Transkript

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21 Kollektivtrafikens effektivitet Förord Kollektivtrafikförvaltningen UL (UL) fick i uppdrag att göra en effektivitetsutredning efter beslut av kollektivtrafiknämnden 18 juni Utredningen är en genomlysning av all kollektivtrafik i länet när det gäller resande och beläggning som ska utgöra ett underlag för prioriteringar av trafiken, samt om viss trafik kan köras med mindre fordon eller göras till att bli anropsstyrd. Från att ha varit två skilda kollektivtrafiksystem där regionbusstrafiken och Upptåget var ett system och stadsbusstrafiken i Uppsala ett annat, är nu all samhällsfinasierad kollektivtrafik samlad under landstingets ansvar. All trafik körs också under varumärket UL. Sedan hösten 2013 har hela UL-trafiken ett gemensamt biljettsystem och från april 2014 samma biljett- och prisstruktur. Grunden för dagens regiontrafik bygger i stora delar på den stomme med busstrafik som Upplands Lokaltrafik byggde upp från 1978 och som 1991 kompletterades med regional tågtrafik, Upptåget. Stadsbusstrafiken i Uppsala har genomgått ett antal omläggningar under samma tid. Kostnaderna för UL-trafiken har ökat och det har medfört att det finns ett behov av att se över vilka delar av trafiken som kan effektiviseras och anpassas till den efterfrågan som finns. Denna rapport ska ge kollektivtrafiknämnden kunskap om vilka alternativ som finns för upplägget och planeringen av trafiken och presentera fakta om trafikens ekonomi, produktivitet, effektivitet och marknadsförutsättningar. Rapporten identifiera några tänkbara åtgärder. Nästa steg för att eventuellt genomföra någon eller några av dessa åtgärder kommer kräva ytterligare utredning för att säkerställa att önskvärda effekter kommer att uppnås. Det är också viktigt att åtgärder harmoniserar med de mål och inriktningar som beskrivs i trafikförsörjningsprogrammet. Johan Wadman trafikdirektör och förvaltningschef 1

22 Kollektivtrafikens effektivitet Innehåll Innehåll... 2 Del 1. Inledning Bakgrund Syfte och mål Avgränsning Ekonomisk bakgrund Sammanfattning ekonomisk bakgrund... 8 Del 2. Planeringsförutsättningar Samhällsuppdraget är styrande Systemperspektiv på kollektivtrafiken Nätverkseffekter Rusningstidens dimensionerande roll Sammanfattning planeringsförutsättningar Del 3. Kollektivtrafiken i Uppsala län Trafikslag och linjer Trafikproduktion Sammanfattning kollektivtrafiken i Uppsala län Del 4. Marknadsförutsättningar Befolkningsstruktur och pendlingsmönster Resande Marknadsandelar Marknadsandelar från Kollektivtrafikbarometern Marknadsandelar i tätorter Kollektivtrafikens konkurrenskraft Generaliserad reskostnad och konkurrenskraft mot bilen Befolkningens attityder till kollektivtrafiken Sammanfattning marknadsförutsättningar Del 5 Effektivitet och ekonomi Beläggning

23 Kollektivtrafikens effektivitet 16.1 Definitioner Beläggningsgraden i kollektivtrafiken i Uppsala län Produktionsekonomi Kostnader Intäkter Kollektivtrafikens ekonomiska effektivitet Biljettprisets inverkan på kollektivtrafikens ekonomi Sammanfattning effektivitet och ekonomi Del 6. Avslutning Samlad analys Möjliga åtgärder för att öka effektiviteten i kollektivtrafiken Öka resandet och intäkterna Förändra utbudet och kostnader Bilaga 1 Boxplot diagram Bilaga 2 Konkurrensindex för regiontrafiken, frekventa resenärer Bilaga 3 Konkurrensindex för regiontrafiken, sällanresnärer Bilaga 4 Anropstyrd kollektivtrafik på landsbygd Allmänt om landsbygdstrafik Syfte med anropsstyrd trafik Möjlighet till samordning med andra samhällsbetalda transporter Typer av anropsstyrd trafik Gränsvärden, målgrupp och resandepotential Tekniska förutsättningar för anropsstyrd trafik Fordonsval Exemplet Flextur från Danmark

24 Kollektivtrafikens effektivitet Del 1. Inledning 1 Bakgrund Vid sammanträdet den 18 juni 2014 beslutade kollektivtrafiknämnden att: Kollektivtrafikförvaltningen får i uppdrag att göra en ordentlig genomlysning av all kollektivtrafik i länet när det gäller resande och beläggning, så att nämnden får ett underlag för att göra prioriteringar av trafiken, samt vilken som kan göras om till t.ex. anropstyrd trafik eller köras med mindre fordon. Kollektivtrafikförvaltningen valde att tolka uppdraget som att; Ge Kollektivtrafiknämnden kunskap om vilka alternativ som finns för upplägget och planeringen av trafiken. Presentera fakta om trafikens ekonomi, produktivitet, effektivitet och marknadsförutsättningar. Den bredare tolkningen av uppdraget motiveras med att prioritering av trafiken och hur den genomförs bestäms av ett stort antal faktorer som måste vägas samman i en helhet. Att endast fokusera på en delmängd innebär risk för felaktiga beslut och felaktig resursanvändning. I denna rapport avses med begreppet kollektivtrafikens effektivitet en kollektivtrafik som bidrar till att samhällsmål kring exempelvis tillgänglighet nås till minsta möjliga resursanvändning för samhället. 2 Syfte och mål Genomlysningen syftar till att fungera som ett underlag för kollektivtrafiknämnden och kollektivtrafikförvaltningens arbete med att utveckla kollektivtrafiken i Uppsala län. Utredningens resultat skapar ett faktaunderlag, som tillsammans med Trafikförsörjningsprogrammet kan fungera som underlag för utveckling och prioritering av trafiken. Målet med genomlysningen är redovisa en nulägesbeskrivning av kollektivtrafikens effektivitet utifrån flera perspektiv så som ekonomi, produktion, konkurrens och marknadsförutsättningar. Rapporten kommer också peka på möjliga åtgärder för att utveckla en mer samhällsnyttig och kostnadseffektiv kollektivtrafik. 4

25 Kollektivtrafikens effektivitet Rapporten kommer därför att: Dokumentera förutsättningarna för att planera kollektivtrafik utifrån samhällsuppdraget och individens efterfrågan. Sammanställa hela trafikens ekonomi, produktivitet, effektivitet och marknadsförutsättningar. Identifiera tänkbara åtgärder vilka kommer kräva mer utredning för att genomföras. 3 Avgränsning Arbetet med genomlysningen avgränsas till den allmänna kollektivtrafik som Landstinget i Uppsala Län helt eller delvis finansierar, se Figur 1 nedan. Landstinget finansierar även trafik utanför länet, så som Upptåget till Gävle och Sala. Detta innebär att genomlysningen också beskriver viss trafik som sker utom Uppsala län. Vidare innebär det att den kommersiella trafiken som finns i länet inte beskrivs i rapporten. Landstinget finansierar även sjukresebussar för patienter som ska till länets sjukhus. Dessa linjer är inte öppna för allmänheten och ingår därmed inte i genomlysningen. En närmare beskrivning av den allmänna kollektivtrafik landstinget finansierar finns i del 3 Kollektivtrafiken i Uppsala län. 5

