsult samtliga aktuella deltagare, varav antalet i åldern år framgår separat. Lägg märke till den mycket tydliga ökningen i början av 2011 framförallt för målgruppen 25 år och äldre. Antalet deltagare före och efter årsskiftet 2010/ 2011 är dock inte direkt jämförbara på grund av att verksamheter förts över till JobbMalmö vid den tidpunkten. Genomsnittligt antal aktuella deltagare i slutet av varje månad år 2011 var knappt och 2012 inte fullt Med hänsyn till omsättningen (nya kommer till, andra slutar) av deltagare var drygt deltagare aktuella både år 2011 och oktober

143 Med det sätt att räkna resultat som Demokratikonsult diskuterat tidigare ligger utfallet för alla insater, Figur 10, relativt jämt från början av 2011 till och med juli 2013, som är sista månaden i det dataextrakt ur Procapita med mätvärden 16 som Demokratikonsult har tagit del av. Nedgången mellan februari och mars 2011 beror på motsvarande Figur 10. Andel deltagare som avslutat hos Jobb- Malmö. ökning bland antal deltagare som syns i Figur 9. För att jämna ut säsongsoch andra variationer har Demo-kratikonsult mätt över en rullande tolvmånadsperiod. Andelen av alla deltagare som avslutat hos JobbMalmö når en snittnivå på knappt 60 procent. Vilket betyder att drygt 280 personer slutat varje månad. Utfallet för de 20 största avslutsorsakerna är ca 5 procentenheter lägre än för alla. Ett av stadens övergripande mål är att Malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande. Måttet för detta är när deltagare hos JobbMalmö övergår från arbetslöshet till arbete eller studier. Bland JobbMalmö:s mål finns flera som mäts genom övergång till arbete, studier eller överflyttning till Arbetsförmedlingen. Demokratikonsult redovisar därför i Figur 11 dessa tre områden genom att klustra ett antal avslutsorsaker när deltagare lämnat JobbMalmö. Demokratikonsults resultatdefinition är densamma som tidigare. Demokratikonsult har ställt antalet avslut i relation till totala antalet deltagare under respektive år 2010, 2011, 2012 samt till och med juli Till arbete går mellan 13 och 16 procent. Till studier går 4-6 procent. Och till Arbetsförmedlingen går procent. Figur 11. Andel deltagare hos JobbMalmö som avslutat till Arbete, Studier eller Arbetsförmedling. Räknat i ett kort perspektiv visar detta att var sjunde deltagare hos JobbMalmö går till självförsörjning genom arbete. Sett på längre 16 KIAC TXT 1 oktober

144 sikt kan både studier och Arbetsförmedling leda till självförsörjning. För att få insikt om det lång-siktiga utfallet av JobbMalmö:s insatser rekommenderar Demokratikonsult därför en längre studie på individnivå av deltagarnas status exempelvis var tredje månad under några års tid. Eftersom mer än varannan deltagare är yngre än 35 år är övergång från försörjningsstöd till självförsörjning mycket värdefull; såväl ur humanperspektiv som privat- och samhällsekonomiskt. Utfallet för tre aktuella mål år 2013 hos JobbMalmö redovisas i Figur 12, 13 och 14. Två av dessa, Figur 13 och 14, var aktuella även 2012 varför Demokratikonsult kan visa utvecklingen över en längre period. Resultatdefinitionen är densamma som tidigare. Figur 12: 85 procent skall efter deltagande i insatser inom JobbMalmö, Arbete och utbildning, börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen. Figur 12. Deltagare som avslutat hos JobbMalmö, Arbetsoch Utbildningsenheten. Som framgår av Figur 12 är utfallet för sju månader att 40 procent av alla deltagare inom Arbets- och utbildningsenheten har gått vidare till arbete, studier eller insatser från Arbetsförmedlingen. En preliminär bedömning som Demokratikonsult gjort utifrån resultatutfallet hittills, enligt JobbMalmö:s definition, visar att resultatet januari - juli 2013 når 83 procent. Målet 85 procent skulle således i stort sett vara uppnått även om ingen ytterligare deltagare skulle lämna JobbMalmö under resten av året. Demokratikonsult rekommenderar som framgått tidigare att sättet att mäta resultat ses över. Så som målet (liksom andra mål) är formulerat tolkar Demokratikonsult syftet vara att mätmetoden som ska användas överensstämmer med Demokratikonsults sätt att räkna. Målet lyder: 85 procent skall efter deltagande, orden efter deltagande bör syfta på alla deltagare och inte bara på dem som lämnat JobbMalmö. Det vill säga att 85 procent ska relateras till alla deltagare. Figur 13: 80 procent skall efter deltagande i JobbMalmö:s övriga arbetsmarknadsinriktade insatser börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen. 1 oktober

145 Figur 13. Deltagare i Jobb- Malmö:s övriga insatser ; Avslut till Arbete, Studier eller Arbetssökande /07, rullande tolv månader, procent. Diagrammet visar endast cirka 10 procentenheters gap mellan JobbMalmö:s målnivå och resultatutfallet under 2013 enligt Demokratikonsults definition. Enligt Demokratikonsults bedömning utifrån resultatutfallet hittills har målnivån 80 procent uppnåtts trots att resultatet enligt Demokratikonsults sätt att räkna stannar på 70 procent. Den stora skillnaden mellan utfallet i början av 2012 jämfört med 2013 beror på att mätning rullande tolv månader börjar 2012 och når således en hel tolvmånadersperiod först i början av Figur 14. Deltagare i Jobb- Malmö:s rehabinsatser ; Avslut till Arbete, Studier, Arbetssökande, eller Rehabbehovet klarlagt /07, rullande tolv månader, procent. Figur 14: 65 procent skall efter deltagande i Jobb- Malmö:s insatser inriktade på rehabilitering och utredning börja arbeta, påbörja studier, kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen eller ha fått sitt rehabiliteringsbehov fastställt. Gapet mellan utfall enligt Demokratikonsults definition och JobbMalmö:s mål är 25 procentenheter för rullande 12 månader till och med juli Samtidigt visar Demokratikonsults bedömning baserat på utfall att Jobb- Malmö når sin målnivå hittills Med Figur 12, 13 och 14 har Demokratikonsult visat en positiv resultatutveckling inom JobbMalmö. Demokratikonsult har tagit upp skillnaden mellan att mäta på olika sätt. Även om Demokratikonsult saknar underlag för att hävda suboptimering eller felprioritering håller Demokratikonsult fast vid uppfattningen att staden bör se över sitt sätt att formulera mål och mått, ange målnivåer och att mäta resultat. Stöd för detta finns även i uttalanden från respondenter som Demokratikonsult haft kontakt med genom enkät till medarbetare eller intervjuer 1 oktober

146 med tjänstemän och politiker. Enkät- och intervjufrågorna ligger som bilagor i Demokratikonsults. Metod och arbetsprocess. KVALITETSMÅL JobbMalmö har såvitt Demokratikonsult noterat satt upp ett kvalitetsmål; Minst 75 procent av deltagarna skall vara nöjda med insatsen. Mätning görs genom enkät till alla deltagare under en månad, vilket betyder att enkäten lämnas till deltagare. Således mellan en tredjedel och två tredjedelar av alla deltagare under ett år. Antalet bör ge representativa svar för JobbMalmö:s verksamhet som helhet, förutsatt att svarsfrekvensen är tillräckligt hög. Möjligheten att bryta ner mätresultaten på Jobb- Malmö:s olika organisationsdelar påverkas dock av antalet tillfrågade och på svarsfrekvensen samt av hur detaljerade frågeställningar som tas upp. Demokratikonsult har förstått att svarsfrekvensen ökade markant år 2012 jämfört med Demokratikonsult har också noterat att JobbMalmö avser att utveckla och prova en ny modell 2013 bland annat för att öka svarsfrekvensen ytterligare. Att mäta kvalitet i tjänsteproducerande verksamheter är ofta svårare än att göra det inom varuproducerande områden. Att definiera kvaliteten på en kulspetspenna är betydligt enklare än att göra det för det personliga mötet, den tjänst och det resultat som till exempel en utbildning ska ge. Det är bra att ta reda på om deltagarna är nöjda men det räcker oftast inte. Utfallet av den tjänst som ska levereras är minst lika viktigt att mäta för att fastställa kvaliteten i leveransen. Kvalitetsmätningar bör innehålla både mjuka och hårda parametrar. Utfallet inom mjuka faktorer är ofta relaterade till de förväntningar som respondenterna har. Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö fortsätter utveckla sina kvalitetsmätningar så att de mäter resultat av både tjänsteleverans i det personliga mötet och det resultat som tjänsteleveransen leder till. Kvaliteten i det personliga mötet kan exempelvis mätas genom att direkt efter mötet fråga både den som levererat tjänsten och deltagaren om deras förväntan och deras upplevelse av mötet. Vill man göra mätningen mer detaljerat är det möjligt att avgränsa frågeområdet och precisera frågeställningen. Resultatet av tjänsteleveransen bör mätas över längre tid eftersom utfallet ofta inte kommer omedelbart. När det rör sig om en utbildningsinsats kanske inte effekten kommer förrän en tid efter utbildningens slut. 1 oktober

147 Kvalitetsmätningar bör också göras bland chefer och medarbetare. Syftet är bland annat att hämta underlag för att utveckla det interna arbetet men också att söka eventuella korrelationer mellan mätresultat från enkäter till deltagare och enkäter till chefer och medarbetare. 2.6 EKONOMI Totalt bokförda utgifter för JobbMalmö:s verksamhet under år 2012 enligt uppgifter från JobbMalmö 17 är nästan kronor, som framgår av nedanstående tabell. JobbMalmö Bokförda utgifter År 2012 Totala kostnader - personalkostnader - - åtgärdsanställda Övriga kostnader Övriga kostnader TUSEN KRONOR "Åtgärdsverksamhet" ,8 % "Operativ verksamhet" ,1 % Totalt ,5 % Personalkostnader utgör drygt kronor eller 76,5 procent. Av personalkostnaderna är nästan kronor personalkostnader för åtgärdsanställda. Åtgärdsanställda redovisas inom åtta kostnadsställen. Här kallade Åtgärdsverksamhet. Övriga kostnadsställen ( Operativ verksamhet ) redovisar en total utgift om kronor eller 62,9 procent av totalt bokförda utgifter ( kronor). Personalkostnader bokförda på dessa kostnadsställen är drygt kronor eller 53,4 procent av alla personalkostnader (inklusive åtgärdsanställda). Kostnaden per årsdeltagare i operativ verksamhet, som är personer (se Figur 9), beräknas till konor per år. Omräknat till kostnad per kdv (kursdeltagarvecka), som är ett vanligt mått i arbetsmarknadsverksamhet, blir utfallet knappt kronor/kdv. Verksamheten bör analyseras djupare för att Demokratikonsult ska kunna bedöma om kostnadsnivån är rimlig. Erfarenhetsvärden från andra verksamheter redovisar exempelvis förberedande utbildningar i ett kostnadsspann på kronor/kdv. Kostnaden för coachverksamhet ligger i spannet kronor/kdv. Benämningen på kostnadsställen som Demokratikonsult har tillgång till överensstämmer inte med motsvarande benämningar i Procapita. I ekonomiredovisningen för 2012 används ett sjuttiotal kostnadsställen medan i Pro- 17 Utfall JM.xlsx 1 oktober

148 capita för samma period är ett trettiotal organisationsdelar (INSORGNRTX) aktuella. Demokratikonsult har till denna rapport inte haft möjlighet att bryta ner och göra beräkningar relaterade till utfallet inom respektive mål. Ett alternativt sätt att se på kostnader är att beräkna det potentiella produktionsvärdet för samhället av att individer går från arbetslöshet och bidragsberoende till arbete och självförsörjning. Av Figur 11 framgår att procent av antalet deltagare övergår från JobbMalmö till arbete av varierande omfattning. Det motsvarar mellan deltagare per år. Vid en månadslön på kronor beräknar Demokratikonsult det potentiella produktionsvärdet till kronor per år och person. Beräknat på personer som gått över från JobbMalmö till arbete ger det ett potentiellt produktionsvärde på kronor per år. Alltså väl över kostnaden för JobbMalmö år Som kontroll av det potentiella produktionsvärdet använder Demokratikonsult Nationalräkenskapernas uppgift om bruttonationalprodukt per capita som för år 2012 anges till kronor per år. Svagheten i resonemanget är att Demokratikonsult saknar uppgifter om hur många av dem som går till ett arbete blir varaktigt anställda. Likaså saknas uppgift om deras lönenivå. Demokratikonsult rekommenderar en periodiskt återkommande inventering av statusen för dem som lämnat JobbMalmö. En sådan undersökning skulle både ge ett värdefullt underlag för att beräkna nyttan av JobbMalmö:s insatser och även ge en bild av vilken insats som ger bäst resultat. Till exempel om en utbildning ger högre eller lägre värde i ett längre perspektiv än en praktikplats och en kort anställning som leder till ny period av arbetslöshet och bidragsberoende. 2.7 UPPFÖLJNING JobbMalmö har uppdrag från INAR att följa upp verksamheten enligt Rutiner avseende Stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknads (INAR) verksamhetsuppföljningar verksamhetsåret 2013, reviderad Demokratikonsult noterar att INAR i protokoll från månadsmöte daterat är nöjd med JobbMalmö:s verksamhetsuppföljning för kvartal ; Inkommen rapportering från JobbMalmö ser bra ut 20. INAR avser att informera vidare inom Malmö stads förvaltning om JobbMalmö. Demokratikonsult anser att rutinerna för att följa upp och kvalitetssäkra verksamheten kan utvecklas. Det rör sig i första hand om att diskutera vilka 18 Rutiner avseende stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) verksamhetsuppföljningar verksamhetsåret 2013, reviderad Delårsrapport 2013:1, JobbMalmö 20 Protokoll månadsmöte docx 1 oktober

149 måldefinitioner som ska användas och hur måluppfyllelsen ska mätas. Således en fråga som inte JobbMalmö äger utan något som bör behandlas och beslutas på högre nivå i Malmö stad. Om staden inför operativ målstyrning i linje med Demokratikonsults rekommendation kommer vissa mål och mått att bestämmas av JobbMalmö medan andra fastställs i andra delar av organisation, eventuellt på förslag av JobbMalmö. Demokratikonsult har inte funnit system för att kvalitetssäkra verksamheten. Målet att Minst 75 procent av deltagarna skall vara nöjda med insatsen, som mäts genom en årlig enkät till deltagare, ger inte underlag för Jobb- Malmö:s dagliga arbete med kvalitetssäkring. Vidare anser Demokratikonsult att JobbMalmö:s löpande uppföljning av det operativa arbetet bör utvecklas genom rapporteringssystem och rutiner. En förutsättning är också att chefer och medarbetare har eller får kompetens på området. Demokratikonsult har inte haft möjlighet att följa utvecklingen av målet att Malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande, (Kommunfullmäktiges mål 2) 21 eftersom den informationen inte finns i det dataextrakt 22 ur Procapita som Demokratikonsult har tillgång till. Såvitt Demokratikonsult erfarit finns inte sådan information. I JobbMalmö:s verksamhetsuppföljning för kvartal 1, är utfallet för Kommunfullmäktiges mål 2 redovisat. Som exempel på hur uppföljningen av det målet kan förbättras har Demokratikonsult två rekommendationer: 1. Beskriv sambanden mellan stock och flöden. Det vill säga att antalet stödtagare mycket väl kan öka även om JobbMalmö gjort en mycket bra insats på området. Orsaken kan vara att tillflödet av stödtagare varit onormalt högt under mätperioden. På samma sätt kan det omvända förhållandet inträffa. Nämligen att antalet stödtagare minskar även om inte JobbMalmö varit framgångsrika. Det kan i så fall bero på att få nya stödtagare aktualiserats. Att redovisa antalet vid en viss tidpunkt och att ange omsättning under perioden ökar möjligheten att värdera utfallet. 2. Beskriv vilka konkreta åtgärder som kommer att vidtas för att korrigera avvikelser mellan utfallet jämfört med målnivån för perioden. 2.8 ORGANISATION JobbMalmö:s interna organisation har genomgått flera förändringar under de senaste åren. Antalet organisatoriska delar och dess uppgifter är inte imple KIAC TXT 1 oktober

150 menterade fullt ut, att döma av de svar Demokratikonsult fått i enkät och intervjuer av berörda politiker, chefer och medarbetare. Under år 2012 fanns mer än 70 aktiva kostnadsställen som speglar organisationen. I en verksamhet med 265 anställda leder ett så stort antal kostnadsställen till slutsatsen att organisationen behöver ses över. Demokratikonsults intryck bekräftas av synpunkter som kommit fram i kontakter med respondenter i samband med enkät till medarbetare och intervjuer av tjänstemän och politiker. Även om Demokratikonsult tar bort kostnadsställen för åtgärdsanställda och kostnadsställen som inte redovisar personalkostnader kvarstår ett 50-tal kostnadsställen. I redovisningen för första halvåret 2013 förekommer marginellt färre kostnadsställen. Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö reorganiserar sin organisation utifrån ett processorienterat synsätt. Individens/deltagarens process från arbetslös bidragstagare till självförsörjd genom arbete sätts i centrum. Och att organisationen utvecklas till en processorganisation med kompetensenheter som ger stöd till individens utveckling mot målet att kunna försörja sig själv. Samspelet med Arbetsförmedlingen är centralt liksom processens början för varje person. Att bedöma individens behov och förutsättningar samt upprätta handlingsplanen för progress ska göras av proffs längst fram. Figur 15 är en principskiss över processen. Figur LEDNING OCH STYRNING Ledning och styrning av JobbMalmö:s verksamhet behöver en klar bas att stå på. Uppdrag, ambitioner, förväntningar och resurser behöver finnas på plats. Chefer och medarbetare liksom politiker ska ha samma målbild och inte tveka om vad som ska åstadkommas. Demokratikonsult upplever inte att det är så och Demokratikonsult befarar att det leder till energiläckage. Samtidigt ger det utrymme till förbättringar. Som en åtgärd rekommenderar Demokratikonsult att JobbMalmö inför en styrmodell som Demokratikonsult kallar för Operativ målstyrning. Modellen får bäst genomslag om JobbMalmö:s uppdragsgivare, ända från den poli- 1 oktober

151 tiska nivån, också ansluter sig till den tydliga struktur som modellen har. Här redovisar Demokratikonsult modellens 15 steg: OPERATIV MÅLSTYRNING - EN MODELL FÖR RESULTATINRIKTAT LEDAR- SKAP OCH STORT MEDINFLYTANDE Demokratikonsults modell för Operativ målstyrning är sprungen ur Performance management, Management by objectives och personalpolitikens Arbetsglädje och goda resultat. Genom starkt engagemang från medarbetare som arbetar i den operativa verksamheten (exempelvis möter deltagare inom JobbMalmö) längst fram i kommunen och genom deras inflytande över den dagliga verksamheten, underlättas ledningens strävan att nå goda resultat. Inte vilka resultat som helst utan de som är i linje med kommunens vision, uppdrag och mål. Performance management och Management by objektives är vedertagna begrepp i managementteori. Definition av Performance management är exempelvis enligt Armstrong och Baron (2005) 23 : a natural process of management contributes to the effective management of individuals and teams to achieve high levels of organisational performance. As such, it establishes shared understanding about what is to be achieved and an approach to leading and developing people which will ensure that it is achieved. Management by objektives kan enklast översättas med Målstyrning. En modell för mål- och resultatstyrning ska vara enkel att förstå, lätt att kommunicera, uppfattas relevant och leda till resultat. Demokratikonsults modell för operativ målstyrning uppfyller dessa villkor. Demokratikonsult har verifierat det genom beprövad erfarenhet. Modellen implementeras enklare och snabbare om ledningen för kommunen redan har utvecklat, kommunicerat och fått accept från medarbetare för sitt uppdrag, sin vision och för sina mål och målnivåer för den aktuella perioden. Modellen fungerar även om dessa förutsättningar inte finns men i så fall begränsas användbarheten till den operativa nivån i kommunen. Det vill säga den nivå och verksamhet som är längst fram och där arbetet görs. Modellen har få centrala begrepp. De två absolut och utan tvekan viktigaste begreppen är aktivitetsmål och resultatdialog. I båda fallen rör det sig om viktiga delar där både ledarskapet och medarbetarna engageras aktivt. I det följande beskriver Demokratikonsult modellen i sin helhet i 15 punkter. Som påtalats ovan är det en fördel om kommunen har genomfört punkterna 23 Armstrong, M., Baron, A. (2005). Managing performance: Performance management in action. Chartered institute of personnel and development, CIPD House: London 1 oktober

152 1-10 innan den egentliga processen för den Operativa målstyrningen genomförs. Modellen bör bearbetas i en till två workshops med både chefer och medarbetare. Vid dessa tillfällen kan modellen anpassas till den verksamhet där den ska användas. Då skapas även utrymme för öppna, kritiska och konstruktiva diskussioner om modellen och dess syften. Demokratikonsult kan gemensamt med deltagarna lyfta upp styrkor och svagheter i modellen samt belysa vilken avgörande betydelse som medarbetare/arbetslag har för att modellen ska få avsedd effekt. 1) Kommunens övergripande mål a. Utformas av uppdragsgivaren politikerna b. Det övergripande målet bör gälla under lång tid men behöver kunna omprövas med kort varsel orsakat av förändringar i marknad och politiska beslut 2) Kommunens verksamhetsidé a. Utformas av kommunen för att göra huvuduppgiften mer konkret b. Verksamhetsidén bör gälla under relativt lång tid, fyra till sex år (se dock punkt 1b) 3) Kommunens vision a. Utformas av kommunen och förtydligar vad verksamheten ska leda till b. Visionen bör, i likhet med verksamhetsidén, gälla under relativt lång tid (se dock punkt 1b) 4) Riktlinjer för det kommande årets verksamhet a. Grundat på politikens årliga uppdrag och dess prioriteringar samt ekonomiska resurser, utformar kommunens ledning riktlinjer för det kommande året. I riktlinjerna ger ledningen uppdrag och förutsättningar till organisationen för planering av verksamheten b. Tiden för när riktlinjer bör vara klara anpassas till den organisation där verksamheten ska bedrivas. Det vill säga med hänsyn till uppdragsgivarens planeringsordning och rutiner 5) Verksamhetsplan a. Varje organisatorisk enhet/nivå utarbetar en årlig plan för verksamheten. Planen innehåller bl.a. en beskrivning av det som ska åstadkommas, vilka prioriteringar, mål och målnivåer som gäller, uppgif- 1 oktober

153 6) Mål ter om stora aktiviteter, redovisning av hur överenskommelser, resultatdialoger och avvikelserapporter ska behandlas b. Verksamhetsplanen utarbetas så snart organisationen fått årets riktlinjer för verksamheten och i god tid innan verksamhetsåret börjar a. Mål är en del av verksamhetsplanen b. Mål anger VAD som ska mätas och följas upp med viss frekvens t.ex. varje månad eller varje kvartal c. Mål ska inte förväxlas med målnivåer, som anger vad som ska uppnås inom varje mål. Ett mål kan t.ex. vara att nya deltagare ska börja en insats inom en viss tid. Målnivån för det målet kan t.ex. vara att fyra av tio nya deltagare ska börja en utbildning inom tre månader d. Det är angeläget att definiera målen, samt hur de ska mätas 7) Målnivå för mål a. Målnivåer fastställs för varje mål b. Målnivåerna diskuteras med organisationen och bestäms efter dialog 8) Överenskommelse a. Överenskommelser träffas mellan chef och närmast lägre chef om vad som ska åstadkommas utifrån verksamhetsplanen och målen b. Överenskommelsen tar även upp frågor om resultatdialoger och om behandlingen av avvikelserapporter 9) Budgetering, resursfördelning a. Budget/ekonomiska resurser för verksamheten fördelas till operativa och stödjande organisationsdelar enligt de rutiner som gäller för kommunen b. Budget/ekonomiska resurser fördelas i möjligaste mån enligt särskilda fördelningsmodeller och till lägsta möjliga organisationsnivå c. Budget/ekonomiska resurser bör fastställas/tilldelas i god tid innan verksamhetsåret börjar 10) Kommunikation känna till, förstå, acceptera och handla a. Planer, prioriteringar, mål, målnivåer, överenskommelser etc. kommuniceras i kommunen 1 oktober

154 b. Att känna till är första steget i kommunikationen och syftar till att ge chefer och medarbetare information om planerna för det kommande årets verksamhet c. Att förstå är andra steget och syftar till att fördjupa informationen och starta dialogen om planerna och dess innehåll. Att förstå innebär också att förklara innebörden av planerna och målen. Det gäller till exempel att få medarbetarna att förstå motiven bakom uppdrag, planer, mål och det som ska åstadkommas d. Att acceptera betyder att chefer och medarbetare går ytterligare ett steg framåt och håller med om motiven bakom planer, mål etc. De accepterar och är motiverade och stimulerade att arbeta för att uppdrag, planer och mål ska genomföras och nås e. Att handla betyder att den fullständiga acceptansen av uppdrag, planer, mål etc. leder till aktiv handling från chefer och medarbetare. De arbetar på eget initiativ med rätt uppgifter och på rätt sätt för att nå goda resultat utan intensiv ledning 11) Aktivitetsmål a. Aktivitetsmål är ett angeläget komplement till mål och målnivåer. Aktivitetsmål beskriver de aktiviteter som arbetslaget ska genomföra den närmaste tiden och som bidrar till att målen nås b. Att identifiera och sätta upp aktivitetsmål är en mycket central del i den operativa målstyrningen inom MBO. Operativ målstyrning kännetecknas av att den lägsta nivån i kommunen, vanligtvis arbetslaget, sätter mål (aktivitetsmål) i form av aktiviteter som de ska genomföra under den närmaste tidsperioden, oftast två veckor c. Arbetslaget går igenom de övergripande uppgifterna enligt verksamhetsplanen, med mål, och diskuterar vilka särskilt angelägna aktiviteter som arbetslaget behöver genomföra de kommande två veckorna för att bidra till att verksamhetsplanens målnivåer nås d. Dessa särskilt angelägna aktiviteter kallas för aktivitetsmål och målsätts, av arbetslaget, med nivåer som anger vad som ska genomföras under den aktuella tidsperioden e. Det är således arbetslaget som äger frågan om vilka aktivitetsmål som ska ställas upp och vilka målnivåer som ska nås f. Det är ingen katastrof om arbetslaget skulle identifiera olämpliga aktivitetsmål och/eller målsätta fel eftersom tiden till nästa tillfälle att upprepa processen inte är längre än två veckor 1 oktober

155 12) Resultatmätning a. Resultat kan definieras olika till exempel produktionsresultat, det vill säga utfall i förhållande till insatta resurser eller effektresultat, det vill säga nyttan för deltagaren av det som produceras. Inom Management by objectives, MBO, (målstyrning) mäts vanligtvis produktionsresultat medan det för bra Performance Management, PM, (effektivt ledarskap) även behöver tas med vilka effektresultat som nås b. Att mäta resultat är en mycket viktig, kanske den viktigaste komponenten i MBO. Ett vanligt uttryck är att Det som mäts blir gjort och det finns gott om erfarenheter som bekräftar detta c. Resultat kan mätas på olika sätt beroende på vilka förutsättningar som finns för att fånga data. Avsaknaden av tekniska möjligheter att fånga data får inte leda till att mätningar uteblir. Även enkel pinnstatistik är en form av resultatmätning som har betydelse. Att avläsa resultat när det gäller aktivitetsmål är ofta mycket enkelt eftersom aktivitetsmål avser aktiviteter som ska göras under en kort tidsperiod och som är lätta att notera. Ett aktivitetsmål kan till exempel vara att arbetslaget ska besöka x antal företag kommande två veckor och diskutera deras rekryteringsbehov eller att x delta-gare ska förberedas för att kunna börja en utbildning. Det behövs inte några avancerade mätsystem för att kunna redovisa om arbets-laget har genomfört dessa aktiviteter. Det viktiga är att man gjort uppgifterna och att man mätt och redovisat dem d. Resultatmätning bör vara så enkel som möjligt men ändå ske även på högre nivåer i kommunen. Det vill säga lokala resultat aggregeras till varje högre nivå. Jämförelser kan därefter göras mellan enheter inom varje nivå och utgöra grund till exempel för benchmarking e. Jämförelser mellan uppnådda resultat kan lämpligtvis även göras mellan enheter som ingår i kluster där villkoren för att tillhöra ett kluster är att man har likartade förhållanden på ett antal relevanta parametrar f. Resultaten kan gärna exponeras i linje- och stapeldiagram som visar utfallet för olika organisatoriska enheter och för olika tidsperioder. Diagram gör det möjligt att jämföra utfallet och diskutera varför resultaten skiljer mellan enheterna och hur resultaten utvecklats över tid. Diagram gör det också möjligt att välja vilka enheter som kan vara aktuella för benchmarking 1 oktober

156 g. Resultat bör mätas kontinuerligt och redovisas med lämplig periodicitet. För aktivitetsmål bör mätningar helst göras och redovisas varje dag även om de inte diskuteras förrän vid resultatdialogen varannan vecka. För aggregerade resultat på nästa nivå är det också lämpligt att mäta kontinuerligt men att vanligtvis redovisa resultaten varje månad h. Utöver mätningar av produktionsresultat som beskrivits ovan är det angeläget att göra studier av vilka effekter som produktionen ger. Det till exempel röra sig om att studera vilken betydelse kommunens insatser har för att förkorta arbetslöshetstider och öka sysselsättningen, för start av nya företag, för lägre kostnader för försörjningsstöd etc., samt vilken inverkan detta har på samhällets ekonomi 13) Resultatdialog a. Resultatdialoger genomförs mellan chef och närmast lägre chef eller mellan chef och arbetslag. Vid dialogen diskuteras vilka resultat som har nåtts under uppföljningsperioden b. Vid resultatdialogen diskuteras även vad som är orsaken till att resultat inte har nåtts i förhållande till uppställda mål. Det kan t.ex. bero på inre eller yttre omständigheter. Exempel på inre omständigheter som det går att göra något åt kan vara brister i organisation, olämplig resursdisponering, orealistisk målnivå, etcetera. Exempel på yttre omständigheter kan vara oförutsedda händelser på marknaden eller nya direktiv från uppdagsgivaren men också förutsägbara händelser som borde ha beaktats när målnivåerna togs fram c. Resultatdialoger på den lägsta nivån det vill säga mellan chef och arbetslag genomförs ofta och med samma frekvens som tidsperioden för aktivitetsmål, således varannan vecka d. Resultatdialoger på högre nivåer genomförs varje månad eller varje kvartal. Möjligheterna att korrigera organisation, resursdisponering, arbetssätt, aktiviteter etc. när mål inte nås, minskar om det är långt mellan resultatdialogerna 14) Avvikelserapport a. Avvikelserapporter lämnas till högre chef på eget initiativ av chef enligt den överenskommelse som har gjorts. Syftet är att chefen ska signalera mellan resultatdialogerna om något inte går bra och även rapportera vilka förändringar han eller hon avser att göra för att 1 oktober

157 åstadkomma förbättringar. Syftet är också att chefen ska signalera behov av stöd eller behov av mer generella förändringar b. Avvikelserapporter ska ge underlag för högre chef att vid behov ta upp diskussioner med berörd chef och med andra berörda om vilka initiativ som behövs för nå bättre resultat 15) Krav och stöd a. PM och MBO förutsätter en klar organisatorisk struktur och en skarp tydlighet när det gäller VAD som ska åstadkommas och när resultat ska nås b. PM och MBO förutsätter också en tydlig rutin för planering, målsättning och resultatuppföljning c. Inom ramen för PM och MBO bör det även finnas frihet att välja HUR resultaten ska nås. Det vill säga valet av resurser, kompetenser och metoder bör inte vara hårt styrt d. Det bör också finnas möjligheter till stöd/support/coachning till arbetslag och chefer som har svårt att nå resultat e. Avvägningen mellan krav på att nå resultat och stöd för att nå resultat är således också en viktig komponent i PM och MBO 1 oktober

158 KÄLLFÖRTECKNING Armstrong, M. & Baron, A. Managing performance: Performance management in action. Chartered institute of personnel and development, CIPD House: London, Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö, reviderad Delårsrapport 2, JobbMalmö. Serviceförvaltningen Delårsrapport 2013:1, JobbMalmö Handlingsplan för ökad delaktighet och fler0 Malmöbor i arbete, Mål och budget Internbudget/verksamhetsplan 2013, odaterad Jobboffensiv Rutiner avseende stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknads (INAR) verksamhetsuppföljningar verksamhetsåret 2013, reviderad Verksamhetsplan 2013, Avdelningen för integration och arbetsmarknad, Stadskontoret, Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö Serviceförvaltningen ELEKTRONISKA KÄLLOR KIAC TXT Protokoll månadsmöte docx Utfall JM.xlsx 1 oktober

159 BILAGOR BILAGA 1. SCHEMA ÖVER JOBBMALMÖ:S INSATSER SCHEMA ÖVER JOBBMALMÖ:S OLIKA ARBETSMARKNADSINSATSER, DESS OMFATTNING OCH RESULTAT 2012 Demokratikonsult ger i följande schema en överblick över JobbMalmö:s olika insatser. Utöver schemats redovisade insatser finns det flera projekt och verksamheter som Demokratikonsult inte tagit med i nedanstående uppräkning (exempelvis Rekryteringsteamet, Myllan, Rehabteamet samt Jobb- Malmö:s åtgärdsanställningar och OSA). Projektet Unga Kvinnor redovisas emellertid i schemat därför att dess deltagare redovisas i Procapita på samma sätt som deltagare i JobbMalmö:s insatser. Med syftet att redovisa effektivitet och måluppfyllelse för enskilda arbetsmarknadsrelaterade insatser inom JobbMalmö, har Demokratikonsult valt att presentera målsättningar och nyckeltal för de flesta insatser under verksamhetsåret Avgörande för att välja tidsperioden 2012 var faktumet att verksamhetsåret 2013 inte hade avslutats under Demokratikonsults undersökning. Resultat och måluppfyllelse var därför inte heltäckande för När en insats inte har funnits i början av 2012, har Demokratikonsult valt att även redovisa siffror för verksamhetsåret Detta har gjorts för att kunna redovisa en längre tidsperiod och på detta sätt ge en, enligt Demokratikonsult, bättre bild över insatsens måluppfyllelse. Demokratikonsult vill påtala att, utifrån dokumentationen som Demokratikonsult kunnat ta del av, har det inte alltid framgått vad inom JobbMalmö som är en insats eller inte. Dessutom har det inte heller alltid funnits heltäckande uppgifter angående de olika insatsernas omfattning och resultat. Bakgrundsvariabler som använts är antal, kön, ålder och målgrupp. Definitioner och förkortningar Omfattning: Till förfogande antal platser Deltagartid: Planerad tid och/eller den faktiska genomsnittliga tidsramen per deltagare Resultat: Antal personer som har gått genom insatsen till arbete, studier, Arbetsförmedlingen eller annat Utskrivningar: Antal personer som har lämnat JobbMalmö Måluppfyllelse: Här redovisas antalet personer som har lämnat JobbMalmö och gått till arbete, studier eller Arbetsförmedlingen, i relation till alla deltagare under samma verksamhetsår. Rehab klarlagt = Rehabiliteringsbehov klarlagt JM = JobbMalmö 1 oktober

160 Metod Demokratikonsults beskrivning av varje insats grundar sig på olika dokument, bl. a. JobbMalmö:s insatskatalog, årsrapporter och verksamhetsplaner. Demokratikonsults kvantitativa beräkningar är mestadels baserade på databasen Procapita. Beräkning av nyckeltal deltagare För respektive insats har Demokratikonsult beräknat det totala antalet deltagare 2012 som summan av alla inskrivningar i respektive insats under året 2012 som läggs på deltagarstocket av samma insats vid slutet av Exempel: Har det funnits 100 deltagare i insatsen X den 31:e december 2011 och 50 inskrivningar under 2012, så är det totala antalet deltagare 150 under OBS! En och samma deltagare som skrivits in två (eller fler) gånger under året 2012, räknas som två (eller fler) deltagare. Beräkning av måluppfyllelse När det gäller måluppfyllelse i de olika insatserna grundar Demokratikonsult sin bedömning på effektmålen för 2012 som framgår ur Malmö stads Handlingsplan för ökad delaktighet och fler Malmöbor i arbete 24 : Effektmål 2012: 70 procent skall efter deltagande i kommunens arbetsmarknads- och introduktionsinsatser börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen eller annan aktör, finna annan inriktning eller har fått sitt rehabiliteringsbehov klarlagt. Demokratikonsult har i sina beräkningar separerat de utskrivna deltagarna som har gått till arbete, studier eller Arbetsförmedlingen (AF) och beräknat den första delen av måluppfyllelsen enligt formeln: 2012, 2012 Den andra delen av utskrivna deltagare som räknas in i måluppfyllelsen är personer som har gått till annan inriktning eller har fått sitt rehabiliteringsbehov klarlagt. Även dessa som har fått sin uppföljning avslutad, som flyttad till en annan kommun eller som flyttades inom JobbMalmö ingår i denna grupp h Har alltså tio av 150 deltagare 2012 gått till arbete, ytterligare femton till studier och trettio till Arbetsförmedlingen (AF), så är måluppfyllelsen för 24 Malmö Stad, Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete: Mål och budget oktober

161 2012 lika med ( )/150 = 50 %. Har därutöver trettio personer fått sitt rehabiliteringsbehov klarlagt så ingår ytterligare 30/150 = 20 % i måluppfyllelsen. I sin helhet har då effektmålet uppfyllts med 50 % + 20 % = 70 % i denna insats. 1 oktober

162 2012 INSATS redovisas för Målgrupp Syfte Effektmål 37 Aktivitetscenter består av verksamheter som utför arbetsförmågebedömningar, erbjuder arbetsprövning och arbetsträning i anpassad miljö för personer med svag eller oklar anknytning till arbetsmarknaden. 25 Porten september-december Personer med långvarig frånvaro från arbetsmarknaden p.g.a. sjukdom eller psykosociala skäl 26 Kompassen januari-december Personer i behov av utredning/bedömning av arbetsförmågan p. g. a. psykisk ohälsa eller/och lång frånvaro från arbetsmarknaden 27 Motivationsinsats/ aktivitet 31 Arbetsförmågebedömningar 32 Aktivitetsarenan januari-december Personer med svag anknytning till arbetsmarknaden som haft långvarigt försörjningsstöd 28 Stegvis arbetsträning (inom Arenan) och praktik (utanför) 33 med nära stöd 34 Stegen maj-december (+ januari-juni 2013) Långtidssjukskrivna personer med tidsbegränsad sjuk- eller aktivitetsersättning; långvariga försörjningsstödstagare med komplex social situation 29 Pröva och träna individers arbetsförmåga samt kartlägga olika färdigheter och hinder med helhetssyn på individen 35 Till Arbete januari-december Personer som är inskrivna i Jobb- och utvecklingsgarantin FAS 3 vid AF 30 Att erbjuda praktikplats i Malmö stads förvaltningar; efter Till Arbete ska deltagarna ha funnit arbete på arbetsmarknaden/ Malmö Stads förvaltningar procent skall börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från AF eller annan aktör, finna annan inriktning eller ha fått sitt rehabiliteringsbehov klarlagt. Omfattning 20 årsplatser; Deltagare/år: årsplatser, motsv. deltagare/år: årsplatser, motsv. deltagare/år: Deltagartid 43 4 veckor 2-8 veckor 3 mån; förlängs vid behov 40 årsplatser motsv. deltagare/år: deltagare år Varierande beroende av deltagarnas behov Ingen tidsgräns angiven. 25 Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad Herstedt Monika, , mejlsvar mål. 32 Herstedt Monika, , mejlsvar mål Malmö Stad, , Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete: Mål och budget 2012, sid Herstedt Monika, , mejlsvar mål. 39 Herstedt Monika, , mejlsvar mål. 40 Herstedt Monika, , mejlsvar mål. 41 Herstedt Monika, , mejlsvar mål. 42 Serviceförvaltningen, Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö, sid Herstedt Monika, , mejlsvar mål. 1 oktober

163 Totalt antal deltagare deltagare 101 deltagare 90 deltagare Könsfördelning deltagare 2012 (kvinnor/män) 45 67/33 % 46/54 % 51/49 % Totalt antal utskrivningar utskrivna 85 utskrivna 87 utskrivna 2 deltagare (48 deltagare jan-juli 2013) År 2012: 100/0 % (År 2013: 77/23 %) År 2012: 0 utskrivna (År 2013: 34 utskrivna) 98 deltagare 48/52 % 58 utskrivna Resultat Könsfördelning bland utskrivna 2012 (kvinnor/män) 48 Måluppfyllelse 2012 (resultat i relation till totala antalet deltagare) 31 rehab klarlagt, 1 avbruten i samråd Rehab klarlagt: 93,9% 53 rehab klarlagt, 20 avbruten, 10 uppföljning avslutad, 1 flyttat till annan kommun, 1 till annan inriktning än arbetsmarknaden Totalt: 44/56 % Rehab klarlagt: 45/55 % avbruten: 30/70 % Rehab klarlagt/ uppföljning avslutad/ gått till annan inriktning: 64,4 % 79 rehab klarlagt, 6 avbruten, 1 till arbete, 1 studier Till arbete/studier/af: 2,2 % Rehab klarlagt: 87, 8 % Inga resultat (Resultat 2013: 26 rehab klarlagt, 4 överflytt inom JobbMalmö, 2 avbruten, 2 annat) Effektmål uppfyllt Effektmål inte uppfyllt Effektmål uppfyllt Kostnader 2012 (tkr) till arbete, 2 till studier, 23 till AF, 3 övrigt, 3 avbruten planering Totalt: 41/59 % Till arbete 33/67 % Till AF 39/61 % Till arbete/ studier/ AF: 53 % Effektmål inte uppfyllt 44 Procapita DATABAS (2013) 45 Procapita DATABAS (2013) 46 Procapita DATABAS (2013) 47 Procapita DATABAS (2013) 48 Procapita DATABAS (2013) 49 JobbMalmö, Utfall JM.xlsx 50 Telefonsamtal med Brigitta Persson, oktober

164 2012 INSATS redovisas för Målgrupp Syfte Resursenheten består av verksamheter som utför arbetsrehabilitering och ger individuellt stöd på väg mot arbete/studier. 51 Fenix januari-december Unga vuxna år, för vilka de vanliga sociala och arbetsmarkn.- politiska insatserna visat sig vara otillräckliga 52 Hjälpa ungdomarna att utvecklas personlighetsmässigt och socialt och därigenom förbättra sina förutsättningar för arbete och studier. 58 Portalen januari-december Långtidsarbetslösa vuxna >24 år som behöver mer stöd än vad ordinarie arbetsmarknadsinsatser kan erbjuda 53 Bryta långvarig arbetslöshet och passivitet, öka individens möjlighet till självförsörjning; arbetsrehabilitering med individuellt stöd 59 Krami för män januari-december Män år, aktuella för kriminalvård, socialtjänst och AF 54 Finna, få och behålla ett arbete samt skaffa sig en meningsfull fritid % av deltagarna ska erhålla arbete och självförsörjning 61 Krami för kvinnor januari-december Kvinnor > 18 år, bakgrund med eget eller anhörigas missbruk och/eller kriminalitet 55 Finna, få och behålla ett arbete så att de blir självförsörjande % av deltagarna ska erhålla arbete och självförsörjning 63 PTSD-center (före detta Exigo och Introhab) januari-december Invandrare/flyktingar med traumatiska krigs, tortyr och migrationsupplevelser 56 Genom rehabilitering skapa förutsättningar till förbättrad hälsa, kunskaper i svenska språket och samhällslivet, öka möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden/vidareutbildning. 64 Unga kvinnor januari-december Kvinnor år med stressrelaterade besvär/ psykisk ohälsa som hanteras inom primärvården 57 Att deltagarna efter avslutad gruppaktivitet ska gå vidare till studier, praktik eller arbete alternativt kommit närmare arbetsmarknaden. 65 Effektmål procent skall börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från AF eller annan aktör, finna annan inriktning eller ha fått sitt rehabiliteringsbehov klarlagt. Omfattning månadsplatser 70 årsplatser 60 årsplatser 40 årsplatser 190 årsplatser; 120 årsplatser under årsplatser i början av 2013; ska utökas till Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Malmö Stad, , Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete: Mål och budget 2012, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid oktober

165 Deltagartid Totalt antal deltagare Medelvärde jan-aug 2012: 258,93 dagar deltagare (mellan 39 och 42 vid slutet av varje månad) Medelvärde jan-aug 2012: 387,66 dagar deltagare Könsfördelning deltagare /55 % 52/40 % (kvinnor/män) 77 Totalt antal utskrivningar utskrivningar 50 utskrivningar Resultat till arbete, 3 till studier, 5 avbruten planering, 3 överflyttad inom JM, 5 till annan inriktning, 2 rehab klarlagt, 2 uppföljning avslutad Könsfördelning utskrivna 2012 (kvinnor/män) 80 37,5/62,5 % 6 till arbete, 1 till studier, 11 till AF, 11 rehab klarlagt, 17 överflyttad inom JM eller annan inriktning eller uppföljning avslutad 2 övrigt Alla utskrivna: 46/54 % Av de 18 utskrivna som gick till arb/stud/af var 33 % kvinnor och 67 % män Medelvärde jan-aug 2012: 98,95 dagar; Med uppföljning 484,93 dagar deltagare (utan uppföljning) 61 % i relation till Krami för Kvinnor 66 utskrivningar (utan uppföljning) 30 till arbete, 35 avbruten planering, 1 övrigt Medelvärde jan-aug 2012: 98,44 dagar; Med uppföljning 632, 56 dagar deltagare (utan uppföljning) 39 % i relation till Krami för Män 42 utskrivningar (utan uppföljning) 15 till arbete, 4 till studier, 12 avbruten planering, 8 rehab klarlagt, 1 överflyttad inom JM, 2 övrigt Medelvärde jan-aug 2012: 750,60 dagar 72, deltagare 21 deltagare 32/68 % Projekt pågår till Gruppaktiviteterna pågår i 10 veckor, därefter individuell coachning utifrån deltagarnas behov utskrivningar 12 utskrivningar 20 till arbete, 12 till studier, 13 rehab klarlagt, 11 avbruten planering, 8 överflyttade inom JM, 7 övrigt Av dem utskriva som gick till arbete/studier var 25 % kvinnor och 75 % män 3 till arbete, 2 till studier, 2 till AF, 1 rehab klar, 1 avbruten planering, 1 överflyttad inom JM 2 övrigt 68 Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug 2012, och egna beräkningar. 73 Genomsnittlig deltagartid för PTSD-centern beräknades på basis av uppgifterna för Exigo och Introrehab Procapita DATABAS (2013) 77 Procapita DATABAS (2013) 78 Procapita DATABAS (2013) 79 Procapita DATABAS (2013) 80 Procapita DATABAS (2013) 1 oktober

166 Måluppfyllelse (resultat i relation till totala antalet deltagare) Till arbete/studier/af: 11 % Överflyttats/ gått till annan inriktning/ avslutat uppföljningen/ rehab klar: 50 % Till arbete/studier/af: 16 % Rehab klar/ överflyttad: 52,7 % Till arbete/studier/af: 36 % Till arbete/studier/af: 45 % Rehab klar/ överflyttad: 21 % Till arbete/studier/af: 13 % Rehab klar/ överflyttad inom JM: 8,5 % Till arbete/studier/af: 48 % Rehab klar/ överflyttad: 10 % Effektmål inte uppfyllt Effektmål inte uppfyllt Effektmål inte uppfyllt Effektmål inte uppfyllt Effektmål inte uppfyllt Effektmål inte uppfyllt Kostnader 2012 (tkr) (exkl. OSA) (aktivitetsbidrag) (aktivitetsbidrag) Övrigt Samarbete mellan kriminalvården, socialtjänsten och AF 83 Myndighetssamverkan mellan Malmö stad, AF och Kriminalvården 84 Samarbete mellan Malmö Stad (AIC Hyllie) och Integrerad närsjukvård i Malmö (INM) JobbMalmö, Utfall JM.xlsx 82 JobbMalmö, Utfall JM.xlsx oktober

167 2012 INSATS redovisas för Företagsenheten består av verksamheter som har kontinuerlig kontakt med företag om lediga tjänster. Genom kontakter med de lokala företagen och Malmö stads förvaltningar söker Företagsenheten nya utslussningsvägar till den ordinarie arbetsmarknaden. Inom enheten finns även en del projektanställningar inom Malmö stad. 86 Ung resurs (före detta SEF Unga) januari-december Servicepatruller januari-december Jobb Först januari-december Målgrupp år (SEF Unga) 87 Ingen målgrupp angiven. Unga år 88 Mål/Syfte Effektmål 93 Erbjuda anställning under 6 månader som syftar till att ge arbetslivserfarenhet, referenser och coachning/matchning mot arbete på den reguljära arbetsmarknaden månaders projektanställning i Malmö stad för arbetssökande som rekryteras i insatsen 90 ; individuell kompetensutveckling samt planering inför annan anställning. 91 Stötta individen i hela livssituationen; arbetsledning, ackvirering av tjänster, stöd att börja studera procent skall börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från AF eller annan aktör, finna annan inriktning eller ha fått sitt rehabiliteringsbehov klarlagt. Omfattning 70 (varav 15 personer med funktionshinder) avslut under årsplatser 96 Deltagartid Medelvärde jan-aug 2012 inom SEF Unga: Medelvärde jan-aug 2012: Medelvärde jan-aug ,73 dagar ,49 dagar ,58 dagar 99 Totalt antal deltagare deltagare 166 deltagare 41 deltagare Könsfördelning deltagare /34 % 31/69 % 22/78 % (kvinnor/män) Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad. 87 Servicenämnden, Protokoll 2013:4, Malmö Stad, Insatskatalogen, 90 INAR, Jämställdhetsanalys Arbetsmarknadsinsatser inom JobbMalmö, sid Malmö Stad, , Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete: Mål och budget 2012, sid Servicenämnden, Protokoll 2013:4, 95 INAR, Årsstatistik 2012, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug Procapita DATABAS (2013) 101 Procapita DATABAS (2013) 1 oktober

168 Totalt antal utskrivningar utskrivningar 100 utskrivningar 27 utskrivningar Resultat gått till arbete, 11 till studier, 1 till AF, 1 avbruten planering 103 Bland de som har gått till arbete/studier/af var 52 Könsfördelning utskrivna kvinnor och 26 män 67/33 % Måluppfyllelse (resultat i relation till Till arbete/studier/af: 78 % totala antalet deltagare) Effektmål uppfyllt 69 till arbete, 26 arbetssökande, 2 studier, 3 avbruten planering /70 % Till arbete/studier/af: 58 % Effektmål inte uppfyllt 7 till arbete, 3 till studier 6 till AF, 10 avbruten planering, 1 övrigt /78 % Bland de som gått till arbete/studier/af var 25 % kvinnor och 75 % män Till arbete/studier/af: 39 % Effektmål inte uppfyllt Kostnader 2012 (tkr) (varav till åtgärdsanställningar) (varav till åtgärdsanställningar) (varav till åtgärdsanställningar) 102 Procapita DATABAS (2013) 103 Procapita DATABAS (2013) 104 Procapita DATABAS (2013) 105 Procapita DATABAS (2013) 106 Procapita DATABAS (2013) 107 JobbMalmö, Utfall JM.xlsx 1 oktober

169 2012 INSATS redovisas för Jobbcenter erbjuder arbetsträning och arbetsrehabilitering genom praktikplatser och Trygghets- samt Offentligt skyddade anställningar, till personer som remitteras från Arbetsförmedlingen eller Individ och Familjeomsorgen. 108 Jobbsupport januari-december Målgrupp Ungdomar år med intellektuella arbetshinder 109 Mål/Syfte Få ut deltagare i anställning. Samarbete med AF, som kan ge lönesubvention till arbetsgivare som vill anställa deltagare. 110 Omfattning Deltagartid Totalt antal deltagare Ingen omfattning angiven. Ingen tidsgräns angiven. 5 deltagare Könsfördelning deltagare 2012 (kvinnor/män) 112 Totalt antal utskrivningar utskrivning Resultat person har gått till AF Könsfördelning utskrivna 2012 Måluppfyllelse (resultat i relation till totala antalet deltagare) Till arbete/studier/af: 20 % 108 Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad. 109 Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Procapita DATABAS (2013) 112 Procapita DATABAS (2013) 113 Procapita DATABAS (2013) 114 Procapita DATABAS (2013) 1 oktober

170 Övrigt Kommer att samordnas med andra insatser för unga funktionshindrade under Kostnader 2012 (tkr) Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid JobbMalmö, Utfall JM.xlsx 1 oktober

171 2012 Målgrupp Syfte Effektmål 118 Omfattning Arbets- och utbildningsenheten ger insatser och service för personer över 18 år i behov av att förstärka sin kompetens för att komma ut i arbete eller påbörja studier. 117 (före detta Arbete- och Utbildningsenheten, Hindby, Pildammen samt Ungdomspraktik) redovisas för månaderna januari-december Personer som är utan arbete, bor i Malmö, är minst 18 år samt i behov av att förstärka sin kompetens för att komma in i arbete eller påbörja studier. Varje deltagare får en egen coach och planering som t ex intervju- eller CV-träning, datorundervisning, språkutbildning etc. 70 procent skall börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från AF eller annan aktör, finna annan inriktning eller ha fått sitt rehabiliteringsbehov klarlagt. Ingen omfattning angiven. Deltagartid Ingen tidsgräns angiven. Totalt antal deltagare 2012 Könsfördelning deltagare 2012 (kvinnor/män) Totalt antal utskrivningar 2012 Resultat 2012 Könsfördelning utskrivna deltagare under året /54 % utskrivningar under till arbete, 341 till studier, 982 till AF, 202 avbruten planering, 31 rehab klarlagt, 50 överflyttade inom JM eller utanför JM/ anställning inom JM/ till annan inriktning än arbetsmarknaden, uppföljning avslutad, 135 övrigt /55 % 117 Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad. 118 Malmö Stad, , Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete: Mål och budget 2012, sid Procapita DATABAS (2013) 120 Procapita DATABAS (2013) 121 Procapita DATABAS (2013) 122 Procapita DATABAS (2013) 1 oktober

172 Måluppfyllelse (resultat i relation till totala antalet deltagare) Kostnader 2012 (tkr) Till arbete/ studier/ AF: 51 % Rehab klar/ överflyttad/ avslutade sin uppföljning: 3 % Effektmål inte uppfyllt Demokratikonsult saknar uppgift. 1 oktober

173 Källorförteckning till bilagan Bichis, Rebecca, Mejlsvar angående Jobb Malmös externt finansierade projekt. Herstedt, Monika, Mejlsvar mål. INAR, Årsstatistik INAR, Jämställdhetsanalys Arbetsmarknadsinsatser inom Jobb- Malmö. JobbMalmö, Utfall JM.xlsx Malmö Stad, Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete: Mål och budget Malmö Stad, Insatskatalogen. Hämtad från Malmö Stad, JobbMalmö. Hämtad från Malmö Stad, 2013 juli. Jobb Malmö: En verksamhet för arbetsmarknadspolitiska insatser inom Malmö stad. Hämtad från 3%B6vergripnade pdf Myllan, , Lägesrapport avseende augusti Persson, Brigitta, Telefonsamtal. Procapita, Serviceförvaltningen, Delårsrapport 2 Bilaga 2: Inskrivningstid på deltagare som skrivits ut under perioden jan-aug Serviceförvaltningen, Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö. Servicenämnden, Protokoll 2013:4. Hämtad från Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö. Rapport Delmoment 2 1 oktober

174 BILAGA 2. FIGURER BILDBILAGA TILL RAPPORT DELMOMENT 2, UPPFÖLJNING AV HUR INSATSERNA BEDRIVS. Figur 1 Rapport Delmoment 2 1 oktober

175 Figur 2 Figur 3 Rapport Delmoment 2 1 oktober

176 Figur 4 Figur 5 Rapport Delmoment 2 1 oktober

177 Figur 6 Figur 7 Rapport Delmoment 2 1 oktober

178 Figur 8 Figur 9 Rapport Delmoment 2 1 oktober

179 Figur 10 Figur 11 Rapport Delmoment 2 1 oktober

180 Figur 12 Figur 13 Rapport Delmoment 2 1 oktober

181 Figur 14 Figur 15 Rapport Delmoment 2 1 oktober

182 DELRAPPORT ANALYS AV INSATSERNAS INVERKAN

183 Innehåll 1. INLEDNING Mål och syfte med utredningen Organisation, styrning och ledning Slutsatser och rekommendationer ANALYS AV INSATSERNAS INVERKAN Ledning och styrning Målstyrning Måluppfyllelse Har effektmålen minskat arbetslösheten och behovet av ekonomiskt bistånd? Har strukturella förhållanden förändrats till följd av insatserna? Beställarrollen Utförarrollen Enkätsvar från anställda inom JobbMalmö Nyckeltal, kostnader och vinster Samverkan Jämförelsestudien KÄLLFÖRTECKNING BILAGA... 56

184 DELRAPPORT: ANALYS AV INSATSERNAS INVERKAN 1. INLEDNING Demokratikonsult har fått uppdraget att genomföra en utredning med syftet att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottets medel, samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Utredningen innefattar fyra delmoment som alla redovisas i separata rapporter. De två första rapporterna levererades den 1 oktober 2013 och de två sista rapporterna den 11 november Organisation, styrning och ledning 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs 3. Analys av insatsernas inverkan 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan. Därutöver finns en femte rapport. Metoder och arbetsprocess. I Demokratikonsults. Metoder och arbetsprocess beskrivs en referensram för utredningens arbete samt hur utredningen gått tillväga med datainsamling och analys. 1 I fokus för föreliggande rapport står Delmoment 3. Analys av insatsernas inverkan. Rapporten utgör endast en del av det sammanlagda utredningsuppdraget, enligt överenskommelse med beställaren. För att få en samlad bild av hela utredningsområdets resultat bör även de andra delrapporterna ingå i bedömningen. Det tredje delmomentet syftar till att ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. en innefattar granskning av: effekter som Malmö stads arbetsmarknadsinsatser kan sägas ha genererat. Vidare innefattar rapporten beställar- och utförarrollen, samverkan, måluppfyllelse, jämförelse med andra kommuner, strukturförhållanden, nyckeltal, kostnader och vinster. Utredare: Helena Brandt, Lars Sjöström, Anders Johnsson. 1.1 MÅL OCH SYFTE MED UTREDNINGEN Syftet med utredningen är att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottets medel samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Målsättningen med uppdraget är att: 1 Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess november

185 1. Genom en analys av de effekter som arbetsmarknadsinsatserna har genererat fram till 2013 samt uteblivna eller eventuella oönskade effekter som uppstått, ge Stadskontoret goda förutsättningar för fortsatt arbete med att analysera de behov som finns i staden av kommande insatser inom ramen för arbetsmarknadsområdet. 2. Ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. 1.2 ORGANISATION, STYRNING OCH LEDNING Den föreliggande en innefattar endast Delmoment 3. Analys av insatsernas inverkan. Underlagen till redovisningen och analysen är framför allt: Dataextrakt ur Procapita, som Malmö stad gett Demokratikonsult tillgång till Djupintervjuer med alla högre chefer inom JobbMalmö Djupintervjuer med ett antal politiker från olika partier i Malmö stad Djupintervju med en representant i ledande befattning inom Arbetsförmedlingen i Malmö Telefonintervjuer med sektionschefer inom JobbMalmö Dokumentanalys Enkät som gått ut till alla medarbetarna inom JobbMalmö Ett antal informella samtal med medarbetare inom Malmö stad Ett antal informella samtal med representanter för arbetsmarknadsfrågor i andra kommuner i Sverige Omvärldsbevakning innefattande social- och arbetsmarknadspolitik, arbetsmarknadens parter, andra kommuner, andra utredningar och forskning inom området. I rapporten finns citat från respondenter. Ingen av respondenterna har kunnat garanteras 100 % anonymitet. Däremot har Demokratikonsult garanterat, att så långt det är möjligt, avkoda respondenternas identiteter. Flera av respondenterna har varit angelägna om att få detta skydd. En förteckning över de som intervjuats återfinns i bilaga 1 till. Metoder och arbetsprocess SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER De slutsatser och rekommendationer som Demokratikonsult har kommit fram till inom ramen för 3. Analys av insatsernas inverkan grundar sig på resultat och överväganden baserade på Demokratikonsults granskning av dokument, kartläggningar och omvärldsbevakning inom arbetsmarknadsområdet, statistiska sammanställningar, information från enkät och intervjuer samt från utredarnas kunskap, kompetens och erfarenheter. På uppdrag av uppdragsgivaren redovisas Demokratikonsults slutsatser och rekommendationer i inledningen av rapporten. Demokratikonsult är med- 2 Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess. 2013, Bilaga november

