Ett mål flera medel. Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken. Patrik Söderholm

Transkript

1 Ett mål flera medel Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken Patrik Söderholm rapport 6491 april 2012

2 Ett mål flera medel? Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken Patrik Söderholm Luleå tekniska universitet Avdelningen för samhällsvetenskap NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN ISSN Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation Omslagsfoto: Melker Dahlstrand

4 Förord Klimatproblemet är mycket komplext och idag används i Europa ett antal styrmedel för att reducera utsläppen av växthusgaser samt öka andelen förnybara energikällor. Men det har bl.a. utifrån idén om att i den ekonomiska politiken krävs ett medel för att uppnå ett mål ifrågasatts om klimatpolitiken behöver en kombination av styrmedel för klimat- och energi åtgärder utöver koldioxidskatt eller handel med utsläppsrätter. Denna enkla utgångspunkt kompliceras dock av klimatfrågans långsiktiga karaktär, behovet av teknisk utveckling, de omfattande samhällsomställningar som krävs för att nå låga växthusgasutsläpp samt de begränsningar i politisk legitimitet att införa starka styrmedel som förekommer i klimatpolitiken. Dessa skiftande utgångspunkter för klimatpolitisk styrning har aktualiserat behovet att sammanställa dagens kunskap om hur klimat- och energipolitiska styrmedel interagerar och när en kombination av styrmedel är motiverat. Naturvårdsverket har därför finansierat en forskningsinsats i syfte att syntetisera existerande teoretisk och empirisk forskning om styrmedels effektivitet samt behovet att kombinera olika styrmedel i klimat- och energipolitiken. Forskningssyntesen har utförts av Patrik Söderholm på Luleå tekniska universitet vid Avdelningen för samhällsvetenskap. Forskaren svarar själv för rapportens innehåll, varför den inte kan åberopas som Naturvårdsverkets ståndpunkt. Stockholm i april 2012 Naturvårdsverket 3

5 Författarens förord Arbetet med denna rapport har gjorts möjligt tack vare finansiellt stöd från Naturvårdsverket. Författaren vill tacka Reino Abrahamsson, Tea Alopeus, Erika Budh, Roger Hildingsson, Eva Jernbäcker, Therese Karlsson, Maria Vredin-Johansson, Ficre Zehaie samt Emma Östensson för konstruktiva synpunkter på arbetet. Arbetet med rapporten har också dragit nytta av den forskning som bedrivits inom forskningsprogrammet LET5 där författaren deltar. En tidig version av rapportens upplägg och huvudsakliga innehåll presenterades på ett seminarium i Stockholm den 29 september 2011, och seminariedeltagarna bidrog med ytterligare värdefull input. Eventuella felaktigheter och oklarheter i rapporten ska dock endast tillskrivas författaren.

6 Innehåll Förord 3 Författarens förord 4 Sammanfattning 7 1. Introduktion Bakgrund Rapportens syfte Definitioner och avgränsningar Teoretiska utgångspunkter och angreppssätt Samhällsekonomisk effektivitet som utgångspunkt Förutsättningar för effektiva styrmedelskombinationer Rapportens disposition 20 2 Ett miljöproblem ett styrmedel: betydelsen av ett pris på koldioxid Bakgrund Ett pris på koldioxid: motorn i klimatpolitiken Ekonomiska styrmedel eller gränsvärden? Skatt eller utsläppshandel? Behov av reformer inom EU ETS Då kompletterande styrmedel inte fungerar Prissättningen av koldioxid vid offentliga infrastrukturprojekt Avslutande kommentarer 31 3 Innovationsrelaterade marknadsmisslyckanden och andra hinder för ny teknik och infrastruktur Bakgrund Innovationsprocessen och marknadsmisslyckanden Innovationsprocessen Innovationsrelaterade marknadsmisslyckanden Klimatpolitikens kostnader vid förekomsten av flera marknadsmisslyckanden: exempel från litteraturen Innovationspolitiska styrmedel: generella eller riktade? Förutsättningar för en teknikneutral innovationspolitik Teknikspecifika styrmedel och åtgärder i klimatpolitiken En innovationsinriktad klimatpolitik i en global ekonomi Andra lärdomar från den innovations politiska litteraturen Avslutande kommentarer 45 4 Andra marknadsmisslyckanden med klimatpolitisk relevans Bakgrund 47 5

7 4.2 Kolsänkor som en kollektiv nyttighet Informationsmisslyckanden och styrmedel för energieffektivisering Introduktion Förekomsten av asymmetrisk information Information som en kollektiv nyttighet Beteenderelaterade misslyckanden Avslutande kommentarer om informationsmisslyckanden Ineffektiv politisk styrning på relaterade områden Introduktion Ineffektiv internalisering av andra samhällsekonomiska kostnader Institutionell beredskap och förändringar i regelverk 58 5 Faktorer som begränsar möjligheterna att implementera en effektiv klimatpolitik Introduktion Policyacceptans och fördelningseffekter Introduktion Kostnaden för en second-best politik Kostnadseffektivitet samt andra policykriterier och värderingsgrunder Höga kostnader för att implementera och följa upp politiken Introduktion Förekomsten av heterogena skador Höga administrativa kostnader för implementering och uppföljning Osäkerhet om de marginella reduktionskostnaderna 72 6 Avslutande kommentarer 74 Referenser 76 6

8 Sammanfattning Syftet med denna rapport är att utifrån tidigare teoretisk och empirisk forskning analysera under vilka förutsättningar en kombination av styrmedel kan förbättra effektiviteten i klimatpolitiken samt vilka de viktigaste generella lärdomarna är för utformningen av olika styrmedel och styrmedelskombinationer. Fokus i rapporten ligger främst på uppfyllandet av långsiktiga klimatmål, inte minst en anpassning mot radikalt lägre utsläppsnivåer fram till år Detta innebär bl.a. att vi ägnar speciell uppmärksamhet åt hur politiken kan utformas för att främja teknisk utveckling på klimatområdet, samt hur för hållandet mellan en effektiv, legitim samt politiskt genomförbar politik kan utformas (inklusive behovet av s.k. second-best lösningar). Analysen utgår från att de styrmedel som införs ska främja den samhällsekonomiska effektiviteten. Med en samhällsekonomiskt effektiv klimatpolitik menas: en politik som säkerställer att en given reduktion av utsläppen av växthusgaser kan ske till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad (s.k. kostnadseffektivitet) samt, att reduktionen drivs till den punkt där kostnaden för ytterligare reduktion är lika hög som värdet av den marginella skadan. En central uppgift för en effektiv politik är att identifiera situationer som gör att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder inte realiseras spontant av marknadens aktörer. I en marknadsekonomi avgörs utfallet i ekonomin av de miljontals beslut som enskilda aktörer (hushåll och företag) gör i vardagen, och en central fråga blir därför om dessa aktörer möter de incitament som säkerställer effektiva val. Om så inte är fallet kan det vara resultatet av ett s.k. marknadsmisslyckande, och politikens roll blir att korrigera för detta misslyckande. Analysen bygger på ett antal viktiga avgränsningar. Rapporten utgörs av en litteratursyntes och vi gör t.ex. inga bedömningar av den empiriska betydelsen av olika motiv som kan ligga till grund för införandet av olika styr medelskombinationer. Diskussionen rör heller inte explicit svenska förhållanden och ska inte läsas som en recension av den existerande klimatpolitiken i Sverige. En annan viktig avgränsning är att fokus ligger på behovet av styrmedelskombinationer för att nå långsiktiga klimatmål medan vi inte analyserar frågan om hur enskilda styrmedel kan bidra till uppfyllande av andra politiska mål (t.ex. försörjningstrygghet i energiförsörjningen). Vi argumenterar för att etablerandet av ett pris på koldioxid bör utgöra motorn i klimatpolitiken. Detta styrmedel adresserar direkt det marknadsmisslyckande som är kopplat till utsläppen av växthusgaser. Det är ett sådant pris som i grunden genererar koldioxidreducerande åtgärder av olika slag och gör det mer lönsamt att investera i forskning och utveckling (FoU) samt i infrastruktur som syftar till att utveckla ny eller bättre klimatsnål teknik. I rapporten diskuteras kort valet mellan koldioxidskatt och utsläpps handel 7

