Informations-PM om den nya FMH-bilagan

Transkript

1 Informations-PM om den nya FMH-bilagan Regeringen har i juli 2007 beslutat om en revidering av bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMHbilagan). Denna informations-pm syftar till att ge en bakgrund till genomförda förändringar och vägledning till den reviderade bilagan. Här beskrivs bl.a. bilagans koppling till EG-direktiv, vem som ansvarar för tillämpningen, samt tillstånds- och anmälningspliktens omfattning. Vidare ges vägledning om hur man läser bilagan, och om tolkningen av vissa grundläggande begrepp. Vägledning är dock svår att ge för en verksamhetsbeskrivning i FMHbilagan om det saknas rättspraxis. Denna PM kommer att revideras och kompletteras med mer information när regering eller riksdag beslutat om fler ändringar i lagstiftningen som rör tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarlig verksamhet. BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA KASERNGATAN 14 POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: NATUR@ NATURVARDSVERKET.SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

2 Innehåll RESURSEFFEKTIVT MILJÖARBETE KRÄVS 4 Varför tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet? 4 EG-DIREKTIV KRÄVER FÖRPRÖVNING 5 IPPC-direktivet 5 VEM HAR ANSVAR FÖR TILLSTÅND ELLER ANMÄLAN? 6 Tillstånds- eller anmälningsplikt utlöser andra skyldigheter 6 HUR TOLKAR MAN FMH-BILAGAN? 7 FMH-bilagan, avdelning 1 - indelning 7 Betydelsen av avsnittens rubricering 7 Speciella EG-punkter underlättar rapportering till EG 7 Mått på produktion eller kapacitet? 8 Hur har årsvärden räknats ut? 8 Formuleringen Anläggning för 9 Oklara gränser i vissa fall 9 Vid oklarheter tolka utifrån syftet 9 Om flera punkter gäller för en verksamhet 9 Tillståndsprövning behövs men tillståndsplikt saknas 10 INNEBÖRDEN I VISSA BEGREPP 11 Miljöfarlig verksamhet 11 Skilj på tillståndsplikt och vad prövningen kan avse 11 Verksamhetsutövare 11 Frågor att ställa sig för att avgöra vem som är VU 12 Vilken är den operativa tillsynsmyndigheten? 12 EG-direktiv och begreppet anläggning 13 Anläggning ej definierad i EG-direktiv 14 Industriell skala 15 Yrkesmässig 15 C-VERKSAMHET OCH MKB 17 Beslut om betydande miljöpåverkan 17 2

3 BILAGA 1 VAD ÄR TILLSTÅNDS- ELLER ANMÄLNINGSPLIKTIGT? 18 Flera delverksamheter på en plats 18 Exempel 19 BILAGA 2 ÄNDRING AV TILLSTÅNDSPLIKTIG MILJÖFARLIG VERKSAMHET 20 Större ändring kräver alltid tillstånd 20 Vad är mindre ändring? 20 Vad ska tas upp till prövning vid ändring? 20 Tillståndsmyndigheten avgör om avgränsningen är lämplig 21 Rättsfall 21 3

4 Resurseffektivt miljöarbete krävs Miljöarbetet måste ständigt förändras och anpassa sig till förändringarna i omvärlden. Delar av miljöbalkens regelverk växer eller kan komma att växa i betydelse, liksom nya miljöområden att tillämpa den på. Exempel är genomförande av direktiv som ramdirektivet för vatten och av nya miljökvalitetsnormer, tillsyn över förorenade områden, prövning och tillsyn av vattenverksamheter, tillsyn på avfallsområdet och över byggande, boende och transporter. De resurser som företag och myndigheter lägger på miljöarbete måste användas så effektivt som möjligt. De förändringar som nu gjorts i förordningen innebär att färre anläggningar blir tillståndspliktiga. Varför tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet? Prövning genom tillstånds- och anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 MB är ett sätt för samhället att få en resursavvägd kontroll över de verksamheter som bedöms vara de mest störande. Det är samtidigt ett sätt att skapa rättstrygghet för verksamhetsutövarna. Tillståndsplikt är ett av miljöbalkens kraftfullaste instrument. Att en verksamhet som ska påbörjas omfattas av tillståndsplikt enligt 9 kap 6 MB innebär att den får bedrivas först efter att tillstånd meddelats. Efter den 30 juni 2008 är dessutom all pågående tillståndspliktig verksamhet förbjuden om det saknas tillstånd till verksamheten eller utövaren då inte har sökt ett tillstånd. Bakgrunden till att tillståndsplikten en gång infördes vara att samhället skulle få kontroll över vad som kallades stora immissionsfall 1, alltså anläggningar som innebär betydande risker från miljövårdssynpunkt och vanligen berör många sakägare. Processen som kan leda fram till ett tillståndsbeslut säkerställer en avvägning mellan motstående intressen och involverar bl.a. sakägarna. Dessa ges rätt och möjlighet att värna sina intressen relativt dem vars verksamhet har särskilt stor störningsrisk. Leder processen fram till ett tillstånd har verksamhetsutövaren en hög grad av trygghet att bedriva sin verksamhet utan nya krav. 1 Prop. 1969:28 med förslag till miljöskyddslag m.m., sidan 66 4