186 veten om att synpunkter som framkommer i utredningen kan uppfattas som negativa. Det hör emellertid till uppdragets natur att identifiera utvecklingsområden. Demokratikonsult vill inledningsvis peka på två slutsatser som är positiva och utgör en god grund för ett förbättringsarbete: 1. Kommunfullmäktige har satt ett övergripande och strategiskt mål att minska antalet personer med försörjningsstöd och att öka antalet personer i arbete. Malmö stad avsätter stora resurser till detta, ekonomiskt, personellt, i aktiviteter, i lokaler och i övrigt. 2. Det finns en vilja och ett stort engagemang hos medarbetarna i JobbMalmö att åstadkomma förbättringar för deltagare i Jobb- Malmö:s insatser. Detta syns i att JobbMalmö har ett stort antal aktiviteter riktade till målgrupperna och att Demokratikonsults utredare mötts med öppenhet och beredvillighet under utredningens gång. Med utgångspunkt i resultaten från 1. Organisation, styrning, ledning och 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs har Demokratikonsult identifierat fem förbättringsområden som sammanfattas i följande punkter: Mål- och styrkedjan Ledarskap i JobbMalmö Samverkan Transparens Uppföljning och utvärdering Demokratikonsult bedömer att JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser gör skillnad jämfört med om inga insatser hade bedrivits. Det är dock svårt att avgöra deras betydelse för att nå de övergripande mål som Malmö stad ställt upp. Flera andra faktorer påverkar hur stor del av Malmös befolkning som är självförsörjande. Det rör sig exempelvis om konjunktur, strukturer på arbetsmarknaden, kompetens hos arbetskraften, kultur och demografi hos befolkningen samt kön, ålder och födelseland. Ur det kortare perspektivet kan en översyn av såväl arbetsprocesser som lednings-, styr-, och uppföljningssystem bidra till att skapa bättre ordning och reda i kommunorganisationen. Det är utredarnas övertygelse om att en översyn av arbetsprocesser kommer leda till positiva effekter i det längre perspektivet. Demokratikonsults slutsats är att förändring av strukturella förhållanden är ett långsiktigt påverkansarbete som i relativt liten utsträckning är en följd av JobbMalmö:s insatser. För att få malmöbor med försörjningsstöd att bli långsiktigt självförsörjande anser Demokratikonsult att det behövs ett mer holistiskt synsätt på deltagares livsvillkor där arbete utgör en viktig del av en helhet. Människor som exempelvis inte har ordnade bostadsförhållanden har enligt enhets- och sektionschefer svårt att tillgodogöra sig arbetssyftande aktiviteter även om de uppfyller arbetsrelaterade förkunskaper på delta- 11 november

187 gande. Demokratikonsults slutsats blir därför att JobbMalmö:s insatser i mycket större utsträckning behöver samordna sin verksamhet med myndigheter och med andra samhällsaktörer. MÅLUPPFYLLELSE Frågan om mål, målformulering och att mäta resultat relaterat till adekvata mål är kritisk och ett utvecklingsområde för Malmö stad och JobbMalmö. Det rör sig om avsaknaden av mål på vissa nivåer, brott på målkedjan, om att mål och mått tolkas rätt, om att resultaten aggregerar uppåt på avsett sätt et cetera. Det rör sig även om tidsaspekten, det vill säga om utfallet av insatserna går att avläsa direkt eller efter en tid. Som exempel kan nämnas studier som leder till självförsörjning på längre sikt. Demokratikonsult har i sin analys funnit betydande brister när det gäller målstyrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i staden. Det rör sig till exempel om sättet att: formulera, tolka och sätta mål på alla nivåer välja mått fördela resurser skapa styrdokument kommunicera styrkedjan följa upp resultat tillämpa ett målstyrande ledarskap undvika informell styrning tillvarata chefers och medarbetares synpunkter, et cetera Enligt JobbMalmö:s årsstatistik 3 mäts resultat som antalet avslutare enligt adekvat mål i relation till totala antalet avslutare. Innebörden av detta är att resultatet inte relateras till totala antalet deltagare. Demokratikonsult anser att detta sätt att mäta inte överensstämmer med hur målen formuleras. Exempel på detta är målet som lyder; 85 procent skall efter deltagande i insatser inom JobbMalmö, Arbete och utbildning, börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen. 4 Demokratikonsult menar att måltexten efter deltagande hänvisar till alla deltagare inom målområdet i JobbMalmö:s verksamheter och inte enbart till dem som lämnat densamma. Demokratikonsult varnar för att den måltolkning som tillämpas inom Jobb- Malmö kan fresta till suboptimering och oönskad prioritering eftersom få lyckade avslut kan ge hög måluppfyllelse oavsett hur många deltagare som ingått i verksamheten. Måltolkningen kan således leda till att de deltagare som lättare och snabbare kan bidra till måluppfyllelse prioriteras högre än dem som har en svagare ställning på arbetsmarknaden och större behov av stöd. Vanligtvis talar man om detta som att plocka russinen ur kakan, även kallat Cherry Picking. Tolkningen kan även bidra till att dimensionering av resurser (personal, lokaler, utrustning et cetera) och kompetensut- 3 JobbMalmö:s årsstatistik Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget november

188 veckling sker på felaktiga grunder. Demokratikonsult hävdar inte att det sker Cherry Picking, baserat på hårda fakta, men av enkät till medarbetare och intervjuer av tjänstemän och politiker finns indikationer på att det kan förekomma. LEDNING OCH STYRNING Demokratikonsult konstaterar att det finns instruktioner i kommunfullmäktiges bihang om hur ledning och styrning ska genomföras utifrån målstyrning. En slutsats som Demokratikonsult drar är att målformuleringarna bör omformuleras så att det finns tydliga kopplingar mellan olika målnivåers formuleringar och att insatser ges styrande operativa verksamhetsmål som utgår från deras målgruppers förutsättningar och avstånd till arbetsmarknaden. Detta är enligt Demokratikonsult en grundförutsättning för att skapa en uppföljningskedja som går att koppla till de övergripande målens formuleringar om önskade resultat. Hur upprättade och beslutade målformuleringar ska omsättas till aktiviteter som leder till att övergripande måluppfyllelser ska styras och hållas levande underhålls inte med kompletterande instruktioner och vägledning från högre ledningsnivåer. Medarbetarna i JobbMalmö upplever högre ledningsnivåer som osynliga. Demokratikonsult bedömer att de styrdokument som uttrycker vilka resultat som arbetsmarknadsinsatserna ska leda till är för många, för otydligt formulerade och att styrdokumentens status och rangordning är otydligt definierade. Några dokument utgår från effektmålsnivå medan andra även beskriver övergripande målsättningar. Vidare så saknas operativa verksamhetsmål, vilket får till konsekvens att målkedjan inte är fullständigt beskriven. I styrdokumenten är målgrupperna inte tillräckligt definierade, vilket resulterar i att överlappningar förekommer i skrivningarna vilket ger utrymme för tolkningar om hur målgrupperna ska avgränsas. Demokratikonsults analysarbete visar att när operativ personal hänvisar till styrdokument som är styrande för deras insatser, hänvisar de till olika dokument. KOMMUNIKATION Demokratikonsult anser att det finns ett underskott på vertikal kommunikation/dialog mellan beställande och utförande nivåer. I avsaknad av en kommunikationsplan antas kommunikationskanalerna vara otydliga. Risken för att kommunikation och kontakter går andra vägar än de beslutade bedöms av Demokratikonsult vara stor. En del sektionschefer och enhetschefer får beställningar som inte kommer den officiella vägen och som inte alltid heller är finansierade. Demokratikonsult ser också att den horisontella kommunikationen brister då enhets- och sektionschefer uppger att de upplever att insatser arbetar som isolerade öar i organisationen. Ett mindre antal chefer anser att det finns fördelar med insatsernas oberoende och fria roll i Jobb- Malmö:s organisation. Demokratikonsult har konstaterat att det saknas en kommunikationsplan och att detta är ett tydligt och rekommenderat utvecklingsområde. 11 november

189 MÅLGRUPPEN Demokratikonsult anser att, för att deltagare ska kunna komma närmare självförsörjning, behöver deltagarens hela livssituation beaktas. Faktorer som boende och familjesituation behöver fungera om insatsernas aktiviteter ska kunna utgå från en arbetsinriktning. Demokratikonsult bedömer att behovet av kompletterande verksamheter kommer att öka. Detta torde leda till mer omfattande samverkan med externa aktörer i syfte att tillgängliggöra resurser men också för att samordna egna arbetsprocesser med externa aktörer. Demokratikonsult bedömer att samarbete/samverkan med från kommunen utomstående aktörer kommer att bli en viktig framtida arbetsuppgift för JobbMalmö och att utvecklad samverkan är ett första steg till att förändra framtida strukturella förhållanden för arbetsmarknadsinsatsernas genomförande. Den samverkan som JobbMalmö inlett med Arbetsförmedlingen men också med andra externa verksamheter bidrar till att öppna upp organisationen för nya influenser och tankesätt. Demokratikonsults analys visar att JobbMalmö:s insatser till stor del arbetar som isolerade öar och att fler kontakter över organisationsgränserna är önskvärda. Eftersom Demokratikonsult inte funnit tillförlitliga uppgifter över hur många som ingår i hela totala målgruppen för JobbMalmö:s insatser går det inte att ange hur stor del av målgruppen som kommer ifråga för insatserna. Om målgruppen avgränsas till medborgare som tar emot ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet representerar antal deltagare varje år hos JobbMalmö ungefär 80 procent av målgruppen. Demokratikonsult anser att det behöver tydliggöras vilken eller vilka målgrupperna är samt deras storlek. Uppgifterna behövs bland annat för att dimensionera JobbMalmö:s verksamhet och ekonomiska ramar samt för att göra avvägningar, prioriteringar och formulera adekvata mål. SAMVERKAN Demokratikonsult bedömer att den samverkan som JobbMalmö har inlett visar en positiv trend i beskriven riktning som långsiktigt kan förändra rådande strukturer men att den behöver omfatta även andra aktörer. På insatsnivå finns avtal och praktiskt arbete i samverkan kring deltagare. Demokratikonsult har noterat att det finns inbördes misstänksamhet och bristande tillit till varandra i det samarbetet, åtminstone på enhetschefsnivå i Jobb- Malmö. Det finns en motsvarande brist på tillit från Arbetsförmedlingens sida. Demokratikonsult bedömer att former för ett närmare samarbete har inte utvecklats i tillräcklig utsträckning under den tid JobbMalmö funnits. Den strategiska överenskommelsen mellan Malmö stad och Arbetsförmedlingen är en viktig del i att skapa styrning av samverkan, men den måste förankras på alla nivåer. Att göra det kräver en planlagd och medvetet genomförd process i hela organisationen. Den processen behöver fokusera kring de tre verktygen för effektiv samverkan, styrning, struktur och samsyn, som beskrevs närmare i 1. Organisation, styrning och ledning, med konklusioner som: 11 november

190 När det gäller styrning är det viktigt att tydliggöra regler för den samverkan som ska ske, ge tydliga mandat, undersöka gemensamma och motstridiga intressen och informera politiken. När det gäller struktur är det viktigt att formulera mål för samverkan, förtydliga roller och uppgifter i samarbetet, skriva avtal, definiera hur samråd ska ske och identifiera framgångsfaktorer och problem i samverkan. När det gäller samsyn är det viktigt att tydliggöra vilken syn respektive part har av det man samverkar kring samt utveckla samverkanskompetens. För samverkan med andra parter än Arbetsförmedlingen behöver man göra motsvarande arbete. NYCKELTAL Demokratikonsult har inte i sin analys funnit nyckeltal för JobbMalmö:s verksamhet, och rekommenderar därför att ekonomiska och/eller andra nyckeltal tas fram för att underlätta uppföljning av JobbMalmö:s verksamhet. Det kan till exempel röra sig om att jämföra direkta och indirekta kostnaders fördelning inom några kostnadsslag mellan olika resultatenheter. Kostnadsslagen kan vara; personal, lokaler, utbildning, tele/it, marknadsföring och övrigt. Nyckeltalen kommer att kunna visa skillnader och likheter i fördelning av utfall mellan kostnadsslagen. Andra nyckeltal kan skapas genom att relatera utfallen till antalet deltagare och den output i form av deltagarresultat som resultatenheten åstadkommer. Vidare skulle Malmö stad vara i behov av att följa upp hur JobbMalmö:s medarbetare disponerar sin arbetstid för olika slag av uppgifter. Exempelvis hur mycket tid som används för kontakter med deltagare, för kontakter med arbetsgivare, för administration, egen kompetensutveckling et cetera. På ett övergripande plan kan sägas att totalt bokförda utgifter för Jobb- Malmö år 2012 uppgick till 260 miljoner kronor, varav personalkostnader, exklusive personalkostnader vid enheter med åtgärdsanställda, utgjorde 106,5 miljoner kronor. Personalkostnader för åtgärdsanställda uppgick till närmare 86 miljoner kronor. Under år 2012 har JobbMalmö haft en total personalstyrka på 265 personer. Av dessa har en mindre del, ett femtontal personer, arbetat inom enheter med åtgärdsanställda. Den helt övervägande delen av personalen har således arbetat med insatser för att stärka deltagarnas möjligheter att röra sig från att vara bidragsmottagare till att bli självförsörjande. Som indikation på nyttan av JobbMalmö:s insatser kan det potentiella produktionsvärdet beräknas av att en annars arbetslös biståndsmottagare, tillika deltagare hos JobbMalmö, övergår från arbetslöshet till arbete och självförsörjning. Demokratikonsult använder ett typfallsvärde på kronor per person och år för övergång från arbetslös biståndsmottagare till anställd självförsörjare. 11 november

191 Som framgår i en av Demokratikonsults tidigare delrapporter 5 blir det potentiella produktionsvärdet för deltagare som lämnar JobbMalmö minst 240 miljoner kronor per år för den som går över till arbete inom ramen för följande antagande. Antag att cirka 400 deltagare hos JobbMalmö lämnar verksamheten för ett års arbete på heltid och att 400 personer lämnar för ett halvt års heltidsarbete. Vid ett antaget produktionsvärde på kronor per år blir det samlade produktionsvärdet 240 miljoner kronor, vilket är i stort sett lika mycket som bokförda utgifter (260 miljoner) för JobbMalmö år Såvitt Demokratikonsult ser finns inga uppgifter om statusen för dem som avslutats i JobbMalmö:s insatser. Demokratikonsult har därför inte möjlighet att verifiera beräkningen. UPPFÖLJNING Uppföljningskedjan är beroende av målkedjan. Uppföljning bör enligt Demokratikonsult göras, av insatserna själva utifrån uppfyllelser av operativa verksamhetsmål, centralt i JobbMalmö utifrån uppfyllelser av effektmål samt av beställaren, Avdelningen för integration och arbetsmarknad, utifrån uppfyllelser av övergripande mål. Då Demokratikonsult bedömer att målkedjan inte är komplett och att det är svårt att bygga en fungerande uppföljningskedja som utgår från målformuleringarna. Uppföljningsarbete kan bara göras i samarbete med beställande part som formulerat ett önskat resultat i form av övergripande målsättningar. Innehållet i uppföljningen bör utgå från formuleringarna i operativa målsättningar och ge information om deltagarnas framsteg på vägen mot självförsörjning. I dessa formuleringar bör kriterier och nyckeltal finnas med som beskriver vilka egenskaper och färdigheter en deltagare ska ha för att kunna uppnå måluppfyllelse. En slutsats Demokratikonsult drar är att informationen från den kvantitativa uppföljning som registreras i Procapita inte ger tillräcklig information för att göra målstyrningen i JobbMalmö dynamisk. En konsekvens av detta är att det blir svårt att via nuvarande uppföljning koppla olikartade insatsers aktiviteter till nerlagda kostnader för arbetsmarknadsinsatserna. Demokratikonsult anser därför att nuvarande uppföljning av arbetsmarknadsinsatserna, dels ger för lite information om deltagarnas personliga framsteg på vägen till självförsörjning och, dels ger för lite information om vilka insatser som är kostnadseffektiva. REKOMMENDATIONER Demokratikonsults övergripande rekommendation är att Malmö stad överväger att använda en modell för Operativ målstyrning som beskrivs i Demokratikonsults 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs. 6 Med Operativ målstyrning skapas en tydlig struktur och ett sammanhållande kitt mellan organisationsnivåer. Vidare ökar möjligheterna att mål, mått och utfall aggregerar resultat som infriar övergripande mål och politikens ambit- 5 Demokratikonsult. 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs Demokratikonsult. 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs. 2013, s november

192 ioner. Tillika stimulerar modellen till tydliga överenskommelser och kreativ dialog mellan chefer och medarbetare. Nedan presenterar Demokratikonsult rekommendationer med utgångspunkt i resultaten från 3. Analys av insatsernas inverkan: Strategisk överenskommelse med Arbetsförmedlingen Demokratikonsult rekommenderar att utifrån formuleringar i den strategiska överenskommelsen utveckla en mer fördjupad samverkan på operativa nivåer med Arbetsförmedlingen. Önskvärt är även att samverkan sker på mellannivå lika väl som på högre strategisk nivå i Malmö stad. Formulera mål för deltagarna Demokratikonsult rekommenderar att mål sätts upp för deltagarna i olika arbetsmarknadsinsatser och tydligt beskriver hur resultatet skall följas upp på kort och lång sikt. Tydliggör ledarskapet Demokratikonsult rekommenderar att ett tydligt ledarskap kopplas till målstyrningen i form av rutiner, regelbunden systematisk uppföljning i täta intervall för att kunna korrigera och kvalitetssäkra utförda insatser. Samverka i större utsträckning Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö samverkar med andra aktörer inom arbetsmarknadsområdet i större utsträckning. Eftersom Malmö stad står för kostnader som skapar nytta, både för samhället och andra aktörer, är det viktigt att hitta bra former för samverkan och medfinansiering, till exempel genom Samordningsförbundet FINSAM i Malmö. Beställarrollen respektive utförarrollen bör förtydligas Demokratikonsult rekommenderar att ledningsstrukturen utvecklas i syfte att skapa tydlighet i delegationen så att roller, mandat och befogenheter klargörs på alla organisationsnivåer i JobbMalmö men även på politisk nivå och central tjänstemannanivå. Formulera en kommunikationsplan Demokratikonsult rekommenderar att en kommunikationsplan utvecklas som beskriver hur interna och externa kommunikationsflöden ska gå mellan olika nivåer, i såväl kommunorganisationen som för i JobbMalmö. Detta tydliggör organisationens funktionssätt för medarbetare och utomstående intressenter. Kommunikationsplanen bör även innefatta riskanalys och riskhantering. Förtydliga kopplingarna mellan målnivåerna 11 november

193 Demokratikonsult rekommenderar att målformuleringarna ändras så att kopplingarna mellan olika nivåer förbättras och att de bättre går att koppla till deltagaruppföljning i olikartade insatser. För att kunna göra det behöver styrande verksamhetsoperativa mål formuleras så att JobbMalmö:s olikartade insatsers måluppfyllelser kan jämföras mot varandra. Strukturera intern samverkan inom JobbMalmö Demokratikonsult rekommenderar att intern samverkan struktureras på alla nivåer inom JobbMalmö. Detta för att säkerställa ledningens möjligheter att få insyn i insatsernas aktivitetskedjor i syfte att dessa hålls obrutna och att ledningsfunktionen får goda möjligheter att följa upp målen. Tydliggör JobbMalmö:s målgrupper Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad tydligt anger vilka målgrupperna är samt det beräknade antalet personer som ingår i målgrupperna. En förutsättning för att beräkna målgruppernas storlek är att politikerna i Malmö stad definierar målgrupperna. Dessa uppgifter behövs bland annat för att dimensionera JobbMalmö:s verksamhet och ekonomiska resurser samt att göra avvägningar, prioriteringar och formulera adekvata mål. Målgruppsanalys Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad utför en målgruppsanalys så att insatserna kan ske utifrån målgruppernas behov. Praktikplatser Demokratikonsult rekommenderar JobbMalmö att ett arbete påbörjas för att underlätta för företag och organisationer att i större utsträckning kunna ta emot praktikanter. I detta avseende är samarbetet med Arbetsförmedlingen angeläget. Vidare bör en utökad samverkan för JobbMalmö med stadens näringslivskontor vara ett första steg. Ett stödsystem skulle exempelvis kunna innehålla komponenter som handledarstöd, administrativt stöd samt ekonomiska incitament, et cetera. Uppföljning med hjälp av nyckeltal Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö följer upp sin verksamhet med hjälp av nyckeltal som relaterar till övergripande måluppfyllelse. Det kan till exempel röra sig om att jämföra direkta och indirekta kostnaders fördelning inom några kostnadsslag mellan de olika resultatenheterna. Kostnadsslagen kan vara; personal, lokaler, utbildning, tele/it, marknadsföring och övrigt. Nyckeltalen torde visa skillnader och likheter i fördelning av utfall mellan kostnadsslagen. 11 november

194 Full insyn i aktivitetskedjorna Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad som ägare av målformuleringarna exempelvis får full insyn i målgruppernas aktivitetskedjor. I synnerhet de som ska leda till självförsörjning genom arbete. Långsiktig uppföljning och utvärdering Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad gör längre studier över deltagarnas framsteg efter att de lämnat JobbMalmö. För att exempelvis inhämta information om deltagare arbetar och försörjer sig vid ett lämpligt antal tid- och mätpunkter. 2. ANALYS AV INSATSERNAS INVERKAN Enligt Stadskontorets Avdelningen för integration och arbetsmarknad (INAR) beställning till serviceförvaltningen år 2013 avseende JobbMalmö verksamheter har JobbMalmö:s insatser skapats och utformats för att säkerställa att dess verksamheter arbetar enligt nedanstående uppdragsformulering: JobbMalmö ska anordna verksamheter som ger kvinnor och män förutsättningar att ta del av samhällets utbud av insatser inom arbetsmarknad och utbildning samt erbjuda alternativ när statliga och kommunala insatser saknas. Insatserna ska anpassas utifrån individuella behov, tydligt fokusera på arbete och självförsörjning, likvärdigt tillgodose behoven hos kvinnor och män samt vara tillgängliga för försörjningsstödstagare som bedöms kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. 7 MÅLGRUPPEN Målgruppen för JobbMalmö:s insatser tolkar således utredarna som försörjningsstödstagare som bedöms kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. Med andra ord biståndstagare i Malmö stad som får ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet. Enligt Socialstyrelsens register över ekonomiskt bistånd 8 rör det sig om 6780 personer under år Antal deltagare hos JobbMalmö år 2012 var drygt Det betyder rent teoretiskt att majoriteten (84 %) av målgruppen för år 2012 är inskrivna i JobbMalmö:s insatser. För att kunna säkerställa denna siffra skulle Demokratikonsult behöva jämföra individdata för kommunens arbetslösa biståndstagare med motsvarande uppgifter för deltagare hos JobbMalmö. Såvitt Demokratikonsult erfarit har inte Malmö stad möjlighet att tillhandahålla den av utredarna efterfrågade datan. Analysen visar att könsfördelningen bland deltagare hos JobbMalmö är relativt jämn, med viss övervikt för män, enligt uppgifter hämtade ur Procapita 9 för tiden december år 2009 till juli år Genomsnittsåldern är cirka 35 år. Sex av tio är utrikes födda, till största delen i länder utanför Europa. 7 Stadskontorets/INAR, Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö Datafil: KIAC TXT 11 november

195 JobbMalmö ska anordna verksamheter som ger kvinnor och män förutsättningar att ta del av samhällets utbud av insatser inom arbetsmarknad och utbildning samt erbjuda alternativ när statliga och kommunala insatser saknas. 10 JobbMalmö har ett brett utbud av aktiviteter helt i egen regi eller i samverkan med andra. Det gäller till exempel att kartlägga kompetens och arbetsförmåga, att stärka social kompetens, att förbereda för ordinarie arbetsmarknadsinsatser, att genomföra arbetslivsinriktad rehabilitering, att hålla kontakt med företag och fånga upp deras rekryteringsbehov samt förmedla arbetskraft till dessa, att erbjuda arbetsträning, offentligt skyddade anställningar (OSA, som numera benämns Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare ) och andra subventionerade anställningar. Därutöver erbjuder JobbMalmö många olika utbildningsaktiviteter. Med ett så brett utbud av aktiviteter i en organisation som är relativt ny (har funnits sedan år 2011) och som varit föremål för organisationsförändringar, är det enligt utredarna angeläget att ständigt pröva om insatserna är relevanta liksom om organisation och kompetens är optimal. JobbMalmö:s insatser ska anpassas utifrån individuella behov, tydligt fokusera på arbete och självförsörjning 11, vilket ska bidra till lägre arbetslöshet och minskat behov av ekonomiskt bistånd. Figur 1 Data från Arbetsförmedlingen 12 (Figur 1) som Demokratikonsult har bearbetat visar att arbetslösheten i Malmö har ökat de senaste åren. Samma 10 Stadskontorets/INAR beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö. 11 Stadskontorets/INAR beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö november

196 trendmässiga utveckling visar motsvarande uppgifter för kommunerna Göteborg och Stockholm. Av respektive trendlinjes lutning framgår att ökningstakten är lägst i Malmö jämfört med Göteborg och Stockholm. Riktningskoefficienten (värdet före x) i trendlinjens ekvation visar allt högre positiva värden för stigande lutning på linjen och negativa värden när linjen faller. Figur 2 Även antalet mottagare av ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet har ökat de senaste åren enligt uppgifter från Socialstyrelsen 13 som Demokratikonsult erhållit och bearbetat. Av Figur 2 framgår att ökningen i Malmö är något brantare än i Göteborg, till skillnad mot Stockholm där antalet bidragstagare minskat under perioden. Det är för Demokratikonsult tydligt att Malmö stads ambition med Jobb- Malmö:s arbetsmarknadsinsatser att bidra till lägre arbetslöshet och minskat behov av ekonomiskt bistånd. 14 inte har uppnåtts. Men att hävda att JobbMalmö misslyckats är att dra en för enkel slutsats, inte minst med tanke på att JobbMalmö som organisation endast har funnits sedan år Utvecklingen av antalet arbetslösa och biståndsmottagare beror på ett antal faktorer som JobbMalmö inte råder över. In- och utflödet, både i populationen arbetslösa och i populationen biståndstagare, spelar roll. Det vill säga hur många nya personer som debuterar på arbetsmarknaden utan att gå direkt till ett arbete eller hur många som sägs upp från sina arbetsplatser och blir arbetslösa. Samma resonemang gäller biståndstagare då nya personer tillkommer över tid. Den kvarstående mängden arbetslösa och biståndstagare påverkas även av hur många som av olika skäl lämnar arbetslöshet och biståndsberoende. Enkla förklaringar kan vara att personer passerar åldersgränsen för att tillhöra arbetskraften, flyttar eller att de avlider. JobbMalmö:s 13 Socialstyrelsens register över ekonomiskt bistånd 14 Stadskontorets/INAR beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö 11 november

197 insatser påverkar inte dessa grupper. Andra omständigheter som också har betydelse för behovet av arbetskraft och möjligheter till självförsörjning är det allmänna ekonomiska läget, strukturrationaliseringar och den yrkesmässiga och geografiska rörligheten på arbetsmarknaden. I 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, visar Demokratikonsult att varje år deltar i storleksordningen personer i JobbMalmö:s insatser. 15 Av dessa avslutar varje år sex av tio sina aktiviteter går vidare till arbete på hel- eller deltid och med olika lång varaktighet. Några hundra börjar studera och minst går vidare till Arbetsförmedlingens verksamheter. Detta utfall påverkar utvecklingen av antalet arbetslösa och av antalet bidragstagare. Demokratikonsult kan dock inte slå fast hur stor betydelse JobbMalmö:s insatser har haft eftersom det inte varit möjligt att få tillgång till jämförbar individdata för arbetslösa, biståndstagare och deltagare inom JobbMalmö. Det har inte heller gått att få tillgång till data som visar statusen, över längre tid, hos dem som har avslutats i Jobb- Malmö:s insatser och börjat arbeta på den reguljära arbetsmarknaden. Frågan som Demokratikonsult ställer är om de fortfarande arbetar efter 3, 6, 9, 12 månader? Enligt utredarna påverkar det värdet av JobbMalmö:s insatser om en anställning upphör efter kort tid jämfört med om den varar längre. En annan intressant fråga är hur stor del av målgruppen som kommer ifråga för JobbMalmö:s insatser. För att svara på det behöver Demokratikonsult veta hur stor målgruppen är. Demokratikonsult har emellertid inte funnit några uppgifter om detta. Ett sätt att tolka uppdraget till JobbMalmö och likvärdigt tillgodose behoven hos kvinnor och män samt vara tillgängliga för försörjningsstödstagare som bedöms kunna stå till arbetsmarknadens förfogande 16 är att anse att målgruppen är lika stor som antalet personer som är biståndstagare på grund av arbetslöshet. Det vill säga, för år 2011, personer och för år 2012, personer enligt uppgifter från Socialstyrelsen 17. Figur 2 visar lägre antal biståndsmottagare eftersom där redovisas antalet mottagare i slutet av varje månad. När nya personer kommer till och andra lämnar, är det totala antalet unika individer som kommer ifråga för bistånd under ett år högre än genomsnittet för antalet i slutet av varje månad. 2.1 LEDNING OCH STYRNING Malmö stad bedriver arbetsmarknadsinsatser genom JobbMalmö. De aktivitetskedjor som syftar till att föra deltagare närmare självförsörjning är beroende av hur relevanta de styrande målen är, hur målstyrningen utformats, genomförts och följts upp av arbetsledning och medarbetare. År 2010 lades ett förslag på ny organisationstillhörighet. De dåvarande arbetsmarknadsinsatserna (AIC) sammanfördes med Arbetscentrum för att bilda en ny organisation benämnd JobbMalmö inom Serviceförvaltningen. Den nya organisationen syftade till att skapa en förbättrad styrning och samordning som flexi- 15 Demokratikonsult. 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, Stadskontoret/INAR, Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö 17 Socialstyrelsens register över ekonomiskt bistånd 11 november

198 belt svarade mot förändringar på arbetsmarknaden och det arbetsmarknadspolitiska området. Det var tänkt att administrativa hinder skulle rivas så att arbetslösa och även nyanlända skulle få snabbare tillgång till relevanta insatser. Den nya organisationen skulle tillgängliggöra kvalificerade och behovsstyrda insatser som ledde till såväl hjälp som självhjälp till individen och som styrdes genom mål- och resultatstyrning. Individperspektivet skulle beaktas. Demokratikonsult bedömer således utifrån ovanstående text, att det tidigt funnits ett behov från central ledningsnivå att få ett bättre grepp om ledning/styrning/uppföljning av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. Med JobbMalmö:s tillkomst var det tänkt att ledningen och styrningen samt behovet av flexibel samverkan mellan statliga myndigheter och kommunen, men även internt inom kommunen, skulle förbättras jämfört med tidigare organisering av arbetsmarknadsinsatserna. Att öka effektiviteten och säkerställa att resurser allokerades rätt utifrån individbehov var avgörande inslag i skapandet av JobbMalmö för att möta befolkningens ökade behov av arbetsmarknadspolitiska insatser i Malmös strukturomvandling från industriella verksamheter till mer kunskapsbaserade verksamheter. 18 Demokratikonsult kan i sin analys konstatera att de förväntningar på förbättrad ledning/ styrning/ uppföljning samt extern samverkan som skulle leda till ökad effektivitet i arbetet med arbetsmarknadsinsatser uteblev. 19 JOBBMALMÖ:S UPPDRAG Demokratikonsults utredning visar att i JobbMalmö:s uppdrag ingår samordningen av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. Uppdraget är att: [ ] ge deltagarna förutsättningar att ta del av samhällets generella utbud av insatser inom arbetsmarknad och utbildning samt erbjuda alternativ när statliga eller kommunala insatser saknas. Arbetslösa med nedsatt arbetsförmåga skall få en för dem lämplig sysselsättning med möjlighet till självförsörjning. 20 I uppdragsformuleringen uppges: att kommunens insatser ska utgöra komplement till statens insatser inom arbetsmarknads- och vuxenutbildningsområdet att kommunen ska utföra arbetsförberedande insatser att erbjuda alternativ när statliga eller kommunala verksamheter saknas att för arbetslösa med nedsatt arbetsförmåga utlova lämpliga sysselsättningar med möjlighet till självförsörjning Stadskontoret INAR, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser Revisionskontoret, :2, Arbetscentrum. sid Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget 2013, sid Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget november

199 2.2 MÅLSTYRNING Målstyrningen utgår från Malmö stads högsta styrande organ kommunfullmäktige. Hur målstyrningsarbetet i Malmö stad ska bedrivas beskrivs i instruktioner från kommunfullmäktiges Bihang nr 53. I korta ordalag ska följande arbetsprocess genomföras: Kommunfullmäktige, beskriver i övergripande målformuleringar vilka resultat som ska uppnås. Utförande organisation svarar därefter hur de tänker gå tillväga för att kunna uppfylla kommunfullmäktiges övergripande mål. Demokratikonsult bedömer att målstyrningens önskade resultat utgår från den politiska nivån, bryts sedan ned till mål på operativ nivå för att sedan via uppföljningar återrapporteras och analyseras. Nya åtgärder eller inriktningar i insatserna som förbättrar måluppfyllelsen rapporteras uppåt i organisationen för att förbättringsåtgärder ska kunna beslutas. Målstyrningen är en ständigt pågående arbetsprocess och behöver regelbundet mätas och uppdateras i uppföljningssyfte. Det anses viktigt enligt instruktionen i Kommunfullmäktiges bihang 53 att det finns en uppbyggd och väl känd målstruktur som kopplar samman måluppfyllelser med uppföljning av gjorda aktiviteter. 22 STYRDOKUMENTENS BETYDELSE Demokratikonsult har i tidigare rapport 1. Organisation, styrning och ledning bedömt att det finns flera styrande dokument för JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser. Styrdokumenten talar om vilka resultat som arbetsmarknadsinsatserna ska leverera, de ger anvisningar om hur önskade arbetsprocesser ska utformas och anger mer preciserat men enligt Demokratikonsults uppfattning inte tillräckligt väl vilka målgrupper som arbetsmarknadsinsatserna ska riktas till. Antalet dokument som anges som styrande för arbetsmarknadsinsatsernas genomförande är fyra. Årsrapporten till Stadskontoret behandlar JobbMalmö:s arbetsmarknadspolitiska uppdrag. Årsrapporten utgår från dokumenten: Kommunstyrelsens handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete: Mål och budget 2013 Stadskontorets beställning kopplad till handlingsplanen Malmö stads utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering JobbMalmö:s verksamhetsplan. 23 JOBBOFFENSIVEN Jobboffensiven är ett gemensamt rödgrönt handlingsprogram för en socialt hållbar utveckling av hela Malmö. Även om Jobboffensivens status som officiellt styrdokument är osäker refererar många respondenter till att dokumentet utgör en stark och styrande viljeinriktning för Malmö stads arbets- 22 Kommunfullmäktiges Bihang 2013 nr 53, sid Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö, Serviceförvaltningen, sid 4 11 november

200 marknadsinsatser. Utifrån detta dokument har mycket av de tankar och målsättningar för stadens arbetsmarknadsinsatser hämtats, vilket många medarbetare i JobbMalmö:s insatser också refererar till i intervjusvar. I dokumentet identifieras vilka målgrupper som arbetsmarknadsåtgärderna ska riktas till. Målgrupperna är följande: Ungdomar år och unga vuxna år Arbetslösa med någon form av funktionsnedsättning Långtidsarbetslösa i mer än två år med försörjningsstöd eller aktivitetsstöd Demokratikonsult konstaterar i sin analys att arbetsmarknadsinsatserna förväntas leda till anställning med avtalsenlig lön på den reguljära arbetsmarknaden men också att deltagare kan få hjälp med stödjande insatser och utbildningar tillsammans med Jobbcoachning. Jobboffensivens status som styrande dokument är för utredarna oklar. I utsagor från Stadskontorets ledning är Jobboffensiven inte ett styrdokument. Jobboffensiven omnämns dock som styrande dokument i Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget JOBBMALMÖ:S HANDLINGSPLANER I Malmö stads Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget 2013, anges att det främst är förberedande insatser som JobbMalmö ska utföra och att det är Arbetsförmedlingen som ska ta vid som statlig myndighet och slutföra de sista aktiviteterna i deltagarnas aktivitetskedjor. Formuleringen anger vidare att det bara är i de fall som lämpliga samhälleliga insatser saknas som JobbMalmö ska skapa kompletterande insatser. I Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget 2013, sista del berörs gruppen arbetslösa med nedsatt arbetsförmåga. Det finns i handlingsplanen ingen generell definition att använda som avgränsar gruppen arbetslösa med nedsatt arbetsförmåga. 25 I målformuleringen utlovas att lämplig sysselsättning ska anordnas för denna grupp. I vilken utsträckning lämplig sysselsättning leder till självförsörjning för denna målgrupp är oklart för Demokratikonsult. Det delade ansvaret med Arbetsförmedlingen som styrdokumenten beskriver skapar problem för JobbMalmö att över organisationsgränsen långsiktigt följa upp de övergripande målen då informationen om vad som sedan händer med deltagarna bryts när de övergår från JobbMalmö till Arbetsförmedlingen. Demokratikonsults analys visar att deltagare som lämnat JobbMalmö:s insatser som måluppfyllda återkommer till JobbMalmö:s insatser flera gånger. Under perioden från december år 2009 till och med juli år 2013 har knappt 24 Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget 2013, sid november

201 unika individer deltagit i eller deltar i JobbMalmö:s insatser. En fjärdedel av dessa har varit aktuella vid flera tillfällen. Drygt 2400 personer har deltagit i JobbMalmö:s aktiviteter mer än en gång varav över 500 personer kommit ifråga under tre eller flera perioder MÅLUPPFYLLELSE I Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö anges kommunfullmäktiges övergripande mål. 27 I verksamhetsplanens övergripande mål anges vilka resultat som uppfyllandet av effektmålen förväntas skapa. JobbMalmö:s övergripande mål enligt verksamhetsplanen: Malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande. (Kommunfullmäktigemål) För kategorin Ungdomar som är en prioriterad grupp 2013 ska står det att: Ungdomsarbetslösheten ska minska. 28 (Kommunfullmäktigemål) Andelen ungdomar, år, som går till arbete, studier eller matchning av Arbetsförmedlingen skall öka jämfört med föregående år. 29 * (Kommunstyrelsemål) *Anmärkning: I Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, står det att JobbMalmö ska skapa fler insatser och nya arbetsinsatser för arbetslösa i åldern år. Denna formulering överlappar skrivningen i JobbMalmö:s verksamhetsplan som handlar om ungdomsgruppen år. Demokratikonsults analys visar att det i effektmålsformuleringen finns tolkningsutrymme att göra en outtalad prioriteringsordning av ungdomar, att det främst är ungdomar i åldersintervallet år som ska prioriteras då denna grupp omnämns i en övergripande målformulering. I JobbMalmö:s delårsrapport från år 2013 omnämns däremot alla i åldersintervallet år som en målgrupp. Enligt Demokratikonsult skapar överlappningar och otydliga formuleringar förvirring om hur denna målgrupp ska avgränsas. AVGRÄNSNING AV MÅLGRUPPER Demokratikonsults utredning visar att i den övergripande målformuleringen i Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, Malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande. anges det i formuleringen en avgränsning av målgruppen malmöbor. Utredarna har uppmärksammat att det enligt denna målformulering endast är malmöbor med försörjningsstöd som är aktuella för att ta del av stadens arbetsmarknadsinsatser om de inte tillhör ungdomsgruppen 26 Demokratikonsults 2 Uppföljning av hur insatserna bedrivs 27 Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, fastställd av Servicenämndens delegation , sid Internbudget/verksamhetsplan 2013, kommunstyrelsen, sid Verksamhetsplan 2013 JobbMalmö, sid 3, fastställd av Servicenämndens Delegation, november

202 eller har nedsatt arbetsförmåga. De malmöbor som bland annat Jobboffensiven och 2013 års Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete beskriver som en prioriterad grupp och har aktivitetsstöd omfattas inte av formuleringen av det övergripande målet i Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö. INDIVIDUPPFÖLJNING Frånvaron av kriterier/indikatorer och nyckeltal i insatserna, som ger information om hur långt ifrån arbetsmarknaden enskilda deltagare står vid bestämda tidpunkter i olika insatser, gör det svårt för JobbMalmö:s ledning att löpande styra inriktningen av insatsernas aktiviteter i riktning mot förbättrad måluppfyllelse. Demokratikonsult bedömer att det är svårt för ledningen att avgöra i vilken utsträckning övergripande måluppfyllelse är ett resultat av JobbMalmö:s insatsers aktiviteter. Att insatserna påverkar utfallet anser Demokratikonsult vara troligt men i vilken utsträckning är svårt att avgöra utifrån den information som kommer från nuvarande uppföljning. Demokratikonsult anser därför att en framtida deltagaruppföljning bör innehålla uppgifter om deltagarstatus när insatsen påbörjas. Den bör även innehålla periodiserade avstämningspunkter i insatsen som gör det möjligt att mäta deltagarens framsteg. Uppföljningen bör spegla deltagarens utveckling vid en bestämd tidpunkt till Malmö stads övergripande målsättningar. 2.4 HAR EFFEKTMÅLEN MINSKAT ARBETSLÖSHETEN OCH BE- HOVET AV EKONOMISKT BISTÅND? Effektmålen är, i avsaknad av operativa verksamhetsmål, enligt Demokratikonsult att betrakta som direkt styrande produktionsmål för JobbMalmö:s insatser. Uppfyllandet av dessa effektmål skall bidra till uppfyllandet av de övergripande målen. Nedanstående effektmål har formulerats som styrande för JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser: 85 procent skall efter deltagande i insatser inom JobbMalmö, Arbete och utbildning, börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen. 80 procent av dem som genomgått rekryteringsutbildningar skall gå till arbete. 80 procent skall efter deltagande i JobbMalmö:s övriga arbetsmarknadsinriktade insatser börja arbeta, påbörja studier eller kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen. 65 procent skall efter deltagande i JobbMalmö:s insatser inriktade på rehabilitering och utredning börja arbeta, påbörja studier, kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen eller ha fått sitt rehabiliteringsbehov fastställt. Insatserna ska likvärdigt tillgodose behovet hos kvinnor och män. 11 november

203 Andelen ungdomar år som går till arbete, studier eller matchning av Arbetsförmedlingen ska öka jämfört med föregående år. Minst 75 % av deltagarna ska vara nöjda med insatsen. 30 Ovanstående målnivåer på 85 % respektive 80 procent ska uppnås av följande enheters insatser: Aktivitetscenter Till Arbete Företagsenheten Servicepatruller, SEF Unga 31 Ovanstående mål nivå på 65 procent ska uppnås av följande enheters insatser: Aktivitetscenter Samtliga verksamheter exkl. Till Arbete Resursenheten Samtliga verksamheter Företagsenheten Ung kraft, Jobb Först Jobbcenter Rehabteamet, Jobb Support. 32 FLERA EFFEKTMÅL I ETT Demokratikonsults dokumentanalys visar att i flertalet effektmålsformuleringar anses alla deltagarmålgrupper som går till antingen arbete, utbildning eller till Arbetsförmedlingens insatser som måluppfyllda. Demokratikonsult bedömer att det finns tre alternativa möjligheter för JobbMalmö:s insatser att uppfylla effektmålen. KOPPLING MELLAN MÅLNIVÅER Demokratikonsults analys visar att det finns glapp mellan effektmål och övergripande målformuleringar. Demokratikonsult hävdar att det inte är säkerställt att uppfyllandet av effektmålen leder till att övergripande målformuleringar uppfylls. Uppföljningskedjan är beroende av att JobbMalmö har insyn i hela deltagarens aktivitetskedja till egen försörjning. Demokratikonsult anser att målens kopplingar till övergripande måluppfyllelser är alltför indirekta. Övergripande mål förväntas uppstå efter så lång tid att det inte genom mätningar av resultat säkert går att säga om de uppstått som ett resultat av JobbMalmö:s insatsers deltagaraktiviteter. Demokratikonsults analys visar att det finns ett undantag i effektmålsformuleringarna från Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö. Effektmålet, 80 % av dem som genomgått rekryteringsutbildningar skall gå till arbete 33 står från delmål vilket gör det lättare att överblicka vilka av deras aktiviteter som bidrar till att effektmålet uppfylls. Effektmålet är tydligt formulerat, anger en 30 Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid november

204 inriktning för insatserna och är mätbart. Det går att koppla till att fler malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande. 34 Sambandet mellan effektmålsnivå och övergripande mål nivå är raka istället för indirekta. Demokratikonsult anser att fler målformuleringar med så kallade raka kopplingar mellan målnivåerna ökar möjligheten att följa upp målen. AVSAKNAD AV STYRANDE OPERATIVA MÅLSÄTTNINGAR Demokratikonsults analys visar också att målkedjan behöver kompletteras med operativa verksamhetsmål som är styrande för de aktiviteter som JobbMalmö:s enheters insatser utför. I Malmö stads kommunfullmäktiges bihang 2013 nr 53, benämns operativa mål som åtaganden som enheter och avdelningar gör för att uppnå målen för en verksamhet. 35 Demokratikonsult väljer dock att använda begreppet operativa verksamhetsmål. Enligt sektions- och enhetschefernas utsagor har såväl de övergripande målen som effektmålen formulerats och beslutats på politisk nivå. I vilken utsträckning representanter för JobbMalmö:s insatser deltagit i framtagandet och nedbrytandet av målen är delvis oklart för Demokratikonsult då såväl enhetschefer men främst sektionschefers uppgifter inte varit entydiga. Det är därför svårt att exakt identifiera de arbetsprocesser och den kommunikation mellan aktörerna som föregått nuvarande målstruktur. Demokratikonsult drar slutsatsen att den dialog och de arbetsprocesser som beskrivs i Malmö stads kommunfullmäktiges bihang nr 53, om hur målstyrningsarbete i Malmö stad ska gå till inte har följts. 36 Demokratikonsult antar, baserat på intervjuer med sektionschefer, att dialogen mellan Jobb- Malmö och överliggande nivåer kunde varit mer omfattande. Demokratikonsult kan i sin analys konstatera att utan operativa verksamhetsmål når inte JobbMalmö:s mål- och styrkedja ner till insatsnivå där aktiviteter utförs som förväntas leda till måluppfyllelser. Utan en obruten målkedja är det enligt utredarna svårt att bygga en uppföljningskedja som ger underlag till verksamhets- och kvalitetsförbättringar. I avsaknad av direkt operativt styrande verksamhetsmål är det också svårt att på insatsnivå ta fram nyckeltal, kriterier och indikatorer som säger något om deltagarnas utveckling i respektive insats. Demokratikonsult bedömer att uppfyllelser av effektmålen i liten utsträckning påverkar övergripande måluppfylleser och att det enbart är indirekt som effektmålsuppfyllelser bidrar till att minska malmöbornas behov av ekonomiskt bistånd. 2.5 HAR STRUKTURELLA FÖRHÅLLANDEN FÖRÄNDRATS TILL FÖLJD AV INSATSERNA? Malmö stad har genomgått en strukturomvandling från industristad till en stad med mer kunskapsbaserade näringar. Kraven på arbetskraftens kompe- 34 Internbudget/Verksamhetsplan 2013, Kommunstyrelsen., sid Kommunfullmäktiges Bihang 2013 nr 53, sid Kommunfullmäktiges Bihang 2013 nr 53, sid november

205 tenser förändras. De okvalificerade arbetena har försvunnit. Malmö stad har en ung befolkning med relativt låga utbildningsnivåer att utgå ifrån. Att höja kompetensnivåer är ett långsiktigt arbete för det reguljära utbildningsväsendet vars effekter uppstår efter lång tid och är därför svåra att genom mätningar härleda till uppfyllandet av de övergripande målformuleringar som är styrande för JobbMalmö:s insatser. JobbMalmö:s insatser syftar i nuläget till att anpassa deltagarnas förmågor och kompetenser till efterfrågan på den regionala arbetsmarknaden. Kopplingen mellan detta och JobbMalmö:s insatser anser Demokratikonsult vara för långt för att det säkert ska kunna sägas påverka strukturella förhållanden i Malmö stad. Om det däremot utförs utbildningsinsatser som är riktade mot bristyrken i regionen finns det större möjligheter att långsiktigt påverka strukturella förhållanden. Om därutöver insatser utförs som ökar incitament för näringsidkare att ta emot deltagare, antas de strukturella förhållandena förändras snabbare. 2.6 BESTÄLLARROLLEN Demokratikonsults analys visar att Malmö stad har för integrations- och arbetsmarknadsfrågor inrättat en beställar- utförarorganisation. Strukturen vilar på tanken att den politiska viljan som den tas fram i kommunfullmäktige ska omsättas i tydliga önskemål riktade till en utförarorganisation som har de professionella kvalifikationerna och kapaciteten att nå de uppsatta målen. Kommunstyrelsen överlämnar ett underlag till tjänstemannaorganisationen som genom Stadskontoret och dess Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) utformar en beställning på åtgärder och insatser från organisationen. I det här fallet är det således Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) som utgör beställare och Serviceförvaltningen utförare. Det är Serviceförvaltningen som i sin organisation har arbetsmarknadsfrågorna som ett affärsområde i form av JobbMalmö som är den organisationsenhet som ska utföra de arbetsmarknadsinriktade insatserna. Enligt Demokratikonsults analys är det Stadskontoret som ska stödja kommunstyrelsen i arbetet med att styra, samordna och följa upp den kommunala verksamheten. Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) har som uppgift att följa uppfyllelsen av kommunstyrelsens mål inom avdelningens ansvarsområden. Avdelningen svarar för beredning, samverkan, policy-, strategi- och utvecklingsfrågor rörande arbetsmarknadsinsatser, vuxenutbildning inklusive svenska för invandrare (SFI) och information till nyanlända samt jämställdhetsintegrering, antidiskriminering och nationella minoriteter. Kommunstyrelsens arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskott lämnar anslag till nämnder i Malmö stad för genomförande av insatser inom Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknads (INAR) områden. Riktlinjer och budget för uppdragen under innevarande år fastställs i kommunstyrelsens Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete - Mål och budget Via Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) fördelas anslagen till 37 Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget november

206 nämnder i Malmö stad för genomförande av insatser inom INAR:s ansvarsområden. Detta i syfte att komplettera och förtydliga handlingsplanen samt andra inkomna uppdrag. Dokumentanalysen visar att varje verksamhet erhåller en årlig verksamhetsspecifik beställning från Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) och en process vidtar där verksamheterna och Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) kompletterar och förtydligar handlingsplanen och andra inkomna uppdrag. De verksamheter som erhåller uppdrag ansvarar för genomförande, dokumentation och registrering av insatser inom sitt verksamhetsområde samt redovisar resultat och analyser. För JobbMalmö:s del innebär detta att man svarar på Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknads (INAR) beställning och i överläggningar kommer fram till ett underlag för en beställning. Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) utformar, med utgångspunkt i de centrala styrdokumenten samt i aktuell budgetplan, en beställning på de verksamheter som ska utföras av JobbMalmö under kommande budgetår. Redovisning ska lämnas till Stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknad som har uppföljningsansvar. I beställarrollen ligger också ansvar för uppföljning av de beställningar som lagts på olika förvaltningar. Demokratikonsults analys visar att i praktiken får Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) direktiv från kommunstyrelsen i form av en budget för arbetsmarknadsinsatserna. Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) omformar dess innehåll till en beställning som går till JobbMalmö. JobbMalmö får tid att besvara beställningen och efter en överläggning läggs den slutliga beställningen. Jobb- Malmö har sedan som uppgift att genomföra uppdraget. INAR har fått ett uppföljningsansvar, och ett inslag i det ansvaret är att man periodvis tar in rapporter och har månatliga överläggningar med JobbMalmö:s ledning. Beställarfunktionens mandat tydliggörs i dokumentationen. Men som Demokratikonsult har visat finns det flera inslag som komplicerar och förvirrar bilden. En otydlighet uppstår redan vid formuleringen av målen och gången för att översätta dem till handling. En annan är att JobbMalmö:s enheter och insatser vuxit fram historiskt på olika håll i organisationen och under år 2011 sammanförts till en gemensam organisation. JobbMalmö:s organisation har inte satts ihop med ett samlat grepp utifrån de politiskt fastställda ambitionerna. Andra svårigheter och otydligheter som Demokratikonsult har uppmärksammat har uppstått i organisationsstrukturen. Det finns ett centralt placerat utskott för arbetsmarknadsfrågor i den politiska organisationen, som har till uppgift att utforma kommunens vilja. Samtidigt finns det för varje fackområde och stadsdel en politisk nämnd. När man placerade JobbMalmö i Serviceförvaltningen fick politikerna i Servicenämnden arbetsmarknadsfrågorna i sin nämnd. I omorganisationen år 2011 innebar detta att både de centralt 11 november

207 placerade politikerna i arbetsutskottet för arbetsmarknadsfrågor och politikerna i Servicenämnden i den strukturen fick ett uppföljningsansvar; arbetsutskottet i förhållande till INAR och nämnden i förhållande till att Jobb- Malmö var ett affärsområde i Serviceförvaltningen. Olika viljor har, enligt Demokratikonsult, därför kommit att stå mot varandra och det har blivit än mer otydligt vem som har mandat att agera. Styrning och uppföljning blir komplex när det finns så många intressenter. Kommunikation i denna struktur har även varit svår eftersom vägarna inte tydligt varit genomarbetade och funnits angivna. Gränsdragningen mellan den politiska organisationen och tjänstemannaorganisationen har inte upprätthållits på ett sådant sätt att det har klargjort vilka befogenheter och vilket ansvar som följer med de olika rollerna i organisationen. 2.7 UTFÖRARROLLEN I den beställar- utförarorganisation som Malmö stad bestämt sig för är det affärsområdet JobbMalmö som är utförare av arbetsmarknadsinriktade insatser för malmöbor med svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Tanken är att Malmö stad kan få en effektiv styrning av de insatser som de politiska målen anger. Genom att ha en samlad professionell organisation som man kan beställa insatser från ska Malmö stad kunna utföra aktiviteter som leder till att de politiska målen gällande arbetsmarknadsfrågor uppfylls på ett effektivt sätt och är av god kvalitet. Det ska vara enkelt att styra och följa upp vad utföraren åstadkommer och det ska vara tydligt vad som ska göras. Dokumentanalysen visar att Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR), följer upp beställningarna regelbundet under verksamhetsåret (tertialvis eller kvartalsvis). Förvaltningarna inkommer därigenom tertialvis (år 2012) eller kvartalsvis (år 2013) med skriftliga rapporter till Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) i vilka verksamheternas resultat och utfall presenteras och analyseras. Vid varje uppföljningstillfälle för Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR), dels en intern diskussion kring uppföljningsrapporterna och, dels en diskussion med utföraren avseende de inkomna rapporterna. Efter detta lämnar Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) även en skriftlig rapport i form av ett informationsärende till berörd politisk beredning, i detta fall Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsberedningen. Rutinerna för uppföljning samt vilket innehåll som de olika uppföljningsrapporterna förväntas innehålla finns reglerade i dokumentet Reviderade rutiner för verksamhetsuppföljning 2013, vilka dels är delgivna de berörda förvaltningarna samt, dels finns tillgängliga på Malmö stads intranät KomIn. Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknads (INAR) arbete med budget och beställningar finns även presenterade i detta dokument. Som ett led i uppföljningsansvaret genomför Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) även kontinuerliga månadsmöten med de verksamheter som erhållit beställning från avdelningen. Månadsmötena äger rum en gång i månaden, och medverkar gör representanter för utförarverksamheten (inklusive ansvarig chef) samt representanter för Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmark- 11 november

208 nad (INAR) (inklusive ansvarig chef). I samband med månadsmötena diskuteras den pågående verksamheten och utvecklingsfrågor rörande verksamheten framöver. Minnesanteckningar tas vid samtliga månadsmöten och delges samtliga närvarande. Demokratikonsults analys visar i teorin att beställningens utformning och innehåll kommuniceras och diskuteras med utföraren, dels under arbetet med att skriva fram nästa års budgetbeställningar samt under verksamhetsåret i syfte att tydliggöra beställningarnas innehåll och utförande. Beställningarna diskuteras också kontinuerligt i samband med månadsmötena som verksamheterna har. Innehållet i uppföljningen (beställarens krav på vad utföraren ska leverera i samband med uppföljningen) har diskuterats (och modifierats) tillsammans med utföraren i syfte att nå fram till uppföljningssystem som matchas mot de krav som beställaren har på uppföljningsmaterialet. Demokratikonsults slutsats är att modellen med beställare och utförare har konstruerats på ett sätt som borde kunna fungera väl med det upplägg man har i Malmö stad. Men eftersom det finns oklarheter och brott i styrningsoch målkedjorna har modellen i praktiken inte fått genomslag i utförarorganisationen JobbMalmö:s verksamhet. Det är därför nödvändigt att ytterligare tydliggöra beställar- och utförarrollerna. Dessutom bör innehållet i rollernas funktionssätt kommuniceras till såväl den politiska nivån som till medarbetarna i JobbMalmö. 2.8 ENKÄTSVAR FRÅN ANSTÄLLDA INOM JOBBMALMÖ Demokratikonsult har i utredningen utfört en enkätundersökning. Enkätmottagarna bestämdes utifrån utredningens art och komplexitet, där Demokratikonsult har önskat få en större bild av hur arbetet fungerat för deltagare och anställda inom JobbMalmö. Inga chefer svarade således på enkäten. Enkäten har en svarsfrekvens på 82 procent. varav 68 procent (av hela urvalet) var fullständiga enkätsvar. Av de fullständiga svaren är 70 procent kvinnor (96 st.) och 30 procent män (41 st.). 51 procent av respondenterna är mellan år och endast 1 procent är mellan år. 97 procent av respondenterna uppger att de är tjänstemän. När det gäller enkäterna är de citat som återges i rapporterna hämtade från respondenternas egna utsagor. Endast uppenbara stavfel har korrigerats av Demokratikonsult. Alla respondenter i enkätundersökningen har garanterats 100 procent anonymitet. 100 procent anonymitet har kunnat uppnås genom avidentifiering med webbenkätverktyget. I Demokratikonsults analys konstateras att endast 8 procent (11 st.) utgår från styrdokumenten när de ska utföra sina arbetsuppgifter. Måldokumentens betydelse är underordnad som lednings- och styrningsverktyg. Med tanke på att Malmö stad enligt Coso-modellen tillerkänner sig till målstyrning är siffran låg. Målformuleringarna uppfattas av respondenterna som otydliga och svåra att mäta, vilket torde påverka deras möjligheter till uppföljning och utvärdering. En annan konsekvens som Demokratikonsult uppfattar är att 11 november