9 samt under vilka förutsättningar det ena styrmedlet är mer effektivt än det andra. I en situation där det råder osäkerhet om de framtida (marginella) reduktionskostnaderna kommer det effektiva valet mellan en skatt på utsläpp eller ett system med utsläppsrätter bl.a. att bero på hur skadorna av utsläppen varierar med förändrade utsläppsnivåer. De skador som följer av klimatförändringarna beror inte på flödet av utsläpp utan på den ackumulerade mängden utsläpp under en lång period. Under dessa förhållanden kan en skatt vara att föredra framför ett handelssystem. Den ekonomiska litteraturen har i detta sammanhang ägnat stor uppmärksamhet åt att analysera hur en kombination av utsläppshandel och skatter kan komplettera varandra. Ett förslag är ett s.k. safety valve -instrument där ett handelssystem kombineras med ett pristak. Marknadspriset på utsläppsrätter kan med andra ord inte överstiga detta tak. Det går också att kombinera pristaket med ett prisgolv, t.ex. i form av att staten är villig att köpa utsläppsrätter till ett förutbestämt pris. Pristaket begränsar utsläppsreduktionen om reduktionskostnaderna visar sig vara dyrare än förväntat. Prisgolvet ger företagen ett incitament att reducera sina utsläpp ytterligare, ifall reduktionskostnaderna blir oväntat låga. Rätt utformat kan ett sådant hybridinstrument åstadkomma en bättre följsamhet mellan realiserad utsläppsnivå och effektiv utsläppsnivå. I Europa är utsläppshandelssystemet EU ETS det kanske viktigaste styrmedlet för att åstadkomma en reduktion av koldioxidutsläppen. Systemet omfattar alla medlemsländer, nästan 50 procent av EU:s koldioxidutsläpp, och inbegriper ca anläggningar i energisektorn och industrin. Detta innebär dock långtifrån att detta styrmedel fungerar perfekt och i rapporten identifieras några viktiga svagheter i det rådande systemet. En svaghet med EU ETS hittills har varit det magra inslaget av auktionering av utsläppsrätter. Detta försvårar bl.a. möjligheterna till en teknikförnyelse i en koldioxidsnål riktning. Inom EU ETS finns dessutom en regel om att dra in det existerande innehavet av utsläppsrätter för de anläggningar som läggs ned. Detta innebär en implicit subvention för att driva äldre verksamheter vidare och därmed också ett hinder för introduktionen av nya och effektivare anläggningar. Den viktigaste utmaningen är dock att etablera ett långsiktigt trovärdigt system. Stora investeringar i t.ex. FoU och ny infrastruktur påverkas endast marginellt av det nuvarande utsläppsrättspriset. Minst lika viktigt är att de politiska beslutsfattarna kan ge garantier om ett långsiktigt stabilt och någorlunda förutsägbart system. Rapporten argumenterar för att det finns två huvudsakliga skäl för att klimat politiken behöver kompletterande styrmedel vid sidan om en effektiv prissättning av koldioxid: a) Förekomsten av andra typer av marknadsmisslyckanden, b) Faktorer som begränsar möjligheterna att implementera en effektiv klimatpolitik. 8

10 Det ekonomiska argumentet för en innovationspolitik utgår från förhållandet att ny teknisk kunskap ofta är en kollektiv nyttighet. När den väl tillhandahållits kan den användas av flera aktörer till en låg kostnad. Den enskilde inno vatören kan därför inte tillgodogöra sig alla fördelar av investeringar i t.ex. FoU, utan dessa spiller över till andra aktörer. Incitamenten att investera i ny kunskap blir därmed för låga utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kunskapsläckage förekommer såväl i kunskapsuppbyggnads fasen som i kommersialiseringsfasen av en ny teknologi. I de situationer där en teknik med betydande s.k. läreffekter förblir omogen, uppkommer det som brukar benämnas teknisk inlåsning (technology lock-in). Ofta beror det på att dess marknadsintroduktion inte stöttats på något sätt. En annan form av teknik relaterat marknadsmisslyckande, som också kan innebära att samhällsekonomiskt effektiva tekniker inte introduceras effektivt på marknaden, är s.k. nätverksexternaliteter. Här avses att en konsument gynnas av att andra konsumenter använder samma typ av teknik, samt att samma konsument inte tar hänsyn till nyttan för andra konsumenter i sitt val av teknik. Ett exempel på detta är tekniker som är beroende av ny infrastruktur och stödjande nätverk såsom distributionen av alternativa drivmedel för bilar (t.ex. el). Analysen visar att utformandet av en klimatinriktad innovationspolitik är en komplex uppgift eftersom vi har att göra med flera typer av marknadsmisslyckanden på samma gång. Innovationspolitiken kan dock inte ersätta klimatpolitikens motor men behövs för att kunna köra motorn effektivare. Det finns en rad viktiga teknikneutrala åtgärder som kan utgöra fundament för en effektiv innovationspolitik inom klimatområdet. Detta utesluter inte att det också är viktigt med mer riktade stöd till specifika teknologier och energi slag och beror bl.a. på att avkastningen på offentligt FoU-stöd ofta ökar då FoU-stödet planeras i samverkan med praktiska applikationer samt på förekomsten av nätverksexternaliteter. De genuina osäkerheter som finns om framtida teknologiers potential bör inte utgöra en ursäkt för en passiv politisk hållning. Den klimatrelaterade innovationspolitiken fungerar till stora delar som en försäkring mot höga reduktionskostnader i framtiden då den globala klimatpolitiken kan förväntas bli mer stringent. En annan typ av marknadsmisslyckande gäller skogens och jordbruksmarkens roll som s.k. kolsänka. Ökade skogstillgångar (via t.ex. minskad avverkning, plantering, gödsling etc.) innebär en positiv extern effekt genom ökat koldioxidupptag. Precis som koldioxidutsläppen från förbränningen av fossila bränslen uppbär ett pris, borde (idealiskt sett) skogsbruket ersättas för sitt netto upptag av koldioxid. Det utgör dock en stor utmaning att utforma styrmedel som upplevs som rättvisa samtidigt som kostnaderna för att administrera styrningen hålls nere. Ett områdes kolupptag är mycket svårt att beräkna, och samma åtgärd kan ge mångfalt ökat årligt upptag på en plats jämfört med en annan. I rapporten diskuteras dessutom olika typer av informationsmisslyckanden, främst kopplade till incitamenten för att genomföra energieffekti- 9