5 EG-direktiv kräver förprövning Utformningen av FMH-bilagan styrs till en betydande del av innehållet i olika EGdirektiv, t.ex. IPPC-direktivet. Till följd av direktivens krav på tillståndsprövning eller liknande förfarande är det även fortsättningsvis nödvändigt att ställa upp krav på tillstånd eller anmälan för vissa typer av verksamheter utöver de krav som motiveras av Sveriges eget behov. Sverige har till stor del valt att göra detta genom tillstånds- eller anmälningsplikt i FMH-bilagan. I den bilaga som gäller från 1 januari 2008 anges det genom att det står e samt direktivens nummer i anslutning till respektive punkt. Punkter som saknar sådan hänvisning baseras enbart på ett nationellt behov av tillståndsprövning eller anmälan. IPPC-direktivet är ett av flera direktiv som ställer krav på förprövning. Krav finns också i bl.a. direktiven som rör miljökonsekvensbeskrivningar, avfall, deponier, förbränning, VOC och avloppsrening. För genomförandet av vissa direktiv har det bedömts vara tillräckligt med anmälningsplikt för de verksamheter som omfattas av direktiven. Exempel på sådana är verksamheter som omfattas av MKB-direktivets bilaga 2 och av VOC-direktivet. IPPC-direktivet Direktivet innehåller krav på tillståndsprövning. I FMH-bilagan som gäller från den 1 januari 2008 har verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet erhållit koder med tröskelvärden baserade på dem som finns i direktivets bilaga 1. Att ge verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet, och andra direktiv, egna koder underlättar bl.a. rapporteringen till EU. Det bör också bidra till ökad förståelse för varför tillståndsprövning eller anmälan ska ske och varför punkten är utformad som den är. Det blir också lättare att utläsa vilka verksamheter som kan påverkas av utslag i EG-domstolen eller av riktlinjer från EU-kommissionen om tilllämpningen av EG-direktiven. 5

6 Vem har ansvar för tillstånd eller anmälan? Verksamhetsutövaren (VU) har ansvar för att hålla reda på om man omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt och för att söka tillstånd eller anmäla sin verksamhet. Det ingår i egenkontrollen att systematiskt upprätthålla kunskap om detta och om vilka koder som enligt FMH-bilagan i så fall är tillämpliga för verksamheten. Även om VU ofta har en dialog med myndigheten om vad som är tillstånds- eller anmälningspliktigt är det VU:s ansvar att göra rätt. En verksamhetsutövare som ska starta eller ändra en tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet riskerar böter eller fängelse i upp till två år om verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas utan tillstånd eller anmälan (29 kap. 4 MB). I de fall som verksamhetsutövaren beslutar att inte söka tillstånd eller göra en anmälan, exempelvis för att denne har en annan uppfattning än tillsynsmyndigheten om sin skyldighet, blir det tillsynsmyndigheten som ska visa att myndighetens tillämpning är rätt. Tillstånd för verksamhet fortsätter att gälla även om den, enligt den nya FMHbilagan, ändras från A-nivå till B eller vice versa. Ny tillståndsprövning behövs inte. Tillstånd fortsätter också att gälla och ska följas för verksamhet som med nya FMH-bilagan inte omfattas av tillståndsplikt. Vill inte verksamhetsutövaren att tillståndet ska fortsätta att gälla krävs att tillståndet återkallas. Operativ tillsynsmyndighet för icke tillståndspliktig verksamhet är den kommunala nämnden. Detta oavsett om verksamheten omfattas av tillstånd eller inte. Undantaget är militär verksamhet där Generalläkaren alltid är operativ tillsynsmyndighet. Verksamheter som med nu gällande FMH-bilaga är anmälningspliktiga men som efter den 1 januari 2008 inte omfattas av bilagan ska fortsätta att följa de försiktighetsmått som tillsynsmyndigheten eventuellt förelade verksamheten i samband med anmälan. Tillstånds- eller anmälningsplikt utlöser andra skyldigheter Tillämpningen av bilagan har inte bara betydelse för om en verksamhet är tillstånds- eller anmälningspliktig. Är förordningens bilaga tillämplig utlöses också en rad andra skyldigheter. Tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet ska följa förordningen (1998: 901) om verksamhetsutövares egenkontroll och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2000:15) om mätning och provtagning i vissa verksamheter liksom kravet på att betala premie för miljöskade- och saneringsförsäkringen. Tillståndspliktig verksamhet ska avge en årlig miljörapport. För en del verksamhetsutövare blir det dessutom tydligt om de berörs av ett eller flera EG-direktiv, t.ex. IPPC-direktivet eller ramdirektivet för avfall. 6

7 Hur tolkar man FMH-bilagan? Den som ska bedöma om en verksamhet är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt FMH-bilagan måste göra det i ett stegvis förfarande. I första hand gäller det att klara ut om verksamheten definitionsmässigt är en miljöfarlig verksamhet (se sid. 11 i detta PM). Är den inte det är bilagan inte tillämplig, inte ens om verksamheten skulle gå att inordna under en punkt i bilagan. Det finns en avsikt med att pröva bara vissa verksamheter och inte andra. Resultatet kan därför lika gärna betraktas som ett utslag av en prioritering, avvägning och fördelning av samhällets resurser för tillämpning av miljöbalken och inte som en felaktighet i FMH-bilagan. FMH-bilagan, avdelning 1 - indelning FMH-bilagan, avdelning 1 är indelad i olika avsnitt med huvudrubriker och underrubriker. Rubrikerna anger olika verksamhetsområden eller branschområden. Det första avsnittet har huvudrubriken JORDBRUK M.M.. Den enda underrubriken är Djurhållning m.m. Där det är lämpligt och möjligt bygger bilagans grundstruktur och indelning på SNI 2002 (= NACE Rev.1.1) vad avser rubriknivå och punkternas första sifferled. Ledet därefter är ett enkelt löpnummer. Det skapar en logisk struktur för de olika punkterna. På så vis blir det lättare att hitta verksamheter som hör ihop under en och samma rubrik. Dessutom medför en rubrikstruktur som i huvudsak följer SNIsystemet att det finns en viss koppling mellan FMH-bilagan och t.ex. den internationella rapporteringen och den nationella statistiken. Betydelsen av avsnittens rubricering En punkt i förordningens bilaga 1 ska inte tillämpas på en verksamhet som denna verkar kunna falla in under, om avsnittets rubrik gör det tydligt att ett helt annat slag av verksamhet avses. Ett annat exempel är att tillverkning av fordonsbränsle ur vegetabiliska oljor inte kan hänföras till kod eftersom den koden står under rubriken LIVSMEDEL OCH FODER M.M., underrubriken Mjölk, oljor och fetter m.m.. Verksamheten hör istället hemma i avsnittet Kemiska produkter. Det gäller alltså att vara uppmärksam på bilagans olika avsnitt och avsnittens rubriker. Speciella EG-punkter underlättar rapportering till EG Tillstånds- eller anmälningsplikt som baseras på EG-direktiv har helt egna punkter i FMH-bilagan. Det underlättar bl.a. rapporteringen till EU. Förståelsen ökar också för varför tillståndsprövning eller anmälan ska ske och varför punkten är utformad som den är. Det blir också lättare att härleda vilka verksamheter som påverkas av utslag i EG-domstolen eller av riktlinjer från EU-kommissionen om tillämpningen av EG-direktiven. En förutsättning för att detta ska fungera, bl.a. en underlättad rapportering, är att verksamheter som omfattas av punkter i FMH-bilagan som är kopplade till EGdirektiv, får dessa koder registrerade i Svenska Miljörapporteringsportalen (SMP). 7