209 resurser inte upplevs av respondenterna användas på ett ändamålsenligt sätt för att uppnå optimal resursanvändning. Majoriteten 88 procent (121 st.) av respondenterna uppger att de tillsammans med sin chef ansvarar för att JobbMalmö:s mål uppfylls. 4 procent (6 st.) hävdar att det enbart är chefens ansvar att uppfylla målen. 7 procent (10 st.) anser att de själva bär ansvaret eller inte vet vem som har ansvar för att JobbMalmö:s mål uppfylls. Däremot anser hela 66 procent (90 st.) att de saknar någon resurs som gör att de når bättre effekt med gjorda arbetsmarknadsinsatser. I Demokratikonsults enkätanalys framkommer det att flera respondenter uppger att de inte vet om JobbMalmö:s insatser ges på lika villkor. Respondenterna efterlyser en gemensam målsättning, att det upprättas gemensamma rutiner som följs upp på alla nivåer som säkerställer lika behandling. Vidare efterfrågas en ledning som arbetar mer transparent, samt att insatserna i JobbMalmö kvalitetssäkras. Det finns indikationer i respondenternas utsagor på att medarbetare anser att resurser (läs pengar) inte läggs på rätt insatser. En del respondenter hänvisar till att de skaffar sig intern information från media, vilket bedöms av Demokratikonsult hänga ihop med bristande kommunikation och transparens: Alla som arbetar behöver ta ett personligt ansvar för att göra ett bra jobb. Vet inte vad ni menar med på lika villkor? En otroligt stor och komplex fråga. JobbMalmö har väldigt många olika avdelningar och för att ge svar på ett lämpligt sätt krävs ingående kunskap om och när inblick i väldigt många verksamheter. 58 procent (79 st.) av respondenterna uppger att de har förutsättningar att uppfylla arbetsdirektiven. Medan 54 procent (74 st.) vet vart de ska vända sig om de misstänker oegentligheter. Detta indikerar enligt Demokratikonsult att ledning och styrning har en utvecklingspotential. Eftersom ledning och styrningsstrukturen upplevs som diffus för de flesta medarbetarna görs egna tolkningar av uppdraget som sedan omsätts i olika slags verksamheter. Tolkningsutrymmet är stort: Jag planerar mitt arbete själv men får så klart uppdrag från både arbetsgruppen som min chef Det är olika. De kommer från alla chefer inom JobbMalmö, ibland på eget initiativ, men också från Malmö stad. 11 november

210 Demokratikonsults analys visar att nästan alla (94 procent) medarbetare känner till målsättningen för JobbMalmö och att över hälften av medarbetarna beaktar jämställdhetsperspektivet i sina arbetsuppgifter. Demokratikonsult kan inte i sin analys utifrån enkätsvaren avgöra hur beslutsvägarna ser ut inom JobbMalmö. Några upplever att de har sitt uppdrag från Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR), andra att de får uppdraget från sin chef medan åter andra självständigt tolkar uppdraget. Respondenterna anser generellt att JobbMalmö har växt för fort och att det fortfarande finns olika kulturer som bidragit till att ledningsfunktionen inte har hunnit utvecklats i samma takt. Demokratikonsult anser att bristen på transparens, avsaknad av kommunikationsplan samt att ledningen inte tillräckligt aktivt har kommenterat utsagor i tidningsartiklar har bidragit till att olika läger har bildats och att medarbetare ställts mot varandra. Detta påverkar arbetsinsatsers utfall och ytterst Malmö stads goodwill. Respondenternas omdömen och uppfattning om sin egen organisation uttrycks i termer som: Tröghet i beslutsfattandet Icke transparent, Ineffektiv otydlig Onödigt byråkratisk organisation Stor och klumpig organisation som fokuserar på fel grejer Interna stridigheter Organisation som består av många Isolerade öar Gamla åsikter som hindrar utvecklingen. Vart vänder man sig vid misstanke om oegentligheter i en hierarkiskt uppbyggt organisation där individer sätter karriärmöjligheter först?! Önskar framföra en stark längtan efter tydlighet, transparens och integritet hos min ledning på alla nivåer. Respondenternas uppfattningar går isär om vilken organisationstillhörighet och vilken ansvarsfördelning som är bäst för att genomföra arbetsmarknadsinsatser. En svag majoritet av respondenterna anser att JobbMalmö ska ligga under en egen arbetsmarknadsförvaltning med nära kontakter med näringslivet, medan andra förespråkar att JobbMalmö blir en helt egen förvaltning. Vidare föreslår respondenterna att JobbMalmö ska ligga under Gymnasieoch vuxenutbildningsnämnden eller att JobbMalmö ska fortsätta att vara kvar i serviceförvaltningen, främst för att få tillgång till olika former av praktikplatser. En del respondenter hävdar att på grund av insatsernas olika karaktär skulle det vara bäst att dela upp JobbMalmö:s insatser på olika be- 11 november

211 fintliga förvaltningar, så som Sociala resursförvaltningen och Näringslivskontoret, et cetera. Analysen av enkäten visar att gränsen mellan Arbetsförmedlingen och kommunens arbetsmarknadsinsatser är otydlig. Samordningen av insatser mellan Arbetsförmedlingen och JobbMalmö fungerar mindre bra. Likaså visar enkätsvaren att samordningen av insatser internt inom JobbMalmö är bristfällig. Allt för många insatser har likartade verksamheter. Om samordningen förbättrades torde resurserna användas effektivare. I vissa fall görs samma insatser i Arbetsförmedlingen som i JobbMalmö liksom i Jobb- Malmö:s olika verksamheter. Demokratikonsult anser att ansvars- /uppdragsfördelningen mellan berörda aktörer såväl internt som externt behöver utvecklas. Demokratikonsult har svårt i sin analys att avgöra vilka effekter som Jobb- Malmö:s arbetsmarknadsinsatser har genererat genom att kopplingarna mellan effektmålen och övergripande målsättningar är otydliga. Demokratikonsult kan i sin analys konstatera att det som man benämner som effektmål har delvis uppfyllts. Demokratikonsults analys visar att deltagarnas progress mäts olika i olika insatser. Det finns enligt respondenterna ingen systematisk uppföljning som sammanställs centralt. Kvantitativ uppföljning rapporteras via Procapita och sammanställs centralt men Demokratikonsult ser att den har brister då det saknas enhetliga definitioner om vad det är som ska följas upp så att insatsernas resultat blir jämförbara. Demokratikonsults analys visar att rutiner för samordnade insatser i syfte att följa upp och kvalitetssäkra verksamheterna i JobbMalmö saknas. Vidare så saknas en systematisk individuppföljning över deltagarnas progresser under pågående insatser men också efter utskrivning. Detta gäller även deltagare som lämnas över till externa insatser eller till Arbetsförmedlingen. Demokratikonsult har i sin analys uppmärksammat att det saknas kunskap om innehållet JobbMalmö:s verksamhetsplan. Många av respondenterna uppger att de inte vet om verksamhetsplanen avser brukarna eller medarbetarna eller både och. Likaså är det många respondenter som uppger att de inte kan svara på frågan. Flera respondenter uttryckte en önskan om att få svara på en mer genomlysande enkät som mer gick in på detaljfrågor om bland annat oegentligheter och brister i organisationen. Demokratikonsult avslutade enkäten med frågan: Övriga tankar och synpunkter som du önskar framföra.... Frågan hade ett öppet svar och har besvarats av 50 respondenter. Svaret från medarbetarna i JobbMalmö är talande och berör. Alla kommentarerna redovisas i Bilaga 1. Respondenternas alla kommentarer i enkäten ligger på närmare 50 sidor. Detta tolkar Demokratikonsult som att det finns ett stort engagemang och förbättringsvilja bland JobbMalmö:s medarbetare. Många av respondenterna uttrycker sin uppskattning över kompetenta medarbetare och framför en önskan om att kompetensen används på ett bättre sätt. 11 november

212 Det framkom även att många känner en stor frustration i sina arbetssituationer. De problem som de upplever är organisatoriskt betingade där stöd saknas från ledningsfunktion, styrdokument, brist på transparens, uppföljning och styrande direktiv. Detta kan också utläsas i enkätsvaren från frågan Vem förser dig med dina arbetsuppgifter svarade endast 36 procent (50 st.) min chef. Medan 18 procent (24 st.) Jag själv. Styrdokument som ledningsinstrument användes enbart av 8 procent (11 st.) vilket bekräftar medarbetarnas förtvivlan över sin arbetssituation. I respondenternas övriga tankar och synpunkter framkom också att det finns en stor ilska över de misstankar om oegentligheter som befaras ha inträffat och ser farhågor att detta kan leda till ett demoraliserande och sämre arbetsklimat där respekt och arbetsmoral kan vara svåra att återfinna. Utmaningen för Malmö stad torde vara enligt Demokratikonsult att forma en organisation som inkluderar alla anställda och brukare på likvärdiga villkor. Att det finns en tydlig servicekedja med tydliga uppdrag för varje insats. Nästan 60 procent (81 st.) anser att JobbMalmö:s resurser inte används ändamålsenligt eller effektivt. I denna fråga har respondenterna avgivit hela 7 A4 sidor med synpunkter. På frågan Tycker du att JobbMalmö:s resurser är ändamålsenliga och används effektivt svarade respondenterna att Jobb- Malmö är en stor organisation och att några enheter använder resurserna på ett ändamålsenligt sätt medan andra gör det på ett mindre effektivt sätt. Konklusionen blir således att det inom JobbMalmö finnas outnyttjade potentialer. Respondenterna upplever att många resurser är öronmärkta för Arbetsförmedlingens behov och att kommunen måste gå igenom Arbetsförmedlingen för att få ta del av det som uppfattas vara egna insatser. Idag arbetar vi trots allt prat och vilja om att samarbeta på något vis fortfarande i hög grad som enskilda celler. Alla jobbar på med sitt och hjälper visserligen varandra men vi verkar inte tillsammans. Respondenterna eftersträvar ett större samarbete med företag och med Arbetsförmedlingen och att avgränsningar och tydliga rutiner för samarbetet, såväl externt som internt, måste skapas för att undvika avgränsningsproblem och intressekonflikter. Flera respondenter uttrycker frustration över att kommunala resurser är öronmärkta för Arbetsförmedlingen, vilket gör att vissa av JobbMalmö:s insatser går via Arbetsförmedlingen. JobbMalmö:s resurser anses bättre behöva anpassas utifrån målgruppens behov. Vidare uppger respondenterna att flera av insatserna tangerar varandra och är för lika till sin utformning. I Demokratikonsults analys framkommer att det finns ett stort hinder för samverkan med Arbetsförmedlingen är inställningen till densamma. Detta torde bero på vilket uppdrag JobbMalmö har och hur det ska samordnas och utföras i samverkan med Arbetsförmedlingen. Svaren från respondenterna spretar. Ett stort antal respondenter vet inte vad det är som de ska följa upp och tycker att uppföljning inte går att applicera på deras arbetsuppgifter me- 11 november

213 dan andra uppger att de rapporterar månatligen till sina chefer och att de rapporterar flera gånger i veckan. Metoderna för uppföljning varierar bland medarbetarna. En del använder sig av enkäter medan andra har schemalagda uppföljningssamtal med deltagarna. Respondenterna uttrycker att det finns stora utvecklingspotentialer på uppföljningsområdet. De flesta av insatsernas uppföljningar syftar till underlätta ett överlämnande av deltagare från en insats till en annan. Den kvantitativa uppföljningen fungerar bättre. Jag förstår inte frågan riktigt vad ni menar med uppföljning? Är det uppföljning av deltagarna så är den inte riktigt bra. Enkätanalysen bekräftar Demokratikonsults uppfattning om att medarbetarna saknar ett fullgott stödsystem. Demokratikonsult har identifierat följande förbättringsområden: Relevanta direktiv och riktlinjer för insatsernas genomförande Uppföljning och utvärderingssystem som korrelerar med måluppfyllelsen Mätbara mål och indikatorer på verksamhets/enhetsnivå Kvalitetssäkring/kvalitetsarbete av pågående insatser och aktiviteter Ekonomi/budget kopplade till insatser och måluppfyllelse Adekvat information via tydligt definierade kommunikationskanaler gärna via Intranät/stadsnät 2.9 NYCKELTAL, KOSTNADER OCH VINSTER Under detta avsnitt analyserar Demokratikonsult de effekter som Malmö stads arbetsmarknadsinsatser kan sägas ha genererat. En kontrafaktisk analys inkorporeras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv som tar upp frågan vilka effekter Malmö stad kan förvänta sig om insatserna inte genomförts. Det kontrafaktiska läget har Demokratikonsult illustrerat genom tre fiktiva typfall. För vart och ett av de tre fiktiva typfallen finns en given bakgrundsbeskrivning. Utifrån detta görs för varje typfall fyra olika scenarier, varav två stycken är baserade på en kortare, standardiserad insats och två är baserade på en längre, individanpassad insats. Kostnaden för den kortare insatsen bedömer Demokratikonsult vara kronor per deltagare, medan den längre insatsen bedöms kosta kronor per deltagare. Den samhällsekonomiska kostnaden vid ett utanförskap utgörs av tre olika kostnadsslag. För det första av de (extra) resurser som olika aktörer satsar på att eliminera, alternativt reducera, utanförskapet. Det kan till exempel gälla extra insatser av socialsekreterare, olika sjukvårdsinsatser eller placering i 11 november

214 familjehem et cetera. För det andra utgörs kostnaden av den produktionsförlust som är kopplat till utanförskapet och för det tredje till de ickeekonomiska och svårvärderade effekterna i form av försämrad livskvalitet, exempelvis smärta, ångest, oro, förtvivlan et cetera. I motsats till de samhälleliga kostnaderna består kommunens kostnader både av resursinsatser, till exempel socialsekreterares arbetstid, och av finansiella åtaganden, till exempel i form av ekonomiskt bistånd. Generellt kan kommunens kostnader för ett utanförskap delas upp i tre kostnadsslag; för det första de reala resurser som kommunen satsar på att bryta, reducera alternativt förebygga utanförskapet. För det andra utgörs kostnaderna av de ekonomiska bistånd och andra bidrag som kommunen betalar ut. Det tredje kostnadsslaget är de skatteeffekter som uppstår för kommunen i samband med minskat arbetskraftsdeltagande. I sammanhanget bör nämnas att Demokratikonsults utredare har diskuterat samhällsekonomiska effekter. För att förstå nedanstående diskussion fullt ut rekommenderas således att samtliga delrapporter läses. FIKTIVT TYPFALL 1. UTLANDSFÖDD KVINNA Sarah, 34 år, kom till Sverige från Somalia för tolv år sedan och står som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen mer eller mindre sedan dess. Det är Sarahs livsvillkor som präglar hennes förutsättningar att få tillträde till den svenska arbetsmarknaden. Till dessa särskilda förutsättningar hör att hon bär traditionella kläder (slöja) och har varit hemma med sex barn, vilket torde vara en av anledningarna till att hon talar dålig svenska. Sarah har heller ingen utbildning från sitt hemland och saknar helt arbetslivserfarenhet. Föreläget, 12 månader före insats Sarah uppbär ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag på totalt cirka kronor per år. Till detta kommer barnbidrag och underhållsstöd. Hon gör även några läkarbesök och även några besök hos en sjukgymnast. Kommunens kostnad utgör cirka kronor, vilket består av ekonomiskt bistånd plus värdet av den tid som handläggarna lägger ner på hennes ärende tolktjänsten. Till detta kommer den skatt kommunen går miste om eftersom Sarah inte arbetar. Det utbetalade barnbidraget samt underhållsstödet ses inte som en kostnad vid beräkningar av utanförskapets effekter då dessa poster är lagstadgade och ingår i familjens budget även vid ett icke-utanförskap. 11 november

215 Ekonomiskt bistånd Handläggning Tolktjänst Skatteutfall Årlig kostnad för Malmö stad kr kr kr kr kr Den samhällsekonomiska kostnaden består av att hon inte arbetar samt att anställda inom kommunen och Försäkringskassan lägger ner tid på att handlägga hennes ärende. 38 Dessutom utgörs en kostnad av den sjukvård hon behöver och till detta kommer kostnaden för den tolkhjälp hon nyttjar. Den totala kostnaden för samhället utgör året innan hon kommer till insatsen cirka kronor plus värdet av det arbete som hon inte utför. Värdet av detta är svårt att precisera eftersom det beror på hur mycket hon vill/kan arbeta samt vilken typ av arbete hon vill/kan få. Ett lågavlönat arbete på heltid motsvarar ett värde på cirka kronor per år. Personalresurser, sjukvård, et cetera Värdet av det arbete som hon inte utför Uppskattad samhällsekonomisk kostnad av utanförskapet kr kr kr Föreläget är detsamma i alla fyra scenarier. Kort insats med normalt/förväntat utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att ingenting händer som påverkar Sarahs situation. Hon är fortfarande helt beroende av försörjningsstödet och bostadsbidraget samt har några fler vårdbesök. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Några fler vårdbesök leder till en samhällsekonomisk effekt som är negativ och utgör kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats hon medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att hon lämnat den korta insatsen. Prognos 10 år Oförändrad situation, ingen förbättring. Sarah kommer troligen aldrig in på arbetsmarknaden vilket innebär att hon aldrig kommer kunna återbetala samhällets kostnad för insatsen. Kort insats med bra utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att ingenting märkbart händer med Sarahs försörjningssituation. Hon pratar något mer om vikten av att lära sig svenska men ingenting sker. Troligen några fler vårdbesök än i föreläget. 38 Notera att exempelvis bostadsbidraget och försörjningsstödet inte utgör en samhällsekonomisk kostnad, då alla bidrag/transfereringar inte är en kostnad för samhället utan endast för den enskilda aktören. Bidraget har ur ett samhälleligt perspektiv både en utbetalare och en mottagare vilket ger nettoeffekt för samhället = 0 11 november

216 Kalkyl 12 månader efter avslutad insats De några fler vårdbesöken utgör en samhällsekonomisk effekt av kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats hon medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att hon lämnat den korta insatsen. Prognos 10 år Troligen något bättre än vid kort insats med normalt utfall, eventuellt några kortare praktikplatser då och då som Arbetsförmedlingen ordnat. Sarah får dock aldrig arbete på den öppna arbetsmarknaden vilket innebär att hon inte kommer kunna återbetala samhällets kostnad för insatsen. Lång insats med normalt/förväntat utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att Sarah nu har börjat förstå hur hon kan påverka sin vardag. Hennes intresse för samhället har väckts och hennes agerande präglas av nyfikenhet och aktivt kunskapssökande. Hon förstår att språket är en nyckel för tillträde till samhället och hon har bett sin handläggare om att få börja på SFI. Hennes mål är att klara barnens utvecklingssamtal samt kontakt med myndigheter och vård utan tolk. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Sarah har fortfarande samma försörjningssituation men några färre vårdbesök, eftersom hon har lärt sig egenvård och betydelse för hälsan av fysisk aktivitet. Hon påbörjar SFI men avbryter efter halva året. Kostnaden för SFI plus insparningarna på grund av mindre vårdbesök motsvarar en samhällsekonomisk effekt som utgör kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats hon medverkat i, cirka kronor. Den totala effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att hon lämnat den långa insatsen. Insats Färre vårdbesök SFI Summa kr kr kr kr Prognos 10 år Förbättring sker successivt, vilket leder till färre vårdbesök samt att barnen påverkas positivt. Hon får några korta arbeten inom vård och omsorg vilket skapar viss återbetalning till samhället. För att återbetalning av det första årets kostnad ska ske måste Sarah arbeta sammanlagt minst ett år på halvtid, vilket genererar samhällsekonomisk nytta på cirka kronor. Lång insats med bra utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att Sarah upplever bättre hälsa efter hälsoinformationen. Hon har bett sin handläggare att om få börja på 11 november

217 SFI. Hennes första delmål är att klara barnens utvecklingssamtal samt kontakt med myndigheter och vård utan tolk. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Sarah har samma försörjningssituation men några färre vårdbesök. Hon påbörjar SFI och går hela året, vilket leder till att hon successivt kan börja klara sina kontakter med myndigheterna utan tolk. Den samhällsekonomiska effekten av påbörjad SFI, minskad behov av tolk samt färre vårdbesök utgör kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats hon medverkat i, cirka kronor. Den totala effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att hon lämnat den långa insatsen. Insats Färre personalresurser och vårdbesök SFI Summa kr kr kr kr Prognos 10 år Demokratikonsult förutsätter att det sker en stor förbättring. Arbetslinjen ligger dock långt borta, främst beroende på att utbildningen sträcker sig över flera år. Nyttan för samhället ligger främst i att Sarah kan ge det viktiga stöd som hennes barn behöver. Hon kan eventuellt få ett arbete med enkel sysselsättning, som i bästa fall leder till heltidsarbete inom städ eller vård och omsorg. Om så blir fallet kan hennes potential på cirka kronor per år realiseras på lång sikt. En annan positiv effekt för samhället om Sarah börjar arbeta och lär sig svenska är att i takt med att hennes bidragsberoende minskar frigörs arbetstid för socialsekreterare, tolkar och annan personal som på olika sätt arbetar med hennes myndighetskontakter. Ser Demokratikonsult på effekterna för samhällets olika aktörer blir kommunen den största vinnaren om Sarah går från fullständigt bidragsberoende till eget arbete. Även staten får del av den ökade samhällsnyttan genom ökade skatteintäkter av olika slag. Landstingets eventuella intäkter ligger i att hennes vårdbehov avtar. FIKTIVT TYPFALL 2. UNGDOM, ÅR John, 18 år, har gått ut gymnasiet med godkända betyg. Innan John blev arbetslös har han enkom haft kortare vikariat, extraarbeten och feriearbeten. Anställningarna har i huvudsak varit inom handel samt vård- och omsorg. John har treårig gymnasial utbildning med inriktning samhällsvetenskap. Han ser idag att han har svårt att konkurrera med den arbetskraft som efterfrågas och att han behöver söka alla arbeten som finns till hands. John stod först helt utanför Arbetsförmedlingens program för att efter tre månader bli inskriven i det som kallas Jobbgarantin för ungdomar, UGA. Jobbgarantin för ungdomar innebär att John och en handläggare på Arbetsförmedlingen går igenom vilka insatser han behöver för att få ett arbete eller påbörja studier. John får ta del av flera olika aktiviteter. Under programmet har han praktiserat tre månader hos samma arbetsgivare och deltagit i en utbildning i sex månader. Han har nu varit med i programmet i 15 månader (Jobbgaran- 11 november

218 tin för ungdomar varar som längst i 15 månader) och står nu åter utan sysselsättning. Föreläget, 12 månader före insats John uppbär aktivitetsstöd på totalt cirka kronor året före insatsen. Kommunens intäkt i föreläget utgör kronor vilket består av de kommunala skatteintäkter kommunen erhåller på grund av Johns aktivitetsstöd. Om John hade arbetat med en inkomst på kronor i månaden hade kommunens intäkt varit cirka kronor. Skillnaden är lika med kronor. Ekonomiskt bistånd Handläggning Tolktjänst Skatteutfall/-intäkter Årlig kostnad för Malmö stad 0 kr 0 kr 0 kr kr kr kr Den samhällsekonomiska kostnaden består av att John inte arbetar samt att anställda inom Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan lägger ner tid på att handlägga hans ärende. Den totala kostnaden för samhället utgör 12 månader innan han kommer till en insats kronor plus värdet av det arbete som han inte utför. Värdet av detta är svårt att precisera eftersom det beror på hur mycket han vill/kan arbeta samt vilken typ av arbete han vill/kan få. Ett lågavlönat arbete på heltid motsvarar ett samhällsekonomiskt värde på cirka kronor. Personalresurser, sjukvård, et cetera Värdet av det arbete som hon inte utför Uppskattad samhällsekonomisk kostnad av utanförskapet kr kr kr Föreläget är detsamma i alla fyra scenarier. Kort insats med normalt/förväntat utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att inte något särskilt händer avseende Johns situation. Hon har dock emellertid tappat aktivitetsstödet och blivit beroende av försörjningsstöd och bostadsbidrag på totalt kronor per månad. Han mår lite sämre och gör några besök hos läkare och distriktssköterska inom primärvården. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Behovet av handläggningsinsatser i Johns nya försörjningssituation medför en samhällsekonomisk effekt som utgör kronor. Till detta ska läggas 11 november

219 kostnaden för den insats han medverkat i, cirka kronor. Den totala effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att han lämnat den korta insatsen. Prognos 10 år Ingen märkbar förbättring. John får inget riktigt fotfäste på arbetsmarknaden utan erhåller bara ströarbete. Intäkten av detta innebär dock att han troligen kommer att kunna återbetala samhällets kostnad för insatsen, även om han med mycket stor sannolikhet fått samma typ av arbete utan medverkan i insatsen. Kort insats med bra utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att John får ett deltidsarbete med en total inkomst under året på drygt kronor. Till detta får han försörjningsstöd på kronor därför att han inte klarar sig på deltidslönen. Han mår lite sämre och gör några besök hos läkare och distriktssköterska inom primärvården. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Johns deltidsarbete motsvarar en samhällsekonomisk effekt som utgör kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats han medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således positiv och utgör cirka kronor första året efter att han lämnat den korta insatsen. Prognos 10 år Troligen något bättre än vid kort insats med normalt utfall, vilket innebär att han återbetalar samhällets kostnad för insatsen. Det är fortfarande osäkert vad själva insatsen har haft för betydelse för hans situation. Lång insats med normalt/förväntat utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att John mår bättre och har börjat studera med sikte på en tvåårig utbildning på en folkhögskola. Han tar något ströarbete under året men försörjer sig i övrigt på studielån och bidrag. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Den samhällsekonomiska effekten av Johns nya sysselsättning är i summa negativ och utgör kronor, därför att hans studier kostar mer än vad hans arbete ger. Till detta ska läggas kostnaden för den insats han medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att han lämnat den långa insatsen. Prognos 10 år John fullföljer utbildningen och erhåller efter ett tag ett fast arbete inom turistnäringen vilket innebär att han med råge kommer återbetala samhällets 11 november

220 kostnad för insatsen. Det samhällsekonomiska värdet per år blir cirka kronor. Lång insats med bra utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att John inser att han har kapacitet för högskolestudier. Efter insatsen börjar han plugga på högskola med inriktning mot statsvetenskap. Han tar ett och annat ströarbete under året men i övrigt tar studierna all tid. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Den samhällsekonomiska effekten av hans nya sysselsättning är negativ och utgör kronor. Det är framför allt studierna som kostar. Till detta ska läggas kostnaden för den insats han medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att han lämnat den långa insatsen. Prognos 10 år Efter drygt tre år är John klar med sina studier och efter att ha haft några vikariat får han en fast anställning i en statlig organisation. Lönen blir bra och motsvarar ett samhällsekonomiskt värde på drygt kronor årligen. FIKTIVT TYPFALL 3. ARBETSSÖKANDE MED MER ÄN TVÅ ÅRS AKTIVITETS- STÖD Linda, 56 år, har varit arbetssökande i två år och är inskriven på Arbetsförmedlingen. Hon uppbär ett så kallat aktivitetsstöd genom att hon deltar i en arbetsmarknadsaktivitet inom Arbetsförmedlingen. Innan hon blev arbetslös arbetade hon i butik. Hon sade upp sig för att hon inte trivdes och för att hon ville utnyttja sin utbildning; en kandidatexamen i nationalekonomi. Sedan hon blev arbetslös har Linda sökt många arbeten. Linda upplever att hon har svårt att konkurrera om de lediga arbetena eftersom hon inte har tillräckliga meriter och erfarenhet. Som ett resultat av detta har hon också försökt bredda sitt sökande och söka mindre kvalificerade arbeten men även här utan något positivt resultat. Föreläget, 12 månader före insats Året före insatsen uppbär Linda aktivitetsstöd från Arbetsförmedlingen. Kommunens intäkt året före insats utgör cirka kronor, vilket består av skatteintäkter på Lindas aktivitetsstöd. Hade Linda arbetat med en lön på cirka kronor i månaden hade skatteintäkten för kommunen varit cirka kronor. Kommunen tappar således cirka kronor per år när Linda inte arbetar utan uppbär aktivitetsstöd. 11 november

221 Ekonomiskt bistånd Handläggning Tolktjänst Skatteutfall/-intäkter Årlig kostnad för Malmö stad 0 kr 0 kr 0 kr kr kr kr Den samhällsekonomiska kostnaden består av att hon inte arbetar samt att anställda inom Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan lägger ner tid på att handlägga hennes aktivitetsstöd. Den totala kostnaden för samhället är cirka kronor, plus värdet av det arbete som hon inte utför. Värdet av detta är svårt att precisera eftersom det beror på hur mycket hon vill/kan arbeta samt vilken typ av arbete hon vill/kan få. Ett arbete på heltid med genomsnittlig lön motsvarar ett värde på cirka kronor. Personalresurser, sjukvård, et cetera Värdet av det arbete som hon inte utför Uppskattad samhällsekonomisk kostnad av utanförskapet kr kr kr Föreläget är detsamma i alla fyra scenarier. Kort insats med normalt/förväntat utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att inget påtagligt händer för Linda året efter den korta insatsen förutom att hon mår sämre av att inte komma vidare. Hon deltar därefter i en ny arbetsmarknadsinsats och erhåller ett nytt aktivitetsstöd och behöver uppsöka kurator för totalt cirka 15 besök. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Besöken hos kuratorn medför en samhällsekonomisk effekt som är negativ och utgör kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats hon medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att hon lämnat den korta insatsen. Prognos 10 år Demokratikonsults bedömning är att situationen för Linda fortsätter att vara dålig och att hon aldrig får riktigt fotfäste på arbetsmarknaden igen. Detta innebär att hon troligen aldrig kommer kunna återbetala samhällets kostnad för insatsen. Kort insats med bra utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att insatsen leder till att Linda får ett subventionerat arbete med låg lön halva året efter avslutad insats. Tiden innan dess deltar hon i program hos Arbetsförmedlingen och uppbär aktivitetsstöd. 11 november

222 Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Lindas arbete medför en samhällsekonomisk effekt som utgör kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats hon medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således positiv och utgör cirka kronor första året efter att Linda lämnat den korta insatsen. Prognos 10 år Demokratikonsult bedömer att Linda kommer att erhålla tillfälliga arbeten med och utan subvention fram till sin ålderspension. Troligen kommer även hennes vårdkonsumtion öka på grund av att hon mår dåligt av att inte få ett varaktigt arbete. Återbetalning av insatsen kommer dock troligen att ske. Lång insats med normalt/förväntat utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att insatsen leder till att Linda får ett subventionerat arbete någon månad efter avslutad insats. Under tiden fram till dess erhåller hon försörjningsstöd. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Den samhällsekonomiska effekten av Lindas påbörjade arbete utgör kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats hon medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att hon lämnat den långa insatsen. Prognos 10 år Lindas situation förbättras successivt även om hon bara erbjuds tillfälliga anställningar som vikarie i olika butiker. Hon kommer med mycket stor sannolikhet återbetala kostnaden för insatsen. Lång insats med bra utfall I detta scenario förutsätter Demokratikonsult att Linda erhåller ett nytt arbete i en butik. Efter en tid som vikarie får hon fast anställning. Kalkyl 12 månader efter avslutad insats Den samhällsekonomiska effekten av hennes arbete är positiv och utgör kronor. Till detta ska läggas kostnaden för den insats hon medverkat i, cirka kronor. Effekten på samhällsekonomin är således cirka kronor första året efter att hon lämnat den långa insatsen. Prognos 10 år Demokratikonsult bedömer att Lindas situation förbättras avsevärt genom att hon erhåller ett fast arbete. Hon har cirka nio år kvar till sin ålderspension och kommer med mycket stor sannolikhet återbetala insatskostnaden. 11 november

223 DISKUSSION OCH SLUTSATSER Den samhällsekonomiska analysen visar att för den enskilde individen har ett arbete, som ger möjligheter till egenförsörjning, en stor betydelse för den personliga utvecklingen och livskvaliteten medan motsatsen oftast skapar ohälsa och utanförskap. Ur ett välfärdsperspektiv är det också viktigt att så många personer som möjligt har möjlighet att vara produktiva under den del av livet som individen är arbetsför. Fler i arbete skapar också fler arbeten ur ett helhetsperspektiv. Malmö stad har samma situation som många andra kommuner i riket att fler personer som befinner sig i utanförskap måste komma i arbete för att välfärden skall kunna behållas på åtminstone samma nivå som idag. Åtgärder för att förhindra utanförskap på ett tidigt stadium för barn och unga vuxna kan enligt Demokratikonsults beräkningar medföra stora kostnader i ett kortsiktigt perspektiv, men skall ses mot de mycket stora vinster som istället kan uppnås genom att förhindra ett barns accelererande utanförskap. Typfallen ovan visar också vilken ekonomisk belastning som utanförskapet i vuxen ålder skapar. Det kan också tilläggas att dessa typexempel absolut inte illustrerar de värsta scenarierna, till exempel ingår inte kostnaderna för kriminalitet, missbruk, misshandel och indirekta effekter för anhöriga. Demokratikonsult bedömer att även om främjande och förebyggande insatser generellt är mest lönsamma för att förhindra utanförskap, bidragsberoende och ohälsa, är det viktigt att insatser genomförs för grupper och individer som behöver särskilt stöd eller åtgärder för att komma i egenförsörjning. Detta är en viktig grundsten i en kvalitetssäkrad välfärd och skapar också ett solidariskt samhälle som ger flera en rimlig chans att delta. Ökad tillgänglighet och jämlikhet oavsett ursprung, ålder, kön och olika funktionshinder ska underlätta att nå egenförsörjning. FRAMTIDA ARBETSMARKNADSINSATSER I MALMÖ STAD Demokratikonsult anser att det är mycket intressant och spännande att Malmö stad gör en särskild satsning för att styra upp sina insatser inom arbetsmarknadsområdet. Det är viktigt att befintliga resurser används på ett ändamålsenligt sätt, att styrning och uppföljning ses över och att gemensamma synsätt och värdegrunder skapas. Demokratikonsults uppfattning är att många insatser inom arbetsmarknaden följs upp ur ett operativt perspektiv. Demokratikonsult ser dock alldeles för sällan en uppföljning på hur situationen utvecklas på lite längre sikt för deltagarna i olika åtgärder. Rent krasst kan arbetsmarknadsinsatser som genomförs under en begränsad tidsperiod ses som en stor fördel för de individer som hade tur att få delta i insatsen. Detta kan även skapa nytta för samhället och Malmö stad, men räcker inte till för samtliga personer i utanförskap i behov av åtgärder. Demokratikonsult ser det därför som angeläget att ta vara på det lärande, mervärden och framgångsfaktorer som är de faktiska erfarenheterna och det långsiktiga värdet av insatserna för Malmö stad. Det strategiska värdet av hur en insats har styrts, organiserats, hur samverkan har skett och vilka kompetenser som använts blir därför centralt. 11 november

224 Ytterligare en utgångspunkt bör i Demokratikonsults uppfattning vara att Malmö stads satsningar på att få fler i arbete och egenförsörjning styrs av en grundsyn som ser insatserna som en del i ett socialt och ekonomiskt hållbart Malmö. En viktig del i ett sådant synsätt är att se satsningen som en social investering, som initialt kan medföra höga kostnader, men som också på längre sikt kan skapa möjligheter till ökade intäkter samtidigt som kostnader förhindras. Planering av insatser får därför inte endast utgå från budget- eller en mandatperiod som perspektiv utan det är långsiktighet som gäller SAMVERKAN Målformuleringarna bör enligt utredarna därför omfattas av ett bindande samverkansavtal som båda samverkansparterna är överens om i syfte att säkerställa att hela aktivitetskedjan förblir obruten. Samverkan mellan olika aktörer är en förutsättning för att kunna lösa stora samhällsproblem som långvarig arbetslöshet. I 1. Organisation, styrning och ledning 39 har Demokratikonsult beskrivit en referensram för vad som är viktigt vid samverkan. Referensramen bygger på forskning och på erfarenheter som refereras i rapporten. 40 Tre viktiga verktyg eller instrument för effektiv samverkan är styrning, struktur och samsyn. Malmö stad har en överenskommelse om samverkan med Arbetsförmedlingen i Malmö. 41 Dokumentet Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser , utgör ett ramverk för hur Malmö stad och Arbetsförmedlingen ska arbeta ihop för och med arbetslösa malmöbor. I detta dokument regleras hur praktisk samverkan ska ske mellan de båda myndigheterna. En viktig punkt enligt Demokratikonsult är att all konkret samverkan bör regleras i specifika överenskommelser som godkänns och följs upp av en styrgrupp bestående av två ansvariga från vardera parten. Styrgruppen utgör navet i den samverkan som ska ske mellan staden och Arbetsförmedlingen. Samverkansavtalets innehåll öppnar för ett djupt samarbete. Det finns fem punkter i avtalet som vittnar om att avsikten är att dela på bördan och att båda parter ämnar bidra med egna resurser och kompetens. Överenskommelsen ska ge stöd för: Utveckling av samverkansformer som nyttjar parternas kompetens Överbryggande av administrativa hinder inom respektive regelverk Kunskapsutveckling och kunskapsöverföring mellan parterna Samarbete i projektform, till exempel Finsam eller ESF Framtagande, stöd och uppföljning av specifika överenskommelser inom ramen för den strategiska överenskommelsen Demokratikonsult. 1. Organisation, styrning och ledning, Demokratikonsult. 1. Organisation, styrning och ledning, Malmö stad och Arbetsförmedlingen. Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser Malmö stad och Arbetsförmedlingen. Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser , sid november

225 Vidare finns sju andra punkter som tydliggör vad styrgruppens åtaganden är: Styrgruppens medlemmar ska: Följa upp och revidera överenskommelsen Godkänna och följa upp specifika överenskommelser Informera varandra om verksamhet inom respektive myndighet Informera sig om och hantera Nya samverkansbehov Avvikelser rörande beslutad samverkan Inom sin organisation driva och följa upp de frågor som uppmärksammas inom överenskommelsen Stimulera utveckling av arbetsmetoder, uppföljning av resultat och samarbete på såväl strategisk som operativ nivå Verka för gemensamma ansökningar kring projektmedel. 43 Den strategiska överenskommelsen stämmer enligt utredarna väl överens med den ram som bildas av begreppen styrning, struktur och samsyn. Det är klart uttalat: att samverkan ska finnas på alla nivåer mellan organisationerna med en vertikal förankring, beslutsmandat, överbrygga hinder och uppföljning att det ska finnas en tydlighet i målformuleringar, definitioner, vilka resurser som respektive part bidrar med, utveckla samverkansformer, planera långsiktigt att informera varandra, skapa en gemensam syn på det man samverkar kring, fördjupa samverkan genom utvecklad samverkanskompetens. Den strategiska överenskommelsen reglerar hur specifika överenskommelser för konkreta insatser kan ingås med Arbetsförmedlingen. 44 För varje specifik överenskommelse ska det bildas en samverkansgrupp med ansvar för respektive samverkansområde samt rapportering till styrgruppen. Avtal ska skrivas och godkännas av styrgruppen, som också kallas samrådsgrupp och utgörs av ledande personer från Malmö stad och Arbetsförmedlingen. Demokratikonsult har i avtalsanalysen granskat åtta avtal som JobbMalmö har, där Arbetsförmedlingen ingår som en part. JobbMalmö:s exemplar av avtalen förvaras hos den enhet som ingått avtalet. Det finns ingen rutin som innebär att avtalen förtecknas och hålls à jour på högre nivå i organisationen, vilket innebär att det kan finnas fler avtal än de Demokratikonsult erhållit. De avtal Demokratikonsult granskat är förtecknade med kommentarer i följande tabell: 43 Malmö stad och Arbetsförmedlingen. Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser , sid Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser november

226 Avtal Malmö stad, Arbetsförmedlingen. Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser Arbetsförmedlingen, Kriminalvården, Malmö stad. Lokalt avtal för Krami i Malmö. Malmö Malmö stad, JobbMalmö. Överenskommelse om insatser inom Jobb- och utvecklingsgarantin på Arbete och utbildning, Jobb- Malmö. Malmö Arbetsförmedlingen. Lokal överenskommelse om sysselsättning inom jobb- och utvecklingsgarantins tredje fas. Malmö Finsam i Malmö. Ansökan om insatsstöd från Finsam i Malmö. Malmö Malmö stad, Arbetsförmedlingen. Överenskommelse om 24-månaders OSA (Offentligt skyddat arbete). Giltighetstid Malmö stad, Arbetsförmedlingen. Överenskommelse om platser för förstärkt arbetsträning inom Jobb- och Utvecklingsgarantin Malmö stad, Arbetsförmedlingen. Överenskommelse om UVA, Utvecklingsanställningar i Malmö stad Kommentar Undertecknat av Avdelningschef INAR. Utskrift utan namnteckningar. Undertecknat av Enhetschef. Ej utformat som ett avtal. Saknas parter, saknas underskrifter. Ansvarig: Sektionschef. Avtalet ingånget innan den strategiska överenskommelsen gjordes, undertecknat av Avdelningschef INAR. Ej utformat som ett avtal. Ansökan i vilken samverkan beskrivs. Ansökan beviljad. Utskrift utan namnteckningar. Undertecknat av Enhetschef. Undertecknat av Verksamhetschef. Undertecknat av Affärsområdeschef. Analysen visar att alla åtta så kallade avtal är utformade på olika sätt vilket kan bero på vad man ska samverka kring. Fyra av avtalen är upprättade på standardavtal som Arbetsförmedlingen har. Ett är en trepartsöverenskommelse som upprättats för Krami och har en egen uppställning. Två av de avtalen anser utredarna inte är avtal i egentlig bemärkelse. Det ena så kallade avtalet är en beskrivning av hur en samverkan ska gå till och det andra en ansökan till Finsam som bifallits. I den ansökan beskrivs hur samverkan är tänkt att gå till, men det saknas ett bindande avtal mellan parterna. Demokratikonsult noterar att det inte verkar finnas direktiv för hur avtal ska upprättas. Då det sedan oktober år 2012 finns en strategisk överenskommelse 45 om samverkan mellan Malmö stad och Arbetsförmedlingen kan således Demokratikonsult konstatera att styrningen av hur avtal ska ingås inte har fullföljts ner i organisationen. 45 Malmö stad och Arbetsförmedlingen. Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser november

227 Från intervjuerna I 1. Organisation, styrning och ledning 46 redovisar Demokratikonsult vad respondenterna säger om samarbete. I respondenternas utsagor finns det en skillnad mellan vad sektionscheferna anser och vad högre chefer anser. På sektionsnivå anser alla chefer utom en att de har ett bra samarbete. I vissa fall skulle de önska sig ytterligare någon part att samarbeta med. Det som arbetsledare och sektionschefer i insatserna anser att tillgängligheten till Arbetsförmedlingens handläggare i många fall uppfattas som begränsad samt att dessa inte alltid har ett tillräckligt starkt individperspektiv. Enhetschefer och chefer däröver samt politiker har en något annan bild. Demokratikonsults analys visar att det finns en misstänksamhet och besvikelse över Arbetsförmedlingen samt att denne upplevs som stelbent, regelstyrd och opålitlig eftersom det ofta görs förändringar i direktiven. Nedan finns citat som illustrera respondenternas utsagor vadgäller samverkan. Utsagor från tjänsteman inom JobbMalmö Vi träffar INAR minst en gång i månaden. Sen träffar vi Arbetsförmedlingen och tyvärr träffar vi en del politiker vilket vi inte ska göra. Och näringslivet förstås. Genom åren väldigt berg- och dalbaneaktigt. Ibland bra och ibland annat. På golvet mellan tjänstemän ute har det alltid varit bra. Problemen har mer funnits på högre chefsnivå. Där har det berott på vilka personer som varit chefer. Arbetsförmedlingen är en rigid organisation som är svårstyrd! Det krockar oftast med de mer lösningsfokuserade insatser som vi har. Det är inte alltid lätt att sammanföra detta. Det är inte lätt för Arbetsförmedlingen att leverera med de instruktioner de har. Men Arbetsförmedlingen gör sina budgetar och andra sina. Men det finns ingen samordning av resurser i budgeteringen. Det behövs tätare möten i våra respektive organisationers toppar för att vi ska kunna samordna resurser. Utsagor från politiker i Malmö stad Vi politiker har lite kontakter med myndigheter. Vi har länge haft signaler om att Arbetsförmedlingen och kommunen inte kommunicerar så väldigt bra. Signalerna kommer från våra tjänstemän. Samarbetet kunde ha varit bättre. Min upplevelse är att man pratar för lite med varandra. Socialförvaltningen har inte tid att prata med sina deltagare. Istället betalade de ut försörjningsstöd utan att ta reda på och ge relevant lön. Det finns ingen tid att 46 Demokratikonsult. 1. Organisation, styrning och ledning, november

228 prata med varandra. Det är för slimmat. Man måste prata med varandra och knyta kontakter för att samarbete ska fungera. De problem som fanns innan Alliansen har mångdubblats. De granskar mer än de förmedlar. Det är inte brist på pengar. Arbetsförmedlingen tycker jag synd om. Vill ha tillbaka Arbetsförmedlingen som de var långt innan. Utsaga från Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen har varit olika involverade beroende på olika organisationer, olika personer. Det har i viss mån lett till att det funnits en konkurrenssituation mellan Arbetsförmedlingen och Malmö genom att det i viss utsträckning funnits parallella organisationer. Man borde fundera över hur skattemedel har fungerat och blivit använda. Det borde vara lättare att se till att de medel Arbetsförmedlingen har verkligen kommer till nytta. Demokratikonsult analys visar att insatser utan samverkansavtal riskerar brott på sina aktivitetskedjor om den ena samverkande parten tvingas omprioritera och ändra inriktning, prioritera andra målgrupper, minskade resurser et cetera. Utredarna har av respondenter fått information om att det är viktigt att deltagare vid rätt tillfälle får tillgång till samverkande resurser från Arbetsförmedlingen vid rätt tidpunkt i deltagarens utvecklingscykel. EXEMPEL PÅ SAMVERKANSAVTAL Demokratikonsult vill framhålla Krami-insatsernas samverkansavtal som ett gott exempel på hur en aktivitetskedja hålls obruten och är säkerställd av tre samverkande parter. Krami-insatserna började som ett samverkansprojekt mellan Arbetsförmedlingen, Kriminalvården och Malmö stad. Ledningsansvaret samordnas i en gemensam styrgrupp med en beslutande representant från vardera myndigheten och Malmö stad. De tre samverkansparterna äger gemensamt Kramis aktivitetskedja. Ansvarsområden och befogenheter är tydligt beskrivna av en gemensamt sammansatt styrgrupp. Det bör framhållas att Krami-insatserna har vänt på flödet i aktivitetskedjan. Den utgår från en redan framtagen arbetsplats och Kramis aktiviteter syftar därefter till att ge deltagaren de personliga egenskaper och kompetenser som den framtagna arbetsplatsen kräver. På så sätt blir måluppfyllelsen alltid fullständig för de deltagare som fullföljer insatsen. Samverkansavtalet är påskrivet av de operativa verksamhetscheferna, det vill säga av de ansvariga på den nivå som verksamheterna bedrivs. Demokratikonsult anser vidare att det är positivt ur uppföljningssynpunkt att Krami-insatsernas deltagaruppföljning inte avslutas förrän deltagaren själv avgör när samarbetet ska avslutas eller när lönebidrag byts ut mot osubventionerad lön. Även efter det finns möjlighet för deltagaren att få hjälp av insatsen. På så sätt finns det goda möjligheter att kontrollera om rätt resultat skapas. 11 november

229 2.11 JÄMFÖRELSESTUDIEN Demokratikonsult har i 1: Organisation, styrning och ledning 47 analyserat Södertälje, Västerås, Gävle och Uppsala kommuners arbetsmarknadsinsatser i jämförelse med Malmö stad. I kommande avsnitt vill utredarna fördjupa bilden genom att jämförelsestudien ska omfatta även storstäderna det vill säga Stockholm stad och Göteborg stad. Jämförelsestudien är ett led i Demokratikonsult arbete att ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. Stockholms stad Nedanstående material om Stockholms arbetsmarknadsinsatser har Demokratikonsult inhämtat genom information från Stockholms stads hemsida, genom dokument som Demokratikonsult har fått från Stockholms stad samt via telefonintervju med Jobbtorgets chef Helene Bengtsson den 30 oktober år Stockholm är tätort i Uppland och Södermanland (Stockholms län) med invånare (år 2011). 48 Jobbtorg Stockholm, som funnits sedan år , syftar till att förstärka Stockholm stads insatser för att få fler arbetslösa att komma ut i arbete och minska kostnaderna för försörjningsstöd. För att bli aktuell för Jobbtorg Stockholm måste man vara inskriven på Arbetsförmedlingen och ha försörjningsstöd. Så snart en individ börjar på ett av Stockholms lokala Jobbtorg kallas den för aspirant. Varje individ (nedan kallad aspirant) remitteras från sin kontaktperson på Socialtjänsten till något av Stockholms lokala Jobbtorg. Vidare skapas ett team runt varje aspirant som får stöd av, framförallt en personlig jobbcoach och en personlig matchare. Aspiranterna kan även få tillgång till IT-pedagog och studie- och yrkesvägledare Aspiranterna erbjuds aktiviteter som exempelvis praktik och kortare yrkeskurser. För de personer som behöver ytterligare stöd förstärks och behovsanpassade insatserna. Olika delar av Jobbtorg Stockholm anpassas och utvecklas för att kunna erbjuda rätt insats, till rätt ungdom, i rätt tid. Det övergripande målet är att få fler i arbete istället för att vara beroende av bidrag. 52 Jobbtorg Stockholm tillhör arbetsmarknadsförvaltningen inom Stockholms stad, som samordnar det kommunala uppföljningsansvaret. I Stockholm finns fem lokala jobbtorgsområden med lokala chefer för respektive område. 53 Jobbtorg Stockholm arbetar med följande målgrupper: Arbetslösa med försörjningsstöd 47 Demokratikonsults 1. Organisation, styrning och ledning Den 1 oktober 2007 fattade kommunfullmäktige beslut om att inrätta Jobbtorg i Stockholms stad från den 1 januari 2008, 50 Telefonsamtal med Helene Bengtson, Chef för Jobbtorg Stockholm, Från och med år 2013 har personaltätheten ökat för att komma ner i 40 aspiranter per coach och matchare, Telefonsamtal med Helene Bengtsson, Chef för Jobbtorg Stockholm, Stockholms stad, arbetsmarknadsförvaltningen, Stockholmsmodellen minskar arbetslösheten bland unga, 2013, sid Stockholms stad, arbetsmarknadsförvaltningen, Stockholmsmodellen minskar arbetslösheten bland unga, 2013, sid november

230 Arbetslösa ungdomar mellan år med kontaktpersoner på stadsdelsförvaltningen SFI-studerande som har försörjningsstöd eller introduktionsersättning. 54 År 2009 och år 2011 utökades målgrupperna till att omfatta personer med försörjningsstöd orsakad av andra faktorer än arbetslöshet, samt unga personer mellan år som omfattas av det kommunala uppföljningsansvaret. 55 Då behoven och befolkningen ser olika ut i de fem områden som har lokala jobbtorg ser målgrupperna olika ut. 56 Jobbtorg Stockholm är uppbyggt utifrån resultatbaserad styrning 57 och Jobbtorg Stockholms resultat mäts på två sätt: Antalet avslutade jämförs med antalet inskrivna (exklusive återremitterade i båda fallen). Behovet av försörjningsstöd följs upp tre respektive sex månader efter att aspiranten avslutats från Jobbtorg Stockholm. 58 Att Stockholm har lyckats bra med sina Jobbtorg visar följande citat, hämtad från Stockholm Jobbtorgs årsredovisning år 2012: Under 2012 var i genomsnitt 78 procent självförsörjande efter tre månader. Efter sex månader är motsvarande siffra fortfarande 78 procent av de avslutade. 59 Demokratikonsult kan se såväl likheter som skillnader i Stockholms och Malmös arbete med arbetsmarknadsinsatser. I Stockholm har man ingen tydlig beställar- utförarorganisation på det sätt som Malmö har. I Jobbtorg Stockholm har man, till skillnad från i Malmö, ett uttalat team bestående av personer med olika kompetenser, vilka har tät kontakt med aspiranten. Insatserna utformas utifrån aspirantens behov i samråd mellan coach, matchare och aspirant. Till detta team hör också studie- och yrkesvägledare och ITpedagog. Stockholm och Malmö har liknande målgrupper; arbetslösa med försörjningsstöd och arbetslösa ungdomar, personer som har försörjningsstöd orsakad av andra faktorer än arbetslöshet samt unga personer år som omfattas av det kommunala uppföljningsansvaret. Målformuleringarna liknar varandra; att minska behovet av försörjningsstöd och få ut fler personer i arbete. Stockholm har, till skillnad från Malmö, tyd Stockholm-/ 55 Stockholms stad, arbetsmarknadsförvaltningen, Stockholmsmodellen minskar arbetslösheten bland unga, 2013, sid Jobbtorg Stockholm, Årsredovisning 2010, sid Telefonsamtal med Helene Bengtson, Chef för Jobbtorg Stockholm, Från bidrag till jobb, Jobbtorg Stockholms resultat 2012, s Stockholm-/ 11 november

231 ligt formulerat hur resultaten av insatserna ska mätas. Stockholm har även organisatoriskt en geografisk uppdelning av de fem Jobbtorgen för sina arbetsmarknadsinsatser, istället för JobbMalmö som är en centraliserad organisation. Göteborgs stad Nedanstående material om Göteborgs arbetsmarknadsinsatser har Demokratikonsult inhämtat genom dokument som Demokratikonsult har fått från Göteborg stad samt via telefonintervju med Lisbeth Ringdahl, Göteborgs stad, 15 oktober år Göteborg är centralort i Göteborgs kommun, Västergötland och Bohuslän (Västra Götalands län) med invånare (år 2011) och staden är ett viktigt industri- och sjöfartscentrum. 60 I Göteborg kommunfullmäktiges budget för år 2013 avsattes 95,8 tkr för arbetsmarknadsinsatser, vilket var mer jämfört med året innan, år Kommunstyrelsen tar beslut om arbetsmarknadsinsatsernas ramar, inriktning och uppföljning. Målgruppen för dessa insatser är i första hand ungdomar, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning. 61 Stadsledningskontoret ansvarar för att genomföra insatserna. 62 Stadsledningskontoret ingår i olika nätverk med representanter från stadsdelsförvaltningarna, Arbetsförmedlingen, samordningsförbunden och Försäkringskassan och nätverken är till för samordning av lokala och centrala insatser i staden. 63 I Göteborgs stads arbetsmarknadsenheter pågår ett arbete med att utveckla ett utvärderingsverktyg av arbetsmarknadsinsatserna. 64 Det administrativa arbetet, när det gäller arbetsmarknadsinsatserna, utförs av Arbetsmarknadskontoret vid Park- och naturförvaltningen. 65 Sedan år 2012 finns också ett FoU-stöd för arbetsmarknadsverksamheter i Göteborgsregionen. 66 Arbetsmarknadskontoret kvalitetssäkrar att målgruppen för insatserna får insatser som de är i behov av och i vilken utsträckning de upplever att arbetsplatserna i staden håller bra kvalitet. 67 Alla stadsdelsförvaltningar och stadsdelsnämnder har ett uppdrag att minska eller bryta försörjningsstödsberoendet hos Göteborgs stads invånare. Själva arbetsmarknadsinsatserna i sig kan se helt olika ut beroende på vilken stadsdelsförvaltning man talar om. Stadsdelsförvaltningarna skapar alla sina egna insatser som sedan rapporteras in centralt, bland annat om måluppfyllelse. Varje stadsdelsförvaltning har olika behov och arbetar olika mycket med Tjänsteutlåtande, Arbetsmarknadsenheten, Förslag till detaljbudget arbetsmarknadsanslagen 2013, Göteborgs stad, Stadsledningskontoret, sid Tjänsteutlåtande, Arbetsmarknadsenheten, Förslag till detaljbudget arbetsmarknadsanslagen 2013, Göteborgs stad, Stadsledningskontoret, sid Göteborgs stad, Stadskansliet, Arbetsmarknadsinsatser. 64 Göteborgs stad, Stadsledningskontoret, Verksamhetsplan 2013, sid Tjänsteutlåtande, Arbetsmarknadsenheten, Förslag till detaljbudget arbetsmarknadsanslagen 2013, Göteborgs stad, Stadsledningskontoret, sid Tjänsteutlåtande, Arbetsmarknadsenheten, Förslag till detaljbudget arbetsmarknadsanslagen 2013, Göteborgs stad, Stadsledningskontoret, sid Tjänsteutlåtande, Arbetsmarknadsenheten, Förslag till detaljbudget arbetsmarknadsanslagen 2013, Göteborgs stad, Stadsledningskontoret, sid november

232 insatserna. 68 Sedan november 2012 registreras såväl insatser som deltagare i verksamhetssystemet Treserva. 69 Demokratikonsult kan se såväl likheter som skillnader i Göteborgs och Malmös arbete med arbetsmarknadsinsatser. Göteborg har liknande målgrupper som Malmö; ungdomar, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning. Göteborg har ingen beställar-utförarorganisation 70 såsom Malmö har. I Göteborg ansvarar respektive stadsdelsförvaltning för hur arbetet med insatserna inom arbetsmarknadsområdet ska se ut. Göteborg har som mål att minska behovet av försörjningsstöd. Deras målformulering är något annorlunda formulerad än Malmös och ger stadsdelsförvaltningarna större frihet att utforma sina insatser. Göteborg har, till skillnad från Malmö antagit nationellt framtagna åtgärdsdefinitioner, som deras arbetsmarknadsinsatser och målgrupper utgår från. Göteborg har till skillnad från Malmö, ett tydligt uppdrag att utveckla ett utvärderingsverktyg för effektutvärdering och kvalitetsutvärdering. Göteborg har, till skillnad från Malmö i kvalitetssäkringssyfte i samarbete med FoU i Väst/Göteborgsregionen tagit fram en struktur för arbetet med att bland annat få fördjupad kunskap om effekterna av den kommunala arbetsmarknadsverksamheten. SLUTSATSER De jämförande kommunerna förutsättningar att bedriva arbetsmarknadsinsatser skiljer sig åt. Organiseringen av insatserna har i många fall utgått från befintliga kommunala organisationers traditionella sätt att genomföra verksamhet. Alla kommunerna har i olika grad använt sig av målstyrning som ledningssystem. Bara några kommuner har lyckats bygga uppföljningssystem som går att koppla till målen. I detta avseende anser Demokratikonsult att Södertäljes och Stockholms insatsers uppföljningssystem ger störst möjligheter att följa upp resultat som kan användas till korrigeringar i syfte att göra insatser mer kostnadseffektiva och effektiva. Demokratikonsult bedömer att en viktig faktor för att skapa kostnadseffektivitet är att mäta deltagarframsteg löpande eller i korta mätintervall. Alla kommunerna har i olika grad svårigheter med att systematisera sin kommunikation i lednings- och uppföljningssyfte. I de mindre kommunerna ser Demokratikonsult att behovet av systematisk kommunikation är mindre jämfört i större kommuner och att detta antas bero på att medarbetare upparbetat goda personliga relationer över organisationsgränser. Däremot är det vanligt att deltagarframsteg inte alltid rapporteras vidare till överliggande ledningsnivåer. Demokratikonsult noterar att inte bara storlek utan också ju fler organisatoriska gränssnitt som kommunikationen måste passera ökar behovet av systematik. 68 Information hämtad från telefonsamtal med Lisbeth Ringdahl, Göteborgs stad, Tjänsteutlåtande, Arbetsmarknadsenheten, Förslag till detaljbudget arbetsmarknadsanslagen 2013, Göteborgs stad, Stadsledningskontoret, sid Information hämtad från telefonsamtal med Lisbeth Ringdahl, Göteborgs stad, november