11 viserande åtgärder. Vi diskuterar tre olika typer av informationsrelaterade marknadsmisslyckanden: a) förekomsten av asymmetrisk (snedfördelad) information, b) information som en kollektiv nyttighet (s.k. adoption externalities ), samt, c) beteenderelaterade misslyckanden på grund av t.ex. begränsad rationalitet. Styrmedel som hanterar informationsmisslyckanden kan motiveras utifrån effektivitetssynpunkt även i frånvaro av ett klimatproblem. Den klimatpolitiska relevansen härrör framförallt från det faktum att en effektiv internalisering av de marknadsmisslyckanden som snedvrider energianvändningen kan sänka kostnaderna för att nå klimatpolitiska mål. Överlag ger analysen i första hand stöd för införandet av informativa styrmedel, såsom märkningar och informationskampanjer som komplement till de incitament som marknadspriserna redan tillhandahåller. De viktigaste policylärdomarna är därför att så långt som möjligt utnyttja (och effektivisera) marknadens prissignaler i kombination med olika informativa styrmedel som ger det stöd som aktörerna behöver för att ta rationella beslut. I de fall där människor agerar utifrån tumregler, vanor etc. kan det också vara effektivt för myndigheterna att reglera omständigheterna kring beslutet. Det kan t.ex. göras genom att det önskvärda valet är default-alternativet såsom en isoleringsstandard för nybyggen som man aktivt måste ansöka om undantag från. Klimatpolitiken kan driva fram en introduktion av ny teknik som i sin tur aktualiserar politiska beslut som möjliggör eller förenklar teknikens in förande. Detta behov av kompletterande politiska beslut t.ex. regeländringar, riktlinjer, reformering av tillståndsprövningar etc. är antagligen mest framträdande om klimatpolitiken stimulerar fram helt ny teknik för vilken det inte finns några tidigare praktiska erfarenheter av. Ett exempel på en teknik som kan komma att kräva betydande institutionell uppmärksamhet är koldioxid infångning och lagring (s.k. CCS-teknik). Om denna teknik blir kommersiell och därmed kan introduceras storskaligt i svensk basindustri, uppstår med stor sannolikhet ett behov av institutionella reformer, t.ex. nya regelverk och riktlinjer för såväl infångning, transport och lagring av koldioxiden. Det kan också finnas ett behov av offentlig information till allmänheten i de kommuner som berörs (utöver de obligatoriska samrådsförfarandena). Det andra motivet för en styrmedelskombination är att det ibland finns faktorer som begränsar (eller omöjliggör) implementeringen av en effektiv politik. Detta kan t.ex. innebära att i stället för att införa ett träffsäkert styrmedel kan den näst bästa lösningen vara att införa två trubbiga styrmedel. En anledning till att politikerna tvingas till detta är att den effektiva politiken inte bedöms politiskt genomförbar, t.ex. på grund av negativt upplevda fördelningseffekter gällande bl.a. låginkomsthushåll eller konkurrensutsatt industri. 10

12 Problemet med kolläckage där utsläppen av koldioxid flyttar utomlands som ett resultat av en unilateral (nationell eller regional) klimatpolitik aktualiseras också i detta sammanhang. I bedömningen av klimatpolitikens roll för att åstadkomma en effektiv och samtidigt legitim övergång mot ett mer eller mindre utsläppsfritt samhälle är det därför viktigt att analysera effekterna och ändamålsenligheten i olika s.k. second-best lösningar. I rapporten betonas att merkostnaden av secondbest styrmedel kan variera mycket beroende på valet av styrmedel. Ofta är det mest effektivt att bibehålla en stark styrning via koldioxidpriset och kombinera detta med kompenserande styrmedel (t.ex. en sänkning av andra skatter för konkurrensutsatt industri), snarare än att acceptera ett lågt pris inom t.ex. EU ETS och subventionera in ny teknik. Tillgången på second-best lösningar får inte innebära att interaktionen mellan dessa lösningar och den existerande klimatpolitiska styrningen förbises. En effektiv och samtidigt legitim klimatpolitik bygger dessutom inte enbart på bra incitament till handling utan även på problemmedvetenhet och en god förankring hos befolkningen. Detta skapar acceptans och beredvillighet. Information är därför ett mycket viktigt komplement till ekonomiska styrmedel i klimatpolitiken. I andra fall begränsas den träffsäkra politiken inte av politisk hänsyn utan snarare av praktiska svårigheter och höga transaktionskostnader för att införa den. I rapporten diskuteras bland annat tre situationer som kan motivera styrmedelkombinationer i miljöpolitiken generellt: a) förekomsten av heterogena miljöskador (t.ex. skador som är beroende av geografiskt läge) samt, b) förekomsten av beteenden som är för svåra (dyra) att följa upp och/ eller mäta samt, c) osäkerhet om de marginella reduktionskostnaderna. Den första punkten är inte viktig i klimatpolitiken eftersom effekterna på klimatet av ett ton utsläpp är oberoende av geografisk plats. Den andra punkten rör bl.a. begränsningen av växthusgaser från jordbruket där det normalt är svårt att t.ex. beskatta utsläppen av lustgas och metan. Dessa utsläpp beror på naturliga processer och/eller är svåra att mäta eftersom de varierar med lokala förutsättningar samt mellan år. Den tredje punkten rör förekomsten av osäkerhet om de marginella reduktionskostnaderna. Detta gör det svårt att implementera en samhällsekonomiskt effektiv reduktion av t.ex. koldioxidutsläppen. Sammanfattningsvis visar rapporten att även om ett pris på koldioxid kan sägas utgöra och bör utgöra motorn i klimatpolitiken är det minst lika viktigt med styrmedel som får denna motor att fungera effektivare samt (vid behov) olika second-best lösningar som minskar risken för ett klimatpolitiskt motorstopp. 11