26 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 1 All allmän kollektivtrafik som Landstinget i Uppsala Län helt eller delvis finansierar, tidtabellperioden vinter 2013/ Ekonomisk bakgrund Mellan 2007 och 2013 har kostnaderna för kollektivtrafiken i Uppsala län ökat med 9 procent årligen eller totalt 70 procent, i Figur 4. De ökade kostnaderna förklaras dels av ett ökat utbud, dels av ökade kostnader i samband med nya trafikavtal. Intäkterna har ökat i en lägre takt än kostnaderna, cirka 8 procent per år under perioden och totalt 60 procent. Detta har fått till följd att trafikintäkternas andel av kostnaderna sjunkit från 60 procent 2007 till 55 procent 2013, en nivå som är något högre än genomsnittet i Sverige. 6

27 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 2 Trafikekonomiska utvecklingen Källa: Trafikanalys Tusen kronor Nytt KR-avtal Interimsavtal SL till Uppsala Tåg till Sala Nobinaavtalet Fordonskm Trafikintäkter Trafikkostnader Totaltutbud 0 Utvecklingen av utbudet skiljer sig mellan trafikslagen. Den totala relativa ökningen i utbudet under perioden för stads- och regiontrafiken har varit mellan 20 och 30 procent. För tågtrafiken har ökningen varit närmare 80 procent. Detta beror på den stora satsning på tågtrafiken 2012/13 då SL-pendeln började köra till Uppsala och Upptåget till Sala. Om man bortser från satsningen som skedde 2012/2013 och tittar på perioden 2007 till 2013 har utbudet ökat med totalt 25 procent för tågtrafiken. Utbudsökningen har lett till ett ökat resande, vilket illustreras i Figur 4. Under har resandet ökat med cirka 30 procent. Resandet har främst ökat på stadstrafiken i Uppsala och i tågtrafiken. Den senare har mer än fördubblat antalet resande under perioden. Resandet på regiontrafiken har däremot varit oförändrat. 7

28 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 3 Resande och utbud per trafikslag Fordonskm Utbud tåg Utbud stadstrafik Utbud regiontrafik Totaltutbud Resor tåg Resor stadstrafik Miljoner resor Resor regiontrafik Totalt antal resor Med en inflation på åtta procent mellan 2007 och 2013 har kostnaderna ökat realt med 62 procent och intäkterna med 52 procent. Utbudet har ökat med 30 procent, vilket innebär att drygt 30 procents kostnadsökning inte kan förklaras av ökat utbud utan av andra faktorer som nya avtal och nya kvalitetskrav. Resandet ökade också med 30 procent, vilket innebär att 22 procents intäktsökning beror på andra faktorer än ökat resande, till exempel prishöjningar. Även om intäkterna ökat nästan lika mycket som kostnaderna har landstingets bidrag till trafiken fördubblats. 4.1 Sammanfattning ekonomisk bakgrund Kollektivtrafikförvaltningens ekonomi har försämrats mellan 2007 och Detta beror på att en större trafikvolym kräver mer bidrag från landstinget, även om graden av intäktsfinansiering är ungefär den samma. Landstingets bidrag till kollektivtrafiken, inklusive primärkommunernas, har fördubblats under perioden 2007 till En viktig förklaring till utvecklingen är tågsatsningen som gjordes 2012 då SLpendeln ersatte Upptåget på sträckan söder om Uppsala och Upptågets förlängning till Sala. Även satsningen på tillgänglighetsanpassade fordon i regiontrafiken har ökat kostnaden då dessa fordon har lägre kapacitet som kompenserats med ett större utbud. 8

29 Kollektivtrafikens effektivitet Del 2. Planeringsförutsättningar Kollektivtrafiken har som andra branscher egna förutsättningar som styr möjligheterna att utforma verksamheten. Detta avsnitt behandlar en del av dessa förutsättningar. 5 Samhällsuppdraget är styrande Syftet med en samhällsfinansierad kollektivtrafik är att den skall bidra till de regionala utvecklingsmålen. Förutsättningarna för den samhällsfinansierade trafiken skiljer sig därför från den kommersiella trafiken som måste generera vinster. Den samhällsfinansierade kollektivtrafiken kommer, med ett företagsekonomiskt perspektiv, att ha ett underskott. Det beror på att samhällsutvecklingen kräver mer trafik och på fler sträckor, än det som är företagsekonomiskt motiverat, för att uppnå de mål som samhället har satt kring tillgänglighet till arbete, skola och service samt mål som berör jämställdhet och miljö. Förvaltningen ska, med kollektivtrafiken som medel, arbeta för att en hållbar samhällsutveckling. Det vill säga att förvaltningen ska skapa resmöjligheter för en ekonomiskt, socialt respektive miljömässigt hållbar utveckling. Målen konkretiseras i landstingets regionala trafikförsörjningsprogram. En hållbar utveckling bygger på en balans mellan de tre perspektiven. Det innebär att en hållbar utveckling inte enbart kan fokusera på ett perspektiv. En hållbar utveckling innebär också att dagens behov ska uppfyllas utan att framtida generationers möjligheter till ett bra liv äventyras. Ekonomisk hållbar utveckling innebär att kollektivtrafiken skall stödja en ekonomisk utveckling som är samhällsekonomiskt lönsamt och som inte tär på de ekonomiska resurserna. Detta betyder att trafikplaneringen måste ta hänsyn till faktorer som ökar resmöjligheterna för länets invånare för att öka tillgängligheten till arbete och skola och som bidrar till att transportinfrastrukturen används på ett så effektivt sätt som möjligt. Samhällsbyggnad är en av grunderna i en ekonomisk hållbar utveckling. För kollektivtrafiken gäller det dels att verka för att samhällsbyggnaden sker på ett sätt som möjliggör en effektiv trafikering av kollektivtrafiken, dels genom att kollektivtrafiken stödjer samhällsplaneringen. Detta kan innebära att kollektivtrafiken trafikerar bostads- och verksamhetsområden i full omfattning redan när utbyggnaden påbörjas även om resandeunderlaget inte blir tillräckligt förrän efter flera år när utbyggnaden är färdig. Vidare innebär en ekonomisk hållbarhet att underhållet av kollektivtrafikens infrastruktur skall skötas. Nästa generations skattebetalare skall inte betala för dagens förslitning av fordon och utrustning. 9