8 De speciella e(eg)-koderna gör att det vid en hastig granskning av bilagan kan tyckas märkligt att det för en och samma verksamhetstyp ibland finns två koder med samma prövningsnivå - det hade ju räckt och underlättat med endast en kod. I dessa fall är den ena koden avgränsad till att endast omfatta det som ska tillståndsprövas genom krav i EG-direktiv. Den andra koden avser, utöver e-koden, det nationella behovet av tillståndsprövning. Endast på detta sätt kan verksamheter som omfattas EG-direktiv särskiljas från verksamheter som omfattas av vårt nationella behov. Mått på produktion eller kapacitet? Vanligt förekommande uttryck i FMH-bilagan är för en produktion av. Uttrycket tar fasta på den produktion eller produktionsmängd som utövaren har för avsikt att tillverka (ansökt eller anmäld mängd), eller den faktiska omfattningen på verksamheten om den saknar tillstånd. Normalt omfattar angiven produktionsmängd i dessa fall inte kassationer eller spill. Anläggningens kapacitet är i dessa fall inte avgörande för om verksamheten är tillstånds- eller anmälningspliktig. Flera EG-direktiv använder dock uttrycket kapacitet av X ton per dygn eller per timme eller ett liknande. Några definitioner av dygnsproduktion eller timproduktion finns vanligtvis inte i direktiven eller i dokument som EUkommissionen står bakom. I några fall finns angivet att det är ett kvartalsmedelvärde som avses, men i de flesta fall är frågan öppen för tolkning. I en skrivelse har EU-kommissionen angett att kapacitetsbegreppet även kan avgränsas genom s.k. legal begränsning. Därför har IPPC-direktivets tim- eller dygnsvärden i FMH-bilagan oftast omräknats till årsvärden för en viss produktion. Det motsvarar den modell som hittills har använts i FMH-bilagan och innebär alltså ingen praktisk förändring för verksamhetsutövare och myndigheter. EU-kommissionen har inte heller haft några synpunkter i detta avseende. Hur har årsvärden räknats ut? Anläggningar kan ju drivas olika många timmar och dygn per år och det är viktigt att det årsvärde som används för olika verksamheter går att hävda inför EUkommissionen såsom motsvarande IPPC-direktivets tröskelvärden. Vissa branscher har verksamheter som är processindustrier som går dygnet om. Verksamheter inom andra branscher drivs delar av dygnet och kanske inte alla dagar i veckan. Vi kan inte utesluta att det inom vissa branscher finns verksamheter med olika antal driftdygn. Det ska ändå gå att hävda att det är säkerställt att alla anläggningar som täcks av direktivet också täcks in av den svenska regleringen. Därför har en viss marginal använts vid omräkningen, även om en sådan riskerar innebära att några fler verksamheter kan träffas än som egentligen varit avsikten i direktivet. Den schablon som använts innebär att driften pågår 24 h per dygn och 250 dygn per år. Undantag har gjorts för anläggning för framställning av papper, papp eller kartong där man räknat med 365 driftdygn per år. 8

9 Formuleringen Anläggning för Formuleringen anläggning för innebär att anläggningen är avsedd för den verksamhet som anges. Exempelvis punkt 31.10: Anläggning för tillverkning av batterier eller ackumulatorer där kadmium, bly eller kvicksilver ingår. Anläggningen är avsedd för tillverkning av batterier eller ackumulatorer. Därav följer att om anläggningen endast är avsedd för annat än tillverkning, t.ex. för produktutveckling av nya batterier, eller för utbildning av personal, omfattas verksamheten inte av denna tillståndsplikt. Syftet med anläggningen är alltså avgörande. Miljööverdomstolen (MÖD) konstaterar i dom M att en värmepanna som eldats med avfall inte var anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet. Målet rörde en sanktionsavgift för utebliven anmälan av en panna för oljeeldning och uppvärmning av ett flerbostadshus och som vid flera tillfällen eldats med bl.a. byggavfall. Enbart den omständigheten att det förekommit eldning av avfall i pannan innebar inte att pannan kan betecknas som en anläggning för förbränning av avfall. Den avfallseldning som har förekommit omfattades således inte av anmälningsplikt enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Oklara gränser i vissa fall Det är inte möjligt att för alla verksamheter och anläggningar i FMH-bilagan ha klara gränser för vad som är tillstånds- eller anmälningspliktigt. För vissa verksamhetsbeskrivningar är det nödvändigt med något trubbiga formuleringar för att punkten inte ska missa verksamheter som är angelägna att fånga in. Detta ställer höga krav på användaren av lagstiftningen att åstadkomma en tillämpning som leder till det som är syftet med bestämmelsen och ändå undvika de problem som kan uppstå. Vid oklarheter tolka utifrån syftet En tillsynsmyndighet som ska bedöma om en verksamhetsutövare har överträtt tillstånds- eller anmälningsplikten måste alltså ibland väga trubbiga formuleringar mot syftet med tillstånds- eller anmälningsplikten i det enskilda fallet (t.ex. syftet med EG-direktivet) och utifrån de bedömningsgrunder som använts vid utarbetandet av förordningens bilaga 1 (se kapitel 4 i Naturvårdsverkets rapport 5353, Pröva eller inte pröva?). Är verksamheten enkel eller medför liten miljöpåverkan och det samtidigt är tveksamt om den kan falla under en punkt i FMH-bilagan kan det därför vara lämpligare att fria än att fälla. Detta får inte tas till intäkt för att undkomma en rättsenlig tillämpning i de fall som det är tydligt att en verksamhet faller under en viss punkt även om verksamhetens miljöpåverkan är liten. Om flera punkter gäller för en verksamhet Ibland kan flera punkter i bilagan vara tillämpliga för en mångfacetterad verksamhet, t.ex. en punkt i det avsnitt som verksamheten huvudsakligen tillhör och en punkt under rubriken HANTERING AV ORGANISKA LÖSNINGSMEDEL, LAGRING M.M.. I sådana fall gäller följande. 9