13 12

14 1. Introduktion 1.1 Bakgrund Klimatproblematiken och de styrningsutmaningar som den för med sig är komplexa, och idag används i Europa och Sverige ett stort antal styrmedel (t.ex. utsläppshandel, koldioxidskatt, investeringsstöd såsom KLIMP, styrmedel för energieffektivisering, elcertifikat etc.) för att reducera utsläppen av växthusgaser samt öka utnyttjandet av förnybara energikällor (se t.ex. Nordiska Ministerrådet, 2009). IPCC, OECD och Naturvårdsverket arbetar idag utifrån premissen att en flora av styrmedel behövs för att uppnå de långsiktiga klimatmålen på ett effektivt sätt (se även Matthes, 2010). Denna inriktning på klimatpolitiken stöter dock ibland på kritik (Paltsev m.fl., 2009; Fankhauser m.fl., 2011). En viktig utgångspunkt i ekonomisk styrmedelsanalys är devisen ett mål ett medel, en norm som är ett arv från Tinbergen (1952). Tinbergens analys speglar det matematiska förhållandet att lika många variabler och ekvationer är nödvändiga för att ett matematiskt ekvationssystem ska ha en unik lösning. Om flera styrmedel utnyttjas för att nå ett och samma mål kan ineffektiviteter uppstå och kostnaderna för att administrera politiken blir dessutom onödigt höga. En rad studier visar t.ex. att en politik som explicit inriktar sig på att stödja introduktionen av förnybara energikällor kan undergräva den traditionella klimatpolitikens (t.ex. koldioxidskattens) kostnadseffektivitet (se t.ex. Paltsev m.fl., 2009). Dessa slutsatser kompliceras samtidigt av: a) klimatpolitikens interaktion med andra politiska mål (t.ex. försörjnings trygghet gällande energitillförseln, reducera lokala och regionala utsläpp) (se t.ex. Fischer och Preonas, 2010), b) klimatfrågans långsiktiga karaktär och behovet av framtida teknisk utveckling, vilket aktualiserar behovet av att hantera andra relaterade marknadsmisslyckanden (se t.ex. Jaffe m.fl., 2005) samt, c) de politiska restriktioner som kringgärdar implementeringen av en effektiv klimatpolitik (se t.ex. Bennear och Stavins, 2007). Detta pekar på att det finns ett behov av ökad kunskap om hur olika klimatoch energipolitiska styrmedel interagerar dvs. såväl motverkar som kompletterar varandra för att uppnå framtida mål. I denna rapport syntetiseras existerande teoretisk och empirisk forskning om hur olika styrmedel och styrmedelskombinationer kan bidra till att till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad uppfylla långsiktiga klimatmål (t.ex. till 2050). Fokus ligger således på behovet av och möjligheterna för att kombinera olika styrmedel i klimat- och energipolitiken samt hur detta kan bidra till såväl måluppfyllelse som genomförande av kostnadseffektiva och allmänt sett legitima åtgärder. Klimatpolitiken kan naturligtvis också analyseras utifrån andra kriterier såsom rättvis fördelning, allmänhetens inflytande etc. 13

15 1.2 Rapportens syfte Rapportens syften är att utifrån tidigare teoretisk och empirisk forskning analysera under vilka förutsättningar en kombination av styrmedel kan förbättra effektiviteten i klimatpolitiken, samt vilka de viktigaste generella lärdomarna är för utformningen av olika styrmedel och styrmedelskombinationer. Fokus i rapporten ligger på uppfyllandet av långsiktiga mål, dvs. en anpassning mot betydligt lägre utsläppsnivåer fram till år Detta innebär bl.a. att vi ägnar speciell uppmärksamhet åt på vilket sätt politiken kan utformas för att främja teknisk utveckling på klimatområdet, samt åt förhållandet mellan en effektiv, legitim samt politiskt genomförbar politik (s.k. second-best politik). Analysen är i huvudsak generell och övergripande, och ska bland annat kunna utnyttjas som ett underlag för beslut om skärpta och/eller kompletterande styrmedel samt som en utgångspunkt inför framtida utvärderingar av styrmedel och styrmedelskombinationer i klimatpolitiken. Arbetet ska bl.a. kunna användas av Naturvårdsverket som underlag för en översyn av den svenska klimatstrategin i samband med nästa kontrollstation. 1.3 Definitioner och avgränsningar En viktig fråga för denna rapport handlar om vad som menas med en styrmedelskombination i klimatpolitiken. I detta sammanhang är det meningsfullt att skilja på: styrmedel som direkt syftar till reduktion av växthusgaser (t.ex. koldioxidskatten, EU ETS) och, styrmedel som inte nödvändigtvis har detta syfte men som trots det kan ha klimatpolitisk relevans. Den senare styrmedelskategorin syftar till att hantera andra viktiga typer av marknadsmisslyckanden som på olika sätt fördyrar klimatpolitiken eller på annat sätt undergräver politikens effektivitet, t.ex. stöd till forskning, styrmedel för energieffektivisering etc. I denna rapport analyseras båda dessa kategorier av styrmedel samt olika kombinationer av dem. Några viktiga avgränsningar bör dock framhållas i anslutning till detta. Bl.a. är det svårt att i vissa fall dra en tydlig gräns mellan en kombination av olika styrmedel å den ena sidan samt olika utformningar av ett och samma styrmedel å den andra. Införandet av ett specifikt styrmedel (t.ex. EU ETS) innebär en rad olika politiska vägval (t.ex. auktionering eller gratis utdelning av utsläppsrätter, införande av pristak och prisgolv etc.). En del sådana policydesignfrågor behandlas i rapporten, men vår analys har ingen ambition att vara heltäckande i detta avseende. Vi behandlar t.ex. inte de olika styrmedel som kan aktualiseras vid miljötillsyn (t.ex. straffavgifter) och många informativa styrmedel nämns bara kort. Studien utgörs av en litteratursyntes. Vi gör inga bedömningar av den empiriska betydelsen av olika motiv (t.ex. marknadsmisslyckanden) som kan 14