30 Kollektivtrafikens effektivitet Social hållbar utveckling innebär ett inkluderande och tryggt samhälle. Dagens samhälle bygger på individens rörlighet och möjlighet att nå olika målpunkter. Detta betyder att kollektivtrafiken ska möjliggöra resor så att personer utan körkort eller tillgång till bil kan resa och ta del av samhällets utbud. Kollektivtrafiken måste också utformas så att funktionsnedsatta kan använda den på ett enkelt sätt. Kollektivtrafiken behöver en viss yttäckning i hela länet. Även personer som bor utanför tätorter, utan tillgång till bil ska ha möjlighet att nå arbete, skola och annan samhällsservice. Det sociala målet innebär således att det kommer finnas en hel del trafik som inte är företagsekonomiskt lönsam och som kan köras med många lediga stolar, beroende på hur produktionen planeras. En hållbar miljömässig utveckling innebär att kollektivtrafikens resmöjligheter är energieffektiva med begränsad negativ miljöpåverkan. Genom att höja beläggningsgraden och genomsnittshastigheten ökar energieffektiviteten. Kollektivtrafiken kan minska sin negativa påverkan på miljön genom en övergång till fossilfria bränslen. För att transportsystemet ska vara hållbart måste ett hela-resan-perspektiv användas. Frågor för förvaltningen att arbeta med, tillsammans med kommuner, Trafikverket och andra aktörer, är vilka alternativa färdmedel och trafikupplägg som finns samt hur de kan användas på bästa sätt. Möjligheter för pendlarparkeringar för cykel och bil samt olika typer av matning med lokal trafik till stomtrafik är frågor som bör belysas. I det regionala trafikförsörjningsprogrammet fastställs det att för att kollektivtrafiken ska bidra till målen om ett hållbart samhälle krävs det att resandet med kollektivtrafiken ska öka. Resandet med kollektivtrafik ska fördubblas under 2006 till 2020, och att kollektivtrafikens marknadsandel av det motoriserade resandet ska öka. För att detta ska vara möjligt konstateras det att individer måste kunna och vilja resa kollektivt. Kollektivtrafik, gång och cykel kallas ofta för hållbara färdmedel. Den bedömningen måste dock sättas i relation till resbehov och resandeunderlag. Det finns inga belägg för att avfärda biltrafik som ohållbar i sig. För att transportsystemet ska vara hållbart bör förvaltningen även vara medveten om att olika trafikslag har olika för- och nackdelar på olika typer av resor. Till exempel bör korta resor även i framtiden göras till fots eller med cykel.. Även korta bilresor bör göras med gång- eller cykel om möjligt, medan längre bilresor i tätorter bör göras med kollektivtrafik. Längre resor i glesbygd görs idag ofta med bil, och är även i framtiden förmodligen det mest hållbara transportmedlet. 10

31 Kollektivtrafikens effektivitet 6 Systemperspektiv på kollektivtrafiken 6.1 Nätverkseffekter För att kollektivtrafiken ska kunna fungera som verktyg till att uppnå samhällsmålen krävs det att trafiken ses som ett system, där olika delar och typer av trafik är väl integrerade med varandra så att bytesmöjligheter skapas. Kollektivtrafiken måste ses som ett nätverk, där länets olika delar binds ihop med varandra och omkringliggande län. För att skapa ett nätverk måste det därför finnas starka kollektivtrafiknoder där det är enkelt att byta mellan linjer och trafikslag. Detta för att skapa en tillgänglighet till länets alla delar. Ett linjenätverk ger upphov till betydande nätverkseffekter. Detta innebär att en linjes utbud inte endast påverkar resandet på den linjen utan även på andra linjer. Ett exempel är en linje som matar till tåget. Denna linje gör det möjligt för flera att resa med tåget och kommer därmed även att öka resandet på tåget. Nätverkseffekterna kan också ses över dygnet. Att det finns flera avgångar att välja på kan vara avgörande för att en resa överhuvudtaget görs med kollektivtrafik. Exempelvis om det finns två nattavgångar att välja mellan för hemresan efter en aktivitet så är det avgörande för att välja kollektivtrafik för resan till aktiviteten. Det går inte att planera kollektivtrafik utifrån linje för linje eller tur för tur. Det måste ses som en helhet. Att utveckla ett nätverk som används fullt ut av resenärer tar tid att bygga upp. Människor har ofta starka vanor som är svåra att ändra. Därför måste utvecklandet av kollektivtrafiken vara förutsägbart, vilken typ av kollektivtrafik kan länets invånare förvänta sig i länets olika delar är en frågeställning förvaltningen bör arbeta vidare med. Kollektivtrafiknätet måste också vara bestående över tid och upplevas som pålitligt av resenärerna. 6.2 Rusningstidens dimensionerande roll Människor reser främst under vissa tidpunkter och en av utmaningarna för att skapa ett effektivt kollektivtrafiksystem är att förhålla sig till att resandet är koncentrerat kring morgon och eftermiddag/tidig kväll. Vilket syns tydligt i Figur 6. 11

32 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 4 Resande per timme totalt inom ULs trafik, exklusive SLs pendeltåg Rusningstiden skiljer sig lite mellan de olika trafikslagen. Region- och tågtrafiken har tydliga toppar mellan klockan 6-9 och 15-19, medan det ser annorlunda ut för stadstrafiken i Uppsala, se Figur 7. Detta beror troligen på att resandet är mer utspritt över dagen i stadstrafiken. Många människor kommer också in till Uppsala med regionbussarna och tågen för att sedan resa vidare med stadstrafiken vilket kan bidra till den mindre tydliga morgonsrusningstoppen i stadstrafiken. Figur 5 Resande per timme och per trafikslag inom ULs trafik, exklusive SLs pendeltåg 12

33 Kollektivtrafikens effektivitet Den stora resandeefterfrågan under rusningstiden dimensionerar trafiken. Det är under dessa tidpunkter som beläggningen är som störst och trängsel främst uppstår. Under dessa tider krävs ofta en högre frekvens för att alla människor som vill resa ska kunna. Det gör att det krävs ett stort antal fordon och förare för att kunna genomföra denna trafik. En stor utmaning med stora variationer i resandet är att hitta en fordonsflotta som både klarar av resandeefterfrågan under högtrafik och innebär ett effektivt fordonsutnyttjande under lågtrafik. Även nyttjandet av förarna påverkar planeringen. De har rätt till ett minsta längd på ett arbetspass. Det gör att det kan vara ekonomiskt rationellt att köra trafik även om beläggningen är låg i och med att kostnaden för att använda fordon utanför rusningstiden i princip omfattar bränsle och förartimmar. En annan utmaning med koncentrerad resandeefterfrågan är att försöka styra efterfrågan på resor så att den blir mer jämt utspridd över dagen. En intressant fråga här att ställa sig är om människor kan flytta sin startpunkt för resa? En studie av resandet i Kristianstad, Norge, under 2008 visar på att 37 procent av invånarna kan ändra tid för sin resa utan problem, medan 25 procent uppgav att inte kunde göra det. Detta ger en fingervisning om att en del av resorna kan ske under andra tidpunkter och minska trycket på kollektiv-trafiken under rusningstiderna. Rusningstrafiken har en dimensionerande effekt när det gäller antal fordon och förare som behövs för att bedriva trafiken och har därmed en stor inverkan på trafikkostnaderna. Genom att minska behovet av trafik under rusningstiden kan kostnaderna minskas. För att uppnå detta behöver efterfrågan styras så att en del resor görs innan eller efter nuvarande trafiktopp. Det kan vara möjligt med så kallad prisdifferentiering. 7 Sammanfattning planeringsförutsättningar Utvecklingen av länets kollektivtrafik måste ske utifrån ett bredare perspektiv än ett strikt ekonomiskt perspektiv för att uppnå de mål som Landstinget i Uppsala län har fastställt i det regionala trafikförsörjningsprogrammet. Kollektivtrafiksystemet måste också ses som en helhet. Enskilda turer skapar tillsammans ett system, som i sin tur är grunden för många människors möjlighet att ta sig till och från olika målpunkter. Resmöjligheter till platser och under tider människor normalt sett inte reser bidrar till att kollektivtrafiken blir ett reellt alternativ till bilen. Bilens fördel är att den skapar en frihetskänsla i och med att den möjliggör att resa vart man vill när man vill. Ett bra kollektivtrafiknätverk kan bidra till att ge samma frihetskänsla och därför bör man inte rationalisera bort till exempel turer med låg beläggning hur som helst. 13