233 KÄLLFÖRTECKNING Källhänvisningarna består av såväl refererad litteratur som litteratur som på annat sätt har påverkat innehållet. BÖCKER Blomqvist, C. Samarbete med förhinder - Om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj (avhandling), Brulin, G. & Svensson, L. Att äga, styra och utvärdera stora projekt. Lund: Studentlitteratur, Danermark, B. Samverkan en fråga om makt. Örebro: Läromedia, Danermark, B. Samverkan himmel eller helvete? Stockholm: Gothia, Germundsson, P., Englund U. & Lööf, K. Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa: En formativ utvärdering av samverkan mellan skola, socialtjänst, polis samt barn- och ungdomspsykiatri, Jensen, C. & Trägårdh, B. Temporära organisationer för permanenta problem. Om implementering av samverkansprojekt för unga som står långt från arbetslivet, ELEKTRONISKA KÄLLOR hhttp:// november

234 ÖVRIG DOKUMENTATION Arbetsförmedlingens budgetunderlag Beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö. Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess Demokratikonsult. 1. Organisation, styrning och ledning Demokratikonsult. 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, Demokratikonsults. 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan.2013 Fridolf, M. Finansiell och politisk samordning i den lokala välfärden: En ny politisk arena för gemensam prioritering mellan huvudmän. CEFOS Rapport 20, Frontdesk för arbetsmarknadsinsatser utredning. Stadskontoret, INAR. Malmö stad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, mål och budget Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) Socialförsäkringssystemet och arbetsmarknaden politiska idéer, sociala normer och institutionell förändring en historik (RAPPORT 2007:4). Internbudget/Verksamhetsplan 2013, Kommunstyrelsen. JobbMalmö, Rapport avseende kvalitetsgranskning av statistik för servicepatruller, Kommunfullmäktiges Bihang 2013, nr 53. Kommunal arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare, 2011/12: RFR15. Kommunallag (1991:900). Kommunernas arbetsmarknadsinsatser, SKL:s enkätstudie Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). 11 november

235 Malmö stad och Arbetsförmedlingen. Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser Malmö stad, Stadskontoret. Hållbar jämställdhet. Utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering i Malmö stad Myndigheten för Skolutveckling, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen. Strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, Hämtad från: Reinholdt, S. Jämförande utvärdering av Botkyrkas, Huddinges och Södertäljes samordningsförbund: förutsättningar, samarbetsprocesser och utfall i samverkan. Forskning Rapport, Sammanfattning Internbudget 2013, Serviceförvaltningen. Serviceförvaltningen, Årsrapport till Stadskontoret 2012, JobbMalmö. SFS 2007:1360 Lag om kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. SIFO:s undersökning till Stadskontoret år Medborgarnas relation till svenska myndigheter. SKL:s skrift Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken, En redogörelse för aktuell lagstiftning och samverkansformer. Socialtjänstlagen 2001:453. Stadskontorets/INAR beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö. Stadskontoret, Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad Malmö stad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser 2011, Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö 11 november

236 INTERVJUER Arbetsmarknads chef Lisbeth Ringdahl, Göteborgs stad. Tfn: Arbetsmarknadsenhetens chef, Björn Hägg, Gävle. Tfn: Arbetsmarknadskoordinator, Anneli Andersson, Södertälje. Tfn: Beställare Navet. Gunnar Melén. Uppsala. Tfn: Beställare, Göran Tunberg. Västerås. Tfn: Chef för JobbTorg, Helene Bengtson, Stockholm stad. Tfn: november

237 BILAGA Svar på enkätfrågan: Övriga tankar och synpunkter som Du önskar framföra Utsagorna är respondenternas egna. Demokratikonsult har endast rättat uppenbara stavfel samt tagit bort delar av citatet om utsagan kan avslöja identiteten på respondenten. Hoppas enkätresultaten används och följs upp. Det inte bara pengarna ska styra. Vi ska ha sådan ledning som verkligen vet vad vi sysslar med under dagarna. Hur vi kämpar att få personalen att vara på jobbet, komma i tid, få dem till att utföra de arbetsuppgifterna. / Vi ska ha chefer som står bakom oss inte mot oss. Vi är medarbetare och inte fiender. Som det är nu " vi och de". / Vi ska känna glädje att vara på jobbet inte bara från personalen från cheferna också. Jag tycker JobbMalmö är en spännande vision som behöver utvecklas en del. Jag tror på ökad samverkan med myndigheter och andra verksamheter inom Malmö stad. Jag tycker att det borde vara lite mer Proffesionell styrning med kompetens i toppen av en sånhär organisation. Jag saknar det. Så många arbetsmarknandssekreterare i JobbMalmö gör ett fantastiskt jobb. Pga av enskilda individers agerande och maffialiknade beteende, blir vi andra lidande och framför allt Malmöbon. Det är fruktansvärt och den stoltheten man innan kännt för att jobba med detta har blivit krossad. Jag tycker att frågorna var lite för övergripande. På tjänstemannanivå känner vi nog inte till alla verksamheter inom JobbMalmö tillräckligt bra för att kunna svara på ett bra sätt, Hela JobbMalmö är väldigt stort och jag känner att jag bara kan svara på hur det är i min egen enhet. Jag har stort förtroende för dem som är chefer idag inom JobbMalmö och min enhet. Hoppas verkligen att dessa kommer att fortsätta vara mina chefer. På hela JobbMalmö hoppas jag att en rättvis och ärlig utredning görs för komma fram till vad som hänt. Kommer det fram att vissa inte följt regler och policy ska de inte få fortsätta jobba inom JobbMalmö. Den här enkäten borde gett möjlighet till kommentarer även då man svarar "ja" på en fråga! 11 november

238 Jag saknar den bra arbetsmijön vi hade innan det som hände. Jag hoppas att det ordnar sig. Man kan i enkäten inte utveckla sitt ja-svar, bara sitt nej-svar. Det blir märkligt. Vidare är vissa frågor för komplicerade för att man ska kunna svara ja eller nej. T ex frågan om jämställdhet. 1. Långsiktighet ger hållbarhet!! Låt det bli obligatoriskt att alla chefer och tjänstemän ska läsa Malmökommissionens rapport "Malmös väg mot en hållbar framtid" DEN HAR TAGITS FRAM AV EN ANLEDNING!! Och den bör således ta på största allvar. Låt alla läsa den och ordna en seminariedag då chefer och tjänstemän får träffas och diskutera den (efter att de läst den). / 2.Tänk på att malmömedborgarna är människor som inte bara är någon man "stoppar in i en arbetsmarknadsinsats" vilket ju bara är en liten del av en människas liv. Se hela människan!! / 3. Ta vara på tjänstemännens åsikter (vilket ni förhoppningsvis gör nu :-) men gör det i fler forum, närmare politikerna! / 4. Minska antalet chefer. / 5. Låt inte de chefer som gjort bort sig komma tillbaka. De har förlorat sitt förtroende bland oss tjänstemän. Jag antar att den här undersökningen kom till för att undersöka vad vi i personalen tycker om allt det som vi fått reda på via media i våras. / Jag har kollegor som i åratal påtalat oegentligheter i våra systerverksamheter och vi trodde att den här undersökningen skulle ge alla en möjlighet att gräva fram sånt som legat gömt i minnet men som kanske måste upp till ytan om verksamheten ska kunna förändras/förbättras. / Tyvärr anser jag inte att ett webbformulär uppfyller det målet. Frågorna är dessutom för vida och för luddiga för att man ska kunna ge konkreta svar. / Är rädd för att undersökningen kommer att visa att allt "är toppen" inom JobbMalmö när så kanske inte är fallet. JobbMalmö är en ung konstruktion skapad av många små gamla verksamheter. Det finns många gamla åsikter som hindrar utvecklingen, vilket gör att det tar tid innan koncept och förändringar sätter sig. Det är också viktigt att påpeka att det som hänt det senaste halvåret är individrelaterade problem, vilket har försvårat utvecklingen ytterligare. JobbMalmö är på många sätt en fantastisk verksamhet, som behöver tid och utrymme för fortsatt utveckling. Att man har chefer som ser en som en resurs och medarbetare och som lyssnar på sin personal. / Det upplever jag inte idag att man är i Jobbcenter. Det har visat sig att förtroende mellan vi arbetare har sjunkit. Att vända sig till SDV är inte lämpligt för att lösa problem. 11 november

239 JobbMalmö har lång erfarenhet och hög kompetens hos handläggarna när det gäller att arbeta med utsatta målgrupper. Det är viktigt at få klarlagt gränsdragningen mellan JobbMalmö och Arbetsförmedlingen. / Idag har JobbMalmö lite spretiga uppdrag. Från att ha branschkontakter - dvs egentligen AF s område- här fungerar JobbMalmö som direkt arbetsförmedling/bemanningsföretag---till arbetsförmågebedömningar och representantskap i kontakter med Rotary. Vi ska ha en tydlig inriktning t ex att ha förberedande insatser för långtidsarbetslösa som uppbär försörjningsstöd. / Vi behöver hjälp med att formera en organisation som passar nuvarande storlek. / Vi ska säkerställa att alla anställda har klart för sig vår värdegrund. Alla insatser ska vara formulerade i en metodhandbok. / Varje år ska viktiga delar av värdegrund gås igenom med all personal. / Vad gäller vid presenter? Vad gäller med arbetsuppgifter utanför Malmöstad? Hur går vi tillväga när släktingar eller vänner behöver någon av JobbMalmös insatser? etc etc / / Slutligen - viktigast: / En arbetsmarknadsförvaltning / Hjälp med organisation / Ta fram bra rutiner som grund för JobbMalmös uppdrag när det gäller kvalitetssäkring, hantering av pågående uppdrag etc / Gränsdragning AF och IoF / Viktigt att nuvarande situation, med två chefer som har andra arbetsuppgifter, löses. / Personalen mår inte bra av att inte veta vad som händer med de två högsta cheferna. Vi behöver veta: kommer någon av dem eller båda tillbaka eller inte. Då har vi något att förhålla oss till. Tröghet i beslutsfattandet i IT-frågor hos ITS, när det gäller förbättrings- och effektiviseringsförslag. Min personliga analys av det sista årets problem är att organisationen växt för fort, och framförallt vissa ledningsfunktioner inte kommit ikapp, antingen att personerna inte mäktat att leva upp till sitt ansvar, eller att ledningsgruppen inte lärt sig att ligga före med nya rutiner. Dialogen mellan ledningsgruppen och medarbetarna som stort forum har däför också varit futtigt. Men jag är mycket nöjd med dialogen med vår egen chef. Tät omorganisation har sina nackdelar. Jag önskar att man tagit hand om personalen på ett bättre sätt när det har varit svårt pågrund av de artiklar som har skrivits. Jag upplever att det har blivit olika sidor och att man inom verksamheterna är emot varandra och inte arbetar med varandra. Jag önskar ett annat och starkare chefskap utan kopplingar till historien och det som har hänt. Att det skall finnas tydligare rutiner för varje enhet, tydligare mål. 11 november

240 Åter igen, kommunikationen ifrån ledningen har varit väldigt bristfällig. De närmsta cheferna gör ett bra arbete men jag tycker att ledningsgruppen bör kunna kommunicera bättre. Att vi inom JobbMalmö fortsätter att kämpa tillsammans för att uppnå de mål som är satta! Nej Jag anser att visa frågor Ni ställer i enkäten saknar alternativt "Delvis". Eftersom frågorna är relaterade till en organisation med många mindre strukturer ( Det finns Affärsområde, två stora under organisationer under var och en av dessa två finns mellan chefer, sedan finns det enheter, sedan sektioner osv. Ni ställer frågor och alla dessa understrukturer fungerar olika beroende på den specifika kulturen som råder där. Vart vänder man sig vid misstanke om oegentligheter i en hierarkstiskt uppbyggd organisation där individer sätter karriär möjligheter först?! Det finns så mycket att säga men det är ändå ingen som bryr sig. De flesta chefer hos oss ser Jobbcenter som språngbräda och gör allt för att avancera. Det kan man se på alla som inte tvekar att ta andra uppdrag, vilka har blivit många de senaste par år. Man får så många dubbla budskap att man tappar tron på dem. / Vill man få bättre lön får man slicka sig uppåt, tyvärr. Marknadsmässiga löner är bara ett myt. På grund av otydliga frågeställningar besvarade jag därför enkäten därefter. Efter sammanslagning vi är en stor och klumpig organisation som fokuserar på fel grejer ( Kamp om makt ) i stället att fokusera på hur vi skall hjälpa dem som verkligheten behöver hjälp vi bråkar internt. OM ALLA tänker VI och VILL samarbeta/hittar lösningar och tar ansvar för sitt arbete (eller misstag) så kan vi nå målet. 1. / Jag tycker att INAR är en ineffektiv och helt onödig byråkratisk organisation. De har under många år initierat projekt och verksamheter som visat sig vara kostsamma och tvecksamma för skattebetalarna, de har agerat "beskydande" mot rena oegentligheter, som t ex Servicepatrullernas organisation, utan kontroll och utan att ställas till svars. Anställda inom tidigare AIC (idag AoU) som har ställt frågor till INAR ang dessa märkligheter har bemöts med arrogans eller rent av trakasserats av personer från verksamheter frågorna berörde. / INARS insats till arbetsmarknadsutvecklingen i Malmö är väldigt klen i jämförelse till vad de kostar Malmöborna. / 2. / Att JobbMalmö kom under Serviceförvaltningens ansvar, blev katastrofalt dåligt beslut, 11 november

241 eftersom JobbMalmö underordnade sig också maktstrukturer som främjade, eller kanske inte förhindrade, korruption, svågerpolitik och förlegade styrningsmodeller. / Det är en skymf mot alla de anställda som kämpar varje dag för att stötta och hjälpa vidare Malmöbor som oftast står längst ner i samhällstrappan. Hoppas ledningen tar tillvara de anställdas synpunkter och funderingar och att inget sopas under mattan. Inget speciellt...jag trivs på jobbet med mina arbetsuppgifter och mina arbetskamrater... Se över om INAR behövs. Har svårt att förstå varför arbetsförmedlingen är inte beredd att samarbeta bättre med oss eftersom vi kan bara ha nyttja av att samarbeta med varandra för arbetslösa malmöbornas skull. Ett bra samarbete kan förkorta våra deltagarnas tider som arbetslösa och vi kan uttnyttja våra kompetenser på bästa sätt för att stödja våra deltagare och utrusta de med kompetenser som ska förkorta deras arbetslösheten. Tackar för att jag får möjligheten att tycka till. Några frågor var lite svåra att ta ställning till bara genom ett Ja eller Nej. Man kunde behövt ett kommentarsfält till varje fråga. Dessutom är det i flera fall mycket svårt att svara på frågor som rör JM generellt. Flera av mina svar har [sektionsnamn] som utgångspunkt. Slutligen kan enkätens anonymitet ifrågassättas när jag ombeds uppge kön, ålder och verksamhet. [...] Anm: Texten redigerats genom bortaget sektionsnamn och annan information som kan identifiera responmdenten. Nej Duktiga medarbetares resurser ska tas tillvara. Nej Önskar framföra en stark längtan - efter tydlighet, transparens och integritet hos min ledning, på alla nivåer. / / När man arbetar i en organisation som denna - och kanske ännu mer om man arbetar på ledande positioner - bör man inte i första hand drivas av sin egen positionering...man måste i första hand vilja vara med och s k a p a något, det behöver finnas vilja, tro, egangemang och passion jämte kunskap, kompetens och resurser. Och, man borde vara villig att satsa något, att utsätta sig...inte i första hand navigera för egen räkning. / Men bara engagemang och passion kan bli förblindade och därför måste tydligheten finnas, tydligheten i uppdraget samt kopplingen till den etik och de värden som i grunden skall vara styrande. / / Och för att vi är människor behöver vi ständigt se till att tranparens råder. 11 november

242 Transparensen i sig är som ljuset...den bästa och kanske enda boten mot mörkret. I ljuset blir saker och ting tydliga, synliga. Det är viktigt. / Nära transparensen ligger också öppenheten. Man kan prata om att en organistaion är öppen, att 'här är det minsann högt i tak'... men öppenhet är inte något som sker av sig själv utan måste säkerställas och organiseras fram. Ett litet men effektivt sätt är att öppna alla kommunikationskanaler, alltid. Att information och kommunikation inte med nödvändighete behöver gå i vissa banor i en organisation, utan att det är självklart och välkommet att kommunikation kan ske kors och tvärs. Det vill säga att självklart kommunicerar man i första hand med dem saker och ting berör men att det samtidigt är fritt och alldeles självklart att man kan kommunicera med dem man har förtroende för, eller råkar prata med - oavsett om det inte råkar vara den närmaste chefen... Det får inte vara tabu att kommunicera utanför banan, kommunikation i sig måste vara det viktigaste...även om vi alla självklart i första hand bör kommunicea med den eller de saker och ting berör. / / Så, transparens, tydlighet och integritet. Nej Nej Borde varit anonymt / Saknas rätt svarsalternativ. T.ex. får uppdrag från min chef men också själv planerar och utför mina arbetsuppgifter... / Vad ålder, kön har med enkät om JobbMalmö att göra? Tycker ibland att det finns en tröghet gällande att driva igenom förändringar. Anser inte heller att man tar tillvara sina medarbetares ambitioner att vilja utvecklas. Kompetensutveckling behandlas ofta styvmoderligt och premieras inte varken via lön, tid eller annat. Attityden verkar vara att man skall vara glad och tacksam för att arbetsgivaren överhuvudtaget "godkänner" att man vill utvecklas framåt via t ex utbildning. Skulle önska mig riktlinjer för detta. Idag är man helt utelämnad till vad närmaste chef tycker är rimligt. Denna attityd stämmer illa med Malmö Stads centrala dokument personalpolicy. Inga Malmö Återbyggdepå klarar sig jätte bra, vi borde vara självständiga. Inga Synpunkter i övrigt på arbetsmarknadsinsaterna i Malmö. / När vi nu kommer in i utbildningsförvaltningen så är det viktigt att satsa resurser på att få till stånd en ledningsgrupp som blir en sammansvetsad grupp. Det kan innebära ett bra stöd för oss som sköter det dagliga arbetet med deltagare i en utsatt position. 11 november

243 För mig är det är viktigt med ok arbetsmoral och att föregå med gott exempel. Nepotism är demoraliserande och skapar dåligt arbetsklimat och jag förlorar respekt. Respekt kan vara svårt att återvinna! Kanske att någon skrev om allt bra som vi faktiskt gör oxå. För många mäniskor är det meningsfullt att bara ha någon att prata med, ventilera sina bekymmer med. Då känns det gott att bara lyfta den människan genom att bara ha tid. Jag upplever att vården är så upptagen att dom är glada bara dom kan ge våra deltagare lite piller så ordnar allt sig. Lyssna är en bristvara i vårt samhälle och jättestor inom AF. 11 november

244 DELRAPPORT OMVÄRLDSANALYS AV FÖRUTSÄTTNINGAR OCH KONTEXT KLARGÖRANDE AV ORSAK OCH VERKAN

245 INNEHÅLL 1. INLEDNING Mål och syfte med utredningen Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext Slutsatser och rekommendationer FÖRUTSÄTTNINGAR OCH KONTEXT, ORSAK OCH VERKAN Sysselsättning och arbetslöshet i siffror Faktorer som påverkar arbetslöshet Utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden Beskrivning och analys av orsakssamband PÅVERKAN PÅ KORT OCH LÅNG SIKT Malmö stads möjligheter Individens möjligheter JobbMalmö:s påverkan KOSTNADER OCH VINSTER Samhällsekonomisk analys Malmö stads kostnader och vinster KÄLLFÖRTECKNING BILAGOR Bilaga 1: Utbildningsgrupper Bilaga 2: JobbMalmö en utvecklingsidé... 59

246 DELRAPPORT: OMVÄRLDSANALYS AV FÖRUTSÄTT- NINGAR OCH KONTEXT KLARGÖRANDE AV ORSAK OCH VERKAN 1. INLEDNING Demokratikonsult har fått uppdraget att genomföra en utredning med syftet att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottets medel, samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Utredningen innefattar fyra delmoment som alla redovisas i separata rapporter. De två första rapporterna levererades den 1 oktober 2013 och de två sista rapporterna den 11 november Organisation, styrning och ledning 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs 3. Analys av insatsernas inverkan 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan. Därutöver finns en femte rapport. Metoder och arbetsprocess. I Demokratikonsults. Metoder och arbetsprocess beskrivs en referensram för utredningens arbete samt hur utredningen gått tillväga med datainsamling och analys. 1 I fokus för föreliggande står Delmoment 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan. Rapporten utgör endast en del av det sammanlagda utredningsuppdraget, enligt överenskommelse med beställaren. För att få en samlad bild av hela utredningsområdets resultat bör även de andra delrapporterna ingå i bedömningen. Detta fjärde och sista delmoment syftar till att ge Malmö stad ett underlag för JobbMalmö:s förutsättningar och kontext samt klargöra orsak och verkan. Delmomentet innefattar granskning av: förutsättningar, faktorer och orsakssamband som påverkar arbetslösheten i Malmö samt en översikt över sysselsättning och arbetslöshet i olika grupper. Vidare innefattar delrapporten arten och graden av stadens möjligheter till påverkan på kort och lång sikt på arbetslösheten samt en beräkning av kostnader och vinster. Utredare: Helena Brandt, Lars Sjöström, Anders Johnsson. 1 Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess november

247 1.1 MÅL OCH SYFTE MED UTREDNINGEN Syftet med utredningen är att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknads- och Vuxenutbildningsutskottets medel samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Målsättningen med uppdraget är att: 1. Genom en analys av de effekter som arbetsmarknadsinsatserna kan sägas ha genererat fram till 2013 samt uteblivna eller eventuella oönskade effekter, ge Stadskontoret goda förutsättningar för fortsatt arbete med att analysera de behov som finns i staden av kommande insatser inom ramen för arbetsmarknadsområdet. 2. Ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. 1.2 OMVÄRLDSANALYS AV FÖRUTSÄTTNINGAR OCH KONTEXT Den föreliggande en innefattar endast Delmoment 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan, förutom när det gäller slutsatser och rekommendationer. Dessa rör i föreliggande rapport samtliga slutsatser och rekommendationer som Demokratikonsult har kommit fram till inom ramen för hela utredningsuppdraget och grundar sig på resultat och överväganden som baseras på Demokratikonsults granskning av dokument, kartläggningar och omvärldsbevakning inom arbetsmarknadsområdet, statistiska sammanställningar, information från enkät och intervjuer samt utredarnas kunskap, kompetens och erfarenhet. På uppdrag av uppdragsgivaren redovisar Demokratikonsult slutsatser och rekommendationer i inledningen av rapporten. Underlagen till redovisningar och analyser är framför allt: Dataextrakt ur Procapita, som Malmö stad gett Demokratikonsult tillgång till Djupintervjuer med alla högre chefer inom JobbMalmö Djupintervjuer med ett antal politiker från olika partier i Malmö stad Djupintervju med en representant i ledande befattning inom Arbetsförmedlingen i Malmö Telefonintervjuer med sektionschefer inom JobbMalmö Dokumentanalys Enkät som gått ut till alla medarbetarna inom JobbMalmö Ett antal informella samtal med medarbetare inom Malmö stad Ett antal informella samtal med representanter för arbetsmarknadsfrågor i andra kommuner i Sverige Omvärldsbevakning innefattande social- och arbetsmarknadspolitik, arbetsmarknadens parter, andra kommuner, andra utredningar och forskning inom området. 11 november

248 I rapporten finns citat från intervjukandidaterna. Ingen av respondenterna har garanterats 100 procent anonymitet. Däremot har Demokratikonsult garanterat, att så långt det är möjligt, avkoda respondenternas identitet. Flera av respondenterna har också varit angelägna om detta skydd. En förteckning över de som intervjuats återfinns i bilaga 1 till. Metoder och arbetsprocess SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER De slutsatser och rekommendationer som Demokratikonsult har kommit fram till inom ramen för hela utredningsuppdraget, det vill säga 1. Organisation, styrning och ledning, 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, 3. Analys av insatsernas inverkan samt 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan, grundar sig på resultat och överväganden som baseras på Demokratikonsults granskning av dokument, kartläggningar och omvärldsbevakning inom arbetsmarknadsområdet, statistiska sammanställningar, information från enkät och intervjuer samt utredarnas kunskap, kompetens och erfarenhet. På uppdrag av uppdragsgivaren redovisar Demokratikonsult slutsatser och rekommendationer i inledningen av rapporten. Demokratikonsult är medveten om att synpunkter som framkommer i utredningen kan uppfattas som negativa. Det hör emellertid till uppdragets natur. Demokratikonsult vill inledningsvis peka på två slutsatser som är positiva och utgör en god grund för ett förbättringsarbete: 1. Kommunfullmäktige har satt ett övergripande och strategiskt mål att minska antalet personer med försörjningsstöd och att öka antalet personer i arbete. Malmö stad avsätter stora resurser till detta, ekonomiskt, personellt, i aktiviteter, i lokaler och i övrigt. 2. Det finns en vilja och ett stort engagemang hos medarbetarna i JobbMalmö att åstadkomma en förbättring. Detta syns i att Jobb- Malmö har ett stort antal aktiviteter riktade till målgrupperna, att utredarna mötts med öppenhet och beredvillighet under utredningens gång. Demokratikonsult bedömer att JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser gör skillnad jämfört med om inga insatser hade bedrivits. Det är dock svårt för utredarna att avgöra deras betydelse för att nå de övergripande mål som Malmö stad ställt upp. Flera andra faktorer påverkar hur stor del av Malmös befolkning som är självförsörjande. Det rör sig exempelvis om konjunktur, strukturer på arbetsmarknaden och hos befolkningen, kompetens hos arbetskraften, kultur och demografi hos befolkningen samt kön, ålder och födelseland. Demokratikonsults slutsats är att förändring av strukturella förhållanden är ett långsiktigt påverkansarbete som i relativt liten utsträckning är en följd av JobbMalmö:s insatser. 2 Demokratikonsult,. Metoder och arbetsprocess. 2013, Bilaga november

249 För att få malmöbor med försörjningsstöd att bli långsiktigt självförsörjande anser Demokratikonsult att det behövs ett mer holistiskt synsätt på deltagares livsvillkor där arbete utgör en viktig del av en helhet. Demokratikonsult har emellertid funnit betydande brister när det gäller målstyrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i Malmö stad. Ett stort utvecklingsområde för Malmö stad och JobbMalmö är mål, målformulering och att mäta resultat relaterat till adekvata mål. Det rör sig till exempel om Malmö stads sätt att formulera, tolka och sätta relevanta och uppföljningsbara mål och mått på alla nivåer använda mätbara mått fördela resurser skapa och följa styrdokument kommunicera styrkedjan följa upp och utvärdera resultat tillämpa ett tydligt och målstyrande ledarskap undvika informell styrning tillvarata chefers och medarbetares synpunkter åtgärda brister i stödsystem upprätta en kommunikationsplan REKOMMENDATIONER Demokratikonsult har konstaterat utifrån utredningsresultat från delrapporterna 1, 2, 3 och 4 att det finns förbättringspotentialer i JobbMalmö:s verksamheter. Med utgångspunkt i resultaten från utredningens fyra delrapporter har Demokratikonsult identifierat följande fem förbättringsområden: Mål- och styrkedjan Ledarskap i JobbMalmö Samverkan Transparens Uppföljning och utvärdering Rekommendationer som Demokratikonsult lämnar i 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan utgår från hela utredningen under rubriker med ovanstående nämnda fem förbättringsområden samt en övergripande rekommendation. De viktigaste rekommendationerna är till antalet tjugotre (23). Demokratikonsults uppfattning av hela utredningsarbetet inkluderar alla fyra delrapporter och har som målsättning att ge Stadskontoret goda förutsättningar för fortsatt arbete med att analysera de behov som finns i staden av kommande insatser inom ramen för arbetsmarknadsområdet samt att ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. 11 november

250 ÖVERGRIPANDE REKOMMENDATION Demokratikonsults övergripande rekommendation är att alla organisationsdelar från Kommunstyrelsen till JobbMalmö inför den modell för Operativ målstyrning, som Demokratikonsult presenterade i 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, och som finns som fördjupat förslag i bilaga till föreliggande rapport. Med Operativ målstyrning skapas en tydlig struktur och ett sammanhållande kitt mellan organisationsnivåer. Vidare ökar möjligheterna att mål, mått och utfall aggregerar resultat som infriar övergripande mål och politikens ambitioner. Tillika stimulerar modellen till tydliga överenskommelser och kreativ dialog mellan chefer och medarbetare. Mål- och styrkedjan Fullt ut beakta beslut som kommunfullmäktige och kommunstyrelsen fattar Demokratikonsult rekommenderar att man inom Malmö stad bryter ner beslutade mål till varje nivå ända till insatsnivå. Detta för att man inom Malmö stad skall kunna använda systematiska jämförelser. Utveckla JobbMalmö:s organisation och arbetsformer Demokratikonsult rekommenderar att man utvecklar JobbMalmö:s organisation och arbetsformer genom att: alla organisationsdelar ska ha egna mål mål på lägre nivåer ska ha en tydlig koppling till övergripande målformuleringar målen bör vara både kvalitativa och kvantitativa målen ska ha klara målnivåer med mått och beskrivning över hur de ska mätas samt med vilken metod verksamhetsplanen ska innehålla uppgifter om hur, när och av vem som målen följs upp verksamhetsplanen bör även lyfta upp frågan om avvikelser och hur de ska hanteras verksamhetsplanen bör innehålla uppgifter om budget uppdrag, mål och budget bör redovisas på sådant sätt att sambanden dem emellan är klara verksamhetsplanen ska spegla de uppföljningsrutiner som beställaren lagt fast för respektive verksamhetsår och därigenom vara ett stöd för JobbMalmö:s ledning att ansvara för uppföljning enligt rutinerna. Utveckla en modell för resursfördelning Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad utvecklar en modell för resursfördelning som är kopplad till målen. Modellen bör också antas i kommunfullmäktige så att den får legitimitet. Den fördelningsmodell 11 november

251 som Malmö stad identifierar och använder sig av kan exempelvis utgå från stadens prioriteringar och målgruppen/gruppernas storlek samt individernas karaktär och utvecklingsbehov. Förtydliga deltagarens handlingsplan relaterat till JobbMalmö:s uppdrag och mål Demokratikonsult rekommenderar att deltagarens handlingsplan ska innehålla uppgifter om deltagarstatus när insatsen påbörjas så som social situation, arbetsförmåga och kompetens. Den bör även innehålla avstämningspunkter som gör det möjligt att mäta deltagarens framsteg över tid. Handlingsplanen ska spegla deltagarens behov och förutsättningar relaterade till JobbMalmö:s uppdrag och mål. Målgruppsanalys Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö utför en målgruppsanalys, det vill säga kartlägger målgruppen och deltagarnas utbildning, kompetens och erfarenheter för att både ur ett övergripande och ur ett individuellt perspektiv anpassa insatserna utifrån deras behov. Vidare rekommenderar Demokratikonsult att Malmö stad kartlägger och utvecklar vilka processer som svarar på deltagarnas behov. Ledarskap i JobbMalmö Tydliggör ledarskapet Demokratikonsult rekommenderar att ett tydligt ledarskap kopplas till målstyrningen i form av rutiner, regelbunden systematisk uppföljning i täta intervall för att kunna korrigera och kvalitetssäkra utförda insatser. Analysera den existerande styrningen och uppföljningen Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad analyserar nuvarande ledning och styrning samt uppföljning inom varje aktuell insats eller verksamhetsområde. Detta för att kunna systematisera och möjliggöra jämförelser mellan de olika insatserna och verksamhetsområdena inom JobbMalmö. Till detta bör knytas mätbara mål med indikatorer. Beställarrollen respektive utförarrollen bör förtydligas Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad tydliggör beställaroch utförarrollerna för att undvika dubbla kommandon i utförandet och uppföljningen av uppdraget. Dessutom bör innehållet i rollernas funktionssätt kommuniceras till såväl den politiska nivån som till medarbetarna i JobbMalmö. Jämställdhetsintegrering på ledningsnivå För att få större genomslag med jämställdhetsfrågorna rekommenderar Demokratikonsult JobbMalmö att fördjupa arbetet med jämställdhetsintegrering på ledningsnivå. 11 november

252 Samverkan Strategisk överenskommelse med Arbetsförmedlingen Demokratikonsult rekommenderar att utifrån formuleringar i den strategiska överenskommelsen utveckla en mer fördjupad samverkan på operativ nivå med Arbetsförmedlingen. Önskvärt är även att samverkan sker på mellannivå lika väl som på högre strategisk nivå i Malmö stad. Samverka med andra aktörer i större utsträckning Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö samverkar med andra aktörer inom arbetsmarknadsområdet i större utstäckning. Eftersom Malmö stad står för kostnader som skapar nytta, både för samhället och andra aktörer, är det viktigt att hitta bra former för samverkan och medfinansiering, till exempel genom Samordningsförbundet FINSAM i Malmö. Strukturera intern samverkan inom JobbMalmö Demokratikonsult rekommenderar att intern samverkan stimuleras på alla nivåer inom JobbMalmö. Det kan exempelvis ske genom att skapa samverkansarenor där JobbMalmö:s chefer och medarbetare kan mötas över organisationsgränser. Transparens Formulera en kommunikationsplan Demokratikonsult rekommenderar Malmö stad att formulera en sammanhängande kommunikationsplan där befogenheter och ansvar tydliggörs samt kommunicerar densamma internt. Kommunikationsplanen bör beskriva hur interna och externa kommunikationsflöden ska utformas. Kommunikationsplanen bör även innefatta riskanalys och riskhantering. Klargöra roller Demokratikonsult rekommenderar Malmö stad att göra organisationen mer transparent. Ett sätt är att klargöra roller med ansvar och befogenheter. Även ledarskapet tydliggörs genom ett sådant arbete. Uppföljning och utvärdering Mätning Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö genomför följande: Mät resultat i förhållande till totala antalet deltagare inom varje målområde Utveckla kvalitetsmål och mått Följ upp deltagarnas utveckling/status under längre tid. Verksamhetsuppföljning Demokratikonsult rekommenderar att man inom JobbMalmö beskriver sambandet mellan stock och flöden och vidtar konkreta åtgärder för att korrigera avvikelser kontinuerligt. 11 november

253 Resultatredovisning Demokratikonsult rekommenderar att man inom JobbMalmö redovisar resultatet i förhållande till mål på ett tydligare och mer systematiskt och konsekvent sätt än det som tillämpas idag. Analys av sambandet mellan deltagartid och resultat Demokratikonsult rekommenderar att man inom JobbMalmö analyserar sambandet mellan deltagartid och resultat. Och om det är tiden eller andra omständigheter som i så fall är orsak till sambanden. Uppföljning med hjälp av nyckeltal Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö följer upp sin verksamhet med hjälp av nyckeltal som relaterar till adekvata mål. Det kan till exempel röra sig om att jämföra direkta och indirekta kostnaders fördelning inom några kostnadsslag mellan de olika resultatenheterna. Kostnadsslagen kan vara; personal, lokaler, utbildning, tele/it, marknadsföring och övrigt. Nyckeltalen torde visa skillnader och likheter i fördelning av utfall mellan kostnadsslagen. Långsiktig uppföljning av deltagare Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad gör längre studier över deltagarnas framsteg efter att de lämnat JobbMalmö. För att exempelvis inhämta information om deltagare arbetar och försörjer sig vid ett lämpligt antal tid- och mätpunkter. Utvärdering av insatserna Demokratikonsult rekommenderar att oberoende externa experter gör regelbundna utvärderingar av JobbMalmö:s verksamhet och resultat utifrån mål och budget, arbetsprocesser och organisation. Uppföljning av verksamhet och ekonomi Demokratikonsult rekommenderar att ekonomi- och verksamhetsredovisningens innehåll ska kunna kopplas ihop liksom verksamhetsplanering och uppföljning. 2. FÖRUTSÄTTNINGAR OCH KONTEXT, ORSAK OCH VERKAN 2.1 SYSSELSÄTTNING OCH ARBETSLÖSHET I SIFFROR Demokratikonsult kommer under följande avsnitt diskutera sysselsättning och arbetslöshet för olika grupper i Malmö stad. Här vill Demokratikonsult också nämna att det finns olika mätmetoder för att kvantifiera arbetslösheten, där arbetslösa definieras på olika sätt. Nedan klargörs vilka mätmetoder som används i respektive källa. 11 november

254 Arbetskraftsundersökningar (AKU), SCB SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) baseras på ett representativt urval och genomförs månadsvist, i första hand i telefonintervjuer. Arbetslösa enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) är personer som har varit utan arbete under undersökningens referensvecka och som hade sökt arbete någon gång under referensveckan och tre veckor bakåt. 3 De behöver därmed inte nödvändigtvis ha varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen för att räknas som arbetslösa. Arbetslös enligt AKU är alla personer som ingår i arbetskraften och som inte är sysselsatta (se Figur 1). Demokratikonsult har använt AKU för att beskriva sysselsättningen i Malmös befolkning i sin helhet. Befolkningen I arbetskraften Ej i arbetskraften sysselsatta arbetslösa ej velat arbeta velat arbeta Källa: SCB Figur 1. Begrepp och definitioner enligt AKU Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), SCB SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik genomförs årligen och baseras på flera register av olika källor. Alla personer som i undersökningsperioden är folkbokförda i Sverige ingår i statistiken. Demokratikonsult har använt Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS) för att kunna redovisa mönstren i förvärvsarbetet i Malmöregionen. 4 Databasen STATIV, SCB SCB:s databas STATIV är en longitudinell individdatabas för integrationsstudier som genomförs årligen och omfattar samtliga i Sverige folkbokförda personer. Uppgifter hämtas från SCB, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Demokratikonsult använder STATIV i sin undersökning av arbetslösheten i olika befolkningsgrupper i Malmö. Arbetssökande är i STA- TIV alla personer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen, antingen som öppet arbetslösa eller som inskrivna i arbetsmarknadsprogram. 5 Arbetsförmedlingens statistik Demokratikonsult bedömer att antalet arbetssökande i Arbetsförmedlingens statistik kan vara betydligt färre personer än de som är arbetslösa enligt 3 SCB. Begrepp och definitioner AKU, Hämtad från aspx 4 SCB. SCB:s data för forskning, SCB. SCB:s data för forskning, november

255 AKU:s definition, eftersom inte alla som söker arbete är registrerade hos Arbetsförmedlingen. Med tanke på att JobbMalmö:s klientel framför allt är arbetslösa som inte är inskrivna hos Arbetsförmedlingen vill Demokratikonsult påtala att redovisade siffror i det följande ska förstås som en kontextbeskrivning hellre än en målgruppsanalys. NYCKELTAL Figur 2 redovisar andelen av befolkningen som är sysselsatta, arbetslösa och de som inte räknas till arbetskraften (på grund av sjukdom, pension, studier med mera). Arbetskraften utgörs av sysselsatta och arbetslösa. Arbetslös är i AKU:s undersökning den som är utan sysselsättning men har sökt arbete under de senaste fyra veckorna. Den största andelen i Malmö stads befolkning i åldern 15 till 74 år, är sysselsatta, varav större andel män än kvinnor. I Ej i arbetskraften befann sig under åren 2005 till 2012 en konstant andel med runt 35 procent bland kvinnorna och 25 procent bland männen. I båda grupperna, män och kvinnor, har något mindre än 10 procent varit arbetslösa. Kvinnornas andel har under hela tidsperioden varit cirka en procentenhet lägre än männens. I totala siffror betyder det att personer i åldern år var arbetslösa, personer var sysselsatta och personer tillhörde inte arbetskraften under år % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% män kvinnor riket män kvinnor riket män kvinnor riket män kvinnor riket män kvinnor riket män kvinnor riket män kvinnor riket män kvinnor riket arbetslösa sysselsatta ej i arbetskraften Källa: AKU (SCB) Figur 2. Malmö stads befolkning år efter arbetskraftstillhörighet och kön, jämfört med riket, Figur 3 visar att de tre största näringsgrenarna i Malmöregionen är Företagstjänster (15,20 procent i 2011), Handel (14,74 procent i 2011), och Vård och omsorg (13,46 procent i 2011). En särskilt ojämn könsfördelning finns i näringsgrenarna Byggverksamhet, Information och kommunikation, Tillverkning och utvinning, Transport och magasinering (mansdominerade närings- 11 november

256 grenar) samt Utbildning och Vård och omsorg (kvinnodominerade näringsgrenar). Källa: RAMS (SCB) Figur 3. Förvärvsarbetande 16+ år med arbetsplats i Malmöregionen efter kön och näringsgren, år 2011 Figur 4 visar utvecklingstrender i de representerade näringsgrenarna mellan år 2000 och år Framförallt tillverknings- och utvinningsindustrins storlek har minskat. Den förväntas också i framtiden fortsätta minska 6. Sektorn som omfattar finans- och försäkringar, samt företagstjänster har däremot registrerat stark tillväxt Finans och försäkringar, företagstjänster Handel Vård och omsorg Tillverknings- och utvinningsindustri Transportföretag Informations- och kommunikationsföretag Utbildningsväsendet Fastighet Byggindustri Offentlig förvaltning och försvar Personliga och kulturella tjänster m.m. Källa: RAMS (SCB) Figur 4. Förändring i antalet förvärvsarbetande efter näringsgren, Malmö stad, Malmö stad, Helsingborg (2011, 13 oktober). Rapport ang. arbetslösheten i Malmö och Helsingborg, sid november

257 REGIONAL PENDLING OCH GRÄNSPENDLING Demokratikonsults kartläggning visar att fler personer kommer in från Skåne- och Öresundsregionen och arbetar i Malmö stad än personer som åker ut. Demokratikonsult kan däremot inte uttala sig över om arbetslösheten bland malmöborna hade varit mindre om inte arbetskraft från omliggande kommuner hade pendlat till Malmö för att arbeta i staden. Detta beror i själva verket på kvalifikationen som pendlarna och de arbetslösa malmöborna medför. Det fanns enligt statistik från Nordisk regional statistikdatabas, StatNord personer som pendlade från Sverige till Danmark eller Norge år 2008 samt 366 personer som pendlade från Danmark eller Norge till Sverige år Demokratikonsults kartläggning visar emellertid att personer som bor i Malmö stad men arbetar i Danmark inte registreras som sysselsatta i Sverige. Detta leder till att sysselsättningsgraden underskattas i Sverige. 8 De fem största utpendlingskommunerna för Malmö år 2008 inklusive pendling över riksgräns visas i nedanstående Tabell 1. Utpendlingskommun Källa: SCB; Örestat Antal utpendlare Lund 9419 Köpenhamn 4827 Burlöv 2594 Stockholm 1681 Vellinge 1561 Tabell 1. De fem största utpendlingskommunerna för Malmö stad år 2011 De fem största inpendlingskommunerna för Malmö år 2008 inklusive pendling över riksgräns visas i nedanstående Tabell 2. Källa: SCB; Örestat Inpendlingskommun Antal inpendlare Lund Vellinge Trelleborg Svedala Lomma 3445 Tabell 2. De fem största inpendlingskommunerna för Malmö stad år 2011 ARBETSLÖSHET I OLIKA BEFOLKNINGSGRUPPER I Tabell 3 redovisar Demokratikonsult arbetslöshet i olika befolkningsgrupper i Malmö. Siffrorna har tagits från SCB:s databas STATIV. Som arbets- 7 Nordisk regional statistikdatabas, StatNord. StatNord är tänkt att ge gränsregioner, som behöver jämförbar statistik från båda sidor av gränsen, ny och anpassad statistik som stöd för samhällsplanering och tillväxtarbete. ( 8 Salonen, T. Befolkningsrörelser, försörjningsvillkor och bostadssegregation: En sociodynamisk analys av Malmö. Malmö: Malmö stad, 2012, sid november

258 lösa redovisar STATIV (SCB) samtliga folkbokförda malmöbor som har varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen under år 2012, antingen som öppet arbetslösa eller som deltagare i arbetsmarknadsprogram. Procentsiffrorna ska läsas som andel av befolkningen, det vill säga dessa som ingår i samma befolkningsgrupp. Exempelvis var 8,1 procent av den kvinnliga befolkningen i Malmö stad öppet arbetslösa under året 2012 och 9,7 procent av den manliga. Av hela befolkningen var således 8,9 procent (vilket är det viktade genomsnittet av båda grupper) arbetslösa. Grupp Öppet arbetslösa, andel av befolkningen (20 64 år) I arbetsmarknadsprogram, andel av befolkningen (20 64 år) Tabell 3. Öppet arbetslösa 9 och personer i arbetsmarknadsprogram, Malmö stad, 2012 Summa Samtliga 8,9 % 2,8 % 11,7 % Kön Män 9,7 % 3,2 % 12,9 % Kvinnor 8,1 % 2,5 % 10,6 % Utbildningsnivå Förgymnasial utbildningsnivå 14,7 % 5,6 % 20,3 % Gymnasial utbildningsnivå 10,1 % 3,4 % 13,5 % Eftergymnasial utbildningsnivå 6,8 % 1,7 % 8,5 % Uppgift saknas 0,7 % 0,4 % 1,1 % Ursprung Utrikes födda (Norden exklusive 5,0 % 1,0 % 6,0 % Sverige) Utrikes födda (EU/EFTA 8,8 % 2,7 % 11,5 % exklusive Norden) Utrikes födda (världen exklusive 14,5 % 5,5 % 20,0 % EU/EFTA) Svenskfödda 6,6 % 1,8 % 8,4 % Källa: SCB (STATIV) Män och kvinnor Under år 2012 var 11,7 procent av Malmö stads befolkning i åldern antingen öppet arbetslösa eller inskrivna i ett arbetsmarknadsprogram på 9 Definition: Arbetssökande utan arbete som aktivt söker och omgående kan tillträda på arbetsmarknaden förekommande arbete och som inte deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program (Arbetsförmedlingen) 11 november

259 Arbetsförmedlingen. Bland kvinnorna, var motsvarande värde 10,6 procent och bland männen 12,9 procent. 10 Ungdomar Enligt Arbetsförmedlingens statistisk var 12,1 procent bland de unga i Malmö stad (18 24 år) antingen öppet arbetslösa eller inskrivna i arbetsmarknadsprogram (Tabell 4). Liksom männen i åldersklassen år har unga män betydligt högre arbetslöshet än unga kvinnor: 15,0 procent bland unga män och 9,4 procent bland unga kvinnor. Ungdomsarbetslösheten var generellt högre jämfört med den genomsnittliga arbetslösheten. Öppet arbetslösa, andel av befolkningen (18 24 år) I arbetsmarknadsprogram, andel av befolkningen (18 24 år) Summa Samtliga 4,9 % 7,2 % 12,1 % Kön Män 5,9 % 9,1 % 15,0 % Kvinnor 4,0 % 5,4 % 9,4 % Källa: Arbetsförmedlingen Tabell 4. Öppet arbetslösa 11 ungdomar och ungdomar i arbetsmarknadsprogram med aktivitetsstöd, Malmö stad 2012 Enligt Malmö stads undersökning kring arbetslöshet och sysselsättning hade 29 procent av de ungdomar som under juni månad 2012 var inskrivna hos Arbetsförmedlingen, endast förgymnasial utbildning, 65 procent gymnasial utbildning och 6 procent någon form av eftergymnasial utbildning. 12,13 Figur 5. Ungdomar inskrivna hos Arbetsförmedlingen efter utbildning, juni STATIV (SCB) 11 Definition: Arbetssökande utan arbete som aktivt söker och omgående kan tillträda på arbetsmarknaden förekommande arbete och som inte deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program (Arbetsförmedlingen) 12 Malmö stads Stadskontor Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) ( ). Arbetslöshet och sysselsättning i Malmö 2012 en översikt, s Demokratikonsult har noterat att Arbetsförmedlingen redovisar arbetslöshet antingen för befolkningsgruppen år, dvs. dessa som är i arbetsför ålder, eller för ungdomar år. Det betyder att ungdomar i åldern år inte finns i statistiken om arbetslösa ungdomar men däremot i den statistik som omfattar alla åldersgrupper som enligt Arbetsförmedlingen ingår i arbetskraften (16-64 år). 11 november

260 Utrikes- och svenskfödda malmöbor Enligt SCB:s statistik i Tabell 3 finns det en tydlig skillnad i arbetslöshet bland befolkningsgrupper från olika ursprungsländer. De malmöbor som är utrikes födda och kommer från övriga Norden har den lägsta arbetslösheten (6 procent) medan arbetslösheten är högst bland utrikes födda som kommer från ett land utanför EU/EFTA (20 procent). Tegsjö har i sin undersökning på uppdrag av SCB visat att det som gäller för Malmö stad gäller även för hela Sverige. Tegsjö har i sin undersökning splittrat upp utrikes födda i olika grupper, beroende på deras ursprungsländer, och visar att den geografiska distansen mellan Sverige och en persons ursprungsland korrelerar med sannolikheten att samma person deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. 14 Figur 6, som kommer från Tegsjös undersökning, visar respektive andel personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder för olika grupperade ursprungsländer och visar att utrikes födda sverigebor som kommer från övriga Europa (utanför EU 15) samt övriga världen befinner sig oftare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder än svenskfödda, personer som kommer från övriga Norden eller även från EU 10 och EU 15 länderna. Källa: SCB Figur 6. Andel personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder efter ålder (ettårsklasser) och bakgrundsland (grupperat), (%) B. Tegsjö använder i SCB:s utredning även regional statistik för att påpeka regionala skillnader i integrationen på arbetsmarknaden. Utredningen jämför andelen förvärvsarbetande bland personer med utomnordisk bakgrund i olika regioner i Sverige och grupperar dem i tre kategorier. Med en andel mellan procent ligger Malmö stad i Tegsjös undersökning i en av de regioner där relativt få utrikes födda personer är förvärvsarbetande, se Figur 9. Nedanstående Figur 7 visar att relativt få utomnordiskt födda befinner sig i arbete. Figur 8 visar utöver detta att gapet i andel förvärvsarbetande mellan personer med utomnordisk bakgrund och personer med svensk bakgrund är 14 Tegsjö, B. Integrationen på arbetsmarknaden: För vilka och var har den lyckats bäst?, Hämtad från 11 november

261 mellan 28 och 60 procentenheter särskilt högt i regionen kring Malmö stad. Detta antyder enligt SCB:s rapport en sämre integrering av utomnordiskt födda personer på arbetsmarknaden i Malmöregionen än i de flesta andra svenska arbetsmarknadsregionerna. Källa: SCB Figur 7. Andelen förvärvsarbetande bland personer med utomnordisk bakgrund i åldern år (%). 15 Källa: SCB Figur 8. Gapet i andel förvärvsarbetande mellan personer med svensk bakgrund och utomnordisk bakgrund i åldern år Tegsjö, B. Integrationen på arbetsmarknaden: För vilka och var har den lyckats bäst? sid. 87. Hämtad från 11 november

262 Personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga Enligt undersökningen som Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) har tagit fram och som avser december år 2012 fanns personer inskrivna hos Arbetsförmedlingen med någon form av funktionshinder, varav 166 var ungdomar mellan 18 och 24 år (7 procent) och var utrikes födda (42 procent). 17 Av dessa personer var 37 ungdomar. Det är oklart om och i vilken omfattning en funktionsnedsättning försämrar chanserna på arbetsmarknaden i Malmö stad eftersom det inte finns siffror på det totala antalet personer med funktionshinder. Därför kan Demokratikonsult inte heller uttala sig över antalet personer med funktionsnedsättning som inte är registrerade på Arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa Som långtidsarbetslösa redovisar Demokratikonsult i det följande personer under 25 år som varit registrerade som arbetslössökande (öppet arbetslösa och arbetslösa i arbetsmarknadsprogram) hos Arbetsförmedlingen någon gång under år 2012 i sammanhängande minst 100 dagar samt för personer som var 25 år eller äldre i minst sex månader. Grupp Långtidsarbetslösa, andel av befolkningen (20 64 år) Samtliga 2,2 % Kön Män 2,5 % Kvinnor 2,0 % Utbildningsnivå Förgymnasial utbildningsnivå 4,5 % Gymnasial utbildningsnivå 2,3 % Eftergymnasial utbildningsnivå 1,7 % Uppgift saknas 0,2 % Ursprung Utrikes födda (Norden exklusive Sverige) 1,3 % Utrikes födda (EU/EFTA exklusive Norden) 2,4 % Utrikes födda (världen exklusive EU/EFTA) 4,3 % Svenskfödda 1,3 % Källa: STATIV(SCB) Tabell 5. Långtidsarbetslöshet i olika befolkningsgrupper, år Tegsjö, B. Integrationen på arbetsmarknaden: För vilka och var har den lyckats bäst? sid. 88. Hämtad från 17 Malmö stads Stadskontor för Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) ( ). Arbetslöshet och sysselsättning i Malmö 2012 en översikt, sid november

263 I åldersgruppen år var 1,8 procent av befolkningen under år 2012 inskrivna hos Arbetsförmedlingen i minst sex månader, enligt SCB:s statistik. Varaktighet I Figur 9 redovisar Demokratikonsult varaktigheten bland malmöborna som varit inskriva hos Arbetsförmedlingen i december I statistiken ingår både öppet arbetslösa och sökande i program med aktivitetsstöd. Källa: Arbetsförmedlingen Figur 9. Varaktighet bland malmöbor inskrivna hos Arbetsförmedlingen, december Demokratikonsult vill här uppmärksamma att personer som var arbetssökande men inte registrerades som arbetslösa på Arbetsförmedlingen inte finns med i statistiken. En möjlig orsak till detta är att de som är arbetssökande under en kortare tidsperiod och inte är berättigade till arbetslöshetsersättning inte anmäler sig till Arbetsförmedlingen. Demokratikonsult misstänker därför att andelen arbetslösa 0-6 månader kan vara underrepresenterad. 2.2 FAKTORER SOM PÅVERKAR ARBETSLÖSHET I följande avsnitt kommer Demokratikonsult att diskutera de förutsättningar och faktorer som kan sägas påverka arbetslösheten i Malmö stad. Demokratikonsult anser att en förståelse av de bakomliggande faktorerna som påverkar Malmös arbetsmarknad är ett viktigt verktyg för JobbMalmö. Jobb- Malmö torde anpassa sitt arbetssätt både utifrån malmöbornas och utifrån kommunens förutsättningar. Det finns flera faktorer som har en inverkan på arbetsmarknaden. Ostyrbara omvärldsfaktorer, politiska strukturer och konjunkturen har ett inflytande på båda efterfrågesidan (arbetsgivarna) och utbudssidan (arbetstagarna). Demokratikonsult lyfter fram vissa faktorer både på regional, och därmed malmöspecifikt, samt på nationell och på global nivå. 18 Samma siffror redovisas även i Malmö stad, Stadskontoret, Avdelningen för integration och arbetsmarknad. Årsstatistik 2012: Månadsstatistik januari-december, november

264 GLOBALA FAKTORER Globala faktorer som Demokratikonsult diskuterar i följande avsnitt är globaliseringen, den ekonomiska krisen, teknologiska utvecklingen samt migration. Självklart finns det många fler faktorer som påverkar arbetsmarknader som Demokratikonsult inte anför i föreliggande rapport. Demokratikonsult anser att de fyra nämnda faktorerna täcker de viktigaste områdena. Globalisering Enligt utredarna kan globaliseringen avse förändringsprocesser inom olika områden världen över. Exempel på vad globaliseringen inneburit i ett ekonomiskt perspektiv är avregleringar på finansmarknaden, utökade transnationella samarbeten mellan olika länder samt en global aktiemarknad. 19 Globaliseringen har en rad kännetecken såsom ökad konkurrens och tillväxt, ökat entreprenörskap och företagande, större marknader et cetera. Globaliseringen medför också att företag väljer att förlägga sin produktion och verksamhet där det bedöms vara mest lönsamt. 20 En annan faktor som påverkar arbetsmarknaden är Europeiska unionens utvidgning då varor, tjänster, kapital och personer ska kunna röra sig fritt i alla EU:s länder. 21 Den ekonomiska krisen Finanskrisen som började åren är enligt utredarna en pågående global finansiell kris som betraktas som den värsta finansiella krisen sedan depressionen på 1930-talet. 22 Den finansiella krisen åren , började i USA, och drabbade därefter större delen av världen, framför allt till följd av de amerikanska så kallade Subprimelånen som ledde till en övervärderad och överbelånad bostadsmarknad i USA. När sedan den amerikanska banken Lehman Brothers gick i konkurs i september år 2008 utlöstes en djup finansiell kris som spred sig runt om i världen. Finanskrisen ledde till recession där flera länder riskerade att gå i konkurs (Island, Grekland, Spanien, et cetera) och till och med Eurosamarbetet hotades av finanskris. Krisen har ännu idag en fortsatt kraftig inverkan på den europeiska marknaden genom svag export och minskade investeringar. 23 Finanskrisens effekter på den svenska marknaden speglas i svenska bruttonationalprodukten som föll under åren Efter en kort period av återhämtning året därpå, har tillväxten i Sverige bromsats en gång till år 2011 som en effekt av den internationella skuldkrisen Tillväxtanalys. Strukturförändringar under finanskrisen en kartläggning. Working Paper/PM, 2013: Tillväxtanalys. Strukturförändringar under finanskrisen en kartläggning. Working Paper/PM, 2013: november

265 Källa: Ekonomifakta Figur 10. BNP per capita i Sverige (kronor), Teknologisk utveckling Demokratikonsults kartläggning visar att samhällen utvecklas, tekniska förbättringar och rationaliseringar sker kontinuerligt. Industrier och yrkeskårer förändras och försvinner (exempelvis orkestrarna som spelade live på biograferna och fotoframkallningsföretagen). Datorer och ordbehandlingsprogram har ersatt många sekreterare likaså har teknologiska maskiner ersatt handkraft i tillverkningsindustrin. Många företag skulle inte kunna överleva särskilt länge om de inte hade satsat på att ge sina anställda de allra senaste kunskaperna och färdigheterna. Teknik- och konsultföretag blir snabbt "föråldrade" och går mot en säker död om inte kompetens tillförs kontinuerligt. Särskilt tillverkningsföretag är beroende av ny teknik och nya processer, vilket i sin tur kräver ny kunskap hos de personer som hanterar detta. Ett exempel på hur en hel yrkesgrupp fick lära om var när datortekniken infördes på tryckerier och i den grafiska branschen. De företag och grafiker som inte hängde med försvann från marknaden. Detta leder till minskad efterfrågan på okvalificerade arbeten som medför högre krav på språkliga kunskaper och högre utbildning. Migration Under sker enligt Demokratikonsults kartläggning en förändring från arbetskraftsinvandring till flykting- och anhöriginvandring. 25 Från att invandringen till Sverige främst berott på efterfrågan på arbetskraft, minskar efterfrågan. Flyktinginvandringen och tillhörande anhöriginvandring blev på detta sätt en större del av migrationsflödet till Sverige. 26 Kriget i Syrien har bland annat medfört att Sverige som första EU-land har erbjudit människor från Syrien permanent uppehållstillstånd. 27 Även oroligheterna i Irak torde medföra att fler människor från båda dessa länder kan välja att komma till Sverige. 25 SCB:s Demografiska rapporter 2004:5. 26 SCB:s Demografiska rapporter 2004: november