16 ligga till grund för olika styrmedelskombinationer. Diskussionen rör heller inte explicit svenska förhållanden, och ska därför inte ses som en recension av den existerande klimatpolitiken i Sverige. I några fall görs dock hänvisningar till existerande styrmedel i syfte att exemplifiera behovet eller icke-behovet av olika styrmedelskombinationer. Det ska också påpekas att vår analys fokuserar på behovet av styrmedelskombinationer för att nå miljömålet begränsad klimatpåverkan på ett effektivt sätt (dvs. frågan om flera medel behövs för att nå ett mål), medan andra studier också undersöker devisen om att ett medel kan hjälpa till att nå flera mål på en och samma gång (se bl.a. Fischer och Preonas, 2010). Ett exempel är de offentliga satsningar som EU gör på förnybara energiformer. Enligt det s.k. förnybarhetsdirektivet (2009/28/EC) motiveras denna satsning av att dessa energiformer bidrar till försörjningstrygghet, teknisk utveckling, sysselsättning, regional utveckling, ökade exportmöjligheter och social sammanhållning (Europeiska Kommissionen, 2009, s. 16). Förnybarhetsdirektivet ska också underlätta möjligheterna att nå EU:s klimatmål. Frågan om hur enskilda styrmedel kan bidra till uppfyllandet av flera politiska mål analyseras inte på djupet i denna rapport. I förekommande fall kommenteras dock denna fråga kort i den mening att klimatpolitiska styrmedel som har positiva sidoeffekter på andra politiska mål kan bidra till ökad kostnadseffektivitet. Vi diskuterar inte heller förekomsten av olika typer av flexibla mekanismer (s.k. CDM, JI, etc.) i den internationella klimatpolitiken. Förekomsten av dessa instrument påverkar den nationella politiken eftersom den svenska regeringen måste förhålla sig till hur stor del av utsläppen som ska ske på svensk mark samt hur stor del som ska ske utomlands genom att utnyttja dessa kompletterande instrument (se t.ex. Brännlund och Kriström, 2010). 1.4 Teoretiska utgångspunkter och angreppssätt Samhällsekonomisk effektivitet som utgångspunkt Frågan om hur klimatpolitiska styrmedel bör utformas är i grunden en normativ fråga, och i den politiska verkligheten kan det ofta vara svårt att avgöra på vilka normativa (etiska) grunder som olika beslut tas. I sin biografi över Olof Palme hänvisar författaren Henrik Berggren till en uppsats av Max Weber om politik som yrke (Berggren, 2010). Weber konstaterar att en riktig politiker aldrig enbart kan vara regelmoralist eller konsekvensmoralist. Politiker är tvungna att leva i ett moraliskt ingenmansland samt välja mellan flera problematiska hållningar. I praktiken finns det med andra ord inga givna normativa utgångspunkter för politikens utformning och genomförande. 15

17 I denna rapport anammar vi ett samhällsekonomiskt perspektiv på frågan om klimatpolitiska styrmedels utformning. Detta innebär att vi utgår från att de styrmedel som införs ska främja samhällsekonomisk effektivitet. Med en samhällsekonomiskt effektiv klimatpolitik menas en politik som: a) säkerställer att en given reduktion av utsläppen av växthusgaser kan ske till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad (s.k. kostnadseffektivitet) samt, b) att reduktionen drivs till den punkt där kostnaden för ytterligare reduktion är lika hög som värdet av den marginella skadan (Carlén m.fl., 2005). Annorlunda uttryckt, samhällsekonomisk effektivitet innebär att alla ömsesidigt fördelaktiga byten (transaktioner) är genomförda. Ett centralt resultat i den ekonomiska välfärdsteorin är att i en ekonomi där balansen mellan efterfrågan och utbud avgör vilka varor och tjänster som vinstmaximerande företag producerar (samt hur och i vilken omfattning dessa produceras), kommer utfallet, givet att vissa villkor är uppfyllda (t.ex. perfekt konkurrens, fullständig information etc.), att motsvara en resursfördelning som är samhällsekonomiskt effektiv. En central uppgift för en effektiv politik är med andra ord att identifiera situationer som gör att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder ej realiseras spontant av marknadens aktörer (eller att samhällsekonomiskt ineffektiva åtgärder genomförs). I en marknadsekonomi avgörs utfallet i ekonomin av de miljontals beslut som enskilda aktörer (hushåll och företag) gör i vardagen, och en central fråga blir därför om dessa aktörer möter de incitament som säkerställer effektiva val. Om så inte är fallet kan det vara resultatet av ett s.k. marknadsmisslyckande 1 och politikens roll blir att korrigera för detta misslyckande. I rapporten kommenteras olika typer av marknadsmisslyckanden varav det viktigaste är de negativa externa effekter som följer av utsläppen av växthusgaser. 2 De aktörer i ekonomin som orsakar dessa utsläpp har (normalt) sett inga incitament att reducera dessa såvida inte politiken inför sådana incitament, t.ex. genom en skatt på utsläppen. En styrka med den samhällsekonomiska analysen är att det finns en tydlig normativ teoretisk grund för diskussion om behovet av samt utformningen av politisk styrning. Denna grund t.ex. värdesubjektivism, konsekvensmoral, antropocentrism etc. har dessutom ofta ett starkt stöd hos befolkningen och politikerna. Men såsom Weber betonat vore det naivt att tro att den praktiska politiken kan utgå från en och samma normativa grund. Detta innebär dock inte att den samhällsekonomiska analysen är ointressant i de fall där andra normativa utgångspunkter än samhällsekonomisk effektivitet anses 1 I vissa situationer kan ineffektiviteter också uppstå på grund av politiska ingripanden, t.ex. som ett resultat av påtryckningar från starka lobbygrupper. Beslut om infrastrukturinvesteringar samt kommuners planering för olika trafiklösningar som inte tar tillräcklig hänsyn till klimatmål utgör exempel. 2 I Sternrapporten (Stern, 2007) benämns klimatförändringen historiens största marknadsmisslyckande. 16