10 Samtliga för verksamheten tillämpliga koder anges i i miljörapporten (se 3 Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörapport, NFS 2006:9). Den punkt som har högst prövningsnivå avgör var verksamheten ska tillståndsprövas. Tillståndsprövning behövs men tillståndsplikt saknas Om tillståndsplikt saknas för en verksamhet så kan tillsynsmyndigheten, med stöd av 9 kap 6 miljöbalken, förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd. Förutsättningen är att verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. 10

11 Innebörden i vissa begrepp Ett och samma begrepp som används på flera ställen i förordningen och dess bilagor kan ha olika innebörd. I de fall som en punkt faller tillbaka på ett EGdirektiv tolkas ett begrepp i ljuset av det eller de direktiv som ligger bakom. Eftersom olika direktiv kan definiera ett och samma begrepp på olika sätt, kan tolkningen variera mellan olika e-punkter i bilagan. Bygger verksamhetsbeskrivningen på nationell rätt kan ett begrepp ha en annan innebörd i den punkten än det har i en punkt som baseras på ett EG-direktiv. Miljöfarlig verksamhet Med miljöfarlig verksamhet menas användning av fast egendom eller fasta anläggningar som kan innebära utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. Själva begreppet miljöfarlig verksamhet är ett rättsligt begrepp som får sin innebörd genom en legaldefinition se 9 kap. 1 miljöbalken. För att något ska vara tillstånds- eller anmälningspliktigt enligt bilaga 1 till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävs att det är en miljöfarlig verksamhet. En verksamhet behöver inte uppfattas som särdeles farlig för att ändå omfattas av begreppets rättsliga innebörd. Riskens storlek saknar således betydelse. Begreppet har i huvudsak betydelse när någon ska avgöra om en viss verksamhet måste söka tillstånd eller anmälas enligt 9 kap. MB. Det saknar betydelse för att avgöra om miljöbalken kan tillämpas. En miljöfarlig verksamhet måste på ett eller annat sätt kunna knytas till en fast anläggning eller användning av mark. Knytningen behöver inte vara bestående. En mobil anläggning som ställs upp under en period kan omfattas av begreppet. Detsamma gäller när en mobil verksamhet återkommer regelbundet till samma plats. Skilj på tillståndsplikt och vad prövningen kan avse Bara sådan verksamhet som är miljöfarlig enligt definitionen i 9 kap. 1 MB kan komma ifråga enligt FMH-bilagan. Här är det behövligt att skilja vad som är tillståndspliktigt från vad prövningen kan avse. Transporter är exempelvis inte tillståndspliktiga. Transporter ute på väg kan inte ens definieras som miljöfarlig verksamhet. Det kan ändå ingå i prövningen av en tillståndspliktig verksamhet att ta ställning till transporterna inom och till och från verksamheten enligt den praxis som gäller för detta. Verksamhetsutövare Miljöbalken definierar inte begreppet verksamhetsutövare generellt. Enligt praxis är det den som har både faktisk och rättslig möjlighet att uppfylla krav i villkor eller enligt förelägganden som är att betrakta som verksamhetsutövare. Det kan vara svårt i det enskilda fallet att fastställa vem eller vilka som är verksamhetsutövare. Det finns två vägledande rättsfall från Miljööverdomstolen (se mål nr M samt M ). 11