34 Kollektivtrafikens effektivitet Exempelvis är sena kvälls- och nattförbindelser mellan två orter viktigt för att resenärer ska kunna ta del av ett större nöjesutbud. Resenärer kan då välja mellan flera avgångar, både på dit- och på hemfärden. Detta ger resenärer möjlighet till ett flexibelt liv. 14

35 Kollektivtrafikens effektivitet Del 3. Kollektivtrafiken i Uppsala län I avgränsningar konstateras att genomlysningen berör den trafik som Landstinget i Uppsala Län helt eller delvis finansierar. I denna del redovisas närmare vilken trafik som avses genom att bland annat beskriva vilken typ av trafik som bedrivs och vad den syftar till. 8 Trafikslag och linjer Kollektivtrafikförvaltningen delar in den samhällsfinansierade trafiken i tre delar; tågtrafik, stadstrafik och regiontrafik. I Figur 8 illustreras de olika trafikslagen i en karta. Tågtrafiken trafikerar Sala, Gävle respektive Stockholm Uppsala samt Bålsta Stockholm. Stadstrafiken trafikerar i Uppsala stad, med undantag för ett par linjer som också trafikerar mellan Uppsala och de omkringliggande orterna Storvreta respektive Bälinge och Lövstalöt. Regiontrafiken trafikerar hela Uppsala län samt till omkringliggande län. Många av de största linjerna inom regiontrafiken utgår från Uppsala stad. I Figur 9 finns en mer detaljerad kartbild av stadstrafiken. Sedan december 2014 är linjerna som trafikerar mellan Uppsala och de omkringliggande orterna Storvreta respektive Bälinge och Lövstalöt en del av regiontrafiken. 15

36 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 6 Kollektivtrafik som landstinget helt eller delvis finansierar, uppdelat per trafikslag, tidtabellperioden vinter 2013/

37 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 7 Stadstrafiken i Uppsala stad med omnejd, tidtabellperioden vinter 2013/2014 I stadstrafiken finns det 23 linjer och i tågtrafiken 4 linjer. I regiontrafiken finns det nästan 210 linjer. Sammanlagt finansierar landstinget cirka 240 linjer. Antalet busslinjer med egna linjenummer skulle dock lika gärna vara färre eller fler beroende på om det skulle underlätta för resenärer och/eller kollektivtrafikplanerarna. Unika linjenummer syftar till att underlätta för resenärerna så att de kan orientera sig i kollektivtrafiksystemet. För resenärerna handlar det dock i första hand om att det finns resmöjligheter mellan två platser. Om resenären kan välja på en eller flera linjer som trafikerar samma målpunkter spelar egentligen inte någon roll i och med att resenären 17

38 Kollektivtrafikens effektivitet kommer till sin målpunkt oavsett. Det viktigaste är resenärer lätt kan förstå hur systemet är uppbyggt. Unika linjenummer syftar också till för att underlätta planeringen av kollektivtrafiksystemet. Där turer som liknar varandra i resväg och uppehållsmönster slås samman till en linje. Oftast finns det avvikande turer inom en linje, men dessa kan göras till en egen linje om det skulle underlätta för resenärerna eller kollektivtrafikplanerarna. Linjer ser väldigt olika ut när det gäller längd och antal turer. Vissa linjer trafikerar en väldigt lång sträcka, till exempel mellan Östhammar-Uppsala som är cirka 70 km, medan andra linjer är mycket kortare. Även antalet enkelturer varierar mellan 1-200, vilket framgår i Figur 10. Figur 8 Antal turer per linje och helgfri måndag-fredag, tidtabellperioden vinter 2013/

39 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 9 Antal linjer uppdelat per antal dubbelturer per helgfri måndag-fredag, tidtabellperioden vinter 2013/2014 Drygt tre fjärdedelar av alla linjerna har mindre än 12 dubbelturer per dag, se Figur 10. Många av de linjerna trafikerar ofta endast ett par turer som dagen. De linjer som endast har ett par turer per dag är linjer som till stor del bara utnyttjas av grundskoleelever, så kallade skollinjer. De linjer med flest antal turer är de linjer som trafikerar områden med störst resandeunderlag. Det är dessa linjer som står för majoriteten av allt resande. På de nästan 40 linjer som har fler än 24 dubbelturer per dygn sker över 90 procent av allt resande. Inom stadstrafiken har många linjer över 50 dubbelturer per dag. Inom tågtrafiken varierar det mellan 12 och 46. Inom regiontrafiken är variationen störst, mellan 1 tur upp till drygt 50 dubbelturer per dag. Som nämndes tidigare så är inte antalet linjer i sig viktigt för resenärerna utan hur många resmöjligheter de har. Intervallerna i Figur 11 har valts utifrån med vilken regularitet en linje kan ha under ett trafikdygn. Ett trafikdygn är vanligtvis mellan timmar. I Tabell 1 redovisas hur många dubbelturer en linje per dag måste ha för att få ett viss turintervall. 19

40 Kollektivtrafikens effektivitet Tabell 1 Antal dubbelturer per trafikdygn för att uppnå ett viss turintervall Turintervall Varannan timmestrafik 8 Timmestrafik 16 Halvtimmestrafik 32 Kvartstrafik 64 7,5-minuterstrafik 128 Antal dubbelturer per dygn Skollinjer är en del av regiontrafiken. I Figur 11 illustreras vilka linjer inom regiontrafiken som till stor del nyttjas av grundskoleelever. Skollinjerna planeras utifrån de behov grundskolorna och deras elever har. Ofta trafikerar skollinjer endast ett par turer per dag, en tur till skolan på morgonen och en tur hem från skolan på eftermiddagen. De linjer som inte klassas som skollinjer är vanliga linjer som anpassas efter allmänhetens generella resbehov. Dessa linjer trafikerar sträckor där det finns ett stort befolkningsunderlag i form av boende och verksamma samt där det finns ett resbehov. Inom regiontrafiken finns ytterligare en undergrupp, nämligen tätortstrafik. Tätortstrafik bedrivs i Enköping, Bålsta och Knivsta. 20

41 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 10 Linjer inom regiontrafiken; skollinjer och andra linjer med en stor andel skolskjutsberättigade elever som resenärer. Tidtabellperiod vinter 2013/2014 Linjerna har olika funktion i kollektivtrafiksystemet. Förvaltningen har inte definierat alla linjer, men det finns en övergripande tanke om att det finns en stomtrafik i länet och Uppsala stad. Stomtrafiken karakteriseras av att vara regelbunden, snabb och tät över hela trafikdygnet. Utöver det finns andra typer av linjer som ska stötta och avlasta stomtrafiken. Linjer som stöttar stomtrafiken är linjer av en mer lokal karaktär som tillgodoser det lokala resbehovet samtidigt som de matar till stomtrafiken. Inom stadstrafiken benämns de linjerna som kompletteringslinjer. Linjer som avlastar stomtrafiken kan vara olika typer av direkt- och expresslinjer. Dessa linjer kännetecknas av sin snabbhet och effektivitet, med färre uppehåll och genare sträckning än stomlinjer. Det finns också så kallade servicelinjer som syftar till att skapa en mycket god tillgänglighet för resenärerna genom att ha många hållplatser så att resenärerna kommer nära sina målpunkter. 21