266 Kartläggningen visar att människor kommer till Sverige även av andra orsaker än att fly från krig och katastrofer. Några exempel är anhöriginvandring, det vill säga att den som invandrar har någon anhörig som bor och lever i Sverige, till exempel maka eller make. 28 Andra orsaker till invandring kan vara utbytesstudenter som kommer till Sverige för att studera eller arbeta en kortare eller längre period. 29 Detsamma gäller personer som kommer till Sverige och som har fått arbetstillstånd, s.k. arbetskraftsinvandring. 30 Enligt SCB:s statistik från år 2010: Utrikes födda efter län, ålder i tioårsklasser och kön, bodde det cirka invandrare i Skåne. Invandrarna utgjorde således 17,43 procent av den totala befolkningen. Skåne var, efter Stockholm, den mest invandrartäta regionen i Sverige. 31 NATIONELLA FAKTORER Faktorer som påverkar arbetslösheten kan ligga både på arbetsgivarnas och på arbetstagarnas sida. Det rör exempelvis nationella regleringar och avreglerinar som kan leda till förändrade kostnader och flexibilitet för den som vill anställa. Det kan också röra sig om att högre eller lägre arbetslöshetsersättning eller ekonomiskt bistånd leder till andra incitament att ta ett arbete som därmed kan påverka arbetslösheten. Finansdepartementet anser att lägre arbetslöshetersättning leder till att arbetslösa ökar sin sökintensitet och därmed till förminskad arbetslöshet, samt att löneökningstakten dämpas på grund av en sämre förhandlingsbas för arbetstagare. 32 En amerikansk studie som befattar sig med korrelationen av arbetslöshetsersättning och arbetslöshetsnivån i OECD-länder har däremot inte kunnat stödja antagandet att högre ersättning leder till stigande arbetslöshet. 33 Demokratikonsult kan, utifrån detta underlag, inte uttala sig över vilken verkan arbetslöshetsersättningen har på arbetslösheten. Kostnaden att anställa Förutsättningar och faktorer som enligt kartläggningen kan sägas ha påverkat arbetslösheten ur ett näringslivsperspektiv är exempelvis att företag under de senaste seklen har pekat ut personalkostnader och övriga anställningsvillkor, som de enskilt viktigaste orsakerna. Ett betungande ansvar, utöver ansvaret för lönekostnader och skatter, är att veta vad som gäller i relation till fackföreningar och vad som står i lagar och regler. Enligt Företagarna leder ett system som präglas av höga kostnader för att anställa till färre anställningar. En sådan hög kostnad är exempelvis sjuklöneansvaret. Företagarnas undersökning visar att 16 procent av företagen en eller flera gånger undvikit att anställa på grund av sjuklöneansvaret som föreskriver att arbetsgivaren i såväl enmansföretag som storföretag får bära ansvaret för anställ Finansdepartementet. Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? Rapport från ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet, Howell, D. R. & Rehms, M. Unemployment compensation and high European unemployment: a reassessment with new benefit indicators. Oxford Review of Economic Policy, 25 (1), 2009, sid november

267 das första två veckors sjukfrånvaro. 34 Till exempel en sjukfrånvaro där en anställd kan ha skadat sig på fritiden och där arbetsgivaren blir ansvarig för utbetalningen av två veckors sjuklön. Även om regeringen har infört ett högkostnadsskydd för sjuklönekostnader så kvarstår ansvaret med ökade kostnader och likviditetsbelastningar. 35 Ett annat exempel från Företagarna är arbetsgivaravgifterna, där de anser att arbetsgivaravgifterna består av avgifter som saknar koppling till förmånssystemet, det är således frågan om skatter på sysselsättning. 36 Anställningsskydd Sveriges regleringar för arbetsgivare med avseende på personer med fast anställning är i europeisk jämförelse relativt strikta. 37 Med tanke på de strikta reglerna i kombination med en arbetsmarknad som kontinuerligt förändras och som kräver flexiblare lösningar kan Demokratikonsult se att anställningsskyddet kan skapa ett hinder. Kartläggningen visar att det nuvarande anställningsskyddet medför en arbetsmarknad som skapar högre utmaningar till en organisation som JobbMalmö, eftersom denna reglering gynnar tillsvidareanställda medan den missgynnar arbetslösa. 38 Ingångslöner Sverige är ett av de länder där minimilöner är relativt höga. Enligt OECD ligger den undre lönegränsen för vissa anställningar (oftast lågutbildningsyrken) så högt att de överstiger priset som arbetsgivarna är beredda att betala för sina anställda. I en av underlagsrapporterna till Framtidskommissionen formuleras konsekvenserna av höga ingångslöner så här: Särskilt påverkar det grupper med låg produktivitet, såsom unga och långtidsarbetslösa. Vissa i de lågproduktiva grupperna är helt enkelt inte tillräckligt produktiva för att vara lönsamma att anställa. Annorlunda uttryckt är deras kompetens otillräcklig för att de ska kunna bli matchade. [ ] Det här innebär sammantaget att det finns en grupp som inte är anställningsbar på grund av att de höga minimikostnaderna gör dem oattraktiva. 39 MALMÖRELATERADE FAKTORER Till regionala faktorer som påverkar Malmö stads arbetsmarknad räknar Demokratikonsult Malmös historiska arv, den demografiska utvecklingen samt samhällets utveckling i Malmö. När det gäller samhällets utveckling, diskuterar Demokratikonsult segregationen på bostads- och arbetsmarknaden. 34 Företagarnas Rapport: Sjuklöneansvaret - hinder för tillväxt. Maj Företagarnas Rapport: Sjuklöneansvaret - hinder för tillväxt. Maj Harbo Hansen, N. Limiting long-term unemployment and non-participation.in Sweden OECD Economics Department Working Papers, No OECD Publishing, 2011, sid Karlsson, N. & Skånberg, O. Matchning på den svenska arbetsmarknaden: Underlagsrapport 9 till Framtidskommissionen, sid Karlsson, N. & Skånberg, O. Matchning på den svenska arbetsmarknaden: Underlagsrapport 9 till Framtidskommissionen, sid november

268 Malmö stads historiska arv av arbetsmarknadsrelaterade insatser Kartläggningen visar att trots den globala oljekrisen i början av 1970-talet låg arbetslösheten kvar på relativt låga nivåer eftersom utbyggnaden av bland annat den offentliga sektorn fortfarande pågick och att den svenska staten subventionerade delar av industrin. 40 Även under 1980-talet, i synnerhet dess senare hälft, fanns en stor efterfrågan på arbetskraft i Sverige. Finanskrisen i början av 1990-talet innebar att Sverige gick från inflation till deflation med efterföljande massarbetslöshet. 41 I Malmö startades under 1990-talet ett antal insatser. År 1996 fick Malmö stad exempelvis på regeringens uppdrag URBAN-projektet. Projektet syftade till, att i några utvalda områden i staden, göra en satsning på att bland annat minska arbetslösheten och höja utbildningsnivån. 42 År 1997 påbörjades arbetet med en plan inom arbetsmarknadsområdet som hette Generalplan för arbete och sysselsättning i Malmö GEFAS. Målet med planen var att Malmö skulle bli en mer företags- och tillväxtvänlig stad. 43 Från och med år 2000 gjordes en satsning på arbets- och utvecklingscentra (AUC) i några stadsdelar i Malmö. Inom ramen för denna satsning var det viktigt med samverkan mellan Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och kommunen. Målet med satsningen var att långtidsarbetslösa i de utvalda stadsdelarna inom två år skulle komma ut i arbete eller påbörja studier. 44 År 2008 ändrades benämningen arbets- och utvecklingscentra (AUC) och fick istället heta arbets- och integrationscentra (AIC). 45 Malmö stads olika arbets- och integrationscentra slogs senare samman med Arbetscentrum och bildade en helt ny organisation för arbetsmarknadsinsatser. 46 Den organisationen heter sedan år 2011 JobbMalmö. 47 Malmös historiska arv kan således sägas göra avtryck på dagens arbetsmarknadsinsatser. Demografiska strukturer Demokratikonsults kartläggning visar att demografin i Sverige under de senaste årtiondena har förändrats i såväl totala befolkningssiffror som i sin ålderstruktur, sin urbaniseringsgrad och i personernas ursprung. Det bor fler och fler människor i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö. Andelen av den svenska befolkningen som är bosatt i dessa tre storstadsregioner ökade mellan åren 1970 och 2010 från 33,1 procent till 38,6 procent Tillväxtanalys. Strukturförändringar under finanskrisen en kartläggning. Working Paper/PM, 2013: Magnusson, L. Den svenska arbetslösheten i ett längre perspektiv. Ekonomisk Debatt 2000, 28 (1), 1999, sid %20slutlig%20utv%C3%A4rdering%20av%20det%20operativa%20programmet.pdf 43 %20driva%20reformer%20i%20en%20komplex%20milj%C3%B6.%20Sammanfattning.pdf _pa_framtidsmelodi_storstadssatsningen_i_malmo_.aspx 46 Malmö stad, Stadskontoret, Avdelningen för integration och arbetsmarknad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser, 2011, sid Framtidskommissionen. Svenska framtidsutmaningar: Slutrapport från Regeringens Framtidskommission. Stockholm: Regeringskansliet, november

269 Vidare så visar kartläggningen att liksom i hela Sverige har även Malmös struktur förändrats: högre medellivslängd och invandring har bidragit till en växande stad. Trenden förväntas fortsätta även i framtiden. Undersökningen om Malmös demografiska utveckling i samband med Kommissionsrapporten för ett socialt hållbart Malmö, visar att befolkningsförändringarna under 1900-talet illustrerar industrisamhällets upp- och nedgång i Sverige och i västvärlden. 49 Efter år 1870 ökade befolkningen i Malmö kraftigt i samband med den industriella utvecklingen som staden gick igenom under denna tid. Vid år 1970, då denna utveckling uppnådde sin höjdpunkt, fanns det runt människor i staden. Åren efter minskades inte bara industriverksamheten i Malmö, utan även befolkningssiffrorna gick tillbaka. För cirka 20 år sedan återvände utvecklingen en gång till. Parallellt med övergången från en industristad till en postindustriell stad har Malmös befolkning växt med i genomsnitt 1,8 procent per år under åren 2005 till En prognos från Tillväxtanalys visar att i slutet av år 2012 bodde personer i Malmö stad (i storstadsregionen var det personer) och att staden förväntas växa även i fortsättningen: Malmö stads prognos förutser malmöbor till år 2018, som Tabell 6 illustrerar år år år Summa Källa: Tillväxtanalys 50 Tabell 6. Befolkningsprognos för Malmö stad Siffror från SCB visar även att den genomsnittliga åldern i befolkningen har under tiden blivit allt högre och uppnådde år 2012 för män 37,7 år och för kvinnor 39,8 år. I samband med i stort sett konstanta födelsekvoter har detta lett till en allt äldre befolkning. Samma år var andelen av befolkningen i arbetsför ålder i Malmö 67,6 procent, jämfört med 64,0 procent i riket Salonen, T. Befolkningsrörelser, försörjningsvillkor och bostadssegregation: En sociodynamisk analys av Malmö. Malmö: Malmö stad, 2012, sid Tillväxtanalys, Befolkningsprognos+för+Malmö+stad xlsx 51 SCB, november

270 Figur 11. Befolkningspyramid 2012 i riket respektive Malmö. Källa: SCB En fortsatt utveckling åt detta håll medför enligt Demokratikonsult att förvärvsarbetarna i Sverige kommer att försörja allt fler andra i framtiden. Figur 12 synliggör att Sverige närmar sig en statistisk försörjningskvot nära 100 procent-markeringen. En försörjningskvot på 100 procent skulle innebära att varje förvärvsarbetare försörjer en annan person i välfärdssystemet. År 2011 låg kvoten vid drygt 70 procent. En förvärvsarbetare bidrog med 70 procent till någon annans försörjning. Källa: Framtidskommissionen, 2013 Figur 12. Försörjningskvot och prognos Statistik visar att invandringen spelar en viktig roll för den åldrande svenska befolkningen. Detta påpekar Regeringens Framtidskommission i sin senaste Slutrapport 52 (Figur 13), som redovisar och prognosticerar den svenska försörjningskvoten bland svenskfödda och bland hela befolkningen inklusive utrikes födda. Kvoten för enbart svenskfödda förutses i prognosen att överstiga 100 procentstrecket innan år 2020 och uppnå nästan 120 procent vid år Däremot förväntas den totala försörjningskvoten (det vill säga för hela befolkningen inklusive utrikes födda) att ligga vid drygt 90 procent, år Framtidskommissionen. Svenska framtidsutmaningar: Slutrapport från Regeringens Framtidskommission. Stockholm: Regeringskansliet, november

271 Källa: Framtidskommissionen, 2013 Figur 13. Försörjningskvot bland svenskfödda och hela befolkningen Demokratikonsult vill betona att Framtidskommissionens scenarier är hypotetiska och förutsätter att utvecklingen av alla faktorer som påverkar utvecklingen skulle fortskrida på samma sätt som de gör idag. Demokratikonsult anser därför att de ska hanteras med stor försiktighet. Ändå är de betydelsefulla indikatorer som visar hur viktigt integrationen av den utrikes födda arbetskraften kommer att bli ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I samband med de demografiska prognoserna spelar Malmö stad en betydande roll, eftersom den lokala befolkningen äger två egenskaper som motverkar den nationella utvecklingen: För det första är malmöborna yngre än den genomsnittliga riksbefolkningen; för det andra har Malmö en hög inflyttningsfrekvens av personer i åldern år, alltså av personer som ska räknas in i arbetskraften. Tabell 7 sammanfattar flyttningsöverskottet bland dessa som respektive var i arbetsför ålder under åren Flyttningsöverskott (15-64 år) Källa: SCB Tabell 7. Flyttningsöverskott år i Malmö stad, Statistiken visar att den största delen av nettoflyttningen utgörs av invandringar från utlandet. I Figur 14 ser man hur både nettoflyttningen inom Sverige och nettoflyttningen från och till utlandet påverkar den totala tillväxten i Malmös befolkning. De flesta utlandsfödda malmöborna kommer från Irak. I januari 2011 representerade dessa 11 procent av alla utrikes födda. Därefter följde Danmark med 10 procent, före detta Jugoslavien med drygt 9 procent, Polen med 8 procent, Bosnien och Hercegovina med 7 procent, Libanon och Iran med 4 procent var, samt Turkiet, Ungern och Rumänien med respektive 2 procent. 11 november

272 Figur 14. Flyttningsnetto inrikes, utrikes och totalt i Malmö stad, Utrikes Inrikes Totalt Källa: SCB Demokratikonsults analys visar att Malmö stad således kan förvänta sig en växande grupp malmöbor i arbetsför ålder i framtiden, varav en relativt stor del kommer vara svenskfödda ungdomar samt utrikes födda vuxna. Arbetsmarknadsintegreringen av unga och utrikes födda är därför särskilt angelägen i Malmö stad. Framtida förändringar i den demografiska sammansättningen i Malmö stad liksom i Sverige kräver att arbetskraften tas tillvara på det mest effektiva sättet. Detta betyder att det bör säkerställas att utrikes födda har möjlighet att komma i arbete för att förbättra försörjningskvoten och att ungdomars inträde på arbetsmarknaden och till självförsörjning underlättas för att förebygga långtidsarbetslöshet. Segregation och etableringsmönster bland utrikes födda Författarna till SNS Välfärdsrapport 2009 menar att intrycket är [i Sverige som i de flesta länder] att människor med olika etnisk bakgrund ofta bor åtskilda, jobbar på olika arbetsplatser, går i olika skolor och umgås i olika kretsar. 53 Undersökningar har visat att utrikes födda är, rent geografiskt, långt ifrån att vara integrerade i Malmö stad. Exempelvis har SNS Välfärdsrapport 2009 kunnat visa segregationen genom att jämföra nationaliteten av individerna och deras grannar. 54 I en perfekt integrerad befolkning skulle utrikes- och svenskfödda ha lika många utrikes födda i grannskapet som de utrikes födda själva, och vice versa. I verkligheten är de inte det. Figur 15 visar att svensk födda som är bosatta i Malmö har betydligt färre invandrade grannar 55 än exempelvis personer som är födda i Mellanöstern, Nordafrika, Irak eller Afrikas horn. 53 Skans, O. N. & Åslund, O. SNS Välfärdsrapport 2009: Segregationen i storstäderna. SNS Förlag, 2009, sid Skans, O. N. & Åslund, O. SNS Välfärdsrapport 2009: Segregationen i storstäderna. SNS Förlag, Undersökningen jämför personer av samma kön i åldrarna november

273 Sverige Finland Iran Polen Turkiet F.d. Jugoslavien Mellanöstern + Nordafrika Irak Afrikas horn 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Källa: SNS Välfärdsrapport 2009 Figur 15. Andelen invandrade grannar år 2006, efter födelseregion. Källa: Skans & Åslund, Demokratikonsults analys visar att segregationen på Malmös bostadsmarknad korrelerar med befolkningens ekonomiska resurser. Faktumet att stadsområden som domineras av utrikes födda invånare oftast är områden där genomsnittlig inkomst och utbildning är lägre, syns tydligt i Figur 16. Färg Området Källa: SCB Figur 16. Fördelningen efter färganalys, Malmö 2008 är ekonomiskt resursrikt och Gult har en homogen svensk befolkning är resursfattigt och har en befolkning som domineras av Blått utrikes födda invånare som är födda utanför Norden och Västeuropa Grönt har en blandad befolkning är resursfattigt och har en Grått befolkning som domineras av svenskfödda är resursrikt och har en befolkning som domineras av Svart svenskfödda och personer som är födda i Norden och Västeuropa Vitt Oklassade Liksom i Figur 15 kan man även betrakta korrelationen mellan en persons födelseland och dess arbetskollegors födelseländer. För den genomsnittliga svensk födda malmöbo var 1,34 av 10 kollegor utrikes födda under 2006, medan den genomsnittliga utrikes födda malmöbo hade bland tio kollegor 3,24 kollegor som var utrikes födda. På en perfekt integrerad arbetsmarknad hade både utrikes- och svenskfödda haft en lika stor andel utrikes födda kollegor. Både Stockholm och Göteborg redovisar likartade siffror. 11 november

274 Demokratikonsults analys visar att segregationen på arbetsmarknaden kan bero på flera orsaker. En orsak som anförs i Slutrapport från Regeringens Framtidskommission är betydelsen som nätverk har för matchningsprocessen på arbetsmarknaden. Det vill säga att ens personliga nätverk påverkar det framtida arbetsstället, därför att både arbetstagare och arbetsgivare använder sina kontakter för att hitta arbete eller arbetskraft. Nätverkseffekten är således självförstärkande: Ju mer segregerad arbetsmarknaden är, desto sämre blir nätverket för en utrikes född malmöbo och desto svårare blir det för personen i fråga att hitta arbete. Vidare påpekas i Slutrapport från Regeringens Framtidskommission att det kan finnas vissa effektivitetseffekter bland kollegor från samma födelseland, som exempelvis att man kan använda sitt modersmål. Framtidskommissionen ger fyra övergripande förklaringar till varför utrikes födda är sämre integrerade på den svenska arbetsmarknaden än svenskfödda. Faktorerna är enligt Framtidskommissionen: 56 Att arbetsgivare diskriminerar (medvetet eller omedvetet) Bristande kunskaper i svenska Sämre kontakter och nätverk Tröskeln in på den svenska arbetsmarknaden missgynnar utrikes födda 2.3 UTBUD OCH EFTERFRÅGAN PÅ ARBETSMARKNADEN Utbildningsnivå idag Källa: SCB Figur 17. Högst utbildningsnivå bland kvinnor och män år i Malmö kommun, år 2012 Statistik från SCB visar att 50 procent av kvinnorna och 43 procent av männen i års ålder i Malmö kommun har en eftergymnasial utbildning, se Figur 17. Statistiken från SCB visar vidare att utrikes födda män och kvinnor i Malmö kommun har en överlag lägre utbildning än svenskfödda. År 2012 hade 40 procent av de utrikes födda kvinnorna i samma åldersgrupp en ef- 56 Framtidskommissionen. Svenska framtidsutmaningar: Slutrapport från Regeringens Framtidskommission. Stockholm: Regeringskansliet, 2013, sid november

275 tergymnasial utbildning och 36 procent av männen. Samtidigt hade 20 respektive 18 procent avslutat sin utbildning på förgymnasial nivå. Demokratikonsult noterar att mörkertalet i utbildningsnivån är särskilt högt bland de utrikes födda, med 8 procent respektive 11 procent. I samband med arbetslöshetsstatistiken kan Demokratikonsult konstatera att de utrikes födda malmöborna är sämre utbildade än deras svenska medborgare och har samtidigt högre arbetslöshet. Demokratikonsult befarar att en möjlig orsak till detta är bristande språkkunskaper och en ojämn invandringsfördelning mellan hög- och lågutbildade individer. Näringslivets utveckling Kartläggningen visar att Malmö stad var, efter andra världskrigets slut, under några decennier en betydande industristad, främst inom varvs- och verkstadsindustrin. 57 I början av 1960-talet arbetade nära hälften av de sysselsatta i Malmö inom industrin. På och 1970-talen fanns det ett stort behov av arbetskraft, något som gjorde att många personer från andra länder kom till Sverige och arbetade. De invandrare som kom hit kunde relativt omgående få arbete och de fick på egen hand lära sig det svenska språket på arbetsplatserna. På så sätt underlättades möjligheterna att integreras snabbt i det svenska samhället. 58 I början av 2000-talet arbetade istället nära hälften av de sysselsatta inom tjänstesektorn, vilket visar hur Malmö förändrats från att vara ett industrisamhälle till, att i våra dagar, vara ett kunskapssamhälle. 59 Under 2000-talet präglas staden allt mer av kunskapsintensiva företag. 60 Särskilt från 1970-talet och fram till idag har Malmö en relativt sett stor andel människor med utländsk bakgrund. 61 I Malmö stad finns idag 175 nationaliteter. 62 Nyregistrerade företag Förändring Malmö kommun ,7% Rank Källa: Nyföretagarbarometern NyföretagarCentrum Tabell 8. Antal nyregistrerade företag i Malmö, Det fanns aktiva företag i Näringslivsregistret i Sverige år I Malmö kommun registrerades 2448 nya företag år 2012 (se Tabell 8) funka_21700a.pdf 59 Lundin, Johan A, Malmö Industristaden, Addo Cementa Ljungmans Kockums, 2007, sid %20av%20det%20operativa%20programmet.pdf 61 %20av%20det%20operativa%20programmet.pdf nationaliteter.html 63 SCB:s Företagsdatabas 11 november

276 Enligt Näringsliv Skånes Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos kommer efterfrågan på välutbildade arbetstagare att stiga i framtiden. 64 Den fortsatta omvandlingen från en industristad till en kunskapsintensiv stad medför en i genomsnitt ökad utbildningslängd för de efterfrågade yrkena och ett större behov av specialiserad arbetskraft. 65 Demokratikonsult kan konstatera att den förändrade strukturen på arbetsmarknaden innebär att malmöborna behöver längre och mer specialiserade utbildningar i framtiden. Den förändrade strukturen i näringslivet innebär därutöver att arbetstagare som redan har utbildats för vissa yrken (exempelvis inom tillverkningsindustrin) kommer att ha det svårare i framtiden att hitta arbete än andra. Demokratikonsult anser att matchningen av arbetskraft och företag torde bli svårare i framtiden, om inte utbildningen anpassas bättre efter näringslivets utveckling. Som Demokratikonsult har kunnat påpeka i föregående avsnitt av föreliggande rapport, är det framförallt sektorerna handel, företagstjänster samt vård och omsorg som har vuxit under det senaste årtiondet, medan efterfrågan från tillverknings- och utvinningsindustrin har gått tillbaka (se avsnitt 2.3). Näringsliv Skåne förväntar sig dessutom en efterfrågetillväxt på arbetsmarknaden som kommer att utgöra totalt personer eller 17 procent i områdena teknik och tillverkning mellan åren 2009 och 2020; framförallt personer med gymnasial eller eftergymnasial utbildningsnivå kommer att vara efterfrågade. 66 Samtidigt förväntas stora brister i utbildad personal inom hälso- och sjukvård, social omsorg, pedagogik och lärarutbildning. 67 Prognos om ungas utbildning Utredningen Ny organisation för yrkesutbildningar i Edico, Malmö stads gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltnings personaltidning, visar att intresset för yrkesutbildningar inom barn- och fritidsprogrammet har ökat under de senaste åren. 68 Samtidigt registrerades en starkt ökad efterfrågan på VVS- och fastighetsprogrammet. Efterfrågan på el- och energiprogrammet har däremot minskat, likväl efterfrågan på bygg- och anläggningsprogrammet som har drabbats kraftigt under de senaste två åren. Efterfrågan inom vård- och omsorgsprogrammet har stigit i mindre utsträckning. 69 I rapporten Arbetsmarknadsutsikterna våren 2013 Skåne län uppger Arbetsförmedlingen olika arbetsområden som förväntas uppleva brist respektive överskott på arbetskraft de närmaste åren. I Skåne kommer brister enligt Arbetsförmedlingen uppstå bland mekaniker, montörer, ingenjörer och tekniker i såväl industri som byggnadsverksamhet. Därutöver förväntas brist på 64 Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, 2012, sid Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, 2012, sid Falk, Katarina (2012). Ny organisation för yrkesutbildningar, Edico (3/2012). Hämtad: 69 Falk, Katarina (2012). Ny organisation för yrkesutbildningar, Edico (3/2012), s Hämtad: 11 november

277 kockar och kokerskor i restaurang- och hotellområdet samt programmerare och IT-specialister. Demokratikonsult kan konstatera att det är, bortsett från den sista gruppen inom IT-branschen och högskoleutbildade ingenjörer, framförallt yrkesutbildningar i den tekniska grenen som kommer att saknas på arbetsmarknaden Arbetsförmedlingens rapport ger en utförlig översikt över brist- överskottsyrken inför 2014 i Skåne (Tabell 9). Bristyrken Anläggningsmaskinförare Brandmän Civilingenjörer (vissa) Datatekniker Företagssäljare Förskollärare o fritidspedagoger Grundskollärare Gymnasielärare i yrkesämnen Ingenjörer och tekniker (bygg m.fl.) Kockar och kokerskor Lokförare Läkare Läkarsekreterare m.fl. Maskinförare, jord o skog Maskinreparatörer Revisorer m.fl. Sjuksköterskor, spec. Speditörer Systemerare och programmerare, m.fl. Transportassistenter Verksamhetschefer i offentlig förvaltning VVS-montörer m.fl. Källa: Arbetsförmedlingen, 2013 Tabell 9. Prognos om brist- och överskottsyrken inför 2014 i Skåne 71 Överskottsyrken Administratörer, kontorspersonal mm. Barnskötare Bokförings- och ekonomiassistenter mm. Brevbärare och expressbud m.fl. Bussförare Byggnadsträarbetare, murare, målare m.fl. Djuruppfödare (husdjur) Fabriksarbetare, lagerarbetare m.fl. Fastighetsskötare, städare m.fl. Frisörer, hudterapeuter m.fl. Fritidsledare m.fl. Försäljare, dagligvaror, fackhandel m.fl. Inköpare, mäklare m.fl. Journalister, informatörer m.fl. Marknadsanalytiker, kreditrådgivare m.fl. Maskinoperatörer Receptionister m.fl. Servitörer o bartendrar, köksbiträden m.fl. Sjuksköterskor, grundutb., tandsköterskor Trädgårdsarbetare m.fl. Undersköterskor, sjukvårdsbiträden m.fl. Vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. Demokratikonsults analys visar att utbildningsprognoserna och förväntningarna på arbetsmarknaden inte matchar i alla grenar: Exempelvis har intresset för barn- och fritidsprogrammet inom yrkesutbildningar ökat enligt utredningen för Malmö stads tidning Edico 72, medan både barnskötare och fritidsledare bedöms som överskottsyrken inför 2014 i Arbetsförmedlingens analys. I kommunstyrelsens Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete: Mål och budget 2013 anges att Vuxenutbildningen ska anpassas utifrån individuella behov, vara knuten till arbetslivet och likvärdigt tillgodose behovet av kvinnor och män Arbetsförmedlingen (2013). Arbetsmarknadsutsikterna våren 2013 Skåne län, s Arbetsförmedlingen (2013). Arbetsmarknadsutsikterna våren 2013 Skåne län, s Falk, Katarina (2012). Ny organisation för yrkesutbildningar, Edico (3/2012). 73 Malmö stad, Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget 2013, sid november

278 Demokratikonsult bedömer att Malmö stad bör, för att uppfylla detta mål, arbeta med långsiktiga prognoser avseende arbetsmarknadsbehovet, som exempelvis Näringsliv Skåne har lagt fram. 74 Denna prognos når fram till år Demokratikonsult rekommenderar att Malmö stad i sin vuxenutbildningsverksamhet och i sin funktion som studie- och yrkesvägledare lägger fokus på bristyrken som prognosticeras. Efterfrågade kompetenser fram till år 2020 förväntas enligt kartläggningen i större utsträckning inom utbildningsinriktningarna teknik och tillverkning, både gymnasialt och eftergymnasialt. Vidare är yrkeslärarna med 43 procent starkast representerade i bristgruppen pedagogikyrken. Gymnasial utbildning kommer att saknas inom handel och administration, likväl som inom hälso- och sjukvård. Både fysiker och kemister med eftergymnasial utbildning bedöms vara underrepresenterade jämfört med efterfrågan. 75 En detaljerad sammaställning av överskotts- och bristyrken fram till år 2020 som framlagts av Näringsliv Skåne är bilaga till den här rapporten. 2.4 BESKRIVNING OCH ANALYS AV ORSAKSSAMBAND I föreliggande rapport har Demokratikonsult kartlagt faktorer som kan sägas påverka Malmös arbetsmarknad. Relevanta faktorer och förutsättningar har identifierats på global, nationell och regional nivå. Faktorerna anser Demokratikonsult vara direkt eller indirekt orsak till förändrade strukturer på Malmös arbetsmarknad. Demokratikonsult beskriver i detta avsnitt hur orsak leder till verkan som i många fall medför arbetslöshet. Orsak Globala, nationella, regionala faktorer Brister i arbetsmarknadens efterfrågan/utbud Arbetslöshet Figur 18. Samband av orsak och verkan Demokratikonsult anser att JobbMalmö har förutsättningar att påverka några av dessa faktorer som ligger på lokal/regional nivå, medan globala och nationella faktorer ligger utanför JobbMalmö:s och Malmö stads verksamheter. I Tabell 10 presenterar Demokratikonsult en överblick över faktorer som står 74 Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, november

279 i orsak/verkan-samband och som Demokratikonsult till stor del har diskuterat i föreliggande rapport. Nivå Orsak Verkan Global Globalisering Produktionsomplacering Teknologisk utveckling och informationssamhällets utveckling Fel utbildning/brister i erfarenhet Finans- och skuldkris, lågkonjunktur Mindre arbetskraftsefterfrågan Migration Arbetstagare med språkbrister, fel utbildning; migrationsflöde av högutbildade Nationell Anställningsskydd Mindre nyanställningar Höga ingångs-/ minimilöner Högt pris för låg kompetens (brister i erfarenhet, låg utbildning, et cetera) Låga löner i vissa arbetsområden Låga (materiella) incitament att utbilda sig till dessa yrken/arbeta inom dessa arbetsområden Uppbyggnad av utbildningssystemet Brister i arbetslivserfarenhet (inklusive CSN:s regler kring arbete under studietiden) Olika internationella standarder på utbildningar Fel utbildning för invandrare Regional Samhällets värderingar på bra yrken och dåliga yrken (t ex lokalvårdare) Utbildningens inriktning och antal matchar inte efterfrågan Malmös geografiska läge som leder till en relativt stor andel utrikes födda och vissa nyanlända invandrare Segregation (geografiskt) Språkutbildning för invandrare Arbetslöshet (feedbackeffekt) Traditionella arbetsplatser Arbetsmarknad inte anpassad till personer med funktionshinder, ekonomisk synvinkel Låga (sociala) incitament för lågstatusarbeten Fel utbildning, brister i efterfrågade specialutbildningar Relativt många personer utan efterfrågade arbetskvalifikationer Språkbrister, avsaknad av nätverk Språkbrister Språkbrister, kompetensminskning, sämre nätverk, brister i erfarenhet Segregerade könskategorier leder till en mer oflexibel arbetsmarknad Funktionshinder medför nedsatt arbetsförmåga 11 november

280 Olyckshändelser/sjukdomar och andra fysiologiska orsaker som inskränker arbetsförmågan och kräver omutbildning Tabell 10. Orsaksfaktorer och verkan på arbetsmarknaden. Fel utbildning JOBBMALMÖ:S VERKSAMHET I KONTEXT AV ORSAK OCH VERKAN Demokratikonsult anser att JobbMalmö:s verksamhet har betydelse enbart på lokal/regional nivå. Genom sitt arbete med olika målgrupper kan Jobb- Malmö påverka individernas förutsättningar på arbetsmarknaden. Demokratikonsult har utifrån Tabell 10 analyserat JobbMalmö:s inverkan på olika problemområden. Brister i utbildning, kunskap och erfarenhet Demokratikonsults analys visar att JobbMalmö höjer deltagarnas kompetenser och kvalifikationer med syftet att kunna matcha arbetsutbudet bättre mot efterfrågan. Adekvata insatser i området finns i nuläget framförallt under Arbets- och Utbildningsenheten samt inom Jobbcenter. Vidare erbjuder JobbMalmö praktikplatser till unga individer som saknar arbetslivserfarenhet och kompenserar på detta vis brister som uppstått på grund av ett utbildningssystem där elever inte får tillräckligt med yrkeserfarenhet. Brister i språk och nätverk för utrikes födda Demokratikonsults analys visar att JobbMalmö har möjlighet att förebygga språkbrister som uppstår på grund av geografisk segregation i stadens bostadsområden och utanförskap, genom att skapa insatser för utrikes födda och vissa nyanlända invandrare. Samtidigt erbjuder JobbMalmö stöd för utrikes födda att etablera sig på arbetsmarknaden. Ett projekt som är tydligt riktad mot invandrare är Myllan, som ligger under Företagsenheten. Jobb- Malmö är även samarbetspartner till ESF-projektet Nationell matchning, som förmedlar invandrare med en utomnordisk akademisk examen eller yrkesutbildning till arbetsgivare i hela Sverige. Demokratikonsult har lagt märke till att detta är tidsbegränsade projekt. Det finns däremot i nuläget ingen permanent insats som inriktar sig enbart på invandrare och utrikes födda. Glappet till arbetsmarknaden som förstärks av arbetslöshet och sjukdom Demokratikonsult anser att långvarig arbetslöshet leder till feedbackeffekter, det vill säga som gör det ännu svårare för individer att komma i arbete. Dessa kan ha brist på kompetens och relevant erfarenhet och sämre nätverk. Samtidigt betyder arbetslöshet för utrikes födda sämre förutsättningar att lära sig svenska språket. Insatser inom JobbMalmö som ska motverka dessa faktorer ligger framförallt under Aktivitetscenter och Resursenheten. 11 november

281 Arbetslöshet som följd av funktionshinder Dokumentanalysen visar att JobbMalmö erbjuder insatser som ska underlätta arbetssökandet för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Demokratikonsult anser att arbetsmarknaden generellt sett inte är tillräckligt anpassad för personer med funktionshinder och JobbMalmö har därför begränsad möjlighet att påverka detta. Däremot erbjuder JobbMalmö trygghetsanställningar inom Jobbcenter där personer med funktionshinder kan bli självförsörjande. Bristande jämställdhet Utredarna bedömer att JobbMalmö har begränsad möjlighet att påverka en mer jämställd arbetsmarknad utöver sin egen verksamhet. Demokratikonsult har tidigare i föreliggande rapport visat att vissa näringsgrenar i Malmö stad är dominerade av män medan andra är dominerade av kvinnor. En möjlighet för JobbMalmö att påverka är att erbjuda utbildnings- och arbetsmarknadsvägledning som motverkar den traditionella rollfördelningen bland olika yrken. INSATSERNAS EFFEKTIVITET Demokratikonsult kan utifrån majoriteten av respondenternas utsagor (enhetschefer och insatsansvariga), uttala sig över effektiviteten av Jobb- Malmö:s arbetsmarknadsinsatser. Hälften av respondenterna uppfattar att deras uppdrag är ändamålsenligt och effektivt medan den andra hälften har synpunkter på uppdragens utformning. Kritiken rör främst om individer och grupper får adekvata insatser, vilka målgrupperna är samt vad som anses vara arbetsmarknadsinsatser eller förberedande insatser för att kunna ta del av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsinsatser. Insatserna anses ha för stor bredd, sakna sammanhållen struktur samt ett strategiskt förhållningssätt som klargör uppdraget. Demokratikonsult har i 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs påpekat att JobbMalmö har, enligt Demokratikonsults sätt att räkna, inte uppfyllt effektmålen i flertalet av insatserna. Demokratikonsult anser att en mer systematiserad styrning och ledning, samt en tydligare och sammanhängande målkedja torde förstärka insatsernas effektivitet. Utsagorna från enhetschefer och sektionschefer i JobbMalmö, bekräftar utredarnas intryck. Majoriteten av respondenterna är kritiska och tycker inte att staden har en effektiv styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. Främsta kritiken är att JobbMalmö är en stor och bred organisation med otydliga målformuleringar vilket leder till olika tolkningar av arbetsmarknadsinsatsernas inriktning. Ur måluppföljningssynpunkt är respondenterna kritiska till att individer som går till arbete, studier, eller Arbetsförmedlingens åtgärder redovisas tillsammans som måluppfyllda. Genom att det saknas kommunikation och transparens och ett tydligt ledarskap skapas utrymme för informella ledare och egna tolkningar av arbetsuppdragen. I några fall har detta lett till en konkurrenssituation mellan likartade insatser vilket torde försvåra intern samverkan. 11 november

282 Vidare uttycker respondenterna att beslutsprocesser inom staden är tungrodd och att det är oklart vem som leder och styr arbetsinsatserna. Respondenterna påpekar att det är många insatser, att det är oklart vilka verksamheter som ska prioriteras samt att det finns en oklar ansvarsfördelning och förankring av beslut. Respondenterna har även identifierat att det finns oklarheter i arbetsmarknadsuppdraget mellan Arbetsförmedlingen och JobbMalmö, och att det saknas samsyn på beställningar samt att det saknas relevanta beslut, riktlinjer och rutiner. 3. PÅVERKAN PÅ KORT OCH LÅNG SIKT Under detta avsnitt kommer Demokratikonsult att diskutera stadens möjligheter att påverka arbetsmarknadspolitiken på kort och lång sikt. Såväl art som förväntad grad av påverkan tas upp. 3.1 MALMÖ STADS MÖJLIGHETER Som Demokratikonsult i sin tidigare delrapport 1. Organisation, styrning och ledning, diskuterat är arbetsmarknadspolitiken något som berör nästan alla människor och som står högt på alla politiska partiers prioriteringslistor. 76 Det har i Sverige under lång tid vuxit fram en kommunal arbetsmarknadspolitik. Malmö stad upplever att de har personer med försörjningsstöd som fortfarande har sin arbetsförmåga kvar och som staden därför vill ställa till förfogande på arbetsmarknaden. Konsekvensen blir att Malmö stad på eget initiativ har tagit ett stort ansvar för att få dessa personer med försörjningsstöd, som har arbetsförmågan kvar, att komma närmare arbetsmarknaden genom att anordna olika arbetsmarknadsinsatser. Lagen om kommunernas medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder föreskriver att en kommun får efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 77 En förutsättning för att Malmö stad skall kunna ägna sig åt arbetsmarknadsinsatser är att det finns lagstöd för att bedriva insatserna. Arbetsmarknadsinsatserna behöver antingen vara förenliga med den så kallade allmänna kompetensen 78 eller med den särskilda kompetens som följer av speciallagstiftningen. 79 Kommunallagen ger emellertid Malmö stad ett stort utrymme att själv bestämma vilka insatser som staden skall bedriva inom ramen för kommunernas allmänna kompetens. 80 Staten har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken, men riksdagen har gett kommunerna särskilda uppgifter inom arbetsmarknadsområdet. Den av riksdag och regering antagna finansieringsprincipen innebär att det för alla nya uppgifter som staten ålägger kommunerna ska medfölja statlig finansiering. 81 Malmö stad liksom 76 Skolan, sjukvården och arbeten är enligt senaste analys av det politiska läget, Ipsos opinionsmonitor från september 2013 fortfarande väljarnas viktigaste frågor. 77 SFS 2007:1360 Lag om kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 78 Kommunallagen, 2 kapitlet Den viktigaste speciallagstiftningen är lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (6 kapitel 2 ). 80 Kommunallagen, 2 kapitlet Den kommunala finansieringsprincipen är grundläggande för de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. Principen innebär att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och lands- 11 november

283 övriga kommuner i Sverige har en viktig uppgift att fylla när det gäller att ställa praktikplatser till Arbetsförmedlingens förfogande. Ett annat viktigt uppdrag för Malmö stad är att driva insatser för arbetslösa som har svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden av egen kraft. Respondenterna som arbetar som chefer på olika nivåer inom JobbMalmö, har i sina utsagor olika definitioner på praktikplats. Dessa definitioner skiljer sig åt beroende på vilken insats man bedriver. Från att en praktikplats skall leda till arbete med kollektivavtal, en kombination av studiebesök och arbetsträning, till språkpraktik och praktik i arbetstränande syfte. Praktikplats kan enligt respondenterna ha olika syften och innebörder beroende på individens behov. Respondenternas definition av arbete skiljer sig också åt. Den gemensamma nämnaren i definitionen är lön, med eller utan subvention, som gör individen självförsörjande. Kommunallagens krav för att kommunerna själva ska få ta hand om angelägna arbetsmarknadsinsatser är att de är av allmänt intresse. 82 I bestämmelsen ligger emellertid ett principiellt förbud att ge understöd till enskilda individer, detta eftersom det enligt lagen inte kan vara av allmänt intresse. 83 Särskilda undantag från förbudet att lämna understöd till enskilda individer finns i speciallagstiftning, så som i Socialtjänstlagen och Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade INDIVIDENS MÖJLIGHETER Enligt Socialtjänstlagen ska samhället verka för att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Att främja goda levnadsförhållanden innebär således att förebygga ohälsosamma situationer och inte vänta tills skadan är skedd: 1 Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor, aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. 85 Demokratikonsult har i sin dokumentanalys uppmärksammat att under det tredje kvartalet år 2013 saknar personer ett arbete att gå till i storstadsregionen Malmö. I Malmö stad bör således vidtas åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av arbetslöshet. ting utan medföljande finansiering, t.ex. höjda statsbidrag. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen medför i sin tur minskade bidrag ( 82 Kommunallagen 8 83 Kommunallagen Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt Socialtjänstlagen 2001: Socialtjänstlagens första kapitel om socialtjänstens mål. 86 Uppgift från SCB för 3:e kvartalet november

284 Generellt kan sägas att arbetsmarknaden påverkas av flera olika faktorer. Analysen som Demokratikonsult har gjort visar att en av dessa faktorer är konjunkturen eftersom vid en lågkonjunktur minskas behovet av arbetskraft, samtidigt som arbetskraft med speciella kompetenser kan komma att efterfrågas. De ständiga förändringar som sker på arbetsmarknaden ställer höga krav på individen men även på en fungerande samverkan mellan olika parter så som arbetsförmedling, försäkringskassa, andra myndigheter, skolor, kommuner, näringsliv, ideella sektorn, arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer. Det finns enligt Demokratikonsults kartläggning, rapporter 87 som beskriver en tillgång och efterfrågan som är i obalans. Detta på grund av att det råder större söktryck på de populärare utbildningarna och mindre där det egentligen hade behövts. Det råder även ett underskott av elever på vissa gymnasieprogram såsom vård- och omsorgsprogrammet. En konsekvens av detta blir att individer tvingas söka arbeten utanför sin yrkeskategori, vilket i sin tur skapar svårigheter för individen att etablera sig på arbetsmarknaden då exempelvis individen inte har någon kompetens inom något annat område. 88 En fördjupad analys om brister inom vissa yrkesområden finns i föreliggande rapport i avsnitt 2.3. Dokumentanalysen visar att för att möta arbetsmarknadens behov och förändringar, som bidrar till en balans i samhället, sätts olika arbetsmarknadspolitiska mål. Det främsta målet torde vara att bidra till högre bestående sysselsättning och lägre arbetslöshet. Detta eftersom arbetssökande skiljer sig åt genom att de har olika behov och specifika problem så som brister i utbildningen, lägre arbetslivserfarenhet och en lägre produktivitet (exempelvis på långtidssjukskrivning eller handikapp). Förebyggande arbete med den som står utanför arbetsmarknaden bör utgå från ett holistiskt perspektiv med hänsyn till olika faktorer som påverkar människor; fysiologiska, psykologiska, sociala och materiella. Den professionella kompetens som krävs är att kunna integrera kunskap från olika kunskapsfält till en helhetssyn på individen och dennes livssituation. Samverkan torde därför enligt Demokratikonsult vara en nyckelfaktor. Kommuner i Sverige har enligt kommunallagen, 89 som mål att arbeta med förebyggande insatser för att motverka arbetslöshet. Kommunerna arbetar utifrån politiska beslut men även av yttre faktorer som exempelvis förordningar, subventioner, konjunktursskillnader, demografi, kollektivavtalsregler eller samhällsplanering som kan vara mer eller mindre främjande för människor att skaffa eller behålla ett arbete. Här spelar naturligtvis individens eget nätverk in. Enligt dokumentanalysen erbjuder JobbMalmö löpande arbetsmarknadsinsatser så som att i ett tidigt skede fånga upp de som riskerar att hamna i långtidsarbetslöshet. JobbMalmö erbjuder insatser för att utveckla individers yrkesidentitet och rehabilitering i form av arbetsträning eller 87 Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, 2012; Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsutsikterna våren 2013 Skåne län, Olofsson, Wadensjö, Arbetsmarknadspolitik Förändrade förutsättningar och nya aktörer, Stockholm: SNS förlag, Socialtjänstlagens första kapitel om socialtjänstens mål. 11 november

285 kompetensinsatser parallellt med motiveringsarbete, empowerment-insatser så som coacher, terapiinsatser och genom tät och personlig kontakt med de arbetslösa. JobbMalmö som är en kommunal verksamhet kan således jämföras med andra kommuners insatser. Att utöka eller låta sig inspireras av andra kommuner kan bidra till ett lärande över kommunernas gränser. Alla respondenter utom en är eniga att de utifrån givna förutsättningar tillvaratar individens behov. Delaktigheten tolkas att vara stor. En respondent tycker emellertid att man hellre matchar insatser utifrån var det finns en ledig plats snarare än individens behov. En annan respondent tycker att man arbetar för mycket med ett grupperspektiv. Demokratikonsults bedömer att individperspektivet sammantaget genomsyrar JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser. Respondenterna uppfattar att de har goda möjligheter att följa direktivet: Det är A och O att utgå ifrån individens behov. Respondenternas definition av värdegrund utgår från bemötandet av individen. Alla individer skall ha rätt till samma bemötande och behandling oavsett bakgrund. Olika myndigheters regelverk påverkar emellertid arbetet med att få individer närmare arbetsmarknaden. Respondenterna uppger att de är beroende av att kunna hantera myndigheters regelverk, främst för att säkerställa deltagarnas personliga ekonomier. På handläggarnivå går det oftast att harmonisera regelverken medan det på högre nivåer upplevs vara mer komplicerat. Avgörande är dock inte regelverken utan hur olika tolkningsmöjligheter som regelverken ger utrymme för. Demokratikonsult uppfattar att lärandet mellan samverkande parter spelar en viktig och avgörande roll i förståelsen för regelverkens betydelse för arbetsmarknadsinsatsernas genomförande. 3.3 JOBBMALMÖ:S PÅVERKAN Demokratikonsult har i föreliggande rapport konstaterat att Malmö stad genomgått en i tidsperspektivet snabb omvandling från industristad till mer kunskapsbaserade näringar. Kraven på arbetskraftens kompetenser har förändrats. Demokratikonsult diskuterar i avsnitt 2.2 att Malmö stad har en relativt ung befolkning med relativt låga utbildningsnivåer. Att höja kompetensnivåer är ett långsiktigt arbete för det reguljära utbildningsväsendet vars effekter uppstår efter lång tid och därför är svåra att genom mätningar härleda till uppfyllandet av de övergripande målformuleringar som är styrande för JobbMalmö:s insatser. JobbMalmö har funnits sedan år 2011, det vill säga drygt två och ett halvt år. Det är således för tidigt för att Demokratikonsult skall kunna göra en rättvis bedömning av JobbMalmö:s insatser. Analysen visar i dagsläget att det ännu inte finns tydliga kopplingar mellan JobbMalmö:s insatsers aktiviteter och strukturella förhållanden på Malmös arbetsmarknad. Demokratikonsult drar 11 november

286 därav slutsatsen att de strukturella förhållandena hittills i liten utsträckning har påverkats som en följd av JobbMalmö:s insatser. Demokratikonsults analys visar att om utbildningsinsatser i JobbMalmö:s regi som riktas mot bristyrken i regionen torde det finnas större möjligheter för JobbMalmö:s insatsers aktiviteter att påverka de strukturella förhållandena. JobbMalmö:s möjligheter att påverka strukturella förhållanden på längre sikt, diskuterar Demokratikonsult närmre i 3. Analys av insatsernas inverkan. 4. KOSTNADER OCH VINSTER I detta avsnitt kommer Demokratikonsult att diskutera kostnader och vinster av arbetsmarknadsinsatser för JobbMalmö och Malmö stad i sin helhet. Demokratikonsult kommer även att diskutera samhällsekonomiska vinster som kan genereras om fler malmöbor kommer i arbete. 4.1 SAMHÄLLSEKONOMISK ANALYS I kommande avsnitt har Demokratikonsult utifrån Payoff metoden 90 gjort en uppskattning av de samhällsekonomiska vinster som förebyggande arbete kan sägas innebära. Den samhällsekonomiska kostnaden vid ett utanförskap utgörs enligt Payoff metoden tre olika kostnadsslag: 1. Resurserna som olika aktörer satsar på att eliminera, alternativt reducera, utanförskapet; det kan till exempel gälla extra insatser av socialsekreterare, olika sjukvårdsinsatser eller placering i familjehem et cetera. 2. Produktionsförlusten som är kopplad till utanförskapet genom att arbetslösa personers produktionskapacitet inte tas tillvara. 3. Icke-ekonomiska och svårvärderade effekter i form av försämrad livskvalitet, exempelvis smärta, ångest, oro, förtvivlan et cetera. 91 Produktionsvärdet av förvärvsarbete Den största kostnadsposten för samhället vid ett utanförskap är den icke produktion som är kopplad till att individen inte utför ett (löne-) arbete Demokratikonsult har använt Payoff-metoden i den samhällsekonomiska analysen. Beskrivning av den beräkningsmetod som används. Med beräknings- och analysmodellen NyttoSam genomför Payoff utvärderingar och analyser som syftar till att minska utanförskapet i samhället och som skall leda till att individernas självförsörjningsgrad ökar. Kortfattat fungerar metoden och modellen på följande sätt: genom att kartlägga en individs livs och försörjningssituation under en period av 12 månader FÖRE en insats och sedan jämföra detta med motsvarande situation under en period av 12 månader EFTER åtgärden beräknar NyttoSam de ekonomiska effekter som uppstått. Effekterna beräknas för såväl samhället som helhet, som för olika aktörer. De aktörer som redovisas separat i beräknings- och analysmodellens standardversion är kommun/stad, landsting/region, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, övrig stat, staten totalt, försäkringsgivarna och individen själv. Beräknings- och analysmodellens struktur bygger på de lagar, regler och system som gäller i dagens samhälle samt ett antal antaganden och avgränsningar. Skattelagstiftningen, socialförsäkringssystemet, standardkostnader för olika offentliga tjänster, högkostnadsskydd samt regler för olika arbetsmarknadsåtgärder är några av de delar som ingår i beräknings- och analysmodellen. 11 november

287 För en individ med en inkomst på kronor i månaden utgör denna kostnad cirka kronor årligen. Beloppet motsvarar värdet på den produktion som individen behöver bidra med för att dennes totala arbetskraftskostnader ska täckas plus ett påslag för indirekta skatter. Det innebär i sin tur att om en individ kommer in i ett halvtidsarbete med samma lön utan subvention skapas ett värde för samhället på cirka kronor årligen. Är individen 30 år gammal har denne en teoretisk kvarstående total arbetstid på cirka 35 år vilket ger ett potentiellt värdetillskott på totalt cirka 7,5 miljoner kronor. Arbetar individen heltid blir effekten den dubbla, det vill säga cirka 15 miljoner kronor. Om individen erhåller ett subventionerat arbete minskas värdet på produktionen i relation till hur hög subventionen är. Produktiviteten kan sägas vara i omvänd proportion till subventionsnivån, det vill säga ett 80-procentigt lönebidrag motsvarar en produktivitet på 20 procent och det årliga värdet vid ett heltids-, respektive ett halvtidsarbete med en månadslön på kronor blir då kronor respektive kronor årligen. Vid de arbetsinsatser som genomförs med 100 procent lönesubvention blir produktiviteten följaktligen noll. Om arbetet kräver handledare eller liknande förutsätts dock produktiviteten vara så pass hög att den täcker handledningskostnaden. Arbete på heltid Arbete på halvtid Arbete på heltid, subventionerad med 80 % lönebidrag Arbete på halvtid, subventionerad med 80 % lönebidrag Vinst per år kronor kronor kronor kronor Tabell 11. Produktionsvärdet av en 30-årig individ som har kommit i förvärvsarbete och fortsätter att arbeta fram till pensionsåldern, inkomst kronor i månaden. Reala effekter och transfereringar Transfereringarna utgör inte en resursförbrukning för samhället utan är en överföring av köpkraft mellan olika sektorer i samhället. Det enda som utgör en kostnad i samband med detta är enligt Payoff-metoden de arbetsinsatser som utförs av de personer som handlägger och administrerar överföringarna. Transfereringarna består huvudsakligen av utbetalningar från socialförsäkringssystemet i form av sjukpenning och sjukersättning. Andra exempel är in- och utbetalningar från skattesystemet, arbetsgivaravgifter samt det ekonomiska bistånd som kommunen utbetalar. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är alltid summan av de finansiella effekterna lika med noll. För den enskilde aktören utgör dock transfereringen en kostnad eller en intäkt, till exempel utgör det ekonomiska biståndet en kostnad ur ett kommunalekonomiskt perspektiv medan det utgör en (lika stor) intäkt för den mottagande individen. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv blir effekten dock noll då kostnaden (för kommunen) vägs upp av intäkten (för individen). 11 november

288 Den enda kostnaden för samhället kopplat till kommunens ekonomiska bistånd är den tid som socialsekreteraren lägger ned på handläggning och utbetalning av biståndet. Den tiden kunde socialsekreteraren alternativt använt till andra klienter och det är denna alternativkostnad som utgör den faktiska kostnaden ur ett samhälleligt perspektiv. Med real resursförbrukning avses tid att, köpta tjänster eller material som förbrukats i samband med ett projekt. Värdet på resursen består således av den tid som lagts ner för att producera tjänsten eller av den faktiska kostnaden i det fall som tjänsten eller materialet köpts in. Kommunens kostnader I motsats till de samhälleliga kostnaderna består kommunens kostnader både av resursinsatser, till exempel socialsekreterares arbetstid, och av finansiella åtaganden, till exempel i form av ekonomiskt bistånd. Generellt kan kommunens kostnader för ett utanförskap delas upp i tre kostnadsslag; för det första de reala resurser som kommunen satsar på att bryta, reducera alternativt förebygga utanförskapet. För det andra utgörs kostnaderna av de ekonomiska bistånd och andra bidrag som kommunen betalar ut. Det tredje kostnadsslaget är de skatteeffekter som uppstår för kommunen i samband med minskat arbetskraftsdeltagande. Att beräkna denna tredje effekt kopplat till ett individuellt ärende kan vara mycket komplicerat med tanke på att Sverige har ett snårigt utjämningssystem som berör såväl kommunerna/städerna som landstingen/regionerna. Om Demokratikonsult utgår från exemplet med en person som får ett heltidsarbete med kronor i månadslön och som i föreläget (året innan insatsen) försörjdes med ekonomiskt bistånd ( kronor plus bostadsbidrag på kronor) blir effekten för kommunen/staden strax under kronor per år när Demokratikonsult jämför situationen 12 månader efter insats med situationen 12 månader före insats. De kronor delas upp i minskat bistånd ( kronor), minskade utrednings- och handläggningskostnader ( kronor) och ökade skatteintäkter (cirka kronor). Resursinsats Resurser för att reducera och förebygga utanförskap Ekonomiskt bistånd och bidrag Skatteeffekter av minskat arbetskraftsdeltagande (under antagandet att individen i bästa fall skulle kunna ha ett förvärvsarbete på heltid, inkomst kronor per månad). Kostnad per år kronor kronor kronor Tabell 12. Kommunens kostnader för utanförskap av en individ med ekonomiskt bistånd per år Effekter på Malmö stads ekonomi ett räkneexempel Malmö stad har i många fall kostnader för försörjningsstöd till individer som inte har ett arbete eller någon annan typ av försörjning. Även om utbetal- 11 november

289 ningen är en finansiell post som inte påverkar samhällsnyttan är det en kostnad för Malmö stad som ytterst måste finansieras via skatteintäkter. I ett helhetsperspektiv kan minskade utbetalningar av försörjningsstöd skapa möjligheter till andra satsningar inom staden alternativt sänka skatterna inom några år. Om Demokratikonsult utgår från en individ som i föreläget (12 månader före insats) är arbetslös och erhåller ekonomiskt bistånd på kronor per år kan Demokratikonsult göra två scenarier: Scenario 1: Personen anställs i osubventionerat arbete och tjänar i efterläget (12 månader efter insats) kronor per månad, det vill säga kronor på ett år. Scenario 1 ger årligen en ökad intäkt eller minskad kostnad för staden på cirka kronor, fördelat på kronor i minskat bistånd, kronor i frigjorda resurser för socialsekreterare och kronor i skatteintäkter (Detta motsvarar kostnaderna för utanförskapet, som redovisas i Tabell 12). För att nå en total effekt på JobbMalmö:s kostnader av 260 miljoner kronor (år 2012) 93 krävs inom detta scenario att personer i samma situation bryter sitt utanförskap och erhåller arbete på samma lönenivå samt stannar i arbete i minst ett år. Den samhällsekonomiska nyttan är för detta scenario cirka kronor per person och år. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle 609 personer med ett osubventionerat arbete och en inkomst på kronor i månaden täcka Jobb- Malmö:s hela budget år 2012 (260 miljoner kronor). Scenario 2: Personen anställs i osubventionerat arbete och tjänar kronor per månad, det vill säga kronor på ett år. Scenario 2 ger årligen en intäkt för staden på cirka kronor, vilket kräver att individer bryter sitt utanförskap och erhåller arbete på samma lönenivå för att nå 260 miljoner kronor. Hela den samhällsekonomiska nyttan är i scenario 2 cirka kronor per år. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle 491 personer med ett osubventionerat arbete och en inkomst på kronor i månaden täcka JobbMalmö:s hela budget år 2012 (260 miljoner kronor). 93 Mejlsvar från Jesper Theander till Demokratikonsult. Budget JM pdf. Mottaget den 20:e september november