12 I en verksamhet kan det ofta finnas flera aktörer. Dessa kan på olika sätt beröra verksamheten så att de ska anses som verksamhetsutövare. Om tillstånd finns är det alltid knutet till verksamheten, oavsett vem eller vilka som är verksamhetsutövare och hur dessa skiftar över tiden. Tillsyn och tillsynsbeslut är däremot alltid riktat mot och knutet till den eller dem som utövar verksamheten eller en specifik del av den. Det går inte att utgå från att den som en gång sökte tillståndet är den som tillsynen skall riktas mot i ett visst fall. Frågor att ställa sig för att avgöra vem som är VU Några frågor som tillsynsmyndigheten kan ställa sig för att avgöra vem eller vilka som är verksamhetsutövare i ett visst fall kan mot bakgrunden av rättsfallen vara t.ex. följande: 1) Är det någon annan än den som sökte tillståndet eller gjorde anmälan som utför verksamheten som tillsynen avser? Hur självständig är dennes ställning? Finns det något avtal, t.ex. ett uppdragsförhållande mellan två aktörer? Vad gäller enligt eventuella avtal i fråga om t.ex. fördelning av ansvaret för verksamheten? 2) Vem har möjlighet rent faktiskt att påverka beteendet, t.ex. förhindra en åtgärd eller göra något åt en del av verksamheten? 3) Finns det några rättsliga hinder mot att någon har ansvaret, t.ex. därför att denne inte har förfoganderätten över det område eller den byggnad som kraven på åtgärder gäller? 4) Är det en fråga om ett delat ansvar mellan flera aktörer för en viss del av verksamheten och verkningarna av den? Kan det t.ex. vara ett bolag som ansvarar för verksamheten i en verkstad, medan en annan har ansvar för föroreningar i vatten som leds till verksamhetens spillvattennätet, även om föroreningarna kommer från andras verksamhet? 5) Hur är tillsynsbeslutet utformat eller vad avser det? Krävs en konkret åtgärd som bara en person kan följa betraktas just denne som verksamhetsutövare. Går kravet att uppfylla genom flera än en persons åtgärder, exempelvis ett funktionskrav om en viss utsläppsnivå eller ett beslut om viss kontroll, kan flera vara verksamhetsutövare samtidigt. Vilken är den operativa tillsynsmyndigheten? Finns flera verksamhetsutövare på samma plats är det också viktigt att fråga sig vem som är tillsynsmyndighet. Att verksamheten fått tillstånd innebär inte att en aktör alltid är verksamhetsutövare och lika lite att all tillsyn utövas av en tillsynsmyndighet. Vem som får förelägga (bedriva operativ tillsyn) avgörs av vad som är tillståndspliktigt (inte av vad som är tillståndsgivet) och av om verksamheten utövas eller den förelagda åtgärden ska vidtas av Försvaret eller av en civil verksamhetsutövare. Flera tillsynsmyndigheter kan behöva förelägga olika verksamhetsutövare samordnat, exempelvis om en del (som inte är tillståndspliktig) av en tillståndsgiven verksamhet utövas av någon annan än den som utövar den tillståndspliktiga delen. Föreläggandena för att åstadkomma rättelse, exempelvis för att få följsamhet till ett villkor, kan förutsätta att båda verksamhetsutövarna vidtar sam- 12

13 ordnade åtgärder. Länsstyrelsen har som tillsynsvägledande myndighet ansvar för att samordna sådan operativ tillsyn. EG-direktiv och begreppet anläggning I de fall som en punkt i bilagan faller tillbaka på ett EG-direktiv tolkas ett begrepp, t.ex. anläggning, i ljuset av det eller de direktiv som ligger bakom. Eftersom direktiven kan ha definierat samma begrepp på olika sätt, kan tolkningen variera mellan olika EG-punkter i bilagan. Detta kan i några fall bli särskilt besvärligt när en viss verksamhet beskrivits med samma ord i två direktiv, men direktiven definierar begreppen olika. Nedan följer exempel på hur anläggningsbegreppet definieras i olika direktiv. IPPC-direktivet definierar en anläggning som en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i direktivets bilaga 1 bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar. Direktivets definition medför att om det finns annan verksamhet på platsen som inte nämns i bilagan, men som ändå hänger tekniskt ihop med den som nämns och riskerar att påverka utsläpp och föroreningar, hör den ändå till IPPC-verksamheten. Påverkan genom utsläpp och föroreningar behöver inte ske på platsen. Genom att IPPC-direktivet är införlivat i miljöbalken med sitt breda perspektiv på miljöpåverkan talar mycket för att påverkan kan ske på en helt annan plats eller på ett helt annat sätt än genom den fasta anläggningen. Ett exempel kan vara ett el-uppvärmt lager som på platsen tekniskt sett hänger samman med övrig verksamhet. Elanvändningen medför en el-produktion som kan medföra föroreningar i en annan del av landet. Därför räknas även ett sådant lager in i det som är tillståndspliktigt. I de fall det finns en skillnad mellan bilagorna i direktivet och FMH-bilagan tillämpas den svenska förordningen. Att verksamheter vid anläggningen bedrivs av olika verksamhetsutövare påverkar inte bedömningen av vad som omfattas av tillståndsplikt. VOC-direktivet definierar anläggning som en stationär teknisk enhet där en eller flera verksamheter som omfattas av räckvidden i artikel 1 bedrivs och alla övriga därtill direkt anknutna verksamheter som har tekniskt samband med de verksamheter som bedrivs på denna plats och som kan påverka utsläppen. Direktivet om stora förbränningsanläggningar definierar förbränningsanläggning som varje teknisk inrättning i vilken bränslen oxideras för att den frigjorda värmen skall kunna utnyttjas. I direktivet finns dock flera undantag från detta. Direktivet om avfallsförbränning definierar två typer av anläggningar. Förbränningsanläggning; varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme. Häri 13

14 innefattas förbränning av avfall genom oxidering såväl som andra termiska behandlingsprocesser, såsom pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns. Denna definition omfattar hela förbränningsanläggningen och det tillhörande området med samtliga förbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av rökgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena. Samförbränningsanläggning; varje stationär eller mobil anläggning vars huvudsakliga ändamål är energialstring eller tillverkning av materiella produkter och - som utnyttjar avfall som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller - där avfall värmebehandlas för att det skall kunna bortskaffas. Om samförbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte är energialstring eller tillverkning av materiella produkter utan snarare värmebehandling av avfall skall anläggningen betraktas som en förbränningsanläggning i den mening som avses ovan. Denna definition omfattar hela anläggningen och det tillhörande området inklusive samtliga samförbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av avgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena. Avfallsdirektivet saknar en särskild definition av begreppet anläggning. Direktivet omfattar tillståndsplikt för vissa inrättningar och företag. Vad som menas med dessa begrepp är inte definierat. Begreppen skulle möjligen kunna exkludera sådan verksamhet som inte är yrkesmässigt bedriven (se sid. 15 i detta PM). Anläggning ej definierad i EG-direktiv Någon allmän legaldefinition av begreppet anläggning finns inte i svensk rätt. Följande kan dock tjäna som vägledning när det gäller punkter i bilagan som saknar definition i EG-direktiv eller punkter som inte har koppling till EG-direktiv. I dom från Miljööverdomstolen (M ) som gällde påförande av miljösanktionsavgift diskuterades begreppet anläggning för punkt i den förordning som är gäller fram till och med 31 december I nämnda dom sägs följande när det gäller anläggningsbegreppet. Begreppet anläggning enligt bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd avser många olika sorters verksamheter och vad som skall anses utgöra en anläggning måste därför bestämmas med hänsyn till den enskilda verksamhetens art. För att det skall vara fråga om en anläggning måste det dock, typiskt sett, krävas att åtminstone någon åtgärd av teknisk natur har vidtagits för att möjliggöra verksamheten (jfr Miljööverdomstolens dom , DM 39). I detta fall rör det sig om mellanlagring av avfall, en verksamhet som kan bedrivs utan att alltför omfattande tekniska åtgärder vidtas. Miljööverdomstolen anger vidare att bolagets nu aktuella verksamhet består av yrkesmässig insamling av avfall, som förts för mellanlagring till en särskild plats inom ett industriområde. Platsen har haft delvis hårdgjord yta och varit inhäg- 14