42 Kollektivtrafikens effektivitet 9 Trafikproduktion Trafikproduktionen kan redovisas i timmar och/eller kilometer beroende på hur avtalet är utformat kring den aktuella trafiken. I vissa avtal baseras ersättningen endast på kilometerproduktionen eller hur många timmar det motsvarar att köra, i andra avtal utgår ersättningen i en kombination av de båda. I Tabell 2 redovisas produktionen i timmar och/eller kilometer per trafikslag och avtalsområde. Under 2014 planerades det att produceras nästan 35,5 miljoner kilometer och drygt 1,2 miljoner timmar. Trafiken utfördes med av 467 fordon. Tabell 2 Planerad trafikproduktion, helår 2014 Trafikslag Avtalsområde Antal tusen kilometer Antal tusen timmar Tågtrafik DSB SL Ua-Arn SL Bålsta-Bro Stadstrafik GUB Regiontrafik Nobina KR SamBus Bålsta SamBus Enköping SL buss Totalt Antal fordon SKL redovisar öppna jämförelser mellan länen inom ett antal områden. Sedan 2014 finns jämförelserna även för kollektivtrafik. I jämförelserna redovisas bland annat om utbudet i respektive län hade Uppsala län det största antalet utbudkilometer per invånare jämfört med landets övriga län. Antalet utbudskilometer per invånare är en indikator på vilken service kollektivtrafiken erbjuder. Antalet utbudskilometer har en koppling till faktorer som turtäthet och resmöjligheter. Utbudskilometern påverkas bland annat av hur linjesträckningar och tidtabeller utformas, men även om skolskjutsen ingår i den allmänna kollektivtrafiken. I Uppsala län har majoriteten av länets kommuner gett landstinget i uppdrag att upphandla skoltrafik och låta den vara öppen för allmänhet under förutsättningen att resenären har en giltig UL-biljett. Som redovisades i indelningen har utbudet ökat med 30 procent under procent av ökningen beror på tågsatsningen 2012/2013 när SL började trafikera med pendeltåget till Uppsala och Upptåget började trafikera Uppsala-Sala. Alla tre 22

43 Kollektivtrafikens effektivitet trafikslag har haft en utbudsökning under perioden, men tågtrafiken den största. I 12 redovisas den relativa utbudsökningen under perioden Figur 11 Relativa produktionsutvecklingen per trafikslag under % 180% 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Tåg Stadstrafik Regiontrafik Totaltutbud 10 Sammanfattning kollektivtrafiken i Uppsala län Uppsala län är det län med störst utbudskilometer per invånare, bland annat beroende på att skolskjutsen integreras med den allmänna kollektivtrafiken. Ytmässigt täcker de nästan 240 linjerna en stor del av länet, men om man bortser från skollinjerna trafikerar kollektivtrafiken främst längs järnvägen och de större vägarna. Utbudet av kollektivtrafik har ökat från 2007, särskilt inom tågtrafiken. 23

44 Kollektivtrafikens effektivitet Del 4. Marknadsförutsättningar Produktionens effektivitet är beroende av marknaden och efterfrågan. Effektiviteten kan bedömas utifrån hur bra utbudet möter upp efterfrågan. I detta avsnitt redogörs för kollektivtrafikens marknadsandelar, konkurrensförmåga och befolkningens attityder till kollektivtrafik. I avsnittet redogörs även befolknings- och pendlingsmönster samt resandet med kollektivtrafiken idag. 11 Befolkningsstruktur och pendlingsmönster Uppsala läns befolkning har ökat stadigt under de senaste åren. I slutet av 2013 var invånarantalet , se Tabell 3. I Tabell 4 redovisas den procentuella fördelningen mellan kommun och åldersgrupp. Uppsala län har totalt en större andel personer mellan år än vad riket har. Detta beror till stor del på befolkningsstrukturen i Uppsala kommun, med sina universitet som lockar många unga människor. Länet har också en lägre andel äldre jämfört med rikets genomsnitt. Tabell 3 Folkmängd inom Uppsala län, uppdelat per kommun och åldersgrupp Källa: Regionfakta Kommun Totalt Enköping Heby Håbo Knivsta Tierp Uppsala Älvkarleby Östhammar Uppsala län Tabell 4 Procentuell fördelning av folkmängden inom Uppsala län, uppdelat per kommun och åldersgrupp Källa: regionfakta Kommun/Region Totalt Enköping Heby Håbo Knivsta Tierp Uppsala Älvkarleby Östhammar Uppsala län Riket

45 Kollektivtrafikens effektivitet Länet har en stråkstruktur, där tätorterna ligger på pärlband längs de större vägarna och järnvägen. Det framgår tydlig i Figur 13 där länets befolkningstäthet redovisas i en karta. Ju rödare desto fler människor som bor där. Det är där som länets största tätorter finns. Drygt 40 procent av länets invånare bor i Uppsala stad och cirka 20 procent på ren landsbygd. En befolkningsframskrivning av länet antyder en befolkningstillväxt på drygt 10 procent mellan 2010 och Tillväxten förväntas ske i områden med goda kommunikationsmöjligheter, främst i länets södra delar. Figur 12 Befolkningstäthet i Uppsala län Källa: SCB, egen framställning 25

46 Kollektivtrafikens effektivitet I Figur 14 visas arbetspendling mellan kommuner i Uppsala län med omnejd. Sammanlagt pendlar nästan ut från länet och cirka över kommungräns inom länet. Cirka personer pendlar in till Uppsala län från grannlänen. Det finns lokalt förankrade arbetsmarknader inom länet kring Uppsala, Enköping, Östhammar/Gimo och Tierp. Inom Uppsala är stora målpunkter för pendlare exempelvis Akademiska sjukhuset, Fyrislund och Boländerna samt SLU och Uppsala Universitet. Utanför Uppsala är till exempel Forsmark kraftverk och Sandvik Coromant i Gimo viktiga målpunkter. Utanför länet finns de viktigaste målpunkterna vid Arlanda, Kista, centrala Stockholm, Västerås och Gävle. Figur 13 Arbetspendling mellan kommuner i Uppsala län med omnejd, Källa: Mälardalsrådet 26

47 Kollektivtrafikens effektivitet 12 Resande Mellan har resandet ökat med totalt drygt 30 procent, se Tabell 5. Ökningen återfinns i stads- och tågtrafiken, med cirka 4 miljoner resor var. Detta innebär att stadstrafiken har ökat sitt resande med nästan 30 procent under perioden. Tågtrafiken har ökat sitt resande med cirka 138 procent. En stor ökning inom tågtrafiken hände mellan 2012 och 2013, då ett antal trafikförändringar genomfördes, vilket kan förklaras av tre faktorer. För det första har SL-pendeln till Uppsala lockat många nya resenärer. För det andra innebär förändringen av tågtrafiken 2012/2013 att fler byten sker i Uppsala istället för i Stockholms län. Tidigare gick Upptåget till Upplands Väsby, vilket gjorde att många resenärer norr om Uppsala gjorde sina byten i Upplands Väsby för att fortsätta sin resa mot Stockholm. Upptåget från Gävle stannar numera i Uppsala vilket gör att bytet sker där istället. För det tredje introducerades Upptåget mellan Sala-Uppsala och har därmed bidragit till ökat resande. Inom regiontrafiken har resandet minskat med cirka 6 procent under perioden. Det kan delvis förklaras av att tågtrafiken har utökats och har därmed lockat över bussresenärer från regiontrafiken till tågtrafiken. Tabell 5 Antal resande med samhällsfinansierad kollektivtrafik i Uppsala län, miljoner påstigningar År Stadstrafik Regiontrafik Tåg Tätortstrafik Skolresor Totalt ,4 6,5 2,9 0,3 2,4 25, ,6 6,6 3,4 0,3 2,4 26, ,4 6,3 3,5 0,4 2,2 26, ,6 6,4 3,8 0,3 2,2 28, ,5 6,1 4,3 0,3 2,2 29, ,8 6,2 4,7 0,3 2,2 30, ,2 6,1 6,9 0,2 2,2 32,6 13 Marknadsandelar Kollektivtrafikens marknadsandel kan mätas på olika sätt beroende på önskad detaljeringsnivå och tillgänglig data. I denna rapport kommer tre mått att användas: Kollektivtrafikens marknadsandel av motoriserade resor, som kan mätas övergripande för trafiken och per stråk Andelen påstigande per invånare i tätort Andelen påstigande per pendlare till och från en tätort 27