290 Observera att alla beräkningar som berör kommun/stad och landsting/region är komplexa eftersom Sverige har ett utjämningssystem som fördelar om skatteintäkter mellan i princip alla Sveriges kommuner och landsting. Övriga aktörers kostnader Utanförskapet påverkar även andra aktörers ekonomi i samhället. Många av samhällets resursinsatser för långt gående utanförskap, exempelvis missbruk, psykisk sjukdom, polisingripande och fängelse, är kostnader som belastar statens, landstingets eller kommunens budget. Likaså tillhör de insatser som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan genomför statens ansvarsområde. Statens ekonomi påverkas också vid minskad sysselsättning genom reducerade inbetalningar av olika typer av skatter, inkomstskatt, sociala avgifter och indirekt skatt. Om Demokratikonsult återvänder till exemplet ovan där personen går från ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag till ett heltidsarbete utan subvention med kronor i månadslön blir effekten för Försäkringskassan en kostnadsreducering på cirka kronor (bostadsbidrag plus handläggning och utbetalning). För staten som helhet exklusive Försäkringskassan blir effekten drygt kronor, där de sociala avgifterna och den indirekta skatten på produktionen utgör intäktsposterna. Landstinget/regionen är en annan aktör som påverkas av utanförskapet. Ohälsan inklusive välbefinnandet kan försämras, detta gäller speciellt vid ett långvarigt tillstånd av brist på arbete och pengar vilket för de allra flesta är en grogrund för otrygghet och ohälsa. Landstingets insatser av olika typer av vård är kostsam, det gäller speciellt den slutna vården plus viss medicinering som är mycket dyr. Liksom kommunen påverkas landstinget även genom skattesystemet. Effekten på landstinget i exemplet ovan är cirka kronor, vilket i sin helhet utgörs av skatteintäkter. Skulle individen behöva uppsöka en läkare på vårdcentralen är kostnaden för ett besök kronor, medan motsvarande besök inom den slutna sjukvården är dubbelt så kostsam. Ett vårddygn kostar cirka kronor beroende på diagnos och den vårdinsats som individen behöver. Försäkringsbolag som hanterar arbetsrelaterade försäkringar påverkas också av utanförskapet genom att premieinbetalningarna minskar i kombination med ökade utbetalningar i samband med ökad arbetslöshet. Inbetalningen kopplad till Demokratikonsults exempel med kronor i månadslön är cirka kronor årligen. Slutligen ska som en viktig faktor framhållas att även de enskilda individernas ekonomi påverkas. Att kunna lämna en situation där individen är beroende av ekonomiskt bistånd i kombination med bostadsbidrag och att erhålla ett arbete enligt Demokratikonsults exempel ger en nettoinkomst årligen på drygt kronor. 94,95 94 Demokratikonsult har använt Payoff-metoden i den samhällsekonomiska analysen. Beskrivning av den beräkningsmetod som används. Med beräknings- och analysmodellen NyttoSam genomför Payoff utvärderingar och analyser som syftar till att minska utanförskapet i samhället och som skall leda till att individernas självförsörjningsgrad ökar. Kortfattat fungerar metoden och modellen på följande sätt: genom att kartlägga en individs livs 11 november

291 4.2 MALMÖ STADS KOSTNADER OCH VINSTER Demokratikonsult kan konstatera att hela Malmö stads arbetsmarknadskostnader är: de reala resurser som kommunen satsar på att bryta, reducera alternativt förebygga utanförskapet kostnaderna av de ekonomiska bistånd och andra bidrag som kommunen betalar ut skatteeffekter som uppstår för kommunen i samband med minskat arbetskraftsdeltagande Enligt Demokratikonsult kan Malmö stads arbetsmarknadskostnader minskas genom att minska antalet malmöbor med ekonomiskt bistånd. Detta sker om en individ börjar arbeta, men även om individen anmäler sig hos Arbetsförmedlingen. Däremot kan de negativa skatteeffekterna bara minskas om individen börjar arbeta. JobbMalmö:s kostnader är den första delen av Malmö stads kostnader, nämligen kostnaderna som insatserna medför i arbetet med att bryta, reducera och förebygga utanförskap. År 2012 låg de vid 260 miljoner kronor. Demokratikonsult har fått uppgift från Stadskontorets Avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) att kostnaderna för år 2013 kommer att ligga på 280,5 miljoner kronor. 96 Demokratikonsult konstatera i sin analys att insatsernas genererar vinster är olika. Vinsterna är lika med insparingarna i ekonomiskt bistånd avseende de individer som går vidare till studier eller till Arbetsförmedlingen. Avseende de individer som lämnar JobbMalmö och går till arbete är Malmö stads vinster därutöver skatteintäkter som följd av förvärvsarbete. Demokratikonsult har i sin samhällsekonomiska analys kunnat visa att både Malmö stads vinster och samhällets vinster beror på hur länge en individ är i anställning efter deltagandet i JobbMalmö:s insatser och hur mycket individen får i lön. Med anledning av att JobbMalmö inte följer upp sina deltagare efter att dessa skrivs ut, kan Demokratikonsult inte uttala sig över JobbMalmö:s egentliga vinster. och försörjningssituation under en period av 12 månader FÖRE en insats och sedan jämföra detta med motsvarande situation under en period av 12 månader EFTER åtgärden beräknar NyttoSam de ekonomiska effekter som uppstått. Effekterna beräknas för såväl samhället som helhet, som för olika aktörer. De aktörer som redovisas separat i beräknings- och analysmodellens standardversion är kommun/stad, landsting/region, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, övrig stat, staten totalt, försäkringsgivarna och individen själv. Beräknings- och analysmodellens struktur bygger på de lagar, regler och system som gäller i dagens samhälle samt ett antal antaganden och avgränsningar. Skattelagstiftningen, socialförsäkringssystemet, standardkostnader för olika offentliga tjänster, högkostnadsskydd samt regler för olika arbetsmarknadsåtgärder är några av de delar som ingår i beräknings- och analysmodellen. 95 Demokratikonsult vill på detta ställe påtala att till exempel barnomsorg inte ingår i beräkningar eftersom det anses vara en rättighet. 96 Mejlsvar från Jesper Theander till Demokratikonsult. Budget JM pdf. Mottaget den 20:e september november

292 KÄLLFÖRTECKNING Källhänvisningarna består av såväl refererad litteratur som litteratur som på annat sätt har påverkat innehållet. BÖCKER Olofsson & Wadensjö. Arbetsmarknadspolitik Förändrade förutsättningar och nya aktörer, Stockholm: SNS förlag, Skans, O. N. & Åslund, O. SNS Välfärdsrapport 2009: Segregationen i storstäderna. SNS Förlag, ELEKTRONISKA KÄLLOR november

293 ÖVRIGA KÄLLOR Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsutsikterna våren 2013 Skåne län, Demokratikonsult,. Analys av insatsernas inverkan, Demokratikonsult.. Metoder och arbetsprocess Demokratikonsult.. Uppföljning av hur insatserna bedrivs Falk, Katarina. Ny organisation för yrkesutbildningar, Edico (3/2012). Hämtad från: _12_web.pdf Finansdepartementet. Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? Rapport från ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet, Forslund, Vikström. Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet- en översikt. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Framtidskommissionen. Svenska framtidsutmaningar: Slutrapport från Regeringens Framtidskommission. Stockholm: Regeringskansliet, Företagarnas Rapport: Sjuklöneansvaret - hinder för tillväxt, maj november

294 Harbo Hansen, N. Limiting long-term unemployment and non-participation in Sweden OECD Economics Department Working Papers, No OECD Publishing, Howell, D. R. & Rehms, M. Unemployment compensation and high European unemployment: a reassessment with new benefit indicators. Oxford Review of Economic Policy, 25 (1), 2009, sid Karlsson, N. & Skånberg, O. Matchning på den svenska arbetsmarknaden: Underlagsrapport 9 till Framtidskommissionen, Kommission för ett socialt hållbart Malmö. Malmös väg mot en hållbar framtid: Hälsa, välfärd och rättvisa. Malmö: Malmö stad, Kommunallag (1991:900). Lag (1982:80) om anställningsskydd. Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Lundin, Johan A, Malmö Industristaden, Addo Cementa Ljungmans Kockums, Magnusson, L. Den svenska arbetslösheten i ett längre perspektiv. Ekonomisk Debatt 2000, 28 (1), 1999, sid Malmö stad, Handlingsplan för ökad delaktighet och fler malmöbor i arbete, Mål och budget Malmö stad, Helsingborg. Rapport ang. arbetslösheten i Malmö och Helsingborg, Malmö stad, Stadskontoret, Avdelningen för integration och arbetsmarknad, Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser, Malmö stad, Stadskontoret, Avd. Integration och arbetsmarknad. Arbetslöshet och sysselsättning i Malmö 2012 en översikt, Malmö stad, Stadskontoret, Avdelningen för integration och arbetsmarknad. Månadsstatistik 2013 Mars: Arbetslöshet, sysselsättning, pendling, arbetsmarknadsinsatser, ekonomisk hjälp, november

295 Malmö stad, Stadskontoret, Avdelningen för integration och arbetsmarknad. Årsstatistik 2012: Månadsstatistik januari-december, Mejlsvar från Jesper Theander till Demokratikonsult. Budget JM pdf. Mottaget den 20:e september RAKS Rapport: Fokus på näringsliv och arbetsmarknad. RAKS- Registerbaserad aktivitetsstatistik, Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, Salonen, T. Befolkningsrörelser, försörjningsvillkor och bostadssegregation: En sociodynamisk analys av Malmö. Malmö: Malmö stad, SCB:s Demografiska rapporter 2004:5. SCB. SCB:s data för forskning SFS 2007:1360 Lag om kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Socialtjänstlag (2001:453). Svenskt Näringslivs rapport: Första steget ut Studentmedarbetare på den svenska arbetsmarknaden. Dec Tegsjö, B. Integrationen på arbetsmarknaden: För vilka och var har den lyckats bäst?, Hämtad från Tillväxtanalys, Befolkningsprognos+för+Malmö+stad xlsx Tillväxtanalys. Strukturförändringar under finanskrisen en kartläggning. Working Paper/PM, 2013:07. Utbildningsnämnden, Årsanalys 2012 Facknämnder, november

296 BILAGOR BILAGA 1: UTBILDNINGSGRUPPER I denna bilaga visar Demokratikonsult förväntad tillgång och efterfrågan per utbildningsgrupp i Skåne för året 2020, samt en bedömning av förväntad balans för utbildningsgruppen baserat på skillnaden som andel av efterfrågan. Källa till detta underlag är en prognosen som Näringsliv Skåne har genomfört. 97 Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av efterfrågan Bedömning 2020 Allmän utbildning Folkskola och grundskola % Överskott Samhällsv gymn och % Överskott handelsgymn/3-årig ekonomisk linje Naturv gymn % Överskott Summa % Överskott Därav förgymnasial % Överskott Gymnasial % Överskott Pedagogik och lärarutbildning Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedömning efterfrågan Gymn pedagogisk % Överskott utb Minst 20 poäng % Balans pedagogik Förskollärare % Balans Fritidspedagoger % Brist Lärare, tidigare år % Brist Lärare, senare år % Brist Speciallärare % Brist Yrkeslärare % Brist Övrig eftergymn % Överskott pedagogisk utb Summa % Brist Därav gymnasial % Överskott Eftergymnasial % Brist Humaniora och konst Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedöm- 97 Region Skåne/Näringsliv Skåne. Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på Malmö: Region Skåne, 2012, sid november

297 efterfrågan ning Estetisk gymn utb % Överskott Gymn utb medieproduktion % Överskott Minst 20 poäng, % Överskott humaniora/konst Humanister % Överskott Konstnärlig eftergymn % Överskott utb Medieproduktion, % Överskott eftergymn utb Teologisk högskoleutb % Överskott Övrig eftergymn % Överskott utb humaniora/konst Summa % Överskott Därav gymnasial % Överskott Eftergymnasial % Överskott Samhällsvetenskap, juridik, handel och administration Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedömning efterfrågan Handel och administration % Brist (gymn) Minst 20 poäng % Överskott samhällsv/ekonomi/juri dik Bibliotek och information % Balans Ekonomer % Överskott Högskoleutb, förvaltning, % Överskott m m och samhälls- och beteendevetare Jurister % Balans Journalister % Överskott Psykologer % Balans Övrig eftergymn % Överskott utb, samhällsv, m m Summa % Överskott Därav gymnasial % Brist Eftergymnasial % Överskott Naturvetenskap, matematik och data Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedömning efterfrågan Yrkesinr gymn utb, % Balans nturv/matematik/d ata Minst 20 poäng, naturv/ matema % Överskott 11 november

298 tik/data Biologer % Överskott Programmerar- och % Balans systemerarutb Fysiker % Brist Geologer % Balans Kemister % Brist Matematik, statistik % Balans mm Övrig eftergymn % Överskott utb, naturvetenskap mm Summa % Överskott Därav gymnasial % Balans Eftergymnasial % Överskott Teknik och tillverkning Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedömning efterfrågan Tekniskt gymn ( % Brist år) Byggutb (gymn) % Överskott Elektro- och datateknisk % Överskott utb (gymn) Fordons- och farkostutb % Balans (gymn) Industriutb % Brist Livsmedelsutb % Balans (gymn) Energi- och VVSutb % Överskott (gymn) Minst 20 poäng, % Överskott teknik, ej examen Arkitekter % Brist Civiling: Industriell % Balans ekonomi Civiling: väg- och % Överskott vatten, lantmäteri Civiling: maskin, % Brist farkost Civiling: elektroteknik, % Brist teknisk fysik, data Civiling: kemi-, bio-, % Brist material- och geoteknik Civiling: totalt % Brist Ingenjör: väg- och % Överskott vatten, lantmäteri Ingenjör: maskin, % Brist farkost, industriell ekonomi Ingenjör: elektroteknik, teknisk fysik, % Brist 11 november

299 data Ingenjör: kemi-, % Brist bio-, material- o geoteknik Ingenjör: okänd % Brist inriktning ingenjörer: totalt % Brist Övrig eftergymn % Överskott utb, teknik och tillverkning Summa % Balans Därav gymnasial % Balans Eftergymnasial % Brist Lant- och skogsbruk samt djursjukvård Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedömning efterfrågan Naturbruksutb, % Överskott gymn Minst 20 poäng, % Balans lant- och skogsbruk/djursjukvård Jordbruksvetenskaplig % Brist högskoleutb Skogsbruksvetenskaplig % Brist högskoleutb Veterinärer % Brist Övrig eftergymn % Överskott utb, lant- /skogsbruk, djursjukvård Summa % Överskott Därav gymnasial % Överskott Eftergymnasial % Balans Hälso-och sjukvård samt social omsorg Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedömning efterfrågan Gymn utb, barn och % Brist ungdom Tandsköterskautb % Brist Omvårdnadsutb % Brist (gymn) Minst 20 poäng, % Överskott hälso- och sjukvård/social omsorg Apotekare % Överskott Arbetsterapeuter % Överskott Biomedicinska % Brist analytiker Fritidsledare % Brist Läkare % Brist 11 november

300 Receptarier % Brist Sjukgymnaster % Brist Sjuksköterskor % Balans Socionomer (inklusive % Överskott social omsorgs- utb) Tandhygienister % Överskott Tandläkare % Brist Övrig eftergymn % Överskott utb, hälso- och sjukvård/social omsorg Summa % Balans Därav gymnasial % Brist Eftergymnasial % Balans Tjänster Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedömning efterfrågan Hotell- och restaurangutb % Balans (gymn) Transportutb % Brist (gymn) Övrig gymn utb % Brist inom tjänsteområdet Minst 20 poäng, % Överskott tjänsteområdet, ej examen Poliser % Brist Transportutb, eftergymnasial % Balans nivå Övrig eftergymn % Överskott utb inom tjänsteområdet Summa % Balans Därav gymnasial % Brist Eftergymnasial % Överskott Ospecificerad utbildning Utbildningsgrupp Efterfrågan Tillgång Differens Andel av Bedömning efterfrågan Gymn utb, ospecificerad % Överskott Eftergymn utb, % Balans ospecificerad Uppgift saknas 0 0 TOTALT % Överskott Därav förgymnasial % Överskott Gymnasial % Balans Eftergymnasial % Balans 11 november

301 11 november

302 BILAGA 2: JOBBMALMÖ EN UTVECKLINGSIDÉ IN SEARCH OF EXCELLENCE Syftet med Demokratikonsultsutredningsuppdrag är att ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. Här presenterar Demokratikonsult en utvecklingsidé som översiktligt beskrivs i detta dokument. Figur B2-1 B2.1 MÅNGA SMÅ FÖRBÄTTRINGAR Så gott som alla organisationer har både bra verksamheter och sådana som behöver utvecklas. Det gäller inte minst för JobbMalmö som är en ung organisation. Men som trots det redan förändrats flera gånger. Insatserna är i princip organiserade enligt den modell som benämns linjestab. Det vill säga en organisationsform som är hierarkiskt uppbyggd och kompletterad med stödfunktioner (staber). Organisationsformen utmärks av strikt fördelning av uppgifter, ansvar och befogenheter. Varje medarbetare har bara en direkt överordnad chef. Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö istället överväger att etablera en processorienterad organisation, vilket innebär att JobbMalmö:s olika processer ligger till grund för hur, av vilka och på vilket sätt organisationens tjänster levereras. 11 november

303 En processorienterad organisation präglas av att processerna är basen för att skapa värde för JobbMalmö:s deltagare i olika aktiviteter. Frågor om styrning, drift, förbättringar och utveckling av verksamheten påverkas också av en sådan organisationsform. Huvud- och delprocesser relateras till ett tjänsteutbud som svarar mot deltagarnas behov. Medarbetarnas kompetenser bildar kompetensteam som anpassas till deltagarbehov och till deltagarvolymer. Vikten av att identifiera och kartlägga adekvata processer får inte underskattas samtidigt som ett processorienterat synsätt ökar flexibilitet och förutsättningar för ständig kompetensutveckling genom erfarenhetsutbyte inom och i vissa fall mellan kompetensteam. Även om Demokratikonsult i huvudsak rekommenderar förbättringar som direkt berör JobbMalmö vill utredarna understryka att det finns fler omständigheter som JobbMalmö inte ensamt råder över och som också behöver utvecklas. Det gäller inom de fyra huvudaspekter som Demokratikonsult haft uppdrag att utreda. I utredningens respektive rapporter har Demokratikonsult lämnat rekommendationer. I det följande avsnittet ger Demokratikonsult exempel på förbättringsområden. POLITIK TILL VERKSTAD I politiskt styrda organisationer kan det finnas konflikter mellan lokala politikers ambitioner att tillgodose medborgares förväntningar in i minsta detalj och deras uppgift att i större utsträckning ägna kraft åt strategiska frågor. Inom JobbMalmö:s verksamhetsområde är Jobboffensiv ett exempel på ett politiskt handlingsprogram med höga och bra ambitioner. Men där programmet i flera stycken är mer detaljerat än önskvärt för att frigöra kreativitet och stimulera effektivt nytänkande hos dem som operativt ska genomföra insatserna. Det är med andra ord angeläget att varje nivå i en organisationsstruktur avgränsar sig till sitt ansvarsområde, och att man gör tydliga skillnader mellan strategiska och operativa ställningstaganden. KUNSKAP OM MÅLGRUPPER Malmö stad är i behov av att utveckla sin kunskap om målgruppen/grupperna som är aktuella för JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser. De bör enligt utredarna definieras tydligare. Frågan är exempelvis om gruppen/grupperna begränsas till de i arbetsför ålder som är mottagare av ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet. Eller är målgruppen/grupperna 98 Jobboffensiv.pdf 11 november

304 vidare? Är exempelvis arbetslösa ungdomar en egen målgrupp oavsett bistånd eller ej? När målgruppen/grupperna definierats kan frågan om dess karaktäristika identifieras. Till exempel, ålder, kön, kompetensnivå, födelseland, funktionsnedsättning et cetera på en sammansatt nivå. Varje enskild individs situation och behov är en senare fråga. FÖRDELNING AV RESURSER Resursfördelning, det vill säga fördelning/tilldelning av ekonomiska medel för att driva en verksamhet, bör ske baserat på en fördelningsmodell både till JobbMalmö som helhet och inom JobbMalmö:s olika enheter eller annan indelning om JobbMalmö organiseras processorienterat som Demokratikonsult rekommenderar. De medel som fördelas är avsedda att bekosta personal, lokaler, utrustning med mera. En fördelningsmodell bör ta hänsyn till övergripande ambitioner och prioriteringar. Den bör uppfattas som rättvis, vara lätt att kommunicera och svår att manipulera. ARBETE MED MÅL OCH MÅTT Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö använder en modell för operativ målstyrning som är beskriven i 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs. Modellen omfattar hela vägen från ax till limpa, vilket innebär att den bidrar till en obruten kedja från den högsta politiska nivån till den dagliga operativa verksamheten med JobbMalmö:s olika arbetsmarknadsinsatser. Frågan om vilka mål som ska sättas och vilka mått som ska användas är viktiga aspekter i modellen. Operativ målstyrning kan avgränsas till JobbMalmö:s verksamhet eller omfatta hela styrkedjan. Demokratikonsult rekommenderar det senare; att hela styrkedjan inbegrips. På den operativa nivån, där tjänsterna levereras i mötet mellan deltagare och medarbetare hos JobbMalmö är endast två begrepp de mest centrala i modellen, nämligen aktivitetsmål och resultatdialog. Modellen beskrivs i femton punkter längre fram. ORGANISATION Som redan framgått rekommenderar Demokratikonsult att JobbMalmö konverteras till en processorienterad organisation. Om det inte är aktuellt att följa den rekommendationen torde det ändå vara nödvändigt att göra en genomgripande kartläggning av nuvarande organsation för att klara ut om den är optimal i relation till målgruppen/grupperna som är aktuella för Jobb- Malmö:s insatser. I en sådan kartläggning bör det även identifieras hur väl ledarskap, resurser, kompetenser, rutiner, stödsystem, uppföljning et cetera svarar mot JobbMalmö:s uppdrag. 11 november

305 LÖPANDE UPPFÖLJNING I ledningssammanhang förekommer begreppet What gets measured gets done flitigt. Att veta vad man ska åstadkomma och att mäta det löpande är ofta ett bra hjälpmedel för att, göra och göra rätt. Inom ramen för operativ målstyrning, som Demokratikonsult rekommenderar, är det ett naturligt inslag att sätta mål på varje nivå och att löpande mäta utfallet. På den nivå där medarbetare möter deltagare i stort sett varje dag sätter enskilda medarbetare eller team av medarbetare sina aktivitetsmål för den närmaste tiden, som kan röra sig om två till fyra veckor. Efter varje sådan period går medarbetare och den närmaste ledningen igenom utfallet i en resultatdialog. Metoden skapar ett starkt kitt mellan medarbetare och ledning och mellan det som ska åstadkommas och det som faktiskt blir gjort. Resultatdialogen stimulerar till konstruktiva samtal om resurser, metoder, kompetenser med Figur B2-2 mera. UTVÄRDERING OCH ÅTERKOPPLING Demokratikonsult har i sitt utredningsarbete kring Malmö stads arbetsmarknadsinsatser inte funnit några aktiviteter som utvärderar insatserna. Exempelvis vilka avtryck som insatserna gör i ett längre perspektiv. Det är allmänt bekant och vedertaget att betydande humana och samhällsekonomiska vinster nås om en person kan förändra sin situation från utanför- till innanförskap. Och det är därför angeläget att inte bara veta att det sker utan också veta hur långsiktig en sådan statusförändring är. För en person är bidraget till samhällsekonomin i storleksordningen kronor per år när individen arbetar och försörjer sig själv. För den som har många år kvar av sitt yrkesverksamma liv rör det sig om betydande belopp totalt sett. I ramen frågan om utvärdering har Demokratikonsult inte funnit att verksamheten kvalitetssäkras. Det enda spår som noterats är att en form av kvalitetsmätningar görs varje år. De begränsas dock till att fråga deltagarna om de är nöjda. Demokratikonsult rekommenderar att JobbMalmö fortsätter utveckla sina kvalitetsmätningar så att de mäter resultat av både tjänsteleverans i det personliga mötet och det resultat som tjänsteleveransen leder till. 11 november

306 Kvaliteten i det personliga mötet kan exempelvis mätas genom att direkt efter mötet fråga både den som levererat tjänsten och deltagaren om deras för-väntan och deras upplevelse av mötet. Vill man göra mätningen mer detaljerat är det möjligt att avgränsa frågeområdet och precisera frågeställningen. Resultatet av tjänsteleveransen bör mätas över längre tid eftersom utfallet ofta inte kommer omedelbart. När det rör sig om en utbildningsinsats kanske inte effekten kommer förrän en tid efter utbildningens slut. Kvalitetsmätningar bör också göras bland chefer och medarbetare. Syftet är bland annat att hämta underlag för att utveckla det interna arbetet men också att söka eventuella korrelationer mellan mätresultat från enkäter till deltagare och enkäter till chefer och medarbetare. Demokratikonsult rekommenderar även att Malmö stad inför system och rutiner som i ett första steg följer upp JobbMalmö:s insatsers hållbarhet exempelvis genom att följa de individer som lämnar JobbMalmö efter avslutad insats. Det kan röra sig om längre studier över om dessa personer arbetar tre, sex, nio månader et cetera efter insatsen. Och i senare steg ställa resultaten av sådana studier i relation till vilka insatser som gjorts. På så sätt går det att utvärdera nyttan av olika insatser och använda dessa resultat vid utveckling av befintliga och nya insatser och vid prioritering av insatser till enskilda individer. 11 november

307 B2.2 DET EFFEKTIVA FÖRLOPPET Figur B2-3 Figur 3 visar ett klassiskt synsätt för att genomföra en verksamhet, följa upp en process, utveckla en metod et cetera. Demokratikonsult lyfter in bilden för att påminna om vikten av ett strukturerat synsätt över hur sådana förlopp hanteras. 11 november

308 B2.3 KOMMUNSTYRELSENS ÖVERGRIPANDE MÅL Figur B2-4 Det övergripande målet för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser och Jobb- Malmö:s verksamhet är mycket avgörande för ett antal frågeställningar. Målet bör spegla en vision som genererar en klar bild hos varje betraktare över det som ska uppnås. Den här aktuella texten väcker ett antal frågor som Demokratikonsult ställer och som det är oklart ifall alla berörda har samstämmiga svar på. Ett övergripande mål som kommunstyrelsen fastställer kan spela stor roll för vilken verksamhet som kommer att bedrivas. Om de som ska realisera verksamheten tolkar målet lika som de som formulerat och beslutat om målet ökar möjlighet till hög måluppfyllelse och nöjdhet. Exempel på frågor som Demokratikonsult ställer utifrån detta mål är: Menar politikerna i Malmö stad alla arbetslösa, arbetslösa som är mottagare av ekonomiskt bistånd, eller gäller någon annan definition? Avser politikerna i Malmö stad att endast anställningar hos arbetsgivare med kollektivavtal (avtalsenliga löner) kan komma ifråga? Anser politikerna i Malmö stad att studier leder till omedelbar självförsörjning? 11 november

309 Demokratikonsult vill med dessa exempel understryka vikten av att övergripande mål ger en lättolkad och tydlig bild av vad som ska åstadkommas. B2.4 VILKA MEDBORGARE ÄR ARBETSLÖSA Figur B2-5 Demokratikonsult har i sitt utredningsarbete inte funnit att det finns en entydig uppfattning över vilka medborgare som är arbetslösa. Det hänger exempelvis samman med vilka definitioner som används, vilka system som verifierar och ifall alla arbetslösa över huvud taget är med i några register. Malmö stad behöver därför utveckla sin förmåga att skaffa information om arbetslösa medborgare oavsett om de är registrerade i någon myndighets register förutsatt att det är stadens ambition att nå alla. Det gäller att avgöra vilka och hur många medborgare som är arbetslösa totalt sett och att identifiera karaktäristikan för dessa. Utfallet av en sådan inventering är ett bra och förmodligen ett nödvändigt underlag för att kunna formulera övergripande mål och för att göra avsedda prioriteringar. Med karaktäristikan för målgruppen/grupperna arbetslösa medborgare menas; ålder, kön, födelseland, funktionsnedsättning, utbildningsnivå, arbetslöshetstid och så vidare. Som exempel på en utmaning för Malmö stad när det gäller att söka upp och etablera kontakt med arbetslösa är förhållandet att alla personer utan arbete inte är registrerade i något av de system som aktuella myndigheter har. Det 11 november

310 gäller till exempel för arbetslösa ungdomar som inte är anmälda hos Arbetsförmedlingen eller registrerade i något av Malmö stads system. När Malmö stad fastställt kriterierna för vilka som är arbetslösa och bestämt hur man ska beräkna antalet har man också skapat ett mer fullständigt underlag för beslut om sina arbetsmarknadspolitiska insatser. Det underlättar även för Malmö stad att formulera mål, göra prioriteringar och beräkna behovet av ekonomiska resurser. B2.5 BEDÖM INDIVIDENS FÖRUTSÄTTNINGAR OCH BEHOV Figur B2-6 En kritisk punkt i kontakterna mellan potentiella deltagare hos JobbMalmö och dess medarbetare är det första mötet. Mötet då individens behov kartläggs och handlingsplanen utformas för de insatser som är aktuella för deltagaren. I många fall är det en fördel för deltagaren och för resultatet om olika aktörer involveras i resan från utanför- till innanförskap. Gott samarbete mellan JobbMalmö och Arbetsförmedlingen och En väg in kan öka chansen att nå bra resultat för deltagaren. Att göra rätt från början underlättas om berörda aktörer kan göra handlingsplanen gemensamt. Därför rekommenderar Demokratikonsult att Jobb- Malmö och Arbetsförmedlingen möter potentiella deltagare hos JobbMalmö i ett gemensamt möte och att man utformar handlingsplanen utifrån sina bästa kompetenser och möjligheter att erbjuda tjänster. Det torde finnas ex- 11 november

311 empel på insatser som kan erbjudas från JobbMalmö men inte från Arbetsförmedlingen och vice versa. Genom att upprätta handlingsplanen gemensamt ökar även möjligheterna att samspelet mellan olika insatser kan förstärkas så tillvida att en insats från en aktör direkt kan följas av en insats från en annan aktör utan oönskade glapp. Det blir således en sömlös kedja av insatser som kortar den totala insatstiden och oftast förbättrar utfallet av insatsen för individen. B2.6 RESURSER (BUDGET) Figur B2-7 Att fördela ekonomiska medel till offentliga organisationer och verksamheter är en grannlaga uppgift. Till skillnad mot privat affärsverksamhet har offentliga verksamheter sällan ett kostnads- och intäktsflöde direkt relaterat till marknadens behov och betalningsvilja. Resurserna ska användas till dem som behöver dem mest, inte till dem som betalar bäst. Offentliga verksamheter finansieras med skattemedel och är bland annat därför mer intressanta för medborgare och folkvalda att uttrycka sin uppfattning om. Mot denna bakgrund är det värdefullt att använda väl utvecklade modeller för att fördela ekonomiska medel. Sådana modeller kan utformas olika beroende på aktuell aggregeringsnivå, vilket i detta fall kan vara en nivå och modell för att fördela medel till JobbMalmö som helhet och en annan nivå och modell för att fördela medel inom JobbMalmö. 11 november

312 Modeller bör utvecklas tillsammans med närmast berörda för att de i möjligaste mån ska accepteras. De bör upplevas som rättvisa, vara transparenta och lätta att kommunicera samt svåra att manipulera. Och om det är möjligt bör man även bygga in någon form av resultatpremie. Men i så fall är det viktig att vara uppmärksam på att sådana premier inte snedvrider önskvärda prioriteringar. B2.7 PLANERA FRÅN TVÅ HÅLL Figur B2-8 Figur 8 symboliserar här ett iterativt planeringssätt, det vill säga att dialogen mellan beställare och utförare tillämpas för att de successivt ska förenas kring uppdrag, resurser, insatser med mera. Planeringssättet kan även liknas med en förhandling mellan två parter men i detta fall är skillnaden att parterna inte är jämbördiga eftersom beställaren har sista ordet. Rent praktiskt kan planeringen ske på sådant sätt att beställaren anger ramar för uppdraget och utföraren återkommer till beställaren med uppgift om vad som går att åstadkomma inom dessa ramar. Vanligtvis vill beställaren få mer pang för pengarna än vad utföraren anser sig kunna åstadkomma. Men med ett iterativt planeringssätt går det att förenas i en kompromiss där resultatet leder till att båda parter blir vinnare. När en verksamhet ska realiseras är det av stort värde att beställare och utförare är överens och att båda parter är nöjda med överenskommelsen. Möjligheten ökar därmed att utfallet blir det önskvärda. 11 november

313 B2.8 PROCESSKARTAN Figur B2-9 Processkartan är en skiss över huvud- och delprocesser för JobbMalmö:s verksamhet och tjänsteutbud utan att göra anspråk på att vara en kartläggning av aktuella processer. För det krävs en mer detaljerad modellering. Huvudprocessen går från arbetslös till arbete. Inte sällan från utanförskap till innanförskap och ofta från biståndstagare till självförsörjande bidragsgivare ur samhällsekonomiskt perspektiv. Delprocesserna representerar olika insatser som rustar individen och ökar hans eller hennes konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. Bland delprocesserna är även sådana som underlättar anställningar genom olika subventioner, till exempel Lönebidrag, OSA och Trygghetsanställningar. Utöver huvud- och delprocesser finns även stödprocesser av administrativ karaktär, som hanterar ekonomi, personal, lokaler, IT-system et cetera. Det särskilt viktiga första mötet mellan potentiella deltagare och JobbMalmö bör som framgår av punkt 5 ovan och som det redovisas i Figur 9 ske tillsammans med Arbetsförmedlingen. Demokratikonsult rekommenderar också att de delprocesser som underlättar anställningar och som i vissa fall innebär anställningar inom Malmös stad, exempelvis OSA, läggs utanför Jobb- Malmö:s organisation. Därigenom hanteras sådana anställningar lika oavsett om de sker inom Malmö stad eller hos andra offentliga eller privata arbetsgivare. 11 november

314 B2.9 OPERATIV STYRMODELL Figur B2-10 Operativ styrmodell är en modell för målstyrning och resultatinriktat ledarskap samt stort medinflytande. Modellen beskrivs även i 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs. Demokratikonsults modell för Operativ målstyrning är sprungen ur Performance management, Management by objectives och personalpolitikens Arbetsglädje och goda resultat. Genom starkt engagemang från medarbetare som arbetar i den operativa verksamheten (exempelvis möter deltagare inom JobbMalmö) längst fram i staden och genom deras inflytande över den dagliga verksamheten, underlättas ledningens strävan att nå goda resultat. Inte vilka resultat som helst utan de som är i linje med Malmö stads vision, uppdrag och mål. Performance management och Management by objectives är vedertagna begrepp i managementteori. Definition av Performance management är exempelvis enligt Armstrong och Baron (2005) 99 : a natural process of management contributes to the effective management of individuals and teams to achieve high levels of organisational performance. As such, it establishes shared understanding 99 Armstrong, M., Baron, A. (2005). Managing performance: Performance management in action. Chartered institute of personnel and development, CIPD House: London 11 november

315 about what is to be achieved and an approach to leading and developing people which will ensure that it is achieved. Management by objectives kan enklast översättas med Målstyrning. En modell för mål- och resultatstyrning ska vara enkel att förstå, lätt att kommunicera, uppfattas som relevant och leda till resultat. Demokratikonsults modell för operativ målstyrning uppfyller dessa villkor. Demokratikonsult har verifierat användningen av modellen genom beprövad erfarenhet. Modellen implementeras enklare och snabbare om ledningen för Malmö stad redan har utvecklat, kommunicerat och fått accept från medarbetare för sitt uppdrag, sin vision och för sina mål och målnivåer för den aktuella perioden. Modellen fungerar även om dessa förutsättningar inte finns men i så fall begränsas användbarheten till den operativa nivån i Malmö stad. Det vill säga den nivå och verksamhet som är längst fram och där arbetet görs. Modellen har få centrala begrepp. De två absolut och utan tvekan viktigaste begreppen är aktivitetsmål och resultatdialog. I båda fallen rör det sig om viktiga delar där både ledarskapet och medarbetarna engageras aktivt. I det följande beskriver Demokratikonsult modellen i sin helhet i 15 punkter. Som påtalats ovan är det en fördel om Malmö stad har genomfört punkterna 1-10 innan den egentliga processen för den Operativa målstyrningen genomförs. Modellen bör bearbetas i en till två workshops med både chefer och medarbetare. Vid dessa tillfällen kan modellen anpassas till den verksamhet där den ska användas. Då skapas även utrymme för öppna, kritiska och konstruktiva diskussioner om modellen och dess syften. Demokratikonsult kan gemensamt med deltagarna lyfta upp styrkor och svagheter i modellen samt belysa vilken avgörande betydelse som medarbetare/arbetslag har för att modellen ska få avsedd effekt. 11 november

316 OPERATIV STYRMODELL, 15 STEG Figur B MALMÖ STADS ÖVERGRIPANDE MÅL a. Utformas av uppdragsgivaren politikerna b. Det övergripande målet bör gälla under lång tid men behöver kunna omprövas med kort varsel orsakat av förändringar i marknad och av politiska beslut 2. MALMÖ STADS VERKSAMHETSIDÉ a. Utformas av Malmö stad för att göra huvuduppgiften mer konkret b. Verksamhetsidén bör gälla under relativt lång tid, fyra till sex år (se dock punkt b) 3. MALMÖ STADS VISION a. Utformas av Malmö stad och förtydligar vad verksamheten ska leda till b. Visionen bör, i likhet med verksamhetsidén, gälla under relativt lång tid (se dock punkt b) 4. RIKTLINJER FÖR DET KOMMANDE ÅRETS VERKSAMHET a. Grundat på politikens årliga uppdrag och dess prioriteringar samt ekonomiska resurser, utformar Malmö stads ledning riktlinjer för 11 november

317 det kommande året. I riktlinjerna ger ledningen uppdrag och förutsättningar till organisationen för planering av verksamheten b. Tiden för när riktlinjer bör vara klara anpassas till den organisation där verksamheten ska bedrivas. Det vill säga med hänsyn till uppdragsgivarens planeringsordning och rutiner 5. VERKSAMHETSPLAN a. Varje organisatorisk enhet/nivå utarbetar en årlig plan för verksamheten. Planen innehåller bland annat en beskrivning av det som ska åstadkommas, vilka prioriteringar, mål och målnivåer som gäller, uppgifter om stora aktiviteter, redovisning av hur överenskommelser, resultatdialoger och avvikelserapporter ska behandlas b. Verksamhetsplanen utarbetas så snart organisationen fått årets riktlinjer för verksamheten och i god tid innan verksamhetsåret börjar 6. MÅL a. Mål är en del av verksamhetsplanen b. Mål anger VAD som ska mätas och följas upp med viss frekvens, till exempel varje månad eller varje kvartal c. Mål ska inte förväxlas med målnivåer, som anger vad som ska uppnås inom varje mål. Ett mål kan till exempel vara att nya deltagare ska börja en insats inom en viss tid. Målnivån för det målet kan till exempel vara att fyra av tio nya deltagare ska börja en utbildning inom tre månader d. Det är angeläget att definiera målen, samt hur de ska mätas 7. MÅLNIVÅ FÖR MÅL a. Målnivåer fastställs för varje mål b. Målnivåerna diskuteras med organisationen och bestäms efter dialog 8. ÖVERENSKOMMELSE a. Överenskommelser träffas mellan chef och närmast lägre chef om vad som ska åstadkommas utifrån verksamhetsplanen och målen b. Överenskommelsen tar även upp frågor om resultatdialoger och om behandlingen av avvikelserapporter 9. BUDGETERING, RESURSFÖRDELNING 11 november

318 a. Budget/ekonomiska resurser för verksamheten fördelas till operativa och stödjande organisationsdelar enligt de rutiner som gäller för Malmö stad b. Budget/ekonomiska resurser fördelas i möjligaste mån enligt särskilda fördelningsmodeller och till lägsta möjliga organisationsnivå c. Budget/ekonomiska resurser bör fastställas/tilldelas i god tid innan verksamhetsåret börjar 10. KOMMUNIKATION KÄNNA TILL, FÖRSTÅ, ACCEPTERA OCH HANDLA a. Planer, prioriteringar, mål, målnivåer, överenskommelser et cetera kommuniceras i Malmö stad b. Att känna till är första steget i kommunikationen och syftar till att ge chefer och medarbetare information om planerna för det kommande årets verksamhet c. Att förstå är andra steget och syftar till att fördjupa informationen och starta dialogen om planerna och dess innehåll. Att förstå innebär också att förklara innebörden av planerna och målen. Det gäller till exempel att få medarbetarna att förstå motiven bakom uppdrag, planer, mål och det som ska åstadkommas d. Att acceptera betyder att chefer och medarbetare går ytterligare ett steg framåt och håller med om motiven bakom planer, mål et cetera. De accepterar och är motiverade och stimulerade att arbeta för att uppdrag, planer och mål ska genomföras och nås e. Att handla betyder att den fullständiga acceptansen av uppdrag, planer, mål et cetera leder till aktiv handling från chefer och medarbetare. De arbetar på eget initiativ med rätt uppgifter och på rätt sätt för att nå goda resultat utan intensiv ledning 11. AKTIVITETSMÅL a. Aktivitetsmål är ett angeläget komplement till mål och målnivåer. Aktivitetsmål beskriver de aktiviteter som arbetslaget ska genomföra den närmaste tiden och som bidrar till att målen nås b. Att identifiera och sätta upp aktivitetsmål är en mycket central del i den operativa målstyrningen inom Management by objectives. Operativ målstyrning kännetecknas av att den lägsta nivån i Malmö stad, vanligtvis arbetslaget, sätter mål (aktivitetsmål) i form av aktiviteter som de ska genomföra under den närmaste tidsperioden, oftast två veckor 11 november

319 c. Arbetslaget går igenom de övergripande uppgifterna enligt verksamhetsplanen, med mål, och diskuterar vilka särskilt angelägna aktiviteter som arbetslaget behöver genomföra de kommande två veckorna för att bidra till att verksamhetsplanens målnivåer nås d. Dessa särskilt angelägna aktiviteter kallas för aktivitetsmål och målsätts, av arbetslaget, med nivåer som anger vad som ska genomföras under den aktuella tidsperioden e. Det är således arbetslaget som äger frågan om vilka aktivitetsmål som ska ställas upp och vilka målnivåer som ska nås f. Det är ingen katastrof om arbetslaget skulle identifiera olämpliga aktivitetsmål och/eller målsätta fel eftersom tiden till nästa tillfälle att upprepa processen inte är längre än två veckor 12. RESULTATMÄTNING a. Resultat kan definieras olika; till exempel produktionsresultat- det vill säga utfall i förhållande till insatta resurser eller effektresultatdet vill säga nyttan för deltagaren av det som produceras. Inom Management by objectives, (målstyrning) mäts vanligtvis produktionsresultat medan det för bra Performance Management, (effektivt ledarskap) även behöver tas med vilka effektresultat som nås b. Att mäta resultat är en mycket viktig, kanske den viktigaste komponenten i Management by objectives. Ett vanligt uttryck är att Det som mäts blir gjort och det finns gott om erfarenheter som bekräftar detta c. Resultat kan mätas på olika sätt beroende på vilka förutsättningar som finns för att ta in data. Avsaknaden av tekniska möjligheter att hämta data får inte leda till att mätningar uteblir. Även enkel pinnstatistik är en form av resultatmätning som har betydelse. Att avläsa resultat när det gäller aktivitetsmål är ofta mycket enkelt eftersom aktivitetsmål avser aktiviteter som ska göras under en kort tidsperiod och som är lätta att notera. Ett aktivitetsmål kan till exempel vara att arbetslaget ska besöka x antal företag kommande två veckor och diskutera deras rekryteringsbehov eller att x deltagare ska förberedas för att kunna börja en utbildning. Det behövs inte några avancerade mätsystem för att kunna redovisa om arbetslaget har genomfört dessa aktiviteter. Det viktiga är att man gjort uppgifterna och att man mätt och redovisat dem d. Resultatmätning bör vara så enkel som möjligt men ändå ske även på högre nivåer i Malmö stad. Det vill säga lokala resultat aggre- 11 november

320 geras till varje högre nivå. Jämförelser kan därefter göras mellan enheter inom varje nivå och utgöra grund till exempel för benchmarking e. Jämförelser mellan uppnådda resultat kan lämpligtvis även göras mellan enheter som ingår i kluster där villkoren för att tillhöra ett kluster är att man har likartade förhållanden på ett antal relevanta parametrar f. Resultaten kan gärna exponeras i linje- och stapeldiagram som visar utfallet för olika organisatoriska enheter och för olika tidsperioder. Diagram gör det möjligt att jämföra utfallet och diskutera varför resultaten skiljer sig mellan enheterna och hur resultaten utvecklats över tid. Diagram gör det också möjligt att välja vilka enheter som kan vara aktuella för benchmarking g. Resultat bör mätas kontinuerligt och redovisas med lämplig periodicitet. För aktivitetsmål bör mätningar helst göras och redovisas varje dag även om de inte diskuteras förrän vid resultatdialogen varannan vecka. För aggregerade resultat på nästa nivå är det också lämpligt att mäta kontinuerligt men att vanligtvis redovisa resultaten varje månad h. Utöver mätningar av produktionsresultat som beskrivits ovan är det angeläget att göra studier av vilka effekter som produktionen ger. Det kan till exempel röra sig om att studera vilken betydelse Malmö stads insatser har för att förkorta arbetslöshetstider och öka sysselsättningen, för start av nya företag, för lägre kostnader av försörjningsstöd, samt vilken inverkan detta har på samhällets ekonomi 13. RESULTATDIALOG a. Resultatdialoger genomförs mellan chef och närmast lägre chef eller mellan chef och arbetslag. Vid dialogen diskuteras vilka resultat som har nåtts under uppföljningsperioden b. Vid resultatdialogen diskuteras även vad som är orsaken till att resultat inte har nåtts i förhållande till uppställda mål. Det kan till exempel bero på inre eller yttre omständigheter. Exempel på inre omständigheter som det går att göra något åt kan vara brister i organisation, olämplig resursdisponering, orealistisk målnivå, et cetera. Exempel på yttre omständigheter kan vara oförutsedda händelser på marknaden eller nya direktiv från uppdragsgivaren men också förutsägbara händelser som borde ha beaktats när målnivåerna togs fram 11 november

321 c. Resultatdialoger på den lägsta nivån, det vill säga mellan chef och arbetslag, genomförs ofta och med samma frekvens som tidsperioden för aktivitetsmål, således varannan vecka d. Resultatdialoger på högre nivåer genomförs varje månad eller varje kvartal. Möjligheterna att korrigera organisation, resursdisponering, arbetssätt, aktiviteter et cetera när mål inte nås, minskar om det är långt mellan resultatdialogerna 14. AVVIKELSERAPPORT a. Avvikelserapporter lämnas till högre chef på eget initiativ av underställd chef enligt den överenskommelse som har gjorts. Syftet är att chefen ska signalera mellan resultatdialogerna om något inte går bra och även rapportera vilka förändringar han eller hon avser att göra för att åstadkomma förbättringar. Syftet är också att chefen ska signalera behov av stöd eller behov av mer generella förändringar b. Avvikelserapporter ska ge underlag för högre chef att vid behov ta upp diskussioner med berörd chef och med andra berörda om vilka initiativ som behövs för nå bättre resultat 15. KRAV OCH STÖD a. Performance management och Management by objectives förutsätter en klar organisatorisk struktur och en skarp tydlighet när det gäller VAD som ska åstadkommas och när resultat ska nås b. Performance management och Management by objectives förutsätter också en tydlig rutin för planering, målsättning och resultatuppföljning c. Inom ramen för Performance management och Management by objectives bör det även finnas frihet att välja HUR resultaten ska nås. Det vill säga valet av resurser, kompetenser och metoder bör inte vara hårt styrt d. Det bör också finnas möjligheter till stöd/support/coachning till arbetslag och chefer som har svårt att nå resultat e. Avvägningen mellan krav på att nå resultat och stöd för att nå resultat är således också en viktig komponent i Performance management och Management by objectives 11 november

322 B2.10 IMPLEMENTERING Figur B2-12 Lyckade utvecklingsprojekt fordrar nästan alltid en omsorgsfull implementering för att bli lyckade totalt sett. Demokratikonsult rekommenderar därför att ett särskilt implementeringsarbete anordnas för att fullfölja den utvecklingsidé för JobbMalmö som redovisats. Som framgår av Figur 12 innehåller ett sådant arbete ett antal steg. Implementeringen bör därför formuleras i ett eget projekt med aktiviteter, uppgift om ansvariga, tidsramar, kontrollstationer et cetera. Tänk gärna i termer av Det effektiva förloppet som visas i Figur november

323 B2.11 JOBBMALMÖ AN ORGANISATION WITH EXCELLENCE Figur B2-13 Om uttrycket In search of excellence som inleder detta dokument tolkas som På jakt efter mästerskapet kan uttrycket An organisation with excellence tolkas som En verksamhet med spetskompetens, vilket är en rimlig strävan för JobbMalmö. Utveckling är en ständigt pågående process; Den som slutar att bli bättre, slutar så småningom att vara bra. 11 november

324 Konsultrapporternas slutsatser i korthet Deloitte AB Under våren 2013 fick Deloitte AB i uppdrag av stadskontoret att, med utgångspunkt i JobbMalmös verksamhet, genomlysa och tydliggöra de regelverk som finns samt eventuella brister gällande riktlinjer för verksamheten. I uppdraget ingick även att analysera huruvida de regelverken har efterlevts eller ej, undersöka om rutiner och handlingsmönster är sådana som kan gälla för en offentligrättslig organisation samt se över om det finns tillfredsställande instrument för att uppmärksamma avvikelser. Vidare ingick i uppdraget att granska om JobbMalmö haft en tillfredsställande ledning, styrning och internkontroll. Rapporten kommer fram till att i det fortsatta arbetet med JobbMalmö bör fokus framför allt läggas på att upprätta/förtydliga/vidareutveckla verksamhetens mål, visioner och värdegrund, förtydliga rutiner, roller och ansvar inom Malmö stads organisation, utveckla riskanalysarbetet och aktivt arbeta med en tydlig och transparent kommunikation inom verksamheten. Av vikt är också att personalen på JobbMalmö aktivt involveras i arbetet i syfte att förändra den rådande förvaltningskulturen. Deloittes utredning drar inga slutsatser kring den framtida organisationen av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. En rekommendation är att förtydliga beställar-utförarrollen eftersom den inte har fungerat optimalt. Demokratikonsult Under sommaren 2013 fick Demokratikonsult i uppdrag av stadskontoret att utreda vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Syftet med utredningen var att ge Malmö stad goda förutsättningar för fortsatt analysarbete samt ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. Följande delmoment ingår i utredningen: - Organisation, styrning och ledning - Uppföljning av hur insatserna bedrivs - Analys av insatsernas inverkan - Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan 1 Organisation, styrning och ledning en syftar till att ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. Rapporten omfattar granskning av den nuvarande organisationen, beställar-utförarmodellen, samarbete och beslutsvägar. Utredarna rekommenderar att Malmö stad formaliserar samarbete med olika aktörer genom samverkansavtal på alla nivåer. Vidare rekommenderar utredarna att Malmö stad analyserar den existerande styrningen och uppföljningen inom varje aktuell insats eller verksamhetsområde i syfte att kunna systematisera och möjliggöra jämförelser. Utredarna rekommenderar att Malmö stad bryter ner de beslutade kommunövergripande målen ända ner till insatsnivå i syfte att kunna använda systematiska jämförelser. Malmö stad bör vidare utveckla en modell för resursfördelning som är kopplad till målen. Modellen kan exempelvis

325 bestå av nedbrutna mätbara mål, indikatorer, nyckeltal, kriterier och/eller av stadskontoret definierade prestationer eller resultat. Utredarna rekommenderar att stadskontoret förhandsbestämmer villkor som ställs i samband med budgetarbetet på verksamhetsnivå. Malmö stad bör göra organisationen mer transparent. Ett sätt är att klargöra roller med ansvar och befogenheter. Även ledarskapet tydliggörs genom ett sådant arbete. 2 Uppföljning av hur insatserna bedrivs en innehåller en kartläggning och analys av målen för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser och en kartläggning av deltagarna inom JobbMalmös insatser. Utredarna rekommenderar att Malmö stad i större utsträckning kartlägger deltagarnas utbildning, kompetens och erfarenheter och anpassar insatserna till detta. Utifrån kartläggning och analys av målen drar utredarna slutsatsen att Malmö stad behöver utveckla sin målformulering, resultatmätning och uppföljning av arbetsmarknadsinsatserna. I rapporten föreslås även att Malmö stad borde välja en processorienterad organisation för arbetsmarknadsinsatserna. 3 Analys av insatsernas inverkan Denna delrapport upprepar och utvecklar flera av de slutsatser och rekommendationer som finns i andra rapporter, bland annat kring ledning och styrning, målstyrning, måluppfyllelse, beställarutförarmodellen och samverkan. I rapporten ändrar utredarna sin slutsats kring beställarutförarmodellen jämfört med tidigare rapport. De drar slutsatsen att modellen med beställare och utförare har konstruerats på ett sätt som borde kunna fungera väl men att det finns oklarheter och brott i styrnings- och målkedjorna som gör att modellen i praktiken inte fått genomslag i utförarorganisationen. I delrapporten finns en kartläggning av målgruppen utifrån det som står i stadskontorets beställning till JobbMalmö för 2013 men ingen analys av vilken målgrupp arbetsmarknadsinsatserna borde fokusera på. Utredarna drar även slutsatsen att JobbMalmös arbetsmarknadsinsatser gör skillnad jämfört med om inga insatser bedrivits, men att det är svårt att avgöra deras betydelse för att nå de övergripande mål som Malmö stad ställt upp. 4 Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext en syftar till att ge Malmö stad ett underlag för JobbMalmös förutsättningar och kontext samt klargöra orsak och verkan. I rapporten finns beskrivning av globalisering och ekonomisk kris, kostnader för att anställa m.m. Rapporten beskriver även Malmös arbetsmarknadsinsatshistoria men utan egentlig slutsats. Rapporten sätter in JobbMalmös verksamhet i denna kontext utifrån vilka individuella förutsättningar som påverkar möjligheten att få arbete. Vidare beskrivs de lagliga inskränkningar i vad kommunen får göra avseende arbetsmarknads- och rehabiliteringsinsatser. Avslutningsvis beskrivs hur kommunen kan arbeta med omfattande insatser för bidra till att påverka försörjningsstödet.