15 nad till skydd mot intrång. Miljööverdomstolen menar att de vidtagna åtgärderna är tillräckliga för att en anläggning för mellanlagring av aktuellt avfall skall anses vara för handen. Industriell skala I FMH-bilagan, avsnitt KEMISKA PRODUKTER, används måttet industriell skala och icke industriell skala i verksamhetsbeskrivningarna. Begreppet industriell skala kommer från IPPC-direktivet men är inte definierat. Kommissionen har sagt följande om begreppet industrial scale i dokumentet Guidance on Interpretation and Implementation of the IPPC Directive If the activity is carried out for commercial purposes, it should be considered as production on an industrial scale, even if the material is an intermediate product and therefore not itself traded. By contrast, other activities producing chemicals exclusively for their own consumption - for example domestic, academic or laboratory activities - would not be covered. Tolkning är inte bindande. Naturvårdsverket anser att Kommissionens tolkning omfattar allt för många små och, ur tillståndsprövningssynpunkt, ej beaktansvärda anläggningar. Vi anser att IPPC-direktivet, bilaga 1, punkterna 4.1 (framställning av kemiska, organiska produkter) och 4.2 (framställning av oorganiska baskemikalier och andra organiska ämnen) kan ge viss vägledning eftersom man där har avgränsat omfattningen till kemiska fabriker. I linje med det anser vi att industriell skala är en (ofta mer storskalig), kontinuerlig eller regelbundet återkommande produktion eller verksamhet som bedrivs i en anläggning som är fabriksliknande eller särskilt avsedd för verksamheten. Mängden kemisk produkt som produceras är i sig inte avgörande utan det är verksamhetens och anläggningens karaktär och omfattning som är avgörande. I FMH-bilagan exemplifieras tillverkning i försöks-, pilot- eller laboratorieskala som icke industriell skala. Även annan verksamhet som bedrivs i mindre skala, t.ex. av en ensamföretagare där tillverkning av den kemiska produkten endast utgör en del av företagarens totala verksamhet, skulle kunna betraktas som icke industriell skala. En bedömning av vad som utgör industriell skala får alltså göras från fall till fall. Yrkesmässig Vid bedömningen av om en verksamhet är yrkesmässig eller inte kan nedanstående omständigheter tyda på att den är det. Om den som bedriver den, är näringsidkare (exempelvis i skatterättsligt hänseende), kallar sig företagare, uppenbarligen bedriver verksamheten kommersiellt, utför tjänster åt någon annan, tar betalt, gör något som faller under miljöbalken inom en i övrigt yrkesmässig verksamhet, gör så i större omfattning, med viss varaktighet eller periodiskt återkommande, 15

16 har att följa yrkestrafiklagen, inte agerar som privatperson. Det kan räcka med att verksamheten uppfyller en av punkterna ovan. Ibland behöver fler än en vara uppfylld för att verksamheten ska kunna bedömas vara yrkesmässig. Verksamheten kan vara privat eller offentlig. 16

17 C-verksamhet och MKB För vissa C-verksamheter i FMH-bilagan finns hänvisning till MKB-direktivets bilaga 2. Det anges genom ett e och att direktivnumret 85/337-2 är angivet i anslutning till punkten. Naturvårdsverket har föreslagit att det införs regler i miljöbalken som innebär att den kommunala nämnden vid en anmälan av en sådan verksamhet, ska kontrollera om verksamheten är en sådan verksamhet som anges i bilaga 3 förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKBförordningen). Om det är en sådan verksamhet ska nämnden bedöma och ta ställning till om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Bedömningen görs utifrån kriterierna i bilaga 2 i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringen avser att under 2008 ta ställning till Naturvårdsverkets förslag. Den verksamhetsbeskrivning som anges i FMH-bilagan är ibland bredare än vad som anges i bilaga 3 i MKB-förordningen. Exempel på detta är kod Permanent tävlings-, tränings- eller testbana för motorfordon. Bilaga 3 i MKBförordningen omfattar inte träningsbanor. Det är alltså viktigt att kontrollera detta för att kunna avgöra om det behövs en bedömning om betydande miljöpåverkan för en verksamhet. Beslut om betydande miljöpåverkan Naturvårdsverket har också föreslagit att det i miljöbalken införs bestämmelser om att den kommunala nämnden, för sådan verksamhet som omfattas av MKBförordningens bilaga 3, ska besluta om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. Om nämnden i sin bedömning finner att betydande miljöpåverkan kan antas ska nämnden också förelägga verksamhetsutövaren eller verksamhetsutövarna att ansöka om tillstånd. Regeringen avser att under 2008 ta ställning till Naturvårdsverkets förslag. Om verksamheten inte antas ha betydande miljöpåverkan fortsätter nämnden att handlägga anmälningsärendet på vanligt sätt. 17