48 Kollektivtrafikens effektivitet Två av måtten fokuseras på tätorter. Detta för att den större delen av trafiken betjänar tätorter, se Tabell 6. Kollektivtrafikens marknadsandelar i en tätort säger mycket om hur bra den kan attrahera resenärer och hur bra konkurrensfördelarna kan nyttjas. 28

49 Kollektivtrafikens effektivitet Tabell 6 Andelen påstigande per trafikslag och ortstyp, mars 2014 Trafikslag Landsbygd Tätort eller arbetsområde Regiontrafik 13 % 87 % Stadstrafik 2 % 98 % Tåg 5 % 95 % 13.1 Marknadsandelar från Kollektivtrafikbarometern Kollektivtrafikbarometern är en enkätundersökning som Svensk Kollektivtrafik genomför tillsammans med landets kollektivtrafikmyndigheter sedan invånare i Uppsala län får varje månad frågor om hur de rest dagen innan och om deras uppfattning om kollektivtrafiken. Utifrån denna undersökning kan olika typer av marknadsandelsmått redovisas. Kollektivtrafikens marknadsandel av det totala resandet Bilen är det dominerande transportslaget inom länet, Figur 15. Detta är speciellt tydligt utanför Uppsala tätort där 70 procent av alla resor görs med bil, medan andelen i tätorten är 45 procent. Kollektivtrafikens andel av alla resor är ungefär densamma inom som utanför Uppsala tätort. Inom tätorten är det cykel och gång som ersätter bilen. Drygt 20 procent av alla resor inom Uppsala görs med cykel, vilket är nästan samma nivå som Malmö men bara hälften av andelen i Lund. När kollektivtrafiken utvecklas inom Uppsala stad är det viktig att planera på ett sätt som gör att kollektivtrafiken inte konkurrerar med gång och cykel. Figur 14 Färdmedelsfördelning för boende i Uppsala stad respektive boende i Uppsala län exklusive Uppsala stad, resor gjorda jan 2012 juli Källa: Kollektivtrafikbarometern 29

50 Kollektivtrafikens effektivitet Kollektivtrafikens marknadsandel av det motoriserande resandet Kollektivtrafikens marknadsandel av det motoriserande resandet är i Uppsala tätort 34 procent och 20 procent utanför tätorten. Kollektivtrafikens marknadsandel för hela länet var 24 procent 2012, vilket är den fjärde största marknadsandelen i Sverige. Stockholms läns marknadsandel var 50 procent, medan Västra Götaland och Skåne låg på cirka 27 respektive 25 procent. Övriga län i landet ligger mellan 8-15 procent. Kollektivtrafikens marknadsandel av det motoriserande resandet har varit relativt stabil under de senaste åren, med mindre förändringar. Det finns inga tydliga tendenser på att marknadsandelen ökar eller minskar över tiden. De mindre förändringar som uppstår är inte statistiskt säkerställda. Kollektivtrafikens marknadsandel av det motoriserade resandet kan redovisas per stråk, se Tabell 7. Observera att marknadsandelen gäller bara för de delar av stråket som ligger inom Uppsala län. I stråk som innefattar Uppsala är inte Uppsala stad inräknad. Uppsala stad behandlas som ett eget stråk. I stråket Uppsala stad finns den största marknadsandelen på 34 procent. Stråken Uppsala-Knivsta-Stockholm och Uppsala-Tierp-Gävle har kollektivtrafiken en marknadsandel på cirka 25 procent. Detta är stråk med en väl utbyggd tågtrafik. 30

51 Kollektivtrafikens effektivitet Tabell 7 Kollektivtrafikens marknadsandel av det motoriserande resandet uppdelat per stråk, jan 2012 juli Källa: Kollektivtrafikbarometern Stråk Stockholm Knivsta Uppsala 23 % Västerås Enköping Uppsala 14 % Sala Heby Uppsala 16 % Östervåla Uppsala 15 % Tierp Uppsala 28 % Öregrund Östhammar Uppsala 19 % Knutby Uppsala 16 % Norrtälje AR Uppsala 14 % Enköping Bålsta Stockholm 16 % Tierp Skutskär Gävle 24 % Uppsala stad 34 % Marknadsandel I stråk som sträcker sig utanför länet ingår endast marknadsandelen för den del av stråket som sträcker sig i Uppsala län då förvaltningen endast har uppgifter om Uppsala län. I stråken som innefattar Uppsala stad, räknas inte Uppsala med i och med att det kollektivresandet är så stort i staden jämfört med övriga länet, vilket skulle ge en skev bild av marknadsandelen. Uppsala stad räknas därför som ett eget stråk. Resfrekvens med kollektivtrafik Ett annat sätt att mäta marknadsandel är att mäta hur ofta invånarna reser kollektivt. På så sätt ges en uppfattning av hur många som använder sig av kollektivtrafiken och som kan tänkas öka sitt kollektiva resande. I Kollektivtrafikbarometern frågas hur ofta respondenten reser med kollektivtrafik. Svaren kan delas upp i tre grupper, de frekventa resenärerna som reser någon gång i veckan, de som reser någon gång om året och de som aldrig reser med kollektivtrafiken. Figur 16 visar att var tredje Uppsalabo och var fjärde boende utanför Uppsala reser med kollektivtrafik varje vecka. Mer än hälften av invånarna reser kollektivt minst en gång i månaden. En majoritet av befolkningen i länet har därmed kunskaper om och möter kollektivtrafiken regelbundet. 31

52 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 15 Resfrekvens med UL, jan 2012 juli Källa: Kollektivtrafikbarometern 13.2 Marknadsandelar i tätorter De flesta resor som görs med kollektivtrafik i Uppsala län omfattar minst en tätort. Detta motiverar en fördjupning av kollektivtrafikens resultat i tätorter. Resandet i en tätort kan sättas i relation till antingen den in och utpendling som sker eller till antalet invånare. Dessa mått ger en indikation på var kollektivtrafiken är stark och djupare analyser och jämförelser kan leda till bättre förståelse av trafikens effektivitet. Tabell 8 Tätorters marknadsandelar per stråk. Resande per dag I detta sammanhang är pendling det samma som summan av inpendling och utpendling i en tätort. Detta motsvarar alla resor från tätorten som är genererade av resor till eller från arbete. En begränsning är att det endast är resor där arbetsplatsen eller boplatsen finns i Uppsala län. Uppsala tätort har exkluderats från stråken och redovisas separat. 32

53 Kollektivtrafikens effektivitet Jämförs pendlingen med totala antalet påstigande i tätorten ges en indikation av kollektivtrafikens marknadsandel i tätorten. Relationen kan endast mätas mot sig själv då den inte ger ett marknadsandelsmått motsvarande Kollektivtrafikbarometern. I detta mått finns inte skolbarns och gymnasisters resor med. En ort som Gimo, men ett stort gymnasium, får därmed en högre marknadsandel än en motsvarande ort utan gymnasium. Fritidsresor och andra resor som inte är relaterade till arbete är inte heller med. Tillsammans kommer detta mått därför vara på en högre nivå än de marknadsandelsmått som finns i barometern. Däremot ger de en bättre upplösning och möjlighet att studera utvecklingen i större geografiska detaljer. På så sätt blir det lättare att följa upp förändringar i trafiken och även möjligt att öka kunskapen om faktorer som driver resandet genom att jämföra olika tätorter med varandra. I genomsnitt motsvarar kollektivtrafikresorna i länet exklusive Uppsala stad 40 procent av pendlingen, se Tabell 8. Bortsett från Östervåla Uppsala och Tierp Uppsala, som ligger runt 60 procent, är stråkens marknadsandel mellan 40 och 50 procent. Motsvarande tal är inte kända för andra regioner i landet utan måttet kan främst användas för att göra inomregionala jämförelser. Jämförs antalet påstigande med antalet invånare kan vi mäta Påstigande per invånare. Detta mått fångar upp alla individer som bor i tätorten och skiljer inte på resans syfte. Måttet används ofta inom Skånetrafiken när det presenterar stationssamhällen och resandet från dessa. Ett tal kring 0,4 anses vara acceptabelt. Talet för tågtrafiken påverkas av att det finns matningstrafik till tåget och därmed blir antalet påstigande högt. Genomsnittet för Uppsala län är 0,3 vilket är lägre än stationssamhällena i Skåne. Med tanke på att många tätorter i länet inte har matning och byte kan vi betrakta denna nivå som acceptabel. Resultatet av marknadsandelarna per stråk är olika vid jämförelse mellan de olika typerna av att redovisa marknadsandelar i Tabell 7 och Tabell 8. Detta beror på att i Tabell 7 ingår även mellanliggande landsbygd mellan tätorterna. I Tabell 8 redovisas endast tätorterna, vilket gör att rangordningen mellan stråken kan variera. Som nämndes inledningen av kapitel 13 sker det största resandet i tätorterna. Till exempel stråket Östervåla-Uppsala ligger långt ner i rangordningen i Tabell 7, men ganska högt upp i Tabell 8. Slutsatsen som kan dras blir därmed att det finns ett stort kollektivresande i Östervåla och ett mindre resande från landsbygden i stråket. 14 Kollektivtrafikens konkurrenskraft En produkts konkurrenskraft kan beskrivas dels utifrån försök att mäta de faktiska skillnaderna mellan konkurrerande produkter, dels utifrån konsumenternas attityder. 33

54 Kollektivtrafikens effektivitet För att mäta de faktiska skillnaderna används en Generaliserad reskostnad, GK, som försöker uppskatta den uppoffring som resenären gör när den reser. För att mäta resenärens attityder till kollektivtrafiken används Kollektivtrafikbarometerns frågebatteri. Kollektivtrafikförvaltningen gav Urbanet Analys i uppdrag att hjälpa förvaltningen att beskriva konkurrenskraften i länets kollektivtrafik. I detta kapitel redovisas slutsatserna från det arbetet. En mer utförlig presentation kring kollektivtrafikens konkurrens-situation gentemot bilen och de generaliserade reskostnaderna finns i underlagsrapporten Effektivitetsstudie Uppsala Kartläggning av kollektrafikens konkurrenssituation gentemot bil i Uppsala stad och Uppsala län Generaliserad reskostnad och konkurrenskraft mot bilen Syftet med den generaliserade reskostnaden är att beräkna individens uppoffring när den reser. Olika individer uppfattar uppoffringen olika så den generaliserade reskostnaden visar på ett genomsnitt. I rapporten användes två grupper av individer, de som reser ofta och de som reser sällan med kollektivtrafik. Detta eftersom de antas göra olika värderingar av resuppoffringen. En resa består av ett antal delar, se Figur 17. Dessa olika delar upplevs olika ansträngande för en individ och därför väljer olika individer olika färdmedel. För att kunna jämföra de olika delarna i resan värderas dessa i kronor. Grunden för jämförelsen är tidsvärdestudier. I en sådan studie, som benämns Stated preference, får individer välja mellan olika par av resor som skiljer sig i olika delar och pris. Statistiska metoder används sedan för att identifiera värderingen av de olika delarna. De faktiska reskostnaderna är priserna för kollektivtrafikresor hösten 2014 där kontantpriset multiplicerats med 0,75 för att få ett genomsnittligt värde för individens reskostnad. För bilresor har konsumentverkets beräkningar av de rörliga kostnaderna använts. Inom ramen för denna genomlysning har två olika sorters tidsvärden används beroende på längden av resa. För längre resor, resor som görs med region- och tågtrafik, används de tidsvärden Trafikverket rekommenderar. Dessa tidsvärden är inte optimalt att använda vid kortare resor, till exempel resor som görs med stadstrafik. Under 2014 gav därför förvaltningen Urbanet Analys i uppdrag att ta fram tidsvärden för Uppsala stad. 34

55 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 16 En resas olika delar Analyserna i detta arbete bygger på faktiska resor som uppgetts i Kollektivtrafikbarometerns resvaneundersökning. Alla resor mellan två områden kan sedan sammanfattas till en genomsnittlig resa. Resuppoffringen för varje resa beräknas för bil och kollektivtrafik med både frekventa kollektivtrafikresenärers och sällanresenärers upplevda uppoffring. Detta resulterar i fyra generaliserade reskostnader. Ett konkurrensindex för kollektivtrafiken konstrueras genom att dividera den generaliserade reskostnaden för kollektivtrafikresor med bil. Här används ett index för frekventa resenärer och ett för sällanresenärer. Tolkningen av indexet presenteras i Figur 18. Figur 17 Tolkning av konkurrensindex Ett konkurrensindex har beräknas för 60 resrelationer mellan utvalda tätorter i länet, omkringliggande landsbygd samt vissa målpunkter i omkringliggande län. I Figur 19 och Figur 20 redovisas detta resultat enligt färgmarkeringen i Figur 18. Tabellerna visas i ett läsbart skick i bilaga 2 och 3, medan mönstret är det viktiga i detta sammanhang. Den övergripande bilden är att kollektivtrafikens konkurrenskraft i länet är bra. De frekventa resenärerna uppfattar den till och med som mycket bra. Knappt någon relation har ett konkurrenskraftsindex som är högre än 1,05 och endast ett fåtal relationer har ett index som är över två. Även sällanresenärer uppfattar 35