326 Malmö Stad Granskning av ledning, styrning och intern kontroll inom JobbMalmö vid Serviceförvaltningen Roland Svensson Av Skyrev certifierad kommunal revisor Johan Rasmusson Av Skyrev certifierad kommunal revisor Auktoriserad revisor Teodora Werngren Utredare/statsvetare Caroline Hallbäck Utredare/revisor Oktober 2013

327 Innehåll 1. Inledning Styrning, korruption och jäv Granskningens resultat... 5

328 1. Inledning 1.1 Bakgrund Malmö stad har olika enheter och verksamheter vilka arbetar för medborgarnas integration med arbetsmarknaden och som styrs politiskt via arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottet. Stadskontorets avdelning för integration och arbetsmarknad (INAR) svarar för beredning, samverkan, policy, strategi- och utvecklingsfrågor rörande bland annat arbetsmarknadsinsatser. Inom ansvarsområdet utför INAR uppföljning, analyser och omvärldsbevakning samt redovisar kontinuerligt sammanställd statistik. Inom den av kommunfullmäktige beslutade budgetramen fastställer kommunstyrelsen en handlingsplan med verksamhetsmål och uppdrag inom området. INAR utarbetar i enlighet med handlingsplanen beställningar av insatser som lämnas till berörda förvaltningar, bland annat till serviceförvaltningen. JobbMalmö är den verksamhet inom serviceförvaltningen inom vilken stadens arbetsmarknadsinsatser bedrivs operativt. JobbMalmö är således en del av den kommunala organisationen och lyder under det offentligrättsliga regelverk som bland annat är avsett att garantera medborgarna insyn i verksamheten och säkerställa en effektiv, saklig och likformig behandling av kommuninvånarna utan ovidkommande hänsyn. Kommunstyrelsen beslutade att inrätta JobbMalmö som en del av serviceförvaltningen 2011 för att erbjuda samlade och kvalificerade arbetsmarknadsinsatser som präglas av mål- och resultatstyrning, behovsstyrda insatser, tillgänglighet och hjälp till självhjälp. För detta ändamål erhåller servicenämnden medel från kommunstyrelsens arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskott. Härtill har JobbMalmö även externa intäkter från bland annat Arbetsförmedlingen och Finsam. 1.2 Uppdrag och syfte Stadskontoret har gett Deloitte AB i uppdrag att genomlysa och tydliggöra de regelverk som finns alternativt visa på brister avseende riktlinjer. Utredningen ska även analysera på vilket sätt de regelverk som finns har efterlevts eller ej och orsaken till detta. Därutöver ska undersökas om rutinerna och handlingsmönstren är sådana som gäller enligt normsystemet för en offentligrättslig organisation som JobbMalmö och om det finns tillfredsställande instrument för att uppmärksamma avvikelser från den ordning som enligt normsystemet ska gälla. Till uppdraget hör att granska om JobbMalmö har en tillfredsställande ledning, styrning och internkontroll av verksamheten, där styrsystem och kontrollfunktioner säkerställer en ändamålsenlig och kostnadseffektiv 1

329 verksamhet, en tillförlitlig ekonomisk rapportering och information om verksamheten och ett normmässigt förhållningssätt med efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer med mera. Därutöver om verksamheten vid JobbMalmö varit föremål för riskanalys, så att övertänkta kontrollfunktioner finns för att uppmärksamma avvikelser från god förvaltningskultur, i enlighet med de riktlinjer kommunstyrelsen utfärdat i frågan om korruptivt beteende. Syftet med utredningen är att få fram underlag som beskriver de bakomliggande förutsättningarna och orsakerna till dagens hantering och vilken information som varit tillgänglig eller saknats och hur besluten har fattats eller avsaknad av beslut som bidragit till hanteringen. 1.3 Metod och avgränsning Metod Granskningen har genomförts genom granskning av dokument och intervjuer med representanter för kommunstyrelsen, arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottet, servicenämnden, serviceförvaltningen, INAR och JobbMalmö (se bilaga 1). Granskning har även skett av hur ärenden har dokumenterats i Procapita. I detta urval har 45 ärenden granskats. Samtliga fem enheters handläggning har stickprovskontrollerats och det avser både nytillkomna ärenden samt äldre ärenden (januari 2013 och framåt). Vi har även tagit del av serviceförvaltningens egen utredning i ärendet. Det som har framkommit vid intervjuerna har sakgranskats av dem som har intervjuats. Avgränsning I uppdraget ingår inte att bedöma effekterna av JobbMalmös olika insatser och om insatserna som gjorts är effektiva och ändamålsenliga. En särskild utredning kommer att ta upp dessa frågeställningar. Vi kommer inte heller att bedöma om organisationens utformning av arbetsmarknadsinsatserna är ändamålsenlig. I denna rapport ges ingen ingående beskrivning av JobbMalmös verksamhet och hur den bedrivs eller ingående beskrivning av gällande regelverk eftersom uppdragsgivaren förutses känna till detta. I rapporten avses vid beskrivningar av rutiner och händelser inom serviceförvaltningen enbart JobbMalmös verksamhet. Övriga fem verksamhetsområden inom serviceförvaltningen ingår således inte i denna granskning. 2

330 2. Allmänt om styrning, korruption och jäv 2.1 Styrning Styrning handlar om att, på ett positivt sätt, påverka de som arbetar i en organisation i den riktning som de styrande önskar. Det innebär att styrning syftar till att nå organisationens mål och att de processer som är nödvändiga för att nå måluppfyllelse optimeras. Med styrning avses generellt planering, samordning samt uppföljning och kontroll. Planeringsfasen innefattar flera viktiga och tunga processer i den kommunala verksamheten. Bland de viktigare kan nämnas budgetarbetet, upprättande av verksamhetsplaner samt framtagande av relevanta mål. Samordningsfasen handlar om att samordna befintliga resurser och genomföra det som planerats. Slutligen krävs en uppföljning och kontroll av att det planerade genomförs på avsett sätt 1. Ledning i sin tur handlar om att det finns ett fungerande ledarskap som har förmåga att styra organisationen mot beslutade målsättningar. 2.2 Korruption Av regeringsformen framgår att den offentliga verksamheten ska utövas opartiskt. Om så inte sker uppstår någon form av otillbörlig favorisering eller nepotism. Av kommunallagen framgår på likartat sätt att medborgarna har rätt till likabehandling. Det regelverk som reglerar mutbrott återfinns i brottsbalken 10 kapitlet 5a-e. Allmänt avses med korruption att ta emot eller erbjuda en muta. Internationellt finns dock en vidare definition av korruption: Missbruk av makt- eller förtroendeställning för personlig förmån eller till förmån för en annan person eller grupp till vilken man har ett lojalitetsförhållande 2. Korruption är vanligtvis inte ett rättsligt begrepp eftersom det straffbara området utgörs av mutor. Transparency International Sveriges översättning av TIs definition av korruption är: Korruption är att utnyttja sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för egens eller annans vinning. Nationalencyklopedin definierar korruption såsom: Missbruk av förtroendeställning till egen vinning, främst genom tagande av mutor. 2.3 Jäv Jävsreglerna återfinns i kommunallagen och förvaltningslagen. Förvaltningslagens jävsregler är snarlika delar av kommunallagens 1 Roland Svensson, Hur vet vi vad som ska kontrolleras? - Iustus förlag DN , artikel av Inga-Britt Ahlenius. 3

331 jävsregler. Kommunallagens jävsregler återfinns i 6 kap Av kommunallagen 6 kap. 25 framgår: En förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller landstinget är jävig, om o saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående, o han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång, o ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han själv är knuten till, o han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller o det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. 4

332 3. Granskningens resultat Den sammantagna bedömningen av respektive område som har granskats görs under avsnitt 3.5 sammanfattande bedömning och rekommendationer. 3.1 JobbMalmö - bakgrund Iakttagelser Fem stadsdelsplacerade arbets- och integrationscentra (AIC) blev den 1 mars 2011 sammanslagna med Arbetscentrum och JobbMalmö skapades. Arbetscentrum arbetade med de grupper som stod längst bort från arbetsmarknaden och respektive AIC arbetade med generella insatser för arbetslösa. Vid intervjuerna framkom att några av dem som var berörda av denna omorganisation var emot denna sammanslagning. Flera tjänstemän menade att det gick alltför snabbt och att det inte i alla delar var noggrant genomtänkt. Efter bildandet av JobbMalmö fanns det således olika kulturer som skulle samverka vad gäller arbetsmarknadsinsatser i Malmö stad. Trots att behov fanns, vilket har påpekats av några chefer inom JobbMalmö, lyckades inte affärsområdeschefen att svetsa samman de olika kulturerna till en enhet med en gemensam vision och målbild av JobbMalmös uppdrag. Detta utmynnande istället till att flera av cheferna 3 hade olika syn på vad som var viktigt och cheferna har således arbetat på olika sätt och med olika rutiner sedan bildandet av JobbMalmö Detta anses av flera chefer vara en viktig förklaring till att de inte samverkar mer, arbetar på ett likartat sätt och inte heller har den förståelse för varandras verksamhet som kan krävas av en fungerande ledningsgrupp (se även avsnitt 3.4). 3.2 Vilka regler och riktlinjer styr JobbMalmö 4? Iakttagelser Kommunstyrelsen meddelade i januari 2010 samtliga nämnder och förvaltningar att Finansdepartementets och Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) vägledning Om mutor och jäv utgör riktlinjer för politiker och tjänstemän i Malmö stad. Denna vägledning från Finansdepartementet och SKL har uppdaterats efter de lagändringar som skedde i brottsbalken 2012 vad gäller mutor. Vid granskningen har vi dock inte fått någon information om att förvaltningarna 3 Med chefer avses här de tre chefsnivåerna; affärsområdeschef, verksamhetschef och enhetschef. 4 Det finns ett antal olika regler och riktlinjer som styr JobbMalmös verksamhet. Flera av dem gäller för hela Malmö stad (budgetdirektiv med mera) eller för hela servicenämndens verksamhetsområde. I kommande avsnitt tas de styrdokument upp som är relevanta för enskilda frågeställningar. 5

333 använder den senaste versionen av vägledningen som utgör riktlinjer i Malmö stad. Därutöver har serviceförvaltningen tagit fram en egen policy för hur dessa frågor ska hanteras i rutin och policy för att motverka tagande respektive givande av muta. Denna policy innehåller en detaljerad beskrivning av hur olika situationer ska hanteras samt en uppdatering av gällande förändringar i lagstiftningen. All personal på serviceförvaltningen får årligen ta del av och skriftligen kvittera att de har läst denna policy. Därutöver skickas årligen ett brev till serviceförvaltningens samtliga leverantörer 5 innehållande förvaltningens syn på mutor. Både utskick av mutpolicy och leverantörsbrev sker årligen i november. Serviceförvaltningens regler mot mutor uppdateras varje år. De personer som har polisanmälts för misstanke om att de eventuellt mottagit muta har under 2012 skrivit under denna policy. Det har förekommit diskussioner då någon enstaka tjänsteman inte velat skriva på dessa regler. Kommunens reglemente för intern kontroll antogs den 28 september 2000 och gäller för alla nämnder i Malmö stad. Tillämpningen av detta reglemente beskrivs i avsnitt 3.4. Någon genomtänkt och dokumenterad ansvars- och befogenhetsfördelning som beskriver respektive chefsnivås uppgift och ansvar kan inte generellt sägas ha funnits inom JobbMalmös verksamhetsområde. Det finns dock en delegationsordning som gäller för JobbMalmö. Det finns även en vidaredelegation från förvaltningschefen till affärsområdeschefen 6 vad gäller upphandling samt personaladministrativa frågor samt till en av verksamhetscheferna vad gäller personaladministrativa frågor. Det finns även beloppsbegränsningar för vad som får attesteras i dokumentet beslutsattest och orderattest. Rutinerna för bland annat inskrivning och utskrivning varierar (se avsnitt 3.3). Det finns en del dokumenterade rutiner 7 inom JobbMalmös fem enheter men i flera fall saknas sådan dokumentation. Arbets- och utbildningsenheten är den enhet som kommit längst med att dokumentera sina rutiner 8. I den mån dokumentation finns är det långtifrån alltid som det framgår när den har upprättats och av vem. Dokumentation uppges finnas ute i verksamheten. Enbart en av enheterna 9 har uppgett att dokumentationen finns samlad i en gemensam mapp i härför avsett datasystem. Dokumentationen har spridits till handläggarna via APT 10 -möten, andra möten eller via mail. Vid intervjuerna framkom att trots att det finns dokumentation är det inte alltid som denna följs. Hur enskilda ärenden ska handläggas och hanteras uppges ha ärvts och kommunicerats muntligen mellan chefer och handläggare. 5 Gäller för de leverantörerna med en årlig omsättning om minst 50 tkr. 6 Ett nytt beslut har tagits av förvaltningschefen efter det att JobbMalmö fått en tillförordnad affärsområdeschef från och med den 1juni För inskrivning, utskrivning, praktikplatser med mera. 8 Vi har i granskningen efterfrågat sådan dokumentation och denna enhet har presenterat mest och tydligast material på vår fråga. 9 Arbets- och utbildningsenheten. 10 Arbetsplatsträffar. 6

334 Enligt uppgift känner dock handläggarna till de rutiner som gäller för deras egen enhet. Det finns även en del beskrivningar av vilka målgrupper de olika verksamheterna riktar sig mot samt vad som ska uträttas. Kvaliteten på dessa beskrivningar varierar. Tydliga regler saknas för om och hur dokumentation kring deltagarnas insatser ska förlängas från exempelvis 12 till 18 eller 24 månader innan utskrivning sker. Det finns även en del underavtal med arbetsförmedlingen exempelvis OSA (offentligt skyddat arbete) och praktikanter inom jobb- och utvecklingsgarantin. En metodhandbok kommer, enligt uppgift, att tas fram som ska vara klar den 30 september där bland annat olika rutiner ska klargöras. Därutöver ska en arbetsmiljökartläggning vara klar i september. 3.3 Vilka rutiner finns för arbetsmarknadsinsatserna? Iakttagelser Beställning från INAR JobbMalmö upprättar årligen en verksamhetsplan som bygger på kommunfullmäktiges budgetbeslut, servicenämndens internbudgetbeslut, kommunstyrelsens handlingsplan för ökad delaktighet och fler Malmöbor i arbete samt INARs beställning. Av en del intervjuer framkom att även dokumentet Jobboffensiv framtaget av majoriteten varit styrande för JobbMalmös verksamhet. Jobboffensiv ska enligt INAR dock ses som ett visions- och utredningsdokument och inte som ett styrdokument. Beställning från INAR sker en gång per år i ett dokument som heter Beställning. Ibland kan det dock även inkomma kompletterande beställningar från INAR till JobbMalmö. Samtliga beställningar ska vara skriftliga men enligt uppgift har det hänt att kompletterande muntliga beställningar inkommit från INAR. Uppföljningar av INARs beställningar och vad som har åstadkommits har skett tertialsvis under 2012 och kvartalsvis under Som komplettering till dessa uppföljningstillfällen har INAR och JobbMalmö inlett månadsmöten mellan delar av respektive organisations ledningsgrupper. Månadsmötena infördes eftersom båda parter ansåg att det tog för lång tid mellan uppföljningstillfällena då eventuella oklarheter i beställningarna kunde diskuteras. Uppföljningarna har enligt INAR och JobbMalmö i huvudsak fungerat tillfredsställande. INARs verksamhetsplanering har inte alltid varit optimal då politikerna ibland har krävt ett snabbt agerande från INAR vilket har lett till svårigheter att planera verksamheten. I vissa fall har även förändringar i beställningen fått 11 Det är ett gemensamt handlingsprogram för en hållbar social utveckling av hela Malmö. 7

335 ske i sista minuten, vilket vid några tillfällen har lett till otydliga beställningar från INAR till JobbMalmö, eller har det lett till att uppdrag har ändrats. En av dem som intervjuades menade att INAR vid något enstaka tillfälle har gett detaljerade beskrivningar till JobbMalmö över vad som ska göras och hur det ska genomföras. Vad gäller verksamhetsuppföljningarna från INAR till JobbMalmö kommer dessa att tas upp på arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottet framdeles för att säkerställa att beställningarna överensstämmer med den politiska viljan. Så har det inte fungerat tidigare. En tjänsteman menade dock att de uppdrag politikerna ger inte får vara för detaljerade då detta kan leda till att INAR och JobbMalmö blir mer reaktiva än proaktiva och innovativa. Kommunikationen mellan arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottet, INAR, JobbMalmö samt den tidigare Delegation för JobbMalmö har inte i alla delar fungerat på ett bra sätt. En av JobbMalmös chefer menar att för vissa frågor som JobbMalmö har ställt till INAR kopplat till beställningen inte har fått något svar. 8

336 Inskrivning och utskrivning vid JobbMalmö Rutinerna för inskrivning varierar men standardförfarandet är att den medborgare som behöver stöd remitteras från exempelvis arbetsförmedlingen, individ- och familjeomsorgen, kriminalvården eller internt från JobbMalmö. I vissa verksamheter kan medborgaren kontakta aktuell verksamhet direkt utan att remittering krävs 12 som till exempel via öppna möten. På Jobbcenter sker inskrivning direkt gällande praktikplatser vilket följs av ett gruppmöte med handläggaren för att deltagarna ska få relevant bakgrundsinformation. Sektionschefen är inte med vid dessa tillfällen. På Arbete och Utbildning kan man i princip komma direkt från gatan och få hjälp så länge man är arbetslös menade en av dem som intervjuats. Beslut om insatser sker av handläggare, sektionschef eller så fattas beslutet på ett intagningsmöte där även sektionschefen är med. Vid dessa tillfällen beslutas om en person blir inskriven eller inte eller om denne är mer lämpad för en annan verksamhet. Beslutet ska dokumenteras i Procapita. För varje deltagare där JobbMalmö har ett handläggaransvar ska det finnas en aktuell handlingsplan som alltid ska vara underskriven av både deltagare och handläggare vilken ska innehålla 13 : o mål som är mätbara, tidsbestämda och realistiska o aktiviteter för att nå målet o ansvarsfördelning o tidsplan med uppföljningsdatum Detta ska vara dokumenterat i Procapita. Vid granskningen konstaterades att: o i 27 % av de granskade ärendena saknades handlingsplaner i Procapita o i alla de fall då handlingsplan saknades avsåg det ärenden som handlagts efter juni 2013 o dokumentationen i handlingsplanerna nästan uteslutande var relativt intetsägande och innehåller inte i något fall all den information som INAR ställer krav på i sin beställning o det i en av sektionerna alltid är sektionschefen som står som handläggare av ärendet även om denne inte handlagt detta av tradition har det hanterats på detta sätt o i ett fall framgår att annan kommun har remitterat ärendet vilket inte är tillåtet enligt gängse rutiner 12 Exempelvis SEF-unga där ungdomar kan söka tjänster som har lagts ut inom ramen för denna verksamhet. 13 Vad handlingsplanen ska innehålla framgår av INARs beställning till serviceförvaltningen 2013 avseende JobbMalmö. 9

337 o i tre fall framgår att arbetsförmedlingen har remitterat ärendet trots att det är en av verksamhetscheferna som remitterat ärendena direkt till berörd sektionschef (se nedan) Beslut om åtgärdsanställningar ska inte tas av enhetschef eller verksamhetschef. Det har dock hänt att affärsområdeschef eller verksamhetschef har arbetat med enskilda ärenden (se nedan). Efter beslut av sektionschef och/eller enhetschef kan deltagare få förlängt sin insats från 12 till 24 månader innan utskrivning sker. Några av dem som intervjuats menar att detta ska dokumenteras andra menar att så inte är fallet. Enligt INARs beställning (se ovan) till JobbMalmö så ska inskrivningstiden för den enskilde deltagaren inte överstiga 24 månader i följd. Om så är fallet dokumenteras detta inte alltid enligt uppgift. Vi konstaterar att det saknas tydliga regler för om eventuell förlängning ska dokumenteras samt i så fall hur det ska dokumenteras. Det finns även olika svar på vem som ska fatta detta beslut. I vissa fall har det varit sektionschefen som fattat detta beslut och i andra fall har det varit enhetschefen. Bilden av denna rutin ser olika ut beroende på vem som svarar på denna fråga. För att kunna ta del av JobbMalmös olika åtgärder finns möjligheten att ta sig in på flera olika sätt bland annat genom intern- eller extern remittering eller genom att ringa direkt till olika verksamheter (se ovan). För att förenkla för potentiella deltagare skapades därför JobbMalmö Direkt under 2012 med syfte att kanalisera alla ärenden dit för att därefter kunna avgöra i vilken verksamhet deltagaren eventuellt skulle kunna delta i. I en del av enheterna ansåg man inte att detta behövdes eftersom potentiella deltagare redan var kända hos de aviserande myndigheterna 14. Därför ansågs det inte vara nödvändigt med en gemensam ingång till JobbMalmö. Beslutet om JobbMalmö Direkt togs av affärsområdeschefen. JobbMalmö direkt har inte fungerat som det var tänkt. En Frontdesk kommer att öppnas under 2014 dit alla som kan bli aktuella för en insats kan vända sig. Även de externa myndigheterna 15 kommer att kunna vända sig till frontdesken när denna verksamhet startar. Påverkan från politiker och tjänstemän Några av politikerna som arbetar med arbetsmarknadsfrågor är väldigt engagerade vilket flera av dem som intervjuats bekräftar. Detta har också medfört att politiker i vissa fall försökt att detaljstyra JobbMalmös verksamhet vilket inte uppskattats av tjänstemännen. Politiker har exempelvis gått direkt till tjänstemän på JobbMalmö och ändrat direktiv eller enskilda projekt och därigenom gått förbi både INAR och verksamhetsledningen på JobbMalmö. Enstaka politiker har också uttalat sin egen åsikt om hur saker och ting skall skötas. Deras åsikter stämmer inte alltid överens med det uppdrag och den 14 Arbetsförmedlingen, individ- och familjeomsorgen, Kriminalvården med flera. 15 Arbetsförmedlingen, Kriminalvården med flera. 10

338 beställning som INAR har gjort vilket bygger på det som beslutats av kommunfullmäktige i budget eller av arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottet och dess beredning. Ledare inom serviceförvaltningen har vid upprepade tillfällen påpekat detta för berörda politiker. För att motverka att så sker har serviceförvaltningen bland annat anordnat öppna informationsträffar i verksamheten där alla politiker, oavsett partifärg, bjuds in att delta. Vid intervjuerna framkom även att den förutvarande politiska Delegationen för JobbMalmö i vissa fall har påverkat tjänsteskrivelsernas innehåll och formuleringar innan de nått servicenämnden för beslut. En av de intervjuade politikerna menade att skälet till att inte gå via INAR, utan direkt vända sig till affärsområdeschefen på JobbMalmö, var att denne ville få igång verksamheten och att det tog alltför lång tid att få igenom ärendena via INAR. Det finns de inom serviceförvaltningen som menar att detta agerande har kortslutit de etablerade rollerna och ansvarsgränserna för tjänstemännen och politikerna. Det har, enligt flera av dem som har intervjuats, till viss del funnits en fixarmentalitet på JobbMalmö där det inte alltid varit så viktigt att följa de regler som finns. Skälet till detta är att både politiker och tjänstemän varit angelägna om att få till stånd ett resultat. En av Malmös politiker bad sin sambo (A) ringa JobbMalmös affärsområdeschef för att efterhöra vilka möjligheter till hjälp inom JobbMalmö som fanns. A hade ett samtal med nämnda chef och bokade tid för ett möte. Vid dagen för mötet mådde A inte bra varför politikern följde med A till mötet. Enligt politikern var han inte närvarande vid mötet vilket dementeras av affärsområdeschefen som menar att han var närvarande men att politikern inte uttalade sig. Affärsområdeschefen bedömde att A utgjorde en målgrupp för JobbMalmö och chefen gick vidare till en av verksamhetscheferna för att se till att A blev inskriven i JobbMalmö. Ärendet landade på en underordnad chefs bord vilken gjorde en annan bedömning av ärendet än verksamhetschefen. Verksamhetschefen tog då över berörd chefs mandat i frågan och förde själv en diskussion med arbetsförmedlingen om A. Det tillhör inte gängse rutiner att verksamhetscheferna förhandlar om enskilda deltagare och eventuella lönebidrag med arbetsförmedlingen. Slutligen ledde ärendet till en deltids arbetsträning i en reception 16 vilket beslutades av den administrativa chefen på JobbMalmö. Enligt uppgift från politikern skedde placeringen två månader efter samtalet med affärsområdeschefen och hon blev då remitterad av arbetsförmedlingen. Skälet till att nämnda politiker vände sig direkt till affärsområdeschefen var att organisationen var ny och politikern fann att det var svårt att avgöra vem man skulle vända sig till i den situation som politikern och A var i just då. Frågan har även diskuterats i ledningsgruppen som dock inte fått besluta i ärendet vilket vanligtvis sker vid anställningar enligt några av dem som intervjuats. Verksamhetschefen å sin sida menar att denne inte varit inblandad i hanteringen av detta ärende. B är bekant med en av JobbMalmös verksamhetschefer och fick under 2010 anställning som arbetsmarknadssekreterare på JobbMalmö trots att B vid detta tillfälle inte var sökande. Enligt verksamhetschefen är denne dock inte 16 Inte en åtgärdsanställning. 11

339 inblandad i anställningen och denne menar att det har slarvats med dokumentationen av detta ärende. Vi kan varken bekräfta eller dementera om anställningen har gått korrekt till eftersom rekryteringshandlingarna gallras ut efter 2 år. Verksamhetschefen blev bekant med C efter att de träffats på ett läger. En diskussion uppstod då C tog upp frågan om vad C skulle göra för att få ett jobb. Verksamhetschefen meddelade C att det inte var något hinder att C inte var folkbokförd i Malmö eftersom JobbMalmö går efter stadigvarande vistelse. C var enligt uppgift skriven i Malmö men blev senare skriven i annan kommun. Eftersom verksamheten Servicepatruller behövde fler personer presenterade verksamhetschefen C för berörd sektionschef. C fick därefter arbete på Servicepatruller trots att C senare skrev sig i en annan kommun. Berörd sektionschef menar att det var verksamhetschefen som presenterade C varmed denne beslutade att anställa C. Sektionschefen blev på samma sätt som C presenterad för verksamhetschefens syster och svåger vid två olika tillfällen. Både fick arbete i Servicepatruller. Verksamhetschefen å sin sida menar att hon inte varit inblandad mer än att rekommendera sitt syskon att skicka sitt CV till berörd sektionschef. En politiker har kontaktat en tjänsteman i JobbMalmös stab för att efterhöra vilka möjligheter politikerns syskonbarn (D) hade till en åtgärdsanställning inom JobbMalmö. Ärendet diskuterades med berörd sektionschef som tog tag i ärendet och kontrollerade med arbetsförmedlingen huruvida D kunde få bidrag för att möjliggöra en åtgärdsanställning. Arbetsförmedlingen gav klartecken till detta och D fick en åtgärdsanställning inom JobbMalmö. Samma procedur och med samma resultat har inträffat vid ett annat tillfälle men då var det en tjänsteman inom serviceförvaltningen (E) som kontaktade samma tjänsteman i JobbMalmös stab för att efterhöra vilka möjligheter E:s syskonbarn hade till en åtgärdsanställning inom JobbMalmö. Vid detta tillfälle var det dock tjänstemannen på JobbMalmö som begärde att få se syskonbarnets CV efter att ha fått samtalet från E. En politiker bad en av verksamhetscheferna att titta på sitt barns CV vilket verksamhetschefen förankrade med affärsområdeschefen som gav klartecken till detta. Verksamhetschefen träffade politikerns barn och föreslog att denne skulle läsa vidare på högskolan. Mötet var endast på rådgivande nivå. Ovan berörda situationer och personerna A-E samt verksamhetschefens syskon och svåger har fullt ut eller delvis diskuterats i ledningsgruppen enligt en del medan andra menar att så inte är fallet. Ingen dokumentation finns dock om dessa ärenden och inga dokumenterade beslut fattades heller med anledning därav. Det som bestämdes muntligt, enligt en av dem som intervjuats, var att alla anställningar inom JobbMalmö framöver skulle tas upp i ledningsgruppen. Därutöver beslutades enligt samma person att rutinerna vid olika anställningar skulle ändras samt att kontakterna mellan politiker och tjänstemän skulle begränsas till formella tillfällen. Flera av dem som har intervjuats menar att affärsområdeschefen dröjt alltför länge med att informera hela servicenämnden om den uppkomna situationen på JobbMalmö. 12

340 Övrigt För att säkerställa kompetensen inom ett antal olika områden (upphandling, riskanalys, sekretess, kommunallag, interna rutiner med mera) har serviceförvaltningen tagit fram en handlingsplan för när utbildning av dessa områden ska ske. I granskningen konstaterar vi att det är en ambitiös handlingsplan och att planerade utbildningsinsatser företrädesvis har genomförts enligt plan 17. Något som flera inom JobbMalmö upplevt som besvärligt är att de får ta fram två verksamhetsplaner och två verksamhetsberättelser. Skälet till att det är att JobbMalmö dels får beställningar av INAR dels är ett affärsområde inom serviceförvaltningen. Det sistnämnda gör att JobbMalmö även är en del av de målstyrningsplaner som upprättas inom servicenämndens verksamhetsområde. 3.4 Styrning och intern kontroll Iakttagelser Styrning 18 De delar av styrningen som avser JobbMalmös del i att färdigställa och rapportera om budget, årsbokslut, delårsbokslut med mera till servicenämnden fungerar utifrån vad som sagts i intervjuerna på ett tillfredsställande sätt. Detsamma gäller för den rapportering som sker från JobbMalmö till INAR avseende det uppdrag som har utförts. Nämndsmålen följs upp tertialvis och har av revisionskontoret bedömts vara tillräcklig i årsrapporten för 2012 avseende servicenämndens verksamhet. Däremot har resultatet i samtliga delårsrapporter, prognoser och vid årsbokslut alltid varit noll sedan JobbMalmö bildades. Det går med andra ord inte att utläsa av den finansiella rapporteringen om det finns ett överskott eller ett underskott. I flera av protokollen talas om att JobbMalmö har ett underskott samt att alla enheter måste ta sitt ansvar. Det står även i ett av protokollen att ledningen planerar hur JobbMalmö skall minska det planerade underskottet. Det framgår dock inte hur detta ska ske av protokollen. Det finns ett tydligt dokument från den 26 november 2012 kallat Sammanställning neddragningar Budget Däremot framgår inte av protokollen att ledningsgruppen har beslutat enligt detta förslag som framtagits av ekonomienheten på JobbMalmö. Flera av de som intervjuats upplever att styrningen av JobbMalmös verksamhet i andra avseenden varit rörig och inte särskilt tydlig. Det har med andra ord inte funnits en tydlig ledare som styrt verksamheten mot en given vision och givna mål och inte heller alltid tagit ställning i frågor som varit viktiga för cheferna i ledningsgruppen. Flera vidtalade personer menar att det funnits en enorm organisation för styrning av verksamheten allt från 17 För några av utbildningsinsatserna har datumen skjutits fram i tiden. 18 Flera delar som berör styrningen har tagits upp i andra avsnitt och kommenteras i avsnitt

341 utskott, beredning, INAR, Delegation, nämnd samt fyra chefsnivåer men att det ändå inte fungerat. Ledningsgruppen Då en ny organisation skapas är det viktigt som ansvarig chef att vara lyhörd inför kulturella olikheter som kan finnas efter en sammanslagning för att säkerställa att ledningsgruppen fungerar optimalt. Detta gjordes inte då JobbMalmö skapades I granskningen konstaterar vi att ledningsgruppen inte fungerat optimalt och att flera av dem som intervjuats anser att det finns för många chefsnivåer för att åstadkomma en fungerande kommunikation mellan chefer och verksamheten. En konsult är dock för närvarande engagerad och arbetar med att utveckla ledningsgruppen i JobbMalmö till en enhet med förtroende för varandra och för att kunna arbeta mot gemensamma mål. Tidigare har en övergripande vision för hela JobbMalmös ledning saknats vilket lett till att olika grupperingar markerat revir. Det har varit otydligt vilka frågor som ska tas i ledningsgruppen och vilka frågor respektive enhetschef själv ska hantera med sina sektionschefer. En del frågor, som en del menar ska tas upp i ledningsgruppen, har affärsområdeschefen beslutat om tillsammans med någon annan från ledningsgruppen efter avslutat möte. Att beslut tagits efter avslutade möten har i sin tur lett till oklarheter om vad som gäller och inte i vissa frågor. Det har heller inte skapats någon känsla eller förståelse för vad uppdraget egentligen innebär att vara med i ledningsgruppen. Grunderna för respektive beslut har i vissa fall varit väldigt otydliga för flera av dem som intervjuats. De olika enheterna har också haft väldigt svårt att samverka med varandra. Det har mestadels varit så att de fem enheterna har arbetat i sina stuprör. Det handlar mer om oförmåga än illvilja menade en av cheferna. Det har inte heller funnits tillräckligt med utrymme att ifrågasätta saker i ledningsgruppen utan att vederbörande har ansetts vara besvärlig. Avvikande meningar i ledningsgruppen har heller inte förts till anteckningarna. Inte heller har diskussion om prioriteringar av olika verksamheter tagits upp på ett strukturerat och tydligt sätt i ledningsgruppen. Intern kontroll Enligt kommunens reglemente för intern kontroll ska en internkontrollplan samt en risk- och väsentlighetsanalys tas fram för varje nämnd. Inom serviceförvaltningens verksamhetsområde har därutöver ett förtydligande av hur den interna kontrollen ska hanteras tagits fram i dokumentet Rutin för intern kontroll inom serviceförvaltningen vilken senast reviderades Enligt dokumentet COSO-modellen för intern styrning och kontroll i serviceförvaltningen ska affärsområdeschefen operativt ansvara för att internkontrollperspektivet finns med i verksamhetens vardag. En internkontrollplan med tillhörande risk- och väsentlighetsanalys har tagits fram för 2013 vilken beslutats av servicenämnden. 14

342 Alla affärområden inom serviceförvaltningen tar fram en egen riskanalys så även JobbMalmö. Dessa riskanalyser ligger sedan till grund för en gemensam internkontrollplan för servicenämndens verksamhetsområde. Det är respektive affärsområde som ansvarar för att upprätta riskanalyserna och för att rätt risker hanteras utifrån genomförd riskanalys. Rapportering av kontrollplanen samt åtgärder som föreslås utifrån denna har skett enligt gällande direktiv. JobbMalmös ledningsgrupp är med och föreslår den slutgiltiga internkontrollplanen för JobbMalmös verksamhet som beslutas av servicenämnden. Dessförinnan har både arbetsledare och sektionschefer varit med och diskuterat risker i verksamheten. Administrationen inom JobbMalmö sammanställer efter att arbetsledarna och sektionscheferna diskuterat risker ett förslag till JobbMalmös kontrollplan innan den beslutas i ledningsgruppen. Riskanalyserna tas numera upp i samband med delårsrapporterna vilket redovisas till serviceförvaltningens ledningsgrupp. Kommunikationen kring arbetet med intern kontroll kommuniceras, enligt uppgift, nedåt i organisationen via APT-möten. Riskanalysen för JobbMalmös verksamhet innehåller ett antal olika risker som sedan kopplas till en särskild åtgärdsplan. I 2013 års riskanalys tas flera för denna granskning relevanta risker upp bland annat 19 : o Risk för felaktiga/ej konsekventa beslut i verksamheten på grund av bristande/avsaknad av rutinbeskrivningar (12) o Att all personal inte vet vad som gäller kring hantering av dokument som ska arkiveras eller är arkiverade (12) o JobbMalmö har inte tillräckligt upparbetade rutiner kring avtalshantering, det vill säga när de ska förlängas eller sägas upp (12) o Personal tar emot mutor, trots att policy finns, informeras och skrivs på årligen (10) o Att personer blir anställda eller blir inskrivna i åtgärd hos oss på fel grunder eller på ett otillbörligt sätt (12) I juni 2013 infördes en rutin att alla sektioner inom JobbMalmö skulle ta stickprov i Procapita för att säkerställa att alla användare registrerar ärendena enligt gällande riktlinjer. Sektionscheferna ansvarar för att detta görs. 19 Senast uppdaterade riskvärde inom parentes högsta värde är 25 och lägsta är 1. 15

343 3.5 Sammanfattande bedömning och rekommendationer Vi bedömer att det inte har funnits tillräckligt med regelverk för väsentliga rutiner inom JobbMalmös verksamhet. I vissa verksamheter har det dock funnits regelverk men det är inte alltid som de har följts av tjänstemännen på JobbMalmö vilket inte kan anses vara tillfredsställande. Vi bedömer att rutinerna och handlingsmönstren inte i alla situationer har varit sådana som gäller enligt normsystemet för en offentligrättslig organisation. Det finns händelser som har brutit mot god förvaltningskultur. Vi bedömer att det inte har funnits tillfredsställande instrument i JobbMalmös ledningsgrupp för att uppmärksamma avvikelser från den ordning som enligt normsystemet ska gälla. Vi bedömer att JobbMalmö inte fullt ut haft en tillfredsställande ledning, styrning och internkontroll av verksamheten, där styrsystem och kontrollfunktioner säkerställer en ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet, en tillförlitlig ekonomisk rapportering och information om verksamheten och ett normmässigt förhållningssätt med efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter och riktlinjer. Vi bedömer däremot att delar av riskanalysen för JobbMalmös verksamhet för 2013 är relevant om än inte heltäckande. Dessa bedömningar bygger på de samlade kommentarerna nedan. Vilka regler och riktlinjer styr JobbMalmö? För att säkerställa att samtliga förvaltningar i Malmö stad är uppdaterade vad som gäller avseende mutor bör stadskontoret snarast informera om den nya uppdateringen av Finansdepartementets och Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) vägledning Om mutor och jäv. Servicenämndens egen policy rutin och policy för att motverka tagande respektive givande av muta bedömer vi som ett väl genomarbetat regelverk. Det ger en bra signal till verksamheten att tjänstemännen årligen måste skriva under denna policy. Likaså ges en signal till leverantörerna som visar var förvaltningen står i dessa frågor. Dock krävs ett löpande arbete med förvaltningskulturen för att minimera risken för mutor genom att framförallt ledarna visar hur man ska bete sig i organisationen. Det finns aldrig någon garanti för att ett bra regelverk förhindrar ett felaktigt beteende. Vi saknar en dokumenterad ansvars- och befogenhetsfördelning som beskriver respektive chefsnivås uppgift och ansvarsområde. Det måste finnas tydliga regler för hur ärenden ska hanteras inom JobbMalmö som berör anställdas släktingar eller närstående för att säkerställa att inga jävsförhållanden eller otillbörligt gynnande föreligger. Detta saknas idag. Vi bedömer att en del dokumentation har saknats eller har varit bristfällig för JobbMalmös olika rutiner. Dokumentationen har inte alltid innehållet uppgift om när och av vem den har upprättats vilket den ska för att fylla sin funktion 16

344 fullt ut. Vi anser också att det är rimligt att eventuella förlängningar ska dokumenteras innehållande motivering till beslutet samt vem som har tagit det. De olika regler och rutinbeskrivningar som finns bör också på ett lättillgängligt sätt vara samlade för att underlätta åtkomst till dem. Att ha regler och rutinbeskrivningar samlade underlättar även kontrollen av att de är aktuella. Vi ser det som positivt att en metodhandbok håller på att tas fram för JobbMalmös verksamhet. För att denna ska få avsedd effekt krävs dock att implementeringen av dess innehåll sker på ett genomtänkt sätt samt att kontroller av rutiner med mera sker på ett systematiskt sätt för att säkerställa goda rutiner framdeles. Av metodhandboken bör bland annat framgå alla verksamheter och projekt inom JobbMalmö för att tydliggöra vad de går ut på, vilken målgrupp verksamheten/projektet riktar sig mot, vilken budget projektet har, vilka rutiner som gäller för projektet, samt hur och var verksamheten/projektet ska dokumenteras för att kunna utvärderas. Vilka rutiner finns för arbetsmarknadsinsatserna? Beställning från INAR Om nuvarande system med beställar-utförarmodell ska fungera optimalt måsta INAR få tolka politikernas uppdrag och utifrån detta göra en beställning av JobbMalmö. JobbMalmö måste sedan få avgöra hur detta ska gå till för att stimulera till metodutveckling och underlätta ett lösningsfokuserat arbetssätt. Det verkar utifrån flera intervjuer som att det finns ett behov av att tydliggöra rollerna mellan INAR och JobbMalmö. Alla beställningar som görs av INAR ska vara skriftliga. Inskrivning och utskrivning vid JobbMalmö En handlingsplan ska finnas för samtliga deltagare av JobbMalmös verksamheter och projekt med det innehåll som framgår av INARs beställning. Den som är handläggare i respektive ärende ska skrivas in som handläggare i Procapita. Likaså ska den myndighet som har aviserat den sökande vara inlagd för att systemets innehåll ska vara trovärdigt. Vi anser att det är anmärkningsvärt att inte affärsområdeschefens beslut följts av samtliga enhetschefer. Samtidigt måste affärsområdeschefen agera om så inte sker för att säkerställa att besluten verkställts. Här menar vi att styrningen inte fungerat optimalt och att ledarskapet brustit (se även nedan under avsnittet ledningsgruppen). Påverkan från politiker och tjänstemän Det finns delar av den kommunala verksamheten som är avsedd för den politiska arenan och på samma sätt en som är avsedd för tjänstemännen. Det finns också en gemensam arena där både politiker och tjänstemän verkar. Hur omfattande denna arena ska vara är inte alldeles självklart. Däremot bedömer vi att det har skett överskridanden från politiker som lagt sig i detaljer som vi bedömer tillhör tjänstemännens område. En del politiker har även gått förbi både INAR och JobbMalmös ledningsgrupp vilket inte är tillfredsställande. För att kunna åstadkomma en fullt ut fungerande 17

345 verksamhet inom JobbMalmö krävs engagerade politiker och kunniga tjänstemän men även att vissa områden måste få vara fredade från politisk inblandning och tvärtom. Politiker ska inte diskutera ärenden där de på något sätt är berörda 20 med chefer eller stabspersonal inom JobbMalmö. Lika lite som verksamhetschefer eller stabspersonal ska kontakta underordnade chefer i ärenden där de personligen är berörda. Om politiker eller chefer/tjänstemän agerar direkt mot en tjänsteman eller en undreordnad chef i ett ärende som berör politikern eller chefen/tjänstemannen måste denne ändå agera professionellt om så sker. En del av de händelser som beskrivits i avsnittet ovan (Påverkan från politiker och tjänstemän) bedömer vi strider mot god förvaltningskultur. Vi kan däremot inte utifrån det underlag vi ha fått tillgång till eller de intervjusvar vi har fått fastslå att någon har varit jävig. Jävsreglerna gäller vid all ärendehantering och riktar sig till den som på något sätt kan påverka dess utgång. Reglerna gäller inte bara den som beslutar i ett ärende, utan gäller även den som bereder ett ärende och att vederbörande har agerat på ett sätt som har gynnat denne (se avsnitt 2.3). I de fall som konstaterats i avsnitt 3.3 rör det sig inte om att handläggare eller beslutsfattare i de särskilda ärendena angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående. Vi kan inte verifiera att de personer som har presenterat eventuella deltagare till JobbMalmös verksamheter har berett dessa ärenden lika lite som att de har fattat beslut om dem. Däremot bedömer vi att agerandet strider mot god förvaltningskultur och att det är ett direkt olämpligt beteende. Av en ledare, politiker eller tjänsteman, måste man kunna förvänta sig att de förstår att ta avstånd från alla situationer som på något sätt skulle kunna falla inom ramen för jäv eller klassificeras som stridande mot god förvaltningskultur. För att hantera den fixarkultur som delvis har funnits inom JobbMalmö krävs ett gediget värdegrundsarbete framdeles. Vi bedömer att flera av ovan nämnda ärenden har hanterats på ett ytterst otydligt sätt. Vi finner det också anmärkningsvärt att inte förvaltningsledningen inom serviceförvaltningen och servicenämnden kontaktats tidigare avseende flera av dessa händelser. Ytterst är det dock alltid servicenämnden som ansvarar för hela serviceförvaltningens verksamhetsområde och att styrningen och kontrollen är tillfredsställande. Övrigt Vi ser det som positivt att serviceförvaltningen har tagit fram en handlingsplan för utbildning inom relevanta områden för att säkerställa kompetensen inom organisationen. Styrning och intern kontroll 20 Där släktskap eller vänskap finns med den som ärendet gäller. 18

346 Styrning Vi anser att det är viktigt att planerade och beslutade nedskärningar för att komma i budgetbalans dokumenteras på ett tydligt sätt. Av de protokoll vi har tagit del av från JobbMalmös ledningsgrupp finns mer allmänna beskrivningar av det finansiella läget än konkreta och tydliga beslut kopplade till handlingsplaner för att komma tillrätta med underskotten som funnits. Därutöver menar vi att de ekonomiska prognoserna ska visa vad JobbMalmö tror att resultatet kommer att bli vare sig det är ett över- eller underskott. Vid underskott ska då, som ovan nämnts, en tydlig och beslutad handlingsplan tas fram som visar hur underskottet ska hanteras. Vid överskott regleras detta vid årsskiftet eftersom INAR då ska få tillbaka överskjutande medel. Styrningen av verksamheten bedömer vi i flera delar varit otydlig vilket bekräftas av intervjuerna. Beslut som fattas måste följas upp för att säkerställa att de följs och ska finnas dokumenterade i protokollet. Avvikande meningar måste också föras in i protokollen menar vi. En grundförutsättning för att få styrprocessen att fungera är att ledningsgruppen inom JobbMalmö har en samlad bild av vad som ska följas upp, när det ska ske, hur verksamheten ska utvärderas och hur det samlade styrsystemet fungerar. Som det har varit tidigare har denna sammanhållande bild inte funnits varmed det inte går att säga att styrningen inom JobbMalmö fungerat på ett tillfredsställande sätt. Uppfattningen om vad som gäller har spretat väsentligt. Vi menar att flera delar måste förbättras för att styrningen ska fungera på ett tillfredsställande sätt framdeles. Ledningsgruppen Vi bedömer att JobbMalmös ledningsgrupp inte har fungerat optimalt. En fungerande ledningsgrupp kräver att vision och mål kommuniceras i hela ledningsgruppen samt att det är tydligt vilken kultur som ska finnas och som är önskvärd av hela ledningsgruppen. Därutöver är det viktigt att alla i ledningsgruppen vet hur besluten tas samt hur och av vem de följs upp och hur verksamheten ska prioriteras. De situationer som beskrivits under avsnitt 3.3 (Påverkan från politiker och tjänstemän) borde även ha kommunicerats med serviceförvaltningens förvaltningschef samt servicenämnden snarast efter det inträffat vilket inte skedde. Vi ser positivt på att ledningsgruppen nu får stöd och hjälp med att sammansvetsas och arbeta mot gemensamma mål framdeles. Intern kontroll Vår bedömning är att de dokument som är kopplade till arbetet med intern kontroll och riskanalys är tillräckliga. Likaså har arbetet med kontrollplanerna och riskanalyserna fungerat bra. En tydlig förbättring och utveckling av riskanalysen 2013 i förhållande till 2012 kan noteras. Flera av de risker som tagits upp av JobbMalmö känns relevanta. Däremot menar vi att det saknas en viktig komponent i riskanalysen exempelvis risker i handhavandet, det vill säga att rutinerna inte följs (dokumentation i Procapita, inskrivning/utskrivning med mera). En väsentlig 19

347 del av den interna kontrollen handlar om att säkerställa sina rutiner vilket har brustit inom JobbMalmö. En god intern kontroll handlar med andra ord inte bara om vad som framgår av internkontrollplanen. Vi bedömer också att flera av de risker som tagits upp borde få ett högre riskvärde än den bedömning som har gjorts i riskanalysen. Bilaga 1 intervjuade personer o Andreas Schönström kommunstyrelsen o Anja Sonesson kommunstyrelsen o Patrik Kronholm politisk sekreterare kommunalrådsavdelningen o Sara Fagnani Nilsson servicenämnden o Ingmar Simonson serviceförvaltningen o Cecilia Antonsson serviceförvaltningen o Marie Viremo serviceförvaltningen o Ronny Hansson serviceförvaltningen o Saida Sokolovic serviceförvaltningen o Glenn Willman serviceförvaltningen o Monika Herstedt JobbMalmö o Haidi Knorring JobbMalmö o Mats Johansson JobbMalmö o Rebecca Bichis JobbMalmö o Kent Berglund JobbMalmö o Isaak Zughaft - JobbMalmö o Jesper Theander INAR o Gunnar Bergström INAR o Sigrid Saveljeff INAR 20

348 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and high-quality service to clients, delivering the insights they need to address their most complex business challenges. Deloitte has in the region of 200,000 professionals, all committed to becoming the standard of excellence. This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the Deloitte Network ) is, by means of this publication, rendering professional advice or services. Before making any decision or taking any action that may affect your finances or your business, you should consult a qualified professional adviser. No entity in the Deloitte Network shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication Deloitte AB.

349 METODER OCH ARBETSPROCESS DELRAPPORT

350 SAMMANFATTNING Rapporten innefattar metoder och arbetsprocess till 1. Organisation, styrning och ledning, 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, 3. Analys av insatsernas inverkan samt 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan. De två delrapporterna som redovisas tillsammans med föreliggande rapport den 1 oktober 2013, utgör endast en del av det sammanlagda utredningsuppdraget, enligt överenskommelse med beställaren. För att få en samlad bild av hela utredningsområdets resultat bör även de två sistnämnda rapporterna som levereras den 11 november 2013 ingå i Demokratikonsults hela bedömning. Föreliggande rapport innefattar arbetsprocess, bakgrund, mål och syfte, datainsamling, metoder, begrepp, definitioner, leveranser, strategier och avgränsningar. Demokratikonsults utredningsuppdrag omfattar granskning och analys av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser och hur dessa har organiserats. Syftet med själva utredningen är att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknadsutskottets medel, samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Målsättningen med utredningen är att genom en analys av de effekter som arbetsmarknadsinsatserna kan sägas ha genererat fram till 2013, samt uteblivna eller eventuella oönskade effekter, ge stadskontoret goda förutsättningar för fortsatt arbete med att analysera de behov som finns i staden av kommande insatser inom ramen för arbetsmarknadsområdet. Samt att ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser.

351 Innehåll SAMMANFATTNING INLEDNING Mål och syfte med utredningen Utredningens art och omfattning Leveranser Begrepp och definitioner ARBETSPROCESS Metod Strategier och avgränsningar Slutligen KÄLLFÖRTECKNING BILAGOR Bilaga 1. Intervjuade personer Bilaga 2. Definitioner Bilaga 3. Enkätfrågor Bilaga 4. Intervjufrågor oktober

352 METODER OCH ARBETSPROCESS TILL DE FYRA DEL- RAPPORTERNA OM ARBETSMARKNADSINSATSERNA I MALMÖ STAD 1. INLEDNING Den föreliggande rapporten, Metoder och arbetsprocess till de fyra delrapporterna om arbetsmarknadsinsatserna i Malmö stad, syftar till att samla hela teoriavsnittet i en rapport i stället för att upprepa teoriavsnittet i fyra rapporter. Utredningen innefattar fyra delmoment som alla ska redovisas i separata rapporter. De två första rapporterna levereras den 1 oktober 2013 och de två sista rapporterna den 11 november Organisation, styrning och ledning 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs 3. Analys av insatsernas inverkan 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan. De två delrapporterna som redovisas tillsammans med föreliggande rapport den 1 oktober 2013, utgör en del av det sammanlagda utredningsuppdraget, enligt överenskommelse med beställaren. För att få en samlad bild av hela utredningsområdets resultat bör även de två sistnämnda rapporterna som levereras den 11 november 2013 ingå i Demokratikonsults helhetsbedömning. I fokus för föreliggande rapport står rapporternas mål och syfte, bakgrund, arbetsprocess, datainsamling, metoder, begrepp, definitioner, leveranser, strategier och avgränsningar. Utredare: Helena Brandt, Lars Sjöström, Anders Johnsson. 1.1 MÅL OCH SYFTE MED UTREDNINGEN Syftet med utredningen är att beskriva vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser, inklusive externa projekt som finansieras av Arbetsmarknadsutskottets medel, samt under vilka förutsättningar dessa insatser tillkommit. Målsättningen med utredningen är att: 1. Genom en analys av de effekter som arbetsmarknadsinsatserna kan sägas ha genererat fram till 2013, samt uteblivna eller eventuella 1 oktober

353 oönskade effekter, ge stadskontoret goda förutsättningar för fortsatt arbete med att analysera de behov som finns i staden av kommande insatser inom ramen för arbetsmarknadsområdet. 2. Ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser. 1.4 UTREDNINGENS ART OCH OMFATTNING Demokratikonsults ansats i den här utredningen kan närmast beskrivas som en blandning av summativ och formativ. Detta då Demokratikonsults uppdrag dels är en bedömning av arbetsmarknadsinsatserna i Malmö stad med avsikten att ta reda på hur dessa har organiserats som har ett summativt syfte, dels en bedömning av vilka effekter som kan tillskrivas Malmö stads arbetsmarknadsinsatser samt att erbjuda rekommendationer för förbättringsåtgärder som har ett formativt syfte. Demokratikonsults strävan har varit att försöka förstå Malmö stads intentioner och drivkrafter och foga samman dessa ambitioner med arbetsmarknadens och deltagarnas villkor. Den föreliggande rapporten innefattar metoder och arbetsprocess till 1. Organisation, styrning och ledning, 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, 3. Analys av insatsernas inverkan samt 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan. 1.5 LEVERANSER Utredningen har efter överenskommelse med beställarna följande leveranser: Underlag för framtida organisation, ledning och styrning av Malmö stads arbetsmarknadsinsatser: Redogörelse av såväl kvantitativa som kvalitativa mått kopplade till de olika insatsernas omfattning och resultat: Underlag som utgör en analys av de effekter som arbetsmarknadsinsatserna kan sägas ha genererat. Även en kontrafaktisk analys inkorporeras i denna leverans: Rapport som innefattar en deskriptiv redogörelse för de förutsättningar och faktorer som kan sägas påverka arbetslösheten i Malmö stad samt en översikt över sysselsättning och arbetslöshet i olika grupper i Malmö stad Kontinuerliga muntliga avstämningar med stadskontoret. Muntlig föredragning för ansvarig styrgrupp (KS) när utredningen har avslutats. Muntlig föredragning för stadskontoret och ansvarig nämnd- och förvaltning för arbetsmarknadsinsatser när utredningen har avslutats. 1 oktober

354 1.7 BEGREPP OCH DEFINITIONER I rapporterna från Demokratikonsult förekommer ett antal begrepp och definitioner. En definition är enligt nationalencyklopedin en begreppsbestämning eller en avgränsning av ett språkligt uttrycks betydelse eller användning. 1 En definition bestämmer hur ett ord används i ett sammanhang. Demokratikonsult strävar efter att erbjuda rapporter med hög kvalitet. En viktig faktor är att alla som arbetar med eller tar del av Demokratikonsults rapporter använder och tolkar termer på ett entydigt sätt. Demokratikonsult har därför identifierat ett antal begrepp som är centrala för granskningen och analysen samt definierat dessa, antingen genom att hänvisa till vedertagna begrepp, eller genom egna definitioner. De mest frekventa och viktiga definitionerna presenteras nedan. Uppdragsgivaren Malmö stad har bidragit till definitionerna som Demokratikonsult presenterar nedan. I Bilaga 2 finns en utförlig sammanställning av förklaringar och definitioner av termer och begrepp som har definierats av Arbetsförmedlingen, Malmö stad, etc. och som Demokratikonsult använder i utredningen. Demokratikonsult har i alla fyra delrapporter strävat efter att tydliggöra begreppens betydelse ifall det finns två eller flera definitioner för ett och samma begrepp. OTYDLIGA ELLER OTILLRÄCKLIGA DEFINITIONER Demokratikonsult har i sin analys funnit att när det gäller arbetsmarknadsområdet har olika aktörer egna begrepp, definitioner och mätmetoder. T.ex. har Arbetsförmedlingen, SCB, EUROSTAT och kommuner detta vilket skapar förvirring. Även inom JobbMalmö:s organisation har det funnits olika definitioner och begrepp på liknande sätt. Olika begrepp, definitioner och mätmetoder har skapat svårigheter för utredarna. Ett konkret exempel är att Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik inte bör förväxlas med den officiella arbetsmarknadsstatistiken som tillhandahålls av Statistiska centralbyrån (SCB). SCB:s aktuella uppgifter om bland annat sysselsatta, arbetslösa och arbetskraften utgår från månatliga arbetskraftsundersökningar (AKU) till ett urval medborgare. Till följd av olika mätmetoder för uppgiftsinsamling redovisar AKU och Arbetsförmedlingens registerstatistik inte samma antal arbetslösa. Skillnaden är störst under sommarmånaderna. 2 Personer med sjuk- och aktivitetsersättning För att kunna bestämma sektortillhörighet för personer med sjuk- och aktivitetsersättning behöver personerna vara sysselsatta. Eftersom många personer får sjuk- och aktivitetsersättning på heltid, kan därmed inte någon syssel oktober

355 sättningsstatus anges. Det innebär således att det kan finnas ett stort mörkertal när det gäller antalet sysselsatta. 3 Ännu ett exempel är att sedan år 2005 räknas personer som är folkbokförda i Sverige och arbetar utomlands som sysselsatta i Arbetskraftsundersökningen. 4 Från att tidigare ha räknats till personer som inte är i arbetskraften. Från samma år 2005 räknas även personer som är heltidsstuderande, och som sökt arbete och kunnat ta det, som arbetslösa. Förändringarna som skedde innebar tidsseriebrott men finns med i tabeller och diagram länkade bakåt till och med år Självförsörjande Begreppet självförsörjande definieras av Demokratikonsult som malmöbor som har en inkomst och således klarar sig utan samhällets ekonomiskt bistånd. Demokratikonsults uppfattning skiljer sig på det viset från Malmö stads handhavande av begreppet. Kommunstyrelsen i Malmö stad formulerar effektmålet gällande självförsörjning som Andelen personer som blir självförsörjande genom arbete eller studier ska öka. 5 På samma vis formulerar JobbMalmö att självförsörjningsmålet ska mätas som förändringen av andelen personer med försörjningsstöd som blir självförsörjande genom arbete eller studier. [ ] 6 Demokratikonsult tolkar definitionens formuleringar som att studerande ingår i gruppen självförsörjande enligt Malmö stad. Ändrade definitioner Andra förvirringar kan utgöras av ändrade definitioner, exempelvis i oktober 2007 ändrades den officiella arbetslöshetsdefinitionen. I enlighet med EU:s förordningar ingår fr.o.m. oktober även heltidsstuderande som sökt arbete i gruppen arbetslösa och därmed i arbetskraften. 7 Tidigare ingick dessa i "ej i arbetskraften". 8 Även åldersgruppen är ändrad i AKU till att gälla år istället för som tidigare år aspx aspx 5 Kommunstyrelsen. Internbudget/verksamhetsplan 2013, sid Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö, sid.4. 7 I arbetskraften omfattar personer som är antingen sysselsatta eller arbetslösa. Källa: aspx 8 Ej i arbetskraften omfattar: personer som varken är sysselsatta eller arbetslösa. Gruppen omfattar bland annat studerande utan arbete (dock ej heltidsstuderande som söker och kan ta arbete), pensionärer, hemarbetande, värnpliktiga eller långvarigt sjuka utan arbete. Deltagare i de arbetsmarknadspolitiska program som räknas som studier, t.ex. arbetspraktik och arbetsmarknadsutbildning ingår också i gruppen. Latent arbetssökande ingår i ej i arbetskraften och består av personer som velat och kunnat arbeta referensveckan men inte sökt arbete. Källa: aspx aspx 1 oktober

356 Åldersindelning Det finns ingen enhetlig åldersindelning för statistiken vilket följande exempel belyser: år, SCB:s arbetskraftsundersökningar 10 (AKU), Eurostat och år, (Ungdomar), Arbetsförmedlingen vid redovisning av månadsstatistik. 12 Åldersgrupper - 24 år, år, år, år, år samt 60-, Arbetsförmedlingen vid redovisning av veckostatistik. 13 S BEGREPP OCH DEFINITIONER Effekt Demokratikonsults definition av en effekt är densamma som Ekonomistyrningsverkets (ESV) 14, det vill säga en förändring som har inträffat som en följd av en vidtagen åtgärd och som annars inte skulle ha inträffat. Denna definition används av Demokratikonsult när det handlar om effekter som arbetsmarknadsinsatserna kan sägas ha genererat fram till 2013 samt uteblivna eller eventuella oönskade effekter. Därmed inte sagt att ett förändrat tillstånd är detsamma som att en effekt uppstått. För att kunna tala om effekt av exempelvis en insats behöver det finnas ett orsak/verkan samband mellan insatsen och det förändrade tillståndet. Inrikes-/ utrikes födda, utländsk bakgrund Demokratikonsult använder i rapporterna flera återkommande indelningar av befolkningen i Malmö stad för att mera i detalj kunna beskriva utvecklingen. Inrikes- och utrikesfödda är en uppdelning som bygger på födelseland. Utrikesfödda har således någon gång i sitt liv kommit till Sverige. Utländsk bakgrund är ett sammanfattningsbegrepp och innebär att en person antingen är utrikesfödd eller har minst en förälder som är utrikesfödd. Därutöver används ålder och kön som indelningsgrunder. Social hållbarhet Demokratikonsult definierar social hållbarhet som att bygga ett långsiktigt stabilt och dynamiskt samhälle där formella och informella strukturer och processer bidrar till att grundläggande mänskliga behov uppfylls och allas kapacitet tas tillvara aspx oktober

357 Ekonomiskt bistånd Från och med år 2000 använder Socialtjänstlagen begreppet ekonomiskt bistånd istället för socialbidrag. Demokratikonsult använder därför detta begrepp. Integration Integration definierar Demokratikonsult som en process, som leder till att människor från olika grupper födelseland, klass eller kön lever och verkar i kontakt med varandra i olika delar av samhällslivet, utan att någon mot sin vilja behöver ge upp sin gruppidentitet. Invandrare Invandrare definieras av Demokratikonsult som personer som inte är födda i Sverige, som flyttat till och bosatt sig i Sverige, utan hänsyn till personens medborgarskap och invandringsskäl. Mångfald Mångfald definierar Demokratikonsult som olikheter mellan individer och grupper med avseende på värderingar, attityder, kulturell bakgrund, kön, trosuppfattning, ålder, funktionshinder, sexuell läggning, färdigheter, kunskaper och livserfarenheter. Segregation Demokratikonsult definierar segregation som ett i särhållande av individer och grupper genom att medvetet eller omedvetet prioritera vissa grupper före andra till arbete, bostäder, etc. Jämställdhet Demokratikonsult definierar jämställdhet som att kvinnor och män har samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom livets alla områden. Jämställdhetsintegrering innebär enligt Europarådets definition (om-) organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet ARBETSPROCESS Utredningsuppdraget påbörjades under vecka 27, 2013 och beräknas vara klart och inrapporterat vecka 46, Utredningens genomförande innebär insamling och sammanställning av allt det material som är nödvändigt för att kunna bedöma hur arbetsmarknadsinsatserna har organiserats i Malmö stad och vilka resultat de har genererat. Det handlar om att med relevanta 15 Council of Europe. Gender mainstreaming. Conceptual framework, methodology and presentation of good practices. Final report of activities of the Group of specialists on mainstreaming (EG-S-MS). Strasbourg, 1998, sid oktober

358 metoder samla in data som belyser utredningens frågeställningar. Med relevanta metoder menas att de metoder som används har varit anpassade till de frågeställningar som Demokratikonsult formulerat (presenteras längre fram i avsnitt 2.1 Metod). Initialt under utredningen har Demokratikonsult utfört djupintervjuer med chefer/enhetschefer och förtroendevalda politiker inom JobbMalmö och Malmö stad. Vidare så har Demokratikonsult utfört telefonintervjuer med sektionschefer inom JobbMalmö. Demokratikonsult har även gjort en enkätundersökning som vänt sig till de medarbetarna i JobbMalmö. Medarbetare som är/varit direkt involverade med insatser inom JobbMalmö. När det gäller val av respondenter har Demokratikonsult, dels fått listor på kontaktpersoner av uppdragsgivaren, dels genom eget urval. Djupintervjuerna gjordes på plats i Malmö medan telefonintervjuerna genomfördes via telefon. De citat som återges i rapporterna är hämtade ur respondenternas utsagor. Demokratikonsult kan inte garantera att de är exakt ordagranna, men är säkra på att andemeningen är korrekt. Förutom att beskriva, analysera och kartlägga, har blicken även riktats mot det som tas för givet och hålls för självklart. Därefter har Demokratikonsult läst samtliga dokument, beskrivningar och handlingar kopplade till arbetsmarknadsinsatser och arbetsmarknadspolitik i Malmö stad. En kartläggning av arbetsmarknadsinsatser nationellt har också gjorts liksom en jämförelsestudie hur andra kommuner arbetar med arbetsmarknadsfrågorna i jämförelse med Malmö stad. Jämförelsen har skett främst med Gävle kommun, Södertälje kommun, Uppsala kommun, Västerås kommun samt mellan Stockholm stad samt Göteborgs stad. Vidare så har Demokratikonsult genomfört en statistisk analys som grundas på studier av de dokument som åberopas inom Malmö stad och i synnerhet JobbMalmö. Dataextrakt ur Procapita, som Malmö stad gett Demokratikonsult tillgång till, har använts för att separera data som är relevant underlag för Demokratikonsults beräkningar. Demokratikonsult har flitigt använt SCB:s, Arbetsförmedlingens, Socialstyrelsens, Eurostats databaser Demokratikonsult har även köpt dataunderlag med uppgifter om ekonomiskt bistånd i Stockholm, Göteborg och Malmö från Socialstyrelsen. Eftersom det i utredningen ingår i en resultatutvärdering av arbetsmarknadsinsatserna har Demokratikonsult analyserat insatsernas inverkan genom intervjuer, enkätundersökning, statistik- och dokumentanalys. Demokratikonsult har intervjuat politiker och tjänstemän, i såväl stadsdelarna som centralt i förvaltningar. Demokratikonsult har gjort en enkätundersökning som gått ut till alla medarbetarna i JobbMalmö. Demokratikonsult har således gjort direkta nedslag för att ta reda på om hur arbetsmarknadsinsatserna fungerar inom Malmö stad. En lista med hela urvalet av intervjukandidaterna finns som bilaga (Bilaga1) till denna rapport 1 oktober