18 bör vara vägledande för politiken. I dessa fall kan den samhällsekonomiska analysen belysa konsekvenserna av olika politiska vägval (t.ex. kostnaderna för samhället), och på sätt belysa olika tradeoffs (t.ex. mellan effektivitet och inkomstfördelning) i politiken. I rapporten belyser vi t.ex. det eventuella behovet av styrmedelskombinationer i situationer där möjligheterna att införa en effektiv politik av olika skäl är begränsade detta benämns i den ekonomiska litteraturen för s.k. second-best situationer. 3 En annan viktig utgångspunkt för analysen är att vi har ett allmänt jämviktsperspektiv på styrmedlens effekter på ekonomin. Detta innebär att vi inte bara diskuterar hur de aktörer som direkt möter styrmedlen (t.ex. betalar en skatt) påverkas av dessa, utan även hur samma styrmedel påverkar ekonomin i stort (t.ex. genom att skattebördan sprids ut på andra aktörer, såväl hushåll som företag). Vi utgår dessutom från att politikerna och de relevanta myndigheterna endast har ofullständig information om de nuvarande och framtida kostnaderna för att reducera utsläppen. Även om politikerna har en hyfsat rimlig bild av vilka teknologier som kan bli aktuella är det svårt att veta hur kostnaderna för dessa kommer att utvecklas i framtiden relativt andra alternativ. I allmänhet är det rimligt att anta att de enskilda hushållen och företagen vet mer om sina anpassningskostnader än vad myndigheterna gör (dvs. informationen är asymmetriskt fördelad), 4 och detta innebär att en kostnadseffektiv klimatpolitik i stor utsträckning bör vila på decentraliserade lösningar. Detta talar i sin tur för att det är värdefullt med styrmedel som i allt väsentligt är teknikneutrala, och således inte diskriminerar mellan olika åtgärder för att reducera utsläppen. Det är med andra ord minst lika viktigt att identifiera den vinnande politiken som den vinnande tekniken. Detta innebär dock inte att myndigheterna inte vet något om framtidens teknologier och dessas kostnader. I många fall kan det t.o.m. vara avgörande för politikens effektivitet att politikerna aktivt inför teknikspecifika styrmedel (t.ex. gällande offentlig infrastruktur) eller allokerar offentliga forskningsmedel till nyckelteknologier (se t.ex. Fischer (2009) samt kapitel 3). Det är också viktigt att uppmärksamma att även en teknikneutral klimatpolitik kan aktualisera offentliga beslut som kan betraktas som teknikspecifika, t.ex. lagändringar som möjliggör för ny effektiv teknik att komma till prak- 3 En generell definition av det s.k. second-best teoremet är att om inte alla de nödvändiga villkoren för samhällsekonomisk effektivitet kan vara uppfyllda samtidigt, så krävs för att ett näst-bästa läge ska uppnås i allmänhet avvikelse från alla nödvändiga villkor för samhällsekonomisk effektivitet (Lipsey och Lancaster, 1956). Det absolut största intresset för second-best lösningar i miljöpolitiken har hittills rört effekterna av att införa en miljöskatt i en ekonomi med redan existerande skatter. Skillnaden mellan first-best och second-best innebär här att intäkterna från miljöskatten kan användas för att sänka nivån på andra störande skatter (t.ex. inkomstskatten), och detta kan reducera allmän jämviktskostnaderna för miljöpolitiken (se t.ex. Goulder, 1998; Bennear och Stavins, 2007). 4 Detta förstärks av att begreppet samhällsekonomisk kostnad definieras som värdet av de produktiva resursernas alternativa användning, och detta värde är normalt sett kontextspecifikt (t.ex. individberoende). Även om vi kan göra generiska bedömningar av t.ex. kostnaden för el från vindkraftverk kommer den faktiska kostnaden att skilja åt beroende på t.ex. geografisk lokalisering, och alla kostnader (förlorade nyttor) är inte nödvändigtvis prissatta på någon marknad. 17

19 tisk användning. I rapporten diskuteras återkommande valet mellan teknikneutrala kontra teknikspecifika styrmedel Förutsättningar för effektiva styrmedelskombinationer Figur 1.1 sammanfattar på ett kondenserat sätt denna rapports innehåll, och resterande kapitel fördjupar analysen på respektive punkt. I rapporten argumenterar vi för att etablerandet av ett pris på koldioxid utgör och bör utgöra motorn i klimatpolitiken. Denna åtgärd adresserar direkt det marknadsmisslyckande som är kopplat till utsläppen av koldioxid. Det är detta pris som i grunden genererar koldioxidreducerade åtgärder av olika slag, och gör det mer lönsamt att investera i forskning och utveckling (FoU) samt i infrastruktur som syftar till att utveckla ny eller bättre klimatsnål teknik (se vidare kapitel 2). Ett pris på koldioxid motorn i klimatpolitiken Motiv för styrmedelskombinationer Förekomsten av andra marknadsmisslyckanden - eller bristande internalisering Faktorer som begränsar implementeringen av en effektiv politik -Innovationsrelaterade misslyckanden och hinder för ny teknik och infrastruktur. -Informationsmisslyckanden -Kolsänkor som kollektiva nyttigheter -Ineffektivt internaliserade misslyckandeninom andra områden (och/eller bristande institutionell beredskap) -Policyacceptans (t.ex. kopplat till fördelningseffekter) -Höga transaktionskostnader för att införa en effektiv politik (t.ex. osäkerhet om marginella reduktionskostnader, heterogena skadeeffekter, svårt att följa upp beteendemönster etc.). Gör motorn mer effektiv Undviker motorstopp Figur 1.1. Klimatpolitik och motiv för styrmedelskombinationer Rapporten argumenterar för att det finns två huvudsakliga motiv för att klimatpolitiken kan behöva beröras av flera kompletterande styrmedel (se också Bennear och Stavins, 2007; Lehmann, 2011; Hood, 2011). Det första motivet har att göra med förekomsten av andra marknadsmisslyckanden än den negativa externa effekt som följer av utsläppen av växthusgaser, t.ex. kunskapsläckage från investeringar i FoU, andra hinder för etablerandet av ny teknik och 5 Se också Azar och Sandén (2011) för en diskussion om teknikneutrala och teknikspecifika styrmedel. 18

20 infrastruktur samt olika typer av informationsmisslyckanden. Det bör noteras att flera av de styrmedel som behövs för att korrigera dessa misslyckanden kan i regel motiveras ur effektivitetssynpunkt även i frånvaro av något utsläppsmål. Ibland går det dock att argumentera för att de klimatpolitiska målen eventuellt bör påverka utformningen samt dimensioneringen av dessa styrmedel. Ett av de marknadsmisslyckanden som diskuteras under denna punkt rör dock klimatpolitiken på ett mer direkt sätt. Det gäller skogens och jordbruksmarkens roll som s.k. kolsänka. Ökade skogstillgångar (via t.ex. minskad avverkning, plantering, gödsling etc.) innebär en positiv extern effekt genom ökat koldioxidupptag, och precis som koldioxidutsläppen från förbränningen av fossila bränslen uppbär ett pris borde skogsbruket ersättas för sitt upptag av koldioxid. Såsom påpekas i avsnitt 4.2 finns dock många problem med att implementera en sådan politik i praktiken. Det bör slutligen noteras att klimat politikens effektivitet ibland kan undergrävas eftersom den existerande politiken misslyckats med att internalisera marknadsmisslyckanden även på andra områden och/eller undvikit att införa lagändringar som t.ex. möjliggör introduktionen av ny och effektiv teknik. Att införa styrmedel som adresserar andra (relaterade) misslyckanden innebär väsentligen inget avsteg från devisen om ett mål ett medel. I en situation där vi har ett marknadsmisslyckande som är kopplat till de negativa externa effekterna av utsläppen av växthusgaser och ett som härrör från de positiva externa effekterna av ny kunskap som en kollektiv nyttighet, kan ett styrmedel t ex koldioxidskatt eller FoU-stöd inte ensamt internalisera dessa externa effekter på ett effektivt sätt. Ett högre koldioxidpris än det som kan motiveras av den (marginella) externa skadekostnaden av koldioxid skulle t ex innebära en avsaknad av differentiering mellan teknologier med olika potential för positiva spridningseffekter samt olika typer av inträdesbarriärer. Medan ett pris på koldioxid utgör motorn i klimatpolitiken kan styr medel som på ett träffsäkert sätt internaliserar dessa närliggande misslyckanden göra motorn mer effektiv. Men detta fungerar endast om motorn redan är i gång, dvs. då det existerar ett positivt pris på koldioxid som gör det ekonomiskt lönsamt att införa klimatsnål teknik (Fischer, 2008). Det andra motivet för en styrmedelskombination är att det ibland finns faktorer som begränsar (eller omöjliggör) implementeringen av en effektiv politik. Detta kan t.ex. innebära att i stället för att införa ett träffsäkert styrmedel kan den näst-bästa lösningen vara att införa två trubbiga styrmedel. En anledning till att politikerna tvingas till detta är att den effektiva politiken inte bedöms politiskt genomförbar, t.ex. på grund av negativt upplevda fördelningseffekter gällande bl.a. låginkomsthushåll eller konkurrensutsatt industri (se t.ex. Goulder, 2000). I bedömningen av klimatpolitikens roll för att åstadkomma en effektiv och samtidigt legitim övergång mot ett mer eller mindre utsläppsfritt samhälle är det därför viktigt att analysera effekterna och ändamålsenligheten i olika second-best åtgärder (se t.ex. Söderholm m.fl., 2011). Problemet med kolläckage där utsläppen av koldioxid flyttar utomlands som ett resultat av en unilateral (nationell) klimatpolitik diskuteras också i detta sammanhang. 19