18 Bilaga 1 Vad är tillstånds- eller anmälningspliktigt? En verksamhet kan bestå av flera anläggningar eller delar. Ska dessa ses som en verksamhet som ska tillståndsprövas eller anmälas i ett sammanhang? Ligger enbart nationella skäl bakom bestämmelserna i FMH blir bedömning på ett sätt, men kan bli ett annat om också EG-rätten ligger bakom. Det är här viktigt att skilja på vad som är tillståndspliktigt och den verksamhet som är nödvändig att inkludera vid en tillståndsprövning. Tillståndsmyndigheten avgör vad som behöver inkluderas i tillståndsprövningen. För att kunna göra en fullständig och adekvat bedömning av tillåtligheten kan det vara nödvändigt att även inkludera icke tillståndspliktig verksamhet i tillståndsprövningen. Flera delverksamheter på en plats Miljöfarlig verksamhet på en viss plats kan vara allt från tydligt homogen med en enda ansvarig verksamhetsutövare till att bestå av flera delverksamheter som hänger mer eller mindre tydligt samman. En mindre underhållsverkstad som tydligt är en del av den tillståndspliktiga verksamheten eller som är en förutsättning för den tillståndspliktiga verksamheten, kan sägas ingå i det som är tillståndspliktigt. Det har ingen betydelse om verkstaden drivas av en annan verksamhetsutövare. Är det istället fråga om en anläggning eller verksamhet som utgör en mer fristående verksamhet såsom administrationsbyggnader, personalmatsalen eller ett bostadshus räknas sådan verksamhet inte med i det som är tillstånds- eller anmälningspliktigt. Detta gäller även om verksamhetsutövaren skulle vara densamma. Verksamhetsutövaren har ändå rätt att ta med sådana delar av verksamheten i en ansökan om tillstånd eller i en anmälan. En flygplats omfattas ofta av tillstånds- eller anmälningsplikt, men därmed kan inte all form av verksamhet vid flygplatsen inkluderas, t.ex. butiker, bensinstationer, restauranger, caféer, hotell eller uthyrning av fordon. Att miljöbalkens regler kan tillämpas på hela verksamheten gör dock att det kan vara praktiskt att få allt bedömt i ett sammanhang. Antalet verksamhetsutövare har ingen betydelse Det spelar ingen roll för bedömningen av tillstånds- eller anmälningsplikt hur många som är ansvariga för att anlägga eller driva verksamheten. Tillstånds- eller anmälningsplikten är knuten till tillblivelsen eller förekomsten av ett visst slag av verksamhet eller viss typ av anläggning, inte till vem eller vilka som bedriver den. Förekommer flera verksamhetsutövare i en och samma verksamhet har var och en av dem ansvar för att verksamheten erhåller tillstånd eller blir anmäld. Vad i en verksamhet som ska betraktas som tillstånds- eller anmälningspliktigt avgörs med andra ord bara av hur tillstånds- eller anmälningsplikten är formellt angiven i FMH-bilagan. 18

19 Exempel A. En tillståndspliktig process i form av ytbehandling (t.ex. kod 28.10) förekommer i en större verkstadsföretag med metallbearbetning som inte är tillståndspliktig i övrigt. Både processen och övrig verksamhet utgör miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 9:1 MB. Gränsen för tillsynsansvaret avgörs av vad som är tillståndspliktigt. Det framgår av pkt B i bilagan till tillsynsförordningen (TiF). Vad som har tillstånd är en annan sak. I detta fall är enbart en del av den miljöfarliga verksamheten tillståndspliktig, inte hela. Verkstaden med metallbearbetning utgör ingen förutsättning för den tillståndspliktiga verksamheten. Ytbehandlingsprocessen skulle mycket väl kunna bedrivas utan metallbearbetningsverkstaden. Tillståndsmyndigheten kan inte på eget bevåg utvidga tillståndsplikten till att omfatta alltihop. B. En mindre verkstad finns i ett järn- eller stålverk (t.ex. kod eller 27-20). I verkstaden repareras och underhålls utrustning, maskindelar m.m. för driften av järn- och stålverket. Verkstaden är relativt liten och vore i sig själv inte tillståndspliktig- eller anmälningspliktig om den bedrevs separat, exempelvis som en fristående verksamhet på annan plats. Båda delarna utgör miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 9 kap. 1 MB. En mindre underhållsverkstad som tydligt är en del av den tillståndspliktiga verksamheten eller som är en förutsättning för den tillståndspliktiga verksamheten, kan sägas ingå i det som är tillståndspliktigt. I detta fall kan järn- och stålverket inklusive verkstaden betraktas som tillståndspliktig. Verkstaden får anses utgöra en integrerad och naturlig del av järneller stålverket, även om den som fristående verksamhet på annan plats skulle utgöra en miljöfarlig verksamhet som vare sig är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken. Det är rimligt att se den mindre verksamhetsdelen i detta exempel som en del av den tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheten, varför hela verksamheten bedöms i ett sammanhang. 19