359 2.1 METOD Demokratikonsults uppfattning är att rätt val av metod skapar ökad förståelse för utredningen, och valet av metod kvantitativ, kvalitativ eller en kombination utgår från problemformuleringen. En kvantitativ metod omfattar mätningar eller numeriska studier, exempelvis en enkätundersökning. 16 Kompletterande är den kvalitativa metoden som genom intervjuer och observationer ger nyanserade data och därmed kan gå på djupet. Två metoder som Demokratikonsult har använt i utredningsarbetet är hermeneutik och minnesarbete. Som verktyg till de båda metoderna har Demokratikonsult använt sig framförallt av djupintervjuer och telefonintervjuer. Demokratikonsult har i utredningen använt hermeneutik som är en kvalitativ metod för att få fram kvalitativ empiri. Metoden hermeneutik har Demokratikonsult använt för att skapa en djupare förståelse för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser och på vilket sätt dessa bedrivs. Hermeneutik är en induktiv (att dra allmänna slutsatser från enskilda fall) ansats, där man går in i materialet och på så sätt kan dra generella slutsatser i en ständigt pågående process. 17 Minnesarbete är en metod, som syftar till en förståelse av hur människor som konkreta subjekt tar till sig en social ordning och förvandlar den till att vara sin egen. Denna metod går ut på att ta tillvara det konkreta och det upplevda. Ett av minnesarbetets mål är att försöka komma bort från facken, subjekt kontra objekt. Metoden har därför en frigörande potential, och utmanar även den vetenskapliga hierarkin genom att deltagarna, som i detta fall är respondenter, ses som ett kollektiv. 18 Sammantaget kan sägas att Demokratikonsult har samlat fakta och information som har bearbetats. Därefter har materialet tolkats varefter fler uppgifter och information inhämtas. Utredarna har därefter gjort omtolkningar, förkastat eller bekräftat resultaten. Slutsatser har efter bearbetning kunnat dras från ett mycket omfattande arbetets material. Rekommendationer har utarbetats utifrån slutsatserna samt utredarnas breda kunskap, kompetens och långa arbetslivserfarenhet. DJUPINTERVJUER Demokratikonsult har genomfört 20 djupintervjuer (av 21 tillfrågade) med chefer/enhetschefer inom JobbMalmö och förtroendevalda politiker inom Malmö stad. Svarsfrekvens är 95 %. Endast en respondent har inte kunnat delta, då denna, under Demokratikonsults undersökningsperiod, varit på semester. 16 Ejlertsson G. Enkäten i praktiken: en handbok i enkätmetodik. 2:a [omarb.] uppl., Lund: Studentlitteratur AB, Bonniers Compact Lexikon. 18 Haug F. Female sexualisation: A collective work of memory. London: Verso, oktober

360 När det gäller citat som återges i alla fyra rapporterna är dessa hämtade från transkriberingen av djupintervjuer och telefonintervjuer. Demokratikonsult kan inte garantera att de är exakt ordagranna, men är säkra på att andemeningen är korrekt. Ingen av respondenterna har kunnat garanteras 100 % anonymitet. Däremot har Demokratikonsult garanterat, att så långt det är möjligt, avkoda respondenternas identitet. TELEFONINTERVJUER Demokratikonsult har genomfört 16 telefonintervjuer med sektionschefer inom JobbMalmö. Alla tillfrågade respondenter har deltagit. Svarsfrekvens är 100 %. Telefonintervjuer har även utförts med exempelvis ansvariga representanter för arbetsmarknadsinsatser i olika kommuner runt om i Sverige samt med representanter för olika myndigheter. Informella samtal har även utförts under utredningens gång med olika tjänstemän inom Malmö stad. WEBBENKÄT Demokratikonsult har för utskick av webbenkäten haft tillgång till Enalyzers webbenkätverktyg. 19 Enkätmottagarna bestämdes utifrån utredningens art och komplexitet, där Demokratikonsult har önskat få en större bild av hur arbetet fungerat för deltagare och anställda inom JobbMalmö. Inga chefer således fått svarar på enkäten. Med hjälp av Serviceförvaltningens administrativa chef, Annika Hansson mottogs kontaktuppgifter till samtliga medarbetare inom JobbMalmö. 202 mottagare har fått enkäten via e-post med tre påminnelser. Samtliga svar är konfidentiella. Enkäten har en svarsfrekvens på 82 % varav 68 % fullständiga. Av de fullständiga svaren är 70 % kvinnor (96 st.) och 30 % män (41 st.). 51 % av respondenterna är mellan år och endast 1 % är mellan år. 97 % av respondenterna uppger att de är tjänstemän. När det gäller enkäterna är de citat som återges i rapporterna hämtade från respondenternas egna utsagor. Endast uppenbara stavfel har korrigerats av Demokratikonsult. Alla respondenter i enkätundersökningen har garanterats 100 % anonymitet. 100 % anonymitet har kunnat uppnås genom avidentifiering med webbenkätverktyget. JÄMFÖRELSESTUDIE För att Demokratikonsult ska kunna ge Malmö stad ett underlag för framtida organisation, ledning och styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser har Demokratikonsult utfört en jämförelsestudie mellan följande kommuner: Södertälje, Västerås, Gävle, Uppsala, Stockholm och Göteborg. Detta för att studera hur kommunerna har organiserat sina arbetsmarknadsinsatser i jämförelse med Malmö stad. Underlaget har främst tagits från kommunernas oktober

361 hemsidor samt utsagor från ansvariga för arbetsmarknadsinsatser i respektive kommun. KARTLÄGGNING För att öka förståelsen för arbetsmarknadspolitiken och dess förutsättningar och villkor har Demokratikonsult kartlagt bakgrunden till statliga och kommunala arbetsmarknadsinsatser. Vidare så har Demokratikonsult kartlagt kommunernas liksom Arbetsförmedlingens villkor, lagar och regler som reglerar arbetsmarknadsområdet samt vilken forskning som gjorts inom utredningsområdet, mm. Kartläggningen har emellertid begränsats med tanken på arbetsmarknadsområdets storlek. OMVÄRLDSANALYS För att Demokratikonsult skall kunna göra en analys av förutsättningar och kontext-klargörande av orsak och verkan har en omvärldsanalys utförts. Analysen består av en redogörelse för de förutsättningar och faktorer som kan sägas påverka arbetslösheten i Malmö stad, samt en översikt över sysselsättning och arbetslöshet i olika grupper. Dessa faktorer utgöras av globala, nationella och regionala faktorer inkl. inverkan av faktorer som skatter, bidrag och A-kassa nivåer mm. Även malmörelaterade faktorer som demografiska strukturer och historiska arv rörande insatser och mål kopplade till arbetsmarknaden har Demokratikonsult analyserat. Omvärldsanalysen har emellertid begränsats med tanken på arbetsmarknadsområdets storlek. SAMHÄLLSEKONOMISK ANALYS Demokratikonsult har utfört en samhällsekonomisk analys som har kopplats till JobbMalmö:s insatser. Även en mindre kontrafaktisk analys har inkorporerats i utredningen. En samhällsekonomisk analys utgår från begreppet samhällsekonomisk lönsamhet. Metoden innebär att man prövar om de positiva effekterna av en insats är större än de negativa, både när det gäller ekonomiska och sociala förändringar för individen. I en samhällsekonomisk beräkning vägs sociala förändringar för individer in men också kostnader och intäkter som indirekt berör verksamheten. Exempel på sådana kostnader kan vara att minska kostnader för sjukvården om en individ befinner sig på behandlingshem eller i fängelse. Indirekta intäkter kan vara när en person som tidigare inte arbetat börjar arbeta. En annan stor skillnad är att i samhällsekonomiska beräkningar ses åtgärder som investeringar. En samhällsekonomisk lönsamhet uppstår när de positiva effekterna av en åtgärd är större än de negativa, både när det gäller ekonomiska och sociala förändringar. 20 De samhällsekonomiska beräkningarna kan således ge Malmö stad möjlighet att fatta beslut som innebär att stadens resurser används på ett effektivare sätt. Tankegångarna bygger på att en viss åtgärd är Pareto-effektiv, det vill säga att minst en person får det bättre utan att någon annan får det oktober

362 sämre. 21 Med andra ord får samhället mer tillbaka, på att genomföra en åtgärd, än det man investerat. I princip har man ersatt Pareto-kriteriet med Kaldor-Hickskriteriet som säger att en åtgärd ska genomföras bara om de som tjänar på genomförandet i princip skulle kunna kompensera förlorarna och ändå ha det bättre än om ingenting görs. 22 STATISTISK ANALYS Demokratikonsult har genomfört en statistisk analys som grundas på studier av de dokument som åberopas inom Malmö stad och i synnerhet Jobb- Malmö. I vissa fall rör det sig om genomgång av allt innehåll i dokumenten. I andra fall har det varit fråga om att studera avgränsade delar. Som ett konkret exempel har Demokratikonsult inte gått igenom Sveriges Nationalräkenskaper i sin helhet för att referera till bruttonationalprodukten per capita. Dataextrakt ur Procapita, som Malmö stad gett Demokratikonsult tillgång till, har använts för att separera data som är relevant underlag för Demokratikonsults beräkningar. Demokratikonsult har fått ett textformaterat dataextrakt och ett något mindre dataextrakt i Excel-format. Textextraktet har Demokratikonsult konverterat till Excel-format och analyserat innehållet genom att använda Excels möjligheter till filtrering och sortering samt genom att skriva formelsträngar som preciseras utifrån efterfrågade sökningar. Demokratikonsult har inte ifrågasatt ifall uppgifterna är korrekta, utan hanterat dem som ett fullgott underlag för beräkningar. Demokratikonsult har bland annat beskrivit var i världen deltagare som är eller varit aktuella för insatser hos JobbMalmö är födda. Det kan vara värt att notera att bland landskoderna för födelseländer i Europa har Demokratikonsult identifierat landskoder för länder som inte är aktuella längre, till exempel Jugoslavien. Dessa har grupperats inom Europa. För beräkningar av resultat i förhållande till mål har Demokratikonsult samlat både stockoch flödesdata för aktuella tidsperioder. I flera fall har det varit fråga om att använda månadsdata. För att beräkna deltagarålder har det varit nödvändigt att göra särskilda konverteringar av datumformat. Ekonomiberäkningar har kunnat göras med underlag från JobbMalmö över bokförda utgifter för aktuella kostnadsställen. Demokratikonsult har gjort egna sökningar, sorteringar och beräkningar baserat på dessa redovisningar av bokförda utgifter. Demokratikonsult har i arbetet med statistik även använt SCB:s, Arbetsförmedlingens, Socialstyrelsens, Eurostats databaser, etc. Demokratikonsult har även köpt in dataunderlag med uppgifter om ekonomiskt bistånd i Stockholm, Göteborg och Malmö från Socialstyrelsen. 21 Pålsson Syll, L. De ekonomiska teoriernas historia, Lund: Studentlitteratur, Hultkrantz, L. & Nilsson, J.E. Samhällsekonomisk analys. Stockholm: SNS förlag, oktober

363 DOKUMENTANALYS Demokratikonsult har genomfört en dokumentstudie i syfte att analysera dokumentationen kring Malmö stad, INAR och JobbMalmö:s verksamheter. Denna metod används då det finns begränsade möjligheter för att undersöka vad som tidigare hänt inom organisationen och verksamheterna. Demokratikonsults analys har genomförts för att skapa en förståelse för JobbMalmö och dess verksamheters villkor. Dokumenten består av områdesbeskrivningar och andra områdesdokument såsom Mål och budget den politiska handlingsplanen för år 2012 och år Vidare har analysen omfattats av bland annat följande dokument: Beställning Serviceförvaltningen - reviderad februari Delårsrapport 1(DR)/DR och K med bilagor. Förslag på ny organisationstillhörighet avseende AIC 2011 Inrättande av stadsområdesnämnden och skolnämnder. Handlingsplan mot diskriminering. Internbudget/verksamhetsplan, kommunstyrelsen Jämställdhetsintegrering och utvecklingsplan. Jämställdhetsanalys Jobboffensiven ( ) + Tidsplan (utredningsuppdrag på INAR). Kommunikationspolicy. KS-KOM utredningsdirektiv skolorganisation. Kompletterande uppgifter JobbMalmö K1. Månadsstatistik (statistik på flöden och resultat mm från JobbMalmö) från år 2010 och framåt. Minnesanteckningar uppföljning JobbMalmö. Mål och budget år 2012 och år Möte verksamhetsuppföljning DR 2 INAR:s kommentarer. Organisationsärendet Samordning av arbetsmarknads- och vuxenutbildningsinsatserna för att få en överblick av organisationsstrukturen, uppdragen, tankar och involverade parter. Protokollsutdrag Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsutskottet Protokoll månadsmöten JobbMalmö och INAR. Rapport från JUL-projekt. Riktlinjer för användning av Procapita inom ramen för JobbMalmö fastställd. JobbMalmö:s årsrapport Rutiner avseende verksamhetsuppföljningar. Reviderade rutiner avseende verksamhetsuppföljningar Riktlinjer för uppföljning 2012 och Revisionsplan Malmö Strategisk överenskommelse för lokal myndighetssamverkan i Malmö avseende arbetsmarknadsinsatser Stadskontorets beställning till Serviceförvaltningen JobbMalmö som baseras på Mål och budget (2012 & 2013). Verksamhetsuppföljning - kompletterande frågeställningar. 1 oktober

364 Verksamhetsplan från JobbMalmö baserad på stadskontorets beställning för åren 2012 och Verksamhetsplan INAR från åren 2012 och Årsanalys 2011, JobbMalmö. Åtgärdsplan för att främja integration i Malmö stad. Årsstatistik 2012 för att få en uppfattning om flöden och förutsättningar. Resultatet av utredningen är beroende av hur relevant och aktuellt materialet är. Underlag till utredningen så som dokument, statistik och svar på uppkomna frågeställningar har i första hand Demokratikonsult fått av Jesper Theander men även Lotta Heckley, Sigrid Saveljeff, Monika Herstedt, Birgitta Persson, Mats Linderholm, Gunnar Bergström samt Rebecca Bichis har varit behjälpliga i framtagning av underlag som Demokratikonsult under processen har efterfrågat. Demokratikonsult har bedömt granskad dokumentation på en skala där 5 är bäst - enligt kriterierna: Aktualitetsgrad (datering) Hur styrande dokumentet är Hur väl dokumentet är kommunicerat Om dokumentet går att koppla till annan dokumentation/aktivitet. Demokratikonsult bedömer arbetsmarknadsområdets dokumentation vara 3-4. Följande områden har undersökts i de fyra delrapporterna: Ansvarsfördelning Beställar- och utförarrollen Ekonomi och resursanvändning Kommunikation Ledning och styrning Metoder och processer Måluppfyllelse Organisation (både politisk- och tjänstemannaorganisation) Resursanvändning Samverkansformer Styrdokument Statistik för arbetsmarknadsområdet Uppföljning och utvärdering Följande frågor kommer att besvaras i de fyra delrapporterna: Hur ser den nuvarande organisationen ut? Hur ser beställarrollen ut? 1 oktober

365 Hur ser utförarrollen ut? Hur ser samarbetet ut internt och externt? Hur ser ansvarsfördelningen ut? Hur säkerställer kommunstyrelsen en ändamålsenlig verksamhet för genomförandet av arbetsmarknadsåtgärder? Hur har insatserna bidragit till uppfyllande av effektmålen att minska arbetslösheten och behovet av ekonomiskt bistånd? Hur har strukturella förhållanden förändrats till följd av insatserna? Hur mäts och jämförs utfallen i verksamheten? Hur säkerställer JobbMalmö att det råder en ändamålsenlig och tillfredsställande (intern och extern) samverkan med berörda aktörer i frågor som rör arbetsmarknadsområdet? Hur fungerar samverkan i praktiken? Hur sker uppföljning eller utvärdering av genomförda insatser? Hur ser ansvars-/uppdragsfördelningen ut mellan berörda aktörer (internt och externt)? Hur många av deltagarna kommer ut i arbete eller studier? Hur stora är målgrupperna för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser? Hur ser målgrupperna ut? Hur och vem väljer deltagare till insatserna? Hur mycket personalresurser disponerar Malmö stad för arbetsmarknadsinsatser? Hur mycket personaltid går i genomsnitt åt för kontakt med klienter, arbetsgivare respektive för administration och annat internt arbete? Har medarbetarna ett fullgott systemstöd? Hur är arbetsklimatet inom JobbMalmö? Hur stor är sjukfrånvaron och personalomsättningen? Hur fungerar ledarskapet? Hur väl känner medarbetarna till innehållet i JobbMalmö:s verksamhetsplan? Hur sker uppföljningen av mål och resultat? Finns rutiner för hur förvaltningarna, internt och externt, samverkar kring målgrupperna? Finns konkreta samverkansprojekt mellan förvaltningarna och med andra aktörer kring målgruppen? Finns en systematisk uppföljning eller utvärdering? Malmö stads möjligheter till påverkan av arbetsmarknadsinsatserna på kort och på lång sikt? Vilka instrument har medarbetarna för att bedöma insatsbehov? Vilka arbetssätt används? Vilka är de olika insatserna, dess omfattning och resultat? Vilka samarbetspartners har JobbMalmö? Vilka rutiner för att samordna insatser i syfte att följa upp och kvalitetssäkra verksamheterna har JobbMalmö? Vilka är effekterna som Malmö stads arbetsmarknadsinsatser kan sägas ha genererat? 1 oktober

366 Vilka är beslutsvägarna? Vilka nyckeltal, kostnader och vinster finns? Vilka mål- och policydokument finns för arbetet med målgruppen? Vilka är de förutsättningar och faktorer som kan sägas påverka arbetslösheten i Malmö? Vad är orsakssambandet? 2.2 STRATEGIER OCH AVGRÄNSNINGAR Arbetsmarknadsområdet inom Malmö stad är ett stort och komplicerat område där Demokratikonsult har haft en begränsad tid till utredningen vecka 27, 2013 vecka 46, Med anledning av detta bör rapporten läsas som Demokratikonsults övergripande analys över hela arbetsmarknadsområdet. Det kan därför finnas områden som framöver kan behöva fördjupas. Granskningen avgränsas till Servicenämnden (eventuellt Gymnasie- och Vuxenutbildningsnämnden framöver), Stadsområdesnämnderna och Kommunstyrelsen samt statistik och pågående insatser under åren inklusive projekt med undantag där stadens satsning är starkt begränsad. Viss statistik avser en längre period än år Avgränsning i Demokratikonsults utredningsarbete har även gjorts när det gäller deltagarperspektivet samt näringslivets och arbetsgivarnas perspektiv, likaså redovisas inte arbetsmarknadspolitiska program. 2.3 SLUTLIGEN Alla fyra rapporterna baseras på Demokratikonsults granskning av dokument, kartläggningar och omvärldsbevakning inom arbetsmarknadsområdet, statistik sammanställningar, information från enkät och intervjuer samt från utredarnas kunskap, kompetens och erfarenheter. Slutsatser och rekommendationer till 1. Organisation, styrning och ledning, 2. Uppföljning av hur insatserna bedrivs, 3. Analys av insatsernas inverkan samt 4. Omvärldsanalys av förutsättningar och kontext klargörande av orsak och verkan grundas på de analyser som Demokratikonsult har gjort i utredningsarbetet. För att få en enhetlig bild av resultatet av utredningen, bör alla fyra delrapporterna ingå i läsningen. 1 oktober

367 KÄLLFÖRTECKNING Källhänvisningarna består av såväl refererad litteratur som litteratur som på annat sätt har påverkat innehållet. BÖCKER Bonniers Compact Lexikon, Brulin, G. & Svensson, L. Att äga, styra och utvärdera stora projekt. Lund: Studentlitteratur, Ejlertsson, G. Enkäten i praktiken: en handbok i enkätmetodik. 2:a [omarb.] uppl., Lund: Studentlitteratur AB, Haglund, A., Sturesson, J. & Svensson, R. Intern kontroll En del av verksamhets- och ekonomistyrningen. Stockholm: Komrev, Haug, F. Female sexualization: A collective work of memory. London: Verso, Hultkrantz, L. & Nilsson, J.E. Samhällsekonomisk analys. Stockholm: SNS förlag, Jerkedal, Å. Utvärdering steg för steg: om projekt- och programbedömning. Stockholm: Nordstedts Juridik, Lenneér-Axelson, B. & Thylefors, I. Arbetsgruppens psykologi - om den psykosociala arbetsmiljön, gruppdynamik, relationer, arbetsroller, ledarskap, konflikter, förändring och personliga olikheter. Stockholm: Natur och kultur, Maltén, A. Kommunikation och konflikthantering - en introduktion. Lund: Studentlitteratur, Pålsson Syll, L. De ekonomiska teoriernas historia. Lund: Studentlitteratur, Sandberg, B. & Faugert, S. Perspektiv på utvärdering. Lund: Studentlitteratur, Sannerstedt, A. Implementering hur politiska beslut genomförs i praktiken. Ur Politik som organisation - förvaltningens grundproblem. 3:e uppl., Rothstein, B. (red.). Stockholm: SNS Förlag, Vedung, E. Utvärdering i politik och förvaltning. Lund: Studentlitteratur (1998). 1 oktober

368 ELEKTRONISKA KÄLLOR oktober

369 ÖVRIG DOKUMENTATION AFFS 2010:2. Arbetsförmedlingens allmänna råd om tillämpningen av lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Arbetsförmedlingen, 2012 b. Arbetsförmedlingens budgetunderlag Council of Europe. Gender mainstreaming. Conceptual framework, methodology and presentation of good practices. Final report of activities of the Group of specialists on mainstreaming (EG-S-MS). Strasbourg, ESO 2011:5. Sysselsättning för invandrare: en ESO-rapport om arbetsmarknadsintegration. Granskning- och analysförfrågan till Demokratikonsult avseende Malmö stads arbete med arbetsmarknadsinsatser och organisation. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU). Socialförsäkringssystemet och arbetsmarknaden politiska idéer, sociala normer och institutionell förändring en historik (Rapport 2007:4). Kommunal arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare 2011/12: RFR15 Kommunallagen, 2 kapitlet 1. Kommunernas arbetsmarknadsinsatser Enkätstudie av SKL Kommunstyrelsen. Internbudget/verksamhetsplan 2013 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt Socialtjänstlagen 2001:453 Nilsson, I. Är du lönsam lille vän? En socioekonomisk analys av unga, skolmisslyckanden och arbetsmarknaden, Regeringens proposition 2006/2007:1. Budgetpropositionen för Regleringsbrevet år 2013, Arbetsförmedlingen. Riksrevisionen, 2009:22 SFS 2001:453, Socialtjänstlag. SFS 2007:1360. Lag om kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. SFS 2007:414, Förordning om jobb- och utvecklingsgarantin. 1 oktober

370 SFS 2007:515, Myndighetsförordning. SFS 2007:813. Förordning om jobbgaranti för ungdomar. SFS 2009:47. Lag om vissa kommunala befogenheter (6 kapitel 2 ). SFS 2010:197. Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Slutrapport Välfärd för alla- det dubbla åtagandet, Malmö Stad, SOU 2012:69. Med rätt att delta - Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden. Stadskontoret Malmö stad, Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad. Förslag på ny organisationstillhörighet avseende arbetsmarknads- och vissa introduktionsinsatser Statskontoret 2012:22. Etableringen av nyanlända. En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen. Verksamhetsplan 2013, JobbMalmö 1 oktober

371 BILAGOR BILAGA 1. INTERVJUADE PERSONER RESPONDENTER DJUPINTERVJUER Andreas Schönström Gunnar Bergström Haidi Knorring Ingmar Simonson Jahangir Hosseinkhah Jesper Theander John Roslund Katrin Stjernfeldt-Jammeh Kent Andersson Lari Pitkä-Kangas Mats Johansson Mats Linderholm Monika Herstedt Patrik Kronholm Pia Gustavsson Rebecca Bichis Ronny Hansson Saida Sokolovic Sara Fagnani-Nilsson Östen Olsson RESPONDENTER TELEFONINTERVJUER Amar Sabri Amina Hadzialic Anders Wiberg Anna Karin Bergmark Graziela Zibner Inger Eriksson Irene Franzon Isaak Zughaft Karin Wänstedt Lars Ekström Lena Hagelin Lise Alfredsson Martin Andersson Mona Sjögren Narcis Spahovic Tommy Malmstedt 1 oktober

372 BILAGA 2. DEFINITIONER BEGREPP DEFINITIONER Arbete Malmö stad: Anställning med avtalsenlig lön. Vanligtvis kvalificerar anställningar med lön för arbetslöshetsersättning om individen är ansluten till en arbetslöshetskassa och uppfyller kraven för ett arbetsvillkor. Om personer deltar i någon av följande insatser så är de anställda men fortfarande inskrivna vid JobbMalmö: Jobb Först (visstidsanställning med anställningsstöd från AF) Servicepatruller (visstidsanställning med anställningsstöd från AF) SEF Unga (visstidsanställning med eller utan anställningsstöd från AF) (i SEF Unga ingår även Ung kraft ) OSA/OSA 24 (AF:s benämning är skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare.) Trygghetsanställning (även en anställningsform med stöd) Utvecklingsanställning (även en anställningsform med stöd) Till Arbete (FAS 3 projekt med visstidsanställningar) För de som avslutas sitt deltagande på JobbMalmö med avslutsorsak Arbete finns inte registrerat om det är en anställning med eller utan stöd. Arbetslös, vissa underindelningar förklaras också, t.ex. långtidsarbetslös (se dock nedan) AF: Arbetssökande utan arbete som aktivt söker och omgående kan tillträda på arbetsmarknaden förekommande arbete och som inte deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. SCB: Arbetslösa omfattar följande grupper: personer som var utan arbete under referensveckan men som sökt arbete under de senaste fyra veckorna (referensveckan och tre veckor bakåt) och kunde arbeta referensveckan eller börja inom 14 dagar från referensveckans slut. Arbetslösa omfattar även personer som har fått ett arbete som börjar inom tre månader, förutsatt att de skulle ha kunnat arbeta referensveckan eller börja inom 14 dagar från referensveckans slut. Arbetsmarknadsutbildning AF: Yrkesinriktad utbildning som ges i form av kurser som Arbetsförmedlingen upphandlar av olika utbildningsanordnare där syftet är att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Arbetspraktik AF: Yrkesutövning under handledning som utförs på en arbetsplats med ändamål på yrkesorientering, yrkespraktik eller arbetslivserfarenhet. Praktiken får pågå i högst 1 oktober

373 sex månader och får anvisas från den dag personen fyller 20 år. Unga funktionshindrade och den som uppbär inkomstrelaterad ersättning från arbetslöshetskassa kan få arbetspraktik innan de fyllt 20 år. Arbetssökande med förhinder AF: Arbetssökande som är förhindrad att aktivt söka arbete och/eller omgående tillträda på arbetsmarknaden förekommande arbete. Vid inskrivning i sökandekategori 14 skickas automatiskt en avanmälan till berörd arbetslöshetskassa. Arbetsvillkor A-kassan: Arbetsvillkor ska uppfyllas för att kunna få arbetslöshetsersättning. En person uppfyller ett arbetsvillkor om den under ramtiden: förvärvsarbetat i minst sex kalendermånader. Inom ramtid av 12 månade. Alla sex månader måste innehålla minst 80 arbetade timmar, eller förvärvsarbetat i minst 480 timmar under sex sammanhängande kalendermånader. Alla månader måste innehålla minst 50 arbetade timmar. Inte bara förvärvsarbete kan ingå i ett arbetsvillkor, utan också tid med: betald semester, ledighet som betalas av arbetsgivaren (inte sjuklön), avgångsvederlag, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare, anställd inom Samhall, lönebidrag, eller anställningsstöd (inte särskilt anställningsstöd) Om det behövs kan upp till två månader av föräldrapenning eller totalförsvarsplikt räknas in i arbetsvillkor. 23 Deltidsarbetslösa AF: Personer med en fast eller tidsbegränsad anställning som har en kortare tjänstgöringstid än de skulle vilja ha. Deltidsarbetslösa som påbörjar ett program parallellt med deltidsarbetet ska registreras med programmets kod. Ej i arbetskraften SCB: Ej i arbetskraften omfattar personer som varken är sysselsatta eller arbetslösa. Gruppen omfattar bland annat studerande utan arbete (dock ej heltidsstuderande som söker och kan ta arbete), pensionärer, hemarbetande, värnpliktiga eller långvarigt sjuka utan arbete. Deltagare i de arbetsmarknadspolitiska program som räknas som studier, t.ex. arbetspraktik och arbetsmarknadsutbildning ingår också i gruppen. Latent arbetssökande ingår i ej i arbetskraften och består av personer som velat och kunnat arbeta referensveckan men inte sökt arbete oktober

374 Flödesdata Data som visar vad som hänt mellan två mättillfällen. Exempelvis hur många personer som skrivits in eller skrivits ut under en månad. Jämför Stockdata. Funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga Malmö stad: Använder begreppet funktionsnedsättning och utgår från den definition som Socialstyrelsen använder, men gör inga underkategoriseringar (på liknande sätt som Arbetsförmedlingen gör). Socialstyrelsen: Funktionsnedsättning är en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. Förberedande utbildning AF: I syfte att underlätta den arbetssökandes val av arbete ska de förberedande eller orienterande utbildningar, som kan vara upphandlade eller om särskilda villkor är uppfyllda ges inom det reguljära utbildningsväsendet, vara av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär och ska särskilt användas för den som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller ett arbete. AF: Arbetssökandes möjligheter till arbete identifieras, realistiska delmål klargörs och görs tydliga inom ramen för den individuella handlingsplanen. Insatsen kan pågå under längst 12 veckor. Fördjupad kartläggning och vägledning Försörjningsstöd Försörjningsstöd eller ekonomiskt bistånd, äldre benämning av socialbidrag, är pengar till uppehälle (till exempel mat och hyra). Betalas enligt Socialtjänstlagen och varje kommuns riktlinjer. Inskrivna Malmö stad: Samtliga personer som ingår i/deltar i JobbMalmö:s insatser. Instegsjobb AF: Anställning med särskilt anställningsstöd, som ska kombineras med studier inom ramen för svenskundervisning för invandrare (SFI), där målgruppen är vissa nyanlända invandrare som beviljats uppehållstillstånd under de senaste 18 månaderna och som är arbetslösa och anmälda hos den offentliga Arbetsförmedlingen. Anställda med Särskilt anställningsstöd i form av Instegsjobb omfattas inte av lagen om anställningsskydd (LAS). Anställningen kan vara såväl på deltid som på heltid. Jobb- och utvecklingsgarantin AF: Individuellt utformad åtgärd i anslutning till att den sökande blir utförsäkrad. Programmet är indelat i tre faser (Kartläggning, Arbetspraktik och Varaktig samhällsnyttig sysselsättning). Jobbgaranti för ungdomar AF: Aktivitet för ungdomar som fyllt 16 men inte 25 år och under en period om tre sammanhängande månader varit arbetslös och anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Aktiviteterna i Jobbgaranti för ungdomar får genomföras i Arbetsförmedlingens regi eller upphandlas. Den som anvisas till Jobbgaranti för ung- 1 oktober

375 Kvalitativa mål Malmö stad mäter kvalitativa mål genom en enkät till deltagarna i JobbMalmös verksamheter. Det som mäts är hur nöjda deltagarna är. domar har ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning från Försäkringskassan. Långtidsarbetslösa AF: Begreppet långtidsarbetslösa används inte. I motsvarande grupp idag ingår: Öppet arbetslösa som varit anmälda på Arbetsförmedlingen i minst 6 månader om de är 25 år eller äldre, och under den tiden inte haft ett arbete eller deltagit i ett program med aktivitetsstöd. Ungdomar under 25 år som varit öppet arbetslösa i mer än 100 dagar redovisas också här. Malmö stad: Långtidsarbetslösa som varit arbetslösa i mer än 2 år med försörjningsstöd eller aktivitetsstöd. Lärlingsplatser AF: Utbildning, inom ramen för programmet Arbetsmarknadsutbildning, som är riktad till arbetslösa ungdomar mellan år, som inte har fullföljt grundskola eller gymnasieutbildning där utbildningen i huvudsak bedrivs med studier i kärnämnen och yrkesanpassade ämnen. Ofullständig gymnasieutbildning innebär att personen har IG i ett eller flera kärnämnen (svenska, engelska, matematik och samhällsvetenskap). Lönebidrag AF: Ekonomisk kompensation till arbetsgivare vid anställning av personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Den anställde har lön och andra anställningsförmåner som följer kollektivavtal i branschen under tiden i lönebidrag. Lönebidrag omförhandlas varje år och kan lämnas i högst fyra år. Anställningen kan vara inom den privata eller offentliga sektorn. Nystartsjobb AF: Anställning, för personer som stått utanför arbetslivet länge samt för vissa nyanlända invandrare, där privata och offentliga arbetsgivare som bedriver affärsverksamhet får ekonomisk ersättning motsvarande arbetsgivaravgiften. Offentligt skyddat arbete, OSA AF: Anställning hos offentliga arbetsgivare i rehabiliterande syfte där målgruppen utgörs av arbetslösa med socialmedicinsk funktionsnedsättning, personer med långvarig psykisk sjukdom samt arbetslösa som omfattas av LSS (lagen om stöd och service). Under tiden betalas lön till den anställde. Projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning AF: Avser insatser som sker i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och andra aktörer på arbetsmarknaden. Projektet ska vara av det slaget att det inte kan anordnas inom ramen för övriga program och det ska syfta till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. 1 oktober

376 Rehabilitering JobbMalmö: Använder enbart begreppen arbetslivsinriktad rehabilitering eller arbetsrehabilitering. Personer ska genom arbetsrehabilitering införas eller återföras till arbetsmarknaden. Begreppet omfattar således även habilitering. Begreppet används i alla arbetsmarknadsinsatser inom JobbMalmö och avser inte enbart personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Stockdata Data som visar status vid ett mättillfälle. Exempelvis hur många personer som är inskrivna den sista i månaden. Jämför Flödesdata. Stöd till start av näringsverksamhet AF: Program med aktivitetsstöd vid start av näringsverksamhet som lämnas under sex månader för den som vill starta näringsverksamhet, ensam eller tillsammans med andra, under förutsättningen att affärsidén är lönsam och bedöms ge varaktig ekonomisk försörjning. Särskilt anställningsstöd AF: Anställningsstöd som lämnas till privata eller offentliga arbetsgivare vid anställning av personer som har fyllt 20 år och där personen har avslutat minst fas 1 inom Jobb- och utvecklingsgarantin. En anvisning till Särskilt anställningsstöd får göras för högst 12 månader. Anställda med Särskilt anställningsstöd omfattas inte av lagen om anställningsskydd (LAS). Särskilt nystartsjobb AF: En särskild form av Nystartsjobb där målgruppen är långtidssjukskrivna och personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Sökande med tillfälligt arbete AF: Arbete i önskad omfattning där arbetet har mindre än tre månaders varaktighet. Hit hör även personer som blivit uppsagda till följd av varsel, oavsett uppsägningsperiodens längd. Tillfällig timanställning AF: Ett arbete på minst 8 timmar i veckan i genomsnitt och månad, där arbetet är av tillfällig karaktär (s.k. springvikarier, behovsanställda). Personer med tillfällig timanställning som påbörjar ett program parallellt med sin timanställning ska registreras med programmets kod. Trygghetsanställning AF: Anställning, som ett alternativ till skyddat arbete hos Samhall, där målgruppen är personer som har omfattande funktionsnedsättning, stora begränsningar i arbetsförmåga och därmed stora svårigheter att få anställning med annat stöd eller annan insats. Trygghetsanställning kan komma till stånd hos alla kategorier av arbetsgivare, utom Samhall. 1 oktober

377 Ungdom AF: år, i vissa fall redovisas år särskilt SCB: år EU: år Malmö stad: år, i vissa fall redovisas även år (unga vuxna) Utskrivna Malmö stad: Personer som har varit inskrivna i JobbMalmö och som har gått till arbete, studier eller Arbetsförmedlingen, därutöver personer som lämnar en insats av någon övrig avslutsorsak enligt Procapita. Öppet arbetslösa AF: Arbetssökande utan arbete som aktivt söker och omgående kan tillträda på arbetsmarknaden förekommande arbete och som inte deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. 1 oktober

378 BILAGA 3. ENKÄTFRÅGOR Välkommen till en enkät om arbetsmarknadsinsatserna i Malmö Demokratikonsult har fått i uppdrag av Malmö Stad och Avdelningen för Integration och Arbetsmarknad (INAR), att granska och analysera arbetsmarknadsinsatserna och hur dessa organiserats i Malmö. Demokratikonsult kommer att ställa några frågor som behandlas konfidentiellt. Inget svar är rätt eller fel utan Demokratikonsult är intresserad av Din uppfattning. Har du frågor gällande enkätfrågorna är du välkommen att kontakta oss via e- post: erika@demokratikonsult.se För ytterligare information om Demokratikonsult besök gärna vår hemsida: Är du... (Ange endast ett svar) Kvinna Man Vilken ålderskategori tillhör du? (Ange endast ett svar) år år år 56 år eller äldre Är du... (Ange endast ett svar) Förtroendevald Tjänsteman Du arbetar inom... (Ange endast ett svar) Aktivitetscenter Resurscenter Företagsenheten Jobbcenter Arbets- och utbildningsenheten 1 oktober

379 Annat, nämligen Vilken insats eller aktivitet/aktiviteter arbetar du med? Vem förser dig med dina arbetsuppgifter? (Ange endast ett svar) Min chef Styrdokument Arbetsgruppen Jag själv Annat, nämligen... Tycker du att Malmö har en effektiv styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser? (Ange endast ett svar) Ja Nej, därför att... Tycker du att Jobb Malmös resurser är ändamålsenliga och används effektivt? (Ange endast ett svar) Ja 1 oktober

380 Nej, därför att... Hur fördelas och används Malmös resurser ändamålsenligt och effektivt? Tycker du att Servicenämnden från den 1 april 2013 avsatt tillräckliga resurser för att säkerställa att Jobb Malmös insatser ges på lika villkor? (Ange endast ett svar) Ja Nej, därför att... Hur säkerställer man att Jobb Malmös insatser ges på lika villkor? Tycker du att arbetsmarknadsuppdragen prioriteras utifrån ett Jämställdhetsperspektiv? (Ange endast ett svar) Ja Nej 1 oktober

381 Tycker du att Jobb Malmös arbetsmarknadsinsatser är tillräckligt individuellt utformade? (Ange endast ett svar) Ja Nej Saknar du någon resurs för att arbetsmarknadsinsatserna ska få större effekt? (Ange endast ett svar) Nej Ja, nämligen... Vilket ansvar har Du för att Jobb Malmös mål uppfylls? (Ange endast ett svar) Jag har inget ansvar Jag delar ansvaret med min chef Min chef har ansvaret Någon annan har ansvaret Vet inte Hur arbetar du med uppföljning? Under vilken organisation anser du att arbetsmarknadsinsatserna bäst skulle ligga? 1 oktober

382 Demokratikonsult presenterar här ett antal påståenden, inget svar är rätt eller fel utan Demokratikonsult är intresserad av din uppfattning. Kryssa för det alternativ som passar bäst in. På sista frågan kan du svara med egna ord om du så önskar. Jag känner väl till Jobb Malmös mål (Ange endast ett svar) Stämmer inte alls Stämmer dåligt Stämmer bra Stämmer absolut Jag har förutsättningar att uppfylla arbetsdirektiven (Ange endast ett svar) Stämmer inte alls Stämmer dåligt Stämmer bra Stämmer absolut Jag vet vart jag ska vända mig om jag misstänker oegentligheter (Ange endast ett svar) Stämmer inte alls Stämmer dåligt Stämmer bra Stämmer absolut Övriga tankar och synpunkter som du önskar framföra... Demokratikonsult tackar för Din medverkan! Välkommen att kontakta oss för frågor gällande enkätfrågorna via e-post: 1 oktober

383 BILAGA 4. INTERVJUFRÅGOR INTERVJUFRÅGOR OM SYN PÅ ARBETSMARKNADSINSATSERNA I MALMÖ STAD Demokratikonsult har genomfört 16 telefonintervjuer med sektionschefer inom JobbMalmö samt 20 djupintervjuer med chefer/enhetschefer och förtroendevalda politiker inom JobbMalmö och Malmö stad. Alla intervjuer grundades på frågorna nedan. Intervjuunderlaget har dock anpassats efter respondenterna. Frågorna har följts upp med följdfrågor som inte presenteras i intervjuunderlaget. När det gäller djupintervjuerna har intervjufrågor tjänat som diskussionsunderlag. Bakgrundsfrågor Kön Ålder (<25, 26-40, 41-55, 56>) Förtroendevald, tjänsteman Vad arbetar respondenterna med? Respondentens organisationstillhörighet? Intervjufrågor Används JobbMalmö:s resurser ändamålsenligt och effektivt? Anser du att du har tillräckliga resurser för att nå uppsatta arbetsmarknadsmål? Anser du att Malmö stads arbetsmarknadsinsatser utgår från samma värdegrund? Anser du att JobbMalmö:s olika avdelningars värdegrund stödjer individen att komma närmare Arbetsmarknaden? Anser du att din förvaltning är organiserad för att utföra ålagda uppgifter? Anser du att Malmö stads nya organisation kommer att underlätta ditt arbete med att få individen att komma närmare ett arbete? Anser du att dina medarbetare har förutsättningar att uppfylla arbetsdirektiven? Finns det ett funktionellt samarbete mellan Malmö stad och staten för att malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande? Hur skulle du beskriva Malmö stads värdegrund för stadens arbetsmarknadsinsatser? Hur länge är deltagaren inskriven i verksamheten? Hur gör du/ni regelbunden uppföljning av individens framsteg? Hur mäts individens framsteg? Har Malmö stad en effektiv styrning av stadens arbetsmarknadsinsatser? Hur tycker du att styrningen av stadens arbetsmarknadsinsatser fungerar? Hur mycket resurser finns avsatta för JobbMalmö:s insatser? 1 oktober

384 Hur ändmålsenliga är de av kommunfullmäktige beslutade uppdragen inom arbetsmarknad och ekonomiskt stöd? Hur effektiva är de av kommunfullmäktige beslutade uppdragen inom arbetsmarknad och ekonomiskt stöd? Har samarbetet med Arbetsförmedlingen fördjupats? Har JobbMalmö verkställt visionen om en tydlig väg in i Malmö stads arbetsmarknadsinsatser? Hur påverkar myndigheters regelverk ditt arbete med att få individen närmare arbetsmarknaden? I vilken utsträckning anser du att JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser är individualiserade? Fokuseras arbetsmarknadsinsatserna tydligt på direktivet arbete först? Prioriteras grupperna arbetslösa ungdomar, arbetslösa med funktionsnedsättning och långtidsarbetslösa? Prioriteras uppdragen utifrån ett jämställdhetsperspektiv? På vilket sätt är JobbMalmö:s arbetsmarknadsinsatser individualiserade? Saknas någon samarbetspartner? Tycker du att resurserna används ändamålsenligt? Tycker du att resurserna används effektivt? Till vem rapporteras individernas framsteg och framgångar? Uppfattar du att servicenämnden från den 1 april 2013 tillsatt tillräckliga åtgärder för att säkerställa att JobbMalmö:s insatser ges på lika villkor? Underlättar förvaltningens regelverk ditt arbete? Uppfattar du att samarbetet leder till att malmöbor med försörjningsstöd ska bli självförsörjande? Under vilken förvaltning anser du arbetsmarknadsinsatserna bäst skulle organiseras? Vad är den totala kostnaden för Malmö stads arbetsmarknadsinsatser 2013? Vem har det yttersta ansvaret för att hjälpa individen att komma i arbete? Vad är ditt ansvar för att hjälpa individen att komma i arbete? Vad skulle underlätta arbetet med att få individen närmare arbetsmarknaden? Vilka interna och externa organisationer och myndigheter samarbetar du/ni med? Vilken roll spelar jämställdhetsintegrering i prioriteringar av insatser? Visar näringslivet intresse av att vilja samarbeta med arbetsmarknadsfrågor? Vilka definitioner använder ni när det gäller a. värdegrund b. praktikplatser c. arbete Är arbetsuppgifter klara och tydliga samt väl definierade? 1 oktober

385 Kommunala arbetsmarknadsorganisationer Upprättad Datum: Version: Ansvarig: Förvaltning: Enhet: Jesper Theander Stadskontoret Stadskontoret

386 Innehållsförteckning Sammanfattning... 3 Inledning... 4 Uppdraget... 4 Avgränsning... 5 Upplägg... 5 Andra organisationskartläggningar... 5 Stadskontorets kartläggning... 6 Målgrupper... 6 Organisationstyp... 6 Styrning... 9 Tillämpning av beställar-/utförarorganisation... 9 Samarbete... 9 Internt samarbete... 9 Externt samarbete Samarbetsformer Organisationens styrkor och utmaningar Bilagor Bilaga 1: Statistik Bilaga 2: Frågeformulär Kommunala arbetsmarknadsorganisationer

387 Sammanfattning Föreliggande rapport syftar till att ge en överblick över hur olika kommuner organiserar sina arbetsmarknadsinsatser. Sex olika kommuner har intervjuats under hösten 2013 Borås, Botkyrka, Stockholm, Södertälje, Trelleborg och Västerås. De kartlagda kommunerna kan enkelt beskrivet delas in i tre olika grupper baserat på hur deras organisation av arbetsmarknadsinsatserna är uppbyggd och vilka områden som är knutna till verksamheten. I Botkyrka, Stockholm och Södertälje hanteras arbetsmarknadsinsatser och vuxenutbildning av en och samma nämnd med en tillhörande förvaltning (organisationstyp 1). Försörjningsstöd hanteras inom andra delar av kommunorganisationen. Borås och Trelleborg har en liknande organisationsstruktur, men försörjningsstöd ingår i uppdraget, till skillnad från vuxenutbildning (organisationstyp 2). I Trelleborg gör dock arbetsmarknadsförvaltningen en intern beställning gällande sfi av utbildningsförvaltningen. I Västerås ligger arbetsmarknadsenheten organisatoriskt under en förvaltning och får beställningar av en annan förvaltning (organisationstyp 3). Varken sfi eller försörjningsstöd hanteras i enheten. Västerås är också den enda av kommunerna som i hög grad använder sig av beställar-/utförarmodellen. Samtliga kommuner använder sig av någon typ av styrdokument för arbetsmarknadsinsatserna. Gällande målgrupper nämner samtliga kommuner ungdomar bland arbetsmarknadsinsatsernas prioriterade grupper. Även försörjningsstödstagare ingår i målgrupperna i de allra flesta fall. Det förekommer olika typer av internt samarbete i de olika kommunerna. Samarbete med den förvaltning som ansvarar för gymnasieutbildning är vanligt förekommande, t ex kring de ungdomar som lämnar skolan med ofullständiga betyg. Samarbetet med näringslivskontoret eller motsvarande är olika utvecklat i olika kommuner. Ett par av kommunerna beskriver ett begränsat samarbete medan andra samarbetar på operationell eller strategisk nivå. De kommuner som tillhör organisationstyp 1 beskriver ett reglerat och välfungerande samarbete med kommunens enheter för försörjningsstöd. Kommunerna i organisationstyp 2 och 3 samarbetar med vuxenutbildningen på mindre strategisk nivå och inom lösare ramar. I Stockholm, som är uppdelat i stadsdelar, beskrivs ett utvecklat samarbete med de olika stadsdelarna styrt av gemensamma riktlinjer och bedömningsinstrument. Bland kommunerna bedrivs samarbete med flera olika externa parter. Samarbetet med Arbetsförmedlingen styrs i vissa fall av både övergripande och specifika avtal. Kommunerna och Arbetsförmedlingen håller regelbundna möten, dock deltar inte alla kommuner i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsråd. Graden av samarbete med näringslivet varierar. Vissa kommuner samarbetar endast på individnivå medan andra kommuner uppger sig bedriva ett systematiskt och strategiskt samarbete. Vidare är samarbetet med den ideella sektorn överlag av begränsad omfattning. Det finns dock 3 Kommunala arbetsmarknadsorganisationer

388 undantag (t ex Borås), där den ideella sektorn är involverad i både integrationsoch arbetsmarknadsarbetet. Slutligen finns exempel på samarbete med andra kommuner i närområdet, exempelvis i upphandlingssyfte. De flesta kommuner uppger sig huvudsakligen vara nöjda med sättet de organiserat sina arbetsmarknadsinsatser. Kommunerna som hanterar arbetsmarknadsinsatser och vuxenutbildning inom samma förvaltning framhåller synergifördelar mellan de två verksamheterna. I Västerås, där arbetsmarknadsenheten är ett verksamhetsområde inom teknik och idrottsförvaltningen, upplevs fördelar som att beslutsvägarna är korta och att det finns nära tillgång till matchning och praktiska verksamheter. Beträffande utmaningar i arbetet beskriver kommuner inom organisationstyp 1 och 2 att man skulle vilja uppnå bättre samarbete, både internt och externt. De kommuner som inte hanterar vuxenutbildningen i anknytning till arbetsmarknadsinsatserna önskar att samla sfi under verksamheten. Västerås, som tillhör den tredje organisationstypen, vill gärna få ett längre perspektiv i verksamheten. En ytterligare utmaning som lyfts fram av Västerås är att det saknas fullständigt ägarskap över processerna. Det kan således observeras att kommunernas arbetsmarknadsenheter tenderar att vilja samla närliggande områden som försörjningsstöd och vuxenutbildning under sig de som gör det nämner flera fördelar (synergieffekter och målgruppsanpassning), och de som inte gör det önskar i allmänhet att utöka sitt verksamhetsområde. Inledning Uppdraget Under hösten 2013 har Stadskontoret fått i uppdrag att ta fram förslag på en ny arbetsmarknadsorganisation för Malmö stad. Som en del av detta större arbete har Stadskontoret också fått i uppdrag att göra en kartläggning av olika kommuners organisering av sina arbetsmarknadsinsatser. Resultatet ska tjäna som underlag för politiker och tjänstemän inom Malmö stad. Föreliggande rapport syftar således till att ge en överblick över hur olika kommuner organiserar sina arbetsmarknadsinsatser och hur samarbetet med externa parter, såsom Arbetsförmedlingen, näringsliv och ideella föreningar ser ut. Vidare är syftet att sammanfatta andra kommuners erfarenheter av vad som fungerar bra och mindre bra från ett organisatoriskt perspektiv. Urvalet av de sex stora och medelstora kommunerna i kartläggningen har gjorts i samråd på Stadskontoret 1. Rapporten bygger framför allt på intervjuer med tjänstemän med insyn i respektive kommuns arbetsmarknadsinsatser. Ett gemensamt frågeformulär har tjänat som utgångspunkt för intervjuerna. Underlag har även inhämtats från ett antal nationella rapporter. 1 Dessa är Borås, Botkyrka, Stockholm, Södertälje, Trelleborg och Västerås. Även Göteborg ingick ursprungligen i urvalet, men valdes bort då de vid tiden för kartläggningen genomgick en större omorganisation. 4 Kommunala arbetsmarknadsorganisationer

389 Avgränsning Bland kommunerna som ingår kartläggningen finns ett flertal som antingen står inför eller nyligen utfört en omorganisation av arbetsmarknadsinsatserna. Ingen särskild hänsyn har tagits till urvalets statistiska representativitet. Dock hänvisas till statistik och slutsatser från nationella och regionala rapporter när sådana uppgifter finns tillgängliga. De intervjuade tillhör kategorin tjänstemän och de redovisade resultaten reflekterar deras perspektiv och erfarenhet. Upplägg Rapporten är organiserad som följer. Inledningsvis görs en översiktlig presentation av andra kartläggningar inom samma område. Den föreliggande kartläggningen inleds med en beskrivning av vilka målgrupper som prioriteras av arbetsmarknadsinsatserna i de olika kommunerna. Därefter ges en översikt över vilka olika organisationstyper som förekommer, följt av en beskrivning av styrningen av arbetsmarknadsområdet, avseende användandet av styrdokument och huruvida beställar-/utförarorganisation tillämpas. I påföljande avsnitt ligger fokus på samarbete, både internt inom kommunen och externt med andra aktörer De intervjuades åsikter kring fördelarna med den egna organisationen samt vilka utmaningar den medför redovisas också. Som bilaga till rapporten redovisas statistik för de kartlagda kommunerna samt det frågeformulär som använts vid intervjuerna. Andra organisationskartläggningar Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har, i sin enkätstudie Kommunernas arbetsmarknadsinsatser från 2012, publicerat en kvantitativ kartläggning som visar att 80 procent av kommunerna har en särskild förvaltning eller enhet som arbetar med arbetsmarknadsfrågor. Dock skiljer sig kommunerna åt avseende var i organisationen ansvaret för området ligger. Den vanligaste lösningen är att kommunstyrelsen har ansvar för arbetsmarknadsfrågorna. Detta är fallet i 48 procent av kommunerna i SKL:s enkätundersökning. I 24 procent av kommunerna har socialnämnden ansvaret, medan 9 procent av kommunerna har en särskild nämnd med ansvar för arbetsmarknad och ytterligare någon fråga, t ex vuxenutbildning eller integration. I två procent, eller sex stycken, av kommunerna ligger ansvaret hos en nämnd med ansvar enbart för arbetsmarknadsfrågor. I Svenskt näringslivs rapport Glapp i kontakten, görs en kategorisering av kommunerna i Skåne och Blekinge utifrån var i organisationen den enhet som har huvudansvaret för arbetsmarknadsfrågorna är placerad. Det vanligast förekommande är att den ligger inom socialtjänsten (17 kommuner). I 14 kommuner är placeringen inom kommunledningen, medan den i två kommuner ligger inom utbildningsförvaltningen. Tre av kommunerna har andra lösningar. Socialstyrelsen publicerar årligen öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd i Sveriges kommuner 2. Bland de indikatorer som ingår i den öppna jämförelsen 2 Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2013, Socialstyrelsen (2013) 5 Kommunala arbetsmarknadsorganisationer

390 finns sådana som är relevanta ur ett arbetsmarknadsperspektiv. Några av 2013 års tal för de kommuner som medverkar i kartläggningen finns återgivna i bilaga till denna rapport. SKL har under 2013 även publicerat rapporten Att bryta mönster om sex kommuners framgångsrika arbete med ekonomiskt bistånd, som närmare betraktar arbetsmarknadsinsatserna i sex kommuner som varit framgångsrika i sitt arbete med ekonomiskt bistånd, i den meningen att de i Socialstyrelsens öppna jämförelse visat sig ha låga kostnader för ekonomiskt bistånd i förhållande till kommunens socioekonomiska sammansättning. Rapporten betonar att det inte finns några enkla framgångsrecept, men framhåller ett antal gemensamma drag: Samtliga kommuner har ett tydligt fokus på arbetslinjen. Vidare tas ungdomsarbetslösheten på stort allvar och det finns ett nära samarbete med Arbetsförmedlingen. Slutligen nämns ett tydligt ledarskap som en av framgångsfaktorerna 3. Däremot fanns inget uppenbart samband mellan valet av organisationstyp och framgång inom arbetet med ekonomiskt bistånd. Stadskontorets kartläggning Målgrupper Varje kommun har identifierat ett antal prioriterade målgrupper som arbetsmarknadsinsatserna riktas mot. Gemensamt för de tillfrågade kommunerna är att ungdomar är bland dessa grupper. Hur ungdomskategorin definieras varierar dock. I Stockholm ingår t ex personer i åldersgruppen år i målgruppen 4, medan t ex Trelleborgs insatser riktar sig till åringar. Ungdomar har i flera andra sammanhang identifierats som en viktig målgrupp och att lägga fokus på ungdomsarbetslösheten beskrivs även som en nyckelfaktor för ett framgångsrikt arbete med minskning av försörjningsstödtagande. 5 Vidare fokuserar de flesta kommuner även på försörjningsstödstagare. Bland målgrupperna återfinns också funktionsnedsatta (Borås), utlandsfödda (Borås), långtidsarbetslösa (Borås), lågutbildade (Botkyrka) och personer med socialmedicinsk problematik (Stockholm). Detta är i överrensstämmelse med resultaten från SKL:s enkätstudie från 2012, där det framkommer att vanliga målgrupper för arbetsmarknadspolitiska insatser förutom ungdomar är arbetssökande med ekonomiskt bistånd, långtidsarbetslösa och arbetssökande med funktionsnedsättningar. Organisationstyp De kommuner som har ingått i Stadskontorets kartläggning har alla en egen nämnd som hanterar arbetsmarknadsfrågorna. Ansvarsområdet för nämnden ser dock lite olika ut beroende på verksamhetens utformning. I samtliga 3 Kommunernas arbetsmarknadsinsatser enkätstudie 2012, Sveriges Kommuner och Landsting (2012) 4 I Stockholm pågår en diskussion om att i framtiden även prioritera personer i åldersgruppen år som inte arbetar eller studerar 5 Att bryta mönster om sex kommuners framgångsrika arbete med ekonomiskt bistånd, Sveriges Kommuner och Landsting (2013) 6 Kommunala arbetsmarknadsorganisationer

391 kommuner utom Västerås finns en särskild förvaltning med ansvar för frågorna. De olika kommunerna använder sig av olika benämningar både gällande de organisatoriska formerna (förvaltning, enhet, verksamhetsområde, kontor) och deras huvuduppdrag (arbetsliv, arbetsmarknad, bildning och utbildning). Något förenklat kan man skilja på tre olika typer av organisationer. I organisationstyp 1 hanteras arbetsmarknadsinsatser och vuxenutbildning (inkl. sfi) av en och samma nämnd med en tillhörande förvaltning. Försörjningsstöd ingår inte i uppdraget men ett nära samarbete inom området nämns av de intervjuade. Botkyrka, Södertälje och Stockholm tillhör organisationstyp 1. Mellan de tre kommunerna finns mindre avvikelser. Stockholm har ett nära samarbete med de olika stadsdelarna med gemensamma riktlinjer och bedömningsinstrument. Botkyrka har även ett beredningsorgan inom kommunstyrelsen. Dock är det arbetsmarknads- och vuxenutbildningsnämnden som ansvarar för arbetsmarknadsinsatser. Figur 1: Schematisk bild av organisationstyp 1. I organisationstyp 2 hanteras försörjningsstöd och arbetsmarknadsinsatser av samma nämnd och samma förvaltning. Sfi hanteras separat av utbildningsnämnd och motsvarande förvaltning (Borås) alt. via en intern beställning från arbetsmarknadsförvaltningen (Trelleborg). 7 Kommunala arbetsmarknadsorganisationer

392 Figur 2: Schematisk bild av organisationstyp 2. I organisationstyp 3 ligger arbetsmarknadsenheten organisatoriskt under en förvaltning och får beställningar av en annan förvaltning. Varken sfi eller försörjningsstöd hanteras i enheten (Västerås). Figur 3: Schematisk bild av organisationstyp 3. 8 Kommunala arbetsmarknadsorganisationer