21 I andra fall begränsas den träffsäkra politiken inte av politisk hänsyn utan snarare av praktiska svårigheter och höga transaktionskostnader för att införa den. I rapporten diskuteras tre situationer som kan motivera styrmedelskombinationer i miljöpolitiken generellt: a) förekomsten av heterogena miljöskador (t.ex. skador som är beroende av geografiskt läge), b) förekomsten av beteenden som är för svåra (dyra) att följa upp och/ eller mäta samt, c) osäkerhet om de marginella reduktionskostnaderna (se också Bennear och Stavins, 2007). Den första punkten är inte viktig i klimatpolitiken eftersom effekterna på klimatet av ett ton utsläpp är oberoende av geografisk plats. Den andra punkten rör bl.a. begränsningen av växthusgaser från jordbruket där det normalt är svårt att t.ex. beskatta utsläppen av lustgas och metan. Dessa utsläpp beror på naturliga processer och/eller är svåra att mäta eftersom de varierar med lokala förutsättningar samt mellan år (Berglund m.fl., 2010). Den tredje punkten rör förekomsten av osäkerhet om de marginella reduktionskostnaderna. Detta gör det svårt att implementera en samhällsekonomiskt effektiv reduktion av t.ex. koldioxidutsläppen. Med en skatt på utsläppen är utfallet på utsläppsnivåerna osäkert och om politikerna t.ex. underskattar de marginella reduktionskostnaderna kan skatten sättas på en för låg nivå (och utsläppen blir för höga). Med utsläppshandel fixeras taket för de totala utsläppen, och denna utsläppsnivå är effektiv endast om de marginella reduktionskostnaderna blir som förväntat. Ett sätt att utnyttja de bästa egenskaperna hos skatter respektive utsläppshandel är därför att kombinera ett utsläppshandelssystem med ett pristak och ett prisgolv. Detta är en form av styrmedelskombination som diskuterats flitigt i den miljöekonomiska litteraturen (se t.ex. Pizer, 2002) men som inte alls fått något betydande genomslag i den praktiska politiken (se vidare avsnitt 5.3.4). Om ett pris på koldioxid är motorn i klimatpolitiken, och hanterandet av andra marknadsmisslyckanden gör att denna motor fungerar effektivare, kan de policykompromisser och implementeringssvårigheter som diskuteras ovan ibland vara nödvändiga för att undvika motorstopp. 1.5 Rapportens disposition Rapporten är disponerad efter den kategorisering av styrmedel som presenteras i Figur 1.1. I nästa kapitel diskuteras betydelsen av att etablera ett pris på utsläppen av koldioxid. Vi diskuterar kort valet mellan skatt och utsläppshandel, samt även möjligheten att reglera utsläppen med hjälp av individuellt fastställda gränsvärden (s.k. command-and-control regulation ). Kapitlet tar också upp hur kompletterande styrmedel kan undergräva effektiviteten i t.ex. utsläppshandeln, men pekar också på åtgärder som behöver vidtas för att förbättra den europeiska utsläppshandelns effektivitet. 20

22 Kapitel 3 diskuterar behovet av styrmedel som adresserar förekomsten av kunskapsläckage som ett resultat av FoU och tekniskt lärande i bl.a. energisektorn. Vi diskuterar också andra hinder och andra typer av marknadsmisslyckanden som försvårar introduktionen av ny teknik och infrastruktur. I kapitlet diskuteras de skäl som kan ligga till grund för en aktiv (kompletterande) innovationspolitik på klimatområdet, samt på vilka grunder specifika styrmedel kan implementeras. Vi betonar att synen på innovationspolitikens utformning skiljer sig åt en del beroende på vilken ekonomisk litteratur som konsulteras (se t.ex. Foray, 2009), och överlag är det empiriska underlaget för utformandet av en effektiv innovationspolitik magert. Kapitlet försöker dock trots det att redovisa några viktiga lärdomar från den existerande litteraturen. I kapitel 4 analyseras andra marknadsmisslyckanden som kan aktualisera styrmedel med viss klimatpolitisk relevans. Vi uppmärksammar främst olika informationsmisslyckanden som bl.a. kan snedvrida företags och hushålls energianvändning samt kolsänkor som kollektiva nyttigheter. Kapitlet tar också kort upp situationer som gör att prissättningen på energimarknaderna är ineffektiv på grund av t.ex. icke-internaliserade externa kostnader eller genomsnittskostnadsprissättning (Gillingham m.fl., 2009). Vi diskuterar också det faktum att den nya teknik som klimatpolitiken stimulerar kan föranleda en reformering av gällande regelverk, t.ex. nya riktlinjer för miljöprövning eller beslut som gör det möjligt att implementera tekniken (t.ex. timmätning av el). Kapitel 5 innehåller en diskussion och analys av de faktorer som kan begränsa implementeringen av en effektiv klimatpolitik. Inledningsvis diskuteras acceptansfrågor som kan försvåra politikens genomförande, t.ex. uppfattningen att fördelningseffekterna av politiken inte är acceptabla. I detta sammanhang redovisas resultaten från ett antal studier som explicit försöker mäta merkostnaden av s.k. second-best politik (t.ex. där den energiintensiva industrin måste kompenseras för att undvika negativa konkurrenseffekter och s.k. kolläckage). Vi resonerar också kring ett vanligt förekommande argument i debatten om ekonomiska styrmedel, nämligen att dessa bortser från andra värderingar än ekonomiska och därför också riskerar att undergräva personers inneboende motivation att agera klimatsmart. Resterande avsnitt av kapitlet diskuterar sedan de implementeringssvårigheter som är kopplade till höga transaktions- och administrationskostnader för den mest träffsäkra politiken. Rapporten avslutas med kapitel 6, som redovisar de viktigaste lärdomarna för klimatpolitikens utformning. 21