56 Kollektivtrafikens effektivitet kollektivtrafikens konkurrenskraft som god. Även de har ett stort antal relationer med ett index lägre än 1,05 och 1,25. Kollektivtrafikens konkurrenssituation gentemot bilen är, enligt de frekventa kollektivtrafikresenärerna, mycket god. Se Figur 19. Detta beror bland annat på att de frekventa resenärerna redan reser kollektivt. Många anser att kollektivtrafikens fördelar väger tyngre än biltrafikens fördelar. Frekventa resenärer värderar sin tid annorlunda än sällanresenärer. Den goda konkurrenssituationen för kollektivtrafiken beror också på att det finns ett stort utbud av kollektivtrafik i länet. Det innebär att det finns många resmöjligheter som i sin tur ger relativt korta vänte- och bytestider för resenärerna, vilket gör det mer fördelaktigt att resa kollektivt. Kollektivtrafikens konkurrenssituation gentemot bilen är, enligt de resenärer som mer sällan reser kollektivtrafik, överlag god. Se Figur 20. Särskilt i resrelationer i större stråk. I resrelationer mellan andra områden har kollektivtrafiken en dålig konkurrenssituation gentemot bilen. Anledningen till att konkurrenssituationen är sämre bland sällanresenärer än frekventa resenärer är för att sällanresenärerna har andra tidsvärderingar som gör kollektivtrafiken mindre attraktivt jämfört med bilen. I de större stråken är dock konkurrenssituationen god, detta beror på att det finns ett stort utbud av kollektivtrafik där. Det innebär att restiden med kollektivtrafiken kan bli relativt kort när vänte- och bytestider är korta. Figur 18 Konkurrensindex för regiontrafiken, frekventa kollektivtrafikresenärer 36

57 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 19 Konkurrensindex för regiontrafiken, sällanresenärer Genom att redovisa den generaliserade reskostnaden i sina delar går det att få en uppfattning om vilka åtgärder som kan göras för att förbättra kollektivtrafikens konkurrenskraft. I Figur 21 visas en sådan uppdelning på två olika relationer, en för frekventa resenärer till Uppsala centrum med stadstrafiken och en för sällanresenärer från Östhammar till Uppsala med regiontrafiken. Data är representativt för sitt trafikslag. I stadstrafiken är skillnaden mellan resuppoffringen med kollektivtrafik och bil mycket liten för de frekventa resenärerna. Den faktiska kostnaden/utgiften för resan är den största uppoffringen för en resa, nästan 70 procent av kostnaden är biljettpris eller bilens rörliga kostnader. Stadstrafiken är känslig för prisförändringar. Den näst största delen är restiden ombord, står för 15 procent av kostnaden/resuppoffringen. I den långväga regiontrafiken är bilden en annan. Biljettpriset betyder inte lika mycket. En femtedel av uppoffringen för en sällanresenär är priset, medan bilens kostnad motsvarar 60 procent. En förändring av biljettpriset inom regiontrafiken kommer inte få en större effekt på resandet. Den stora uppoffringen för resenären i regiontrafiken är restiden, 40 procent av uppoffringen medan tiden till och från hållplatsen är lika stor som biljettpriset. En minskning av restiden inom regiontrafiken är den åtgärd som kan ge flest nya resenärer. Den generaliserade reskostnaden är ett genomsnitt av många individer. Detta betyder att vid en förändring av den generaliserade reskostnaden och konkurrensindexet finns 37

58 Kollektivtrafikens effektivitet det individer som ändrar färdsätt, även om det genomsnittliga värdet fortfarande är mindre bra för kollektivtrafiken. Figur 20 Generaliserad reskostnad uppdelad på delar för frekventa resenärer i Uppsala och sällanresenärer från Östhammar 14.2 Befolkningens attityder till kollektivtrafiken Kollektivtrafikens konkurrenskraft ger en indikering på hur invånarna i länet borde uppfatta kollektivtrafiken. I Kollektivtrafikbarometern får vi en indikering på hur de verkligen uppfattar kollektivtrafiken. Kollektivtrafikbarometern bygger på IPSOS varumärkesmodell med sex dimensioner; Kunskap om produkten, detta innebär att konsumenten känner till produkten och dess egenskaper. Produktfördelar innebär att konsumenten anser att produkten har fördelar jämfört med andra liknande produkter. Relevans innebär att konsumenten upplever att produkten är användbar. Popularitet innebär att konsumenten uppfattar att andra tycker om produkten. 38

59 Kollektivtrafikens effektivitet Kvalitet och pålitlighet innebär att produkten levererar vad som lovas. Prisvärdhet innebär att konsumenten upplever att produktens pris motsvaras av förväntningarna på det som ska levereras. Detta är inte det samma som produktens pris, utan priset i förhållande till vad kunden får. Bättre relevans och produktfördelar kan leda till högre prisvärdhet. Svaren har delats upp på boende i Uppsala tätort och utanför tätorten. Detta för att kollektivtrafiken skiljer sig kraftigt åt mellan Uppsala tätort och resten av länet. I stort är skillnaderna små och mönstret är detsamma. De frekventa resenärerna tycker att kollektivtrafiken är något mer prisvärd än sällanresenärerna. Detta förklaras dels av att sällanresenärer inte reser kollektivt så ofta, bland annat därför att de inte uppfattar det som prisvärt, men också av att de priser, enkelbiljett, de möter är mycket högre än de priser som frekventa resenärer möter, periodbiljett. Inom kollektivtrafiken används en prismodell som innebär att frekventa resenärer får ett lågt pris per resa, om de använder periodbiljetter, medan sällanresenärer får ett högre pris på sin biljett då de främst använder enkelbiljetter. Detta innebär att potentiella resenärer kan få en felaktig bild av hur prisvärd kollektivtrafik kan vara och därmed är det svårt att locka nya resenärer. De frekventa resenärerna anser att kollektivtrafikens produktfördelar är större än vad sällanresenärerna anser. De uppfattar också att kollektivtrafiken kör när de har behov av att resa. Båda grupperna har samma uppfattning om kollektivtrafikens kvalitet och popularitet. Figur 21 Befolkningens uppfattning om kollektivtrafiken i Uppsala län Utifrån Kollektivtrafikbarometern finns det möjligheter att öka resandet. Sällanresenärer måste få bättre kunskap om de resmöjligheter som kollektivtrafiken 39

60 Kollektivtrafikens effektivitet levererar. Detta kan påverka de upplevda produktfördelarna och relevansen. Erfarenheter från prova på kampanjer tyder på att kunskap om kollektivtrafiken är viktig för att öka resandet. Bättre produktfördelar, kan innebära bättre komfort på fordonen och bättre möjlighet att arbete ombord, vilket i sin tur kan leda till ökad prisvärdhet och ökat resande. 15 Sammanfattning marknadsförutsättningar 2013 bodde det människor i Uppsala län, varav 40 procent i Uppsala stad och 20 procent på ren landsbygd. Inom länet finns det en stor pendling över kommungränserna. Det sker även en betydande pendling över länsgränsen. Det kollektiva resandet har sedan 2007 ökat och under 2013 gjordes totalt 32,6 miljoner resor med den samhällsfinansierade kollektivtrafiken i Uppsala län. Drygt hälften av alla resor gjordes inom stadstrafiken, medan de resterande resorna fördelades jämt mellan region- och tågtrafiken. Marknadsandelen för kollektivtrafiken i Uppsala län är drygt 20 procent, vilket är i nivå med Västra Götaland och Skåne. Minst hälften av befolkningen reser kollektivt minst en gång i månaden, vilket också