20 Bilaga 2 Ändring av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet Den som bedriver tillståndspliktig verksamhet kan behöva göra ändringar i sin verksamhet. Frågan uppstår då när en ändring måste tillståndsprövas och när det räcker med en anmälan till tillsynsmyndigheten. En ändring av verksamheten kan gälla ökning av produktionen, eller inriktningen på produktionen. Det kan också avse ändrad produktionsmetod, byte av utrustning eller användning av ny teknik. Enligt 5 andra stycket FMH krävs tillstånd för ändring av tillståndspliktig verksamhet. Detta oavsett om verksamheten prövats tidigare eller om den av någon anledning aldrig blivit prövad. Om verksamheten ska flytta till en ny plats krävs alltid nytt tillstånd. Större ändring kräver alltid tillstånd Tillstånd krävs dock inte om ändringen är mindre och det samtidigt inte finns en risk för att det uppkommer en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön. Observera att båda kriterierna måste vara uppfyllda för att man inte ska behöva tillståndspröva ändringen. När det är en ändring som inte kan betraktas som mindre krävs alltid tillstånd oavsett om det kan uppkomma en olägenhet av betydelse eller inte. Omvänt gäller att ändring som kan innebära olägenhet av betydelse alltid är tillståndspliktig oavsett ändringens omfattning. En ökning av tillståndsgiven produktion kan aldrig betraktas som en mindre ändring även om ökningen skulle vara liten. Vad är mindre ändring? Vad som är en mindre ändring måste bedömas från fall till fall. Det kan inte anges i procent eller annan måttenhet. Exempel på sådan skulle kunna vara att verksamhetsutövaren planerar att byta ut mindre delar av processutrustningen mot nya sådana som har samma funktion eller är likartad men bättre i något avseende. På samma sätt skulle utbyte av process- eller rengöringskemikalier mot mindre farliga sådana kemikalier kunna anses som en mindre ändring. Exempel på sådant som inte kan vara fråga om en mindre ändring är om verksamheten ändras på ett sådant sätt att tillstånd och villkor inte längre återspeglar den faktiskt bedrivna verksamheten. Vad ska tas upp till prövning vid ändring? I regeringens proposition 2004/05:129 En effektivare miljöprövning avsnitt 5.6, behandlas tillståndsprövning vid ändring av verksamhet. Där anges bl.a. följande. 20

21 När en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd till ändring av en miljöfarlig verksamhet bör det sökta tillståndet kunna begränsas till den sökta ändringen (ändringstillstånd) med möjlighet att ändra sådana tidigare meddelade villkor som har ett samband med ändringen. Vidare säger regeringen att en verksamhetsutövare bör kunna ansöka om en angelägen och brådskande ändring eller utökning av verksamheten utan att prövningen blir belastad med frågor som gäller miljökraven på anläggningsdelar som inte berörs av ändringen. Regeringen anser i propositionen att en ändring kan göra det nödvändigt att ändra villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen. Detta gäller i fråga om villkor som har ett sådant samband med ändringen att de villkor som bör gälla för ändringen inte kan ses isolerat från de tidigare villkoren och vice versa. Propositionen behandlar ingående frågorna om när ansökan om tillstånd kan begränsas till ändringen och frågan om ändring av villkor som inte har direkt samband med ändringen. I propositionen anges närmare de förhållanden som påverkar om en begränsad tillståndsprövning är möjlig. Den som vill läsa mer om detta se regeringens proposition 2004/05:129 En effektivare miljöprövning avsnitt 5.6. Tillståndsmyndigheten avgör om avgränsningen är lämplig I propositionen slår regeringen fast att det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om avgränsningen av en tillståndsansökan till enbart ändringen är lämplig. En för snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kan innebära att ansökan avslås eller avvisas. Om myndigheten bedömer att ytterligare delar av verksamheten bör omfattas av prövningen, kan det också bli fråga om att verksamhetsutövaren efter föreläggande av tillståndsmyndigheten får komplettera sin ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Rättsfall Miljööverdomstolen (MÖD) har i en dom den 20 juni 2006 i mål nr M slagit fast att utbyte av sodapannan i Östrands sulfatfabrik är en tillståndspliktig ändring av miljöfarlig verksamhet. Prövningen i målet gällde vissa uppskjutna frågor. SCA Graphic Sundsvall AB (bolaget) hade i en tidigare deldom ålagts att utreda bl.a. begränsningsåtgärder beträffande utsläpp av processvavel. Enligt ett utredningsvillkor skulle bolaget särskilt redovisa hur diffusa utsläpp av svavelföreningar väsentligt kan reduceras antingen i samband med ombyggnad av befintlig sodapanna, i samband med byggande av en ny sodapanna eller på annat sätt. Bolaget hade i sin prövotidsredovisning som enda förslag på begränsningsåtgärder angett att bolaget hade påbörjat byggandet av en ny sodapanna. Miljödomstolen meddelade bl.a. ett nytt utredningsvillkor som ålade bolaget att redovisa erfarenheter från driften av den nya sodapannan med avseende på utsläpp av processvavel. Miljödomstolen ansåg att det var fråga om en mindre ändring som inte krävde tillstånd utan endast var anmälningspliktig. Naturvårdsverket delade inte den uppfattningen och överklagade därför utredningsvillkoret. Verket yrkade 21

22 ett nytt utredningsvillkor som skulle gälla i avvaktan på att bolaget ansöker om tillstånd för den nya sodapannan. MÖD hänvisade till 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En försiktighetsåtgärd som vidtas för att uppfylla ett villkor kräver enligt MÖD normalt sett inte ett separat tillstånd. MÖD menade dock att en ny sodapanna inte främst installeras för att begränsa utsläppen av kväveoxid och processvavel. Sodapannan är en investering på ca 1,5 miljarder kr och den är en central enhet både för att återvinna kemikalier i tillverkningsprocessen och för att utvinna energi. En ny sodapanna får enligt MÖD även konsekvenser för utformningen av andra villkor. Enligt MÖD:s mening kan inte ett utbyte av en sodapanna anses utgöra en mindre ändring. En ändring som inte är mindre är enligt MÖD alltid tillståndspliktig även om den skulle innebära miljöförbättringar. Orsaken till det är att tillståndsmyndigheten skall ges möjlighet att kontrollera att miljöintressena tillgodoses i tillräcklig utsträckning på samma sätt som gäller vid nyanläggningar och att allmänheten skall få tillfälle att lämna synpunkter på ändringen. Bolaget har överklagat till Högsta domstolen som har meddelat prövningstillstånd. HD har ännu ej meddelat dom