23 2 Ett miljöproblem ett styrmedel: betydelsen av ett pris på koldioxid 2.1 Bakgrund Grunden för en effektiv klimatpolitik är ett styrmedel som direkt syftar till att reducera utsläppen av växthusgaser och som därmed skapar en efterfrågan på växthusgasreducerande åtgärder av olika slag. I avsnitt 2.2 diskuteras och jämförs olika styrmedel t.ex. skatt, utsläppshandel och gränsvärden som alla kan åstadkomma en sådan reduktion. Resterande delar av kapitlet fokuserar på de styrmedel som används idag, dvs. koldioxidskatt och utsläpps handel (EU ETS). I avsnitt 2.3 diskuteras kort olika sätt på vilket utsläppshandeln kan effektiviseras, och vi kommenterar också en del av den kritik som riktats mot utsläppshandeln inom det europeiska handelssystemet EU ETS. Kapitlet fortsätter med avsnitt 2.4 som visar att under vissa förutsättningar kommer kompletterande styrmedel (t.ex. offentligt stöd till förnybar energi) att underminera handelssystemets effektivitet. I avsnitt 2.5 diskuteras kort prissättningen av koldioxid i offentliga infrastrukturprojekt. 2.2 Ett pris på koldioxid: motorn i klimatpolitiken I detta kapitel diskuteras kort valet mellan olika styrmedel i klimatpolitiken. Vi uppmärksammar speciellt två vägval: valet mellan ett ekonomiskt styrmedel som verkar via prissignalen och ett som i stället anger kvantitativa gränsvärden för enskilda anläggningar samt, valet mellan de ekonomiska styrmedlen skatt och utsläppshandel Ekonomiska styrmedel eller gränsvärden? Den ekonomiska forskningen om klimatpolitiska styrmedel har haft starkt fokus på ekonomiska styrmedel, dvs. styrmedel som etablerar ett pris på utsläppen av t.ex. koldioxid. I praktiken domineras också klimatpolitiken av koldioxidskatter och system för handel med utsläppsrätter. Detta sker trots att den traditionella miljöpolitiken i Sverige och andra länder till stor del byggt på (och fortfarande bygger på) individuellt bestämda gränsvärden för utsläpp från enskilda anläggningar (se t.ex. Kriström och Wibe, 1992). 6 6 Ett alternativ till gränsvärden och ekonomiska styrmedel är frivilliga åtaganden för att reducera utsläppen, t.ex. inom nyckelsektorer där företagen gemensamt kommer överens om utsläppsreduktioner. Förutsättningarna för att frivilliga avtal ska kunna generera kollektiva nyttigheter såsom koldioxidreduktion i en effektiv omfattning är dock små (Sterner och Damon, 2011). Däremot kan frivillighet kopplad till specifika miljökrav spela en viktig kompletterande roll i klimatpolitiken, t.ex. då miljöbalken kan ställa krav på införandet av energiledningssystem i företag (Gunningham och Grabosky, 1998). Se också avsnitt

24 Det finns flera skäl varför de ekonomiska styrmedlen bedöms vara mer effektiva än alternativet med anläggningsspecifika gränsvärden. Ett viktigt skäl är att olika anläggningar normalt sett har olika kostnader för att reducera utsläppen samtidigt som politikerna och de reglerande myndigheterna har ett väsentligt kunskapsunderläge gällande vilka anläggningar som har lägst kostnader. Ägarna av anläggningarna har heller inget incitament att avslöja de sanna kostnaderna för myndigheterna. På grund av denna informationsasymmetri är det i praktiken helt omöjligt för myndigheterna att fördela reduktionsåtagandena (dvs. fastställa individuella gränsvärden) på ett kostnads effektivt sätt. Genom att i stället införa en skatt på utsläppen (t.ex. per kilo) överbryggas kunskapsunderläget och anläggningarna har ett incitament att genomföra de reduktionsåtgärder som är billigare än nivån på skatten. Eftersom alla aktörer möter samma utsläppspris reduceras de totala utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt. Denna egenskap hos de ekonomiska styrmedlen är speciellt viktig i klimatpolitiken. Utsläppen av koldioxid är ekonomiövergripande och rör ett mycket stort antal aktörer i många länder. En annan viktig egenskap hos ekonomiska styrmedel i klimatpolitiken är att de tenderar att ge starkare incitament till teknisk förändring än vad som är fallet med individuella gränsvärden (se t.ex. Requate, 2005). Anledningen är att med t.ex. en skatt så betalar företagen eller hushållen för alla sina utsläpp, antingen genom att vidta åtgärder för reduktion eller genom att betala skatten. Med gränsvärden för utsläpp finns inga incitament att reducera utsläppen utöver vad som är tillåtet (dvs. alla utsläpp bortom gränsvärdet är gratis). 7 Detta talar för att den s.k. dynamiska effektiviteten är högre för de ekonomiska styrmedlen än för gränsvärden, och denna egenskap är också viktig i klimatpolitiken eftersom teknisk utveckling är nödvändig för att nå de långsiktiga klimatmålen. I USA har den klimatpolitiska debatten kommit att handla mer om valet mellan utsläppshandel och gränsvärden. Bakgrunden till detta är att det visat sig mycket svårt att i den amerikanska kongressen driva igenom en lagstiftning om en bred utsläppshandel för koldioxid (t.ex. den s.k. Waxman-Markey bill). EPA (naturvårdsverket i USA) har deklarerat att de istället kan införa gränsvärden för växthusgaser inom ramen för den rådande miljölagstiftningen (den s.k. Clean Air Act) (Richardson m.fl., 2010). Om detta blir verklighet kommer denna reglering att kunna gälla för stora anläggningar såsom kolkraftverk och andra industriella anläggningar (troligtvis ca 1000 anläggningar initialt). 8 En fördel med denna policylösning är att den införs inom ramen för en regleringsform som är välbekant för företagen, och det finns eventuellt utrymme för en viss begränsad handel med utsläppsrätter mellan liknande 7 Det hävdas ibland att detta även gäller utsläppshandel där utsläppsrätterna delats ut gratis, men detta stämmer inte eftersom dessa rätter har en alternativkostnad i form av ett marknadspris. Om företagen väljer att inte reducera sina utsläpp kan de inte heller sälja lika många utsläppsrätter och de går därmed miste om denna intäkt. 8 EPA har redan (sedan januari 2011) infört gränsvärden för företagens utsläpp av växthusgaser från bilar och lastbilar (Burtraw m.fl., 2011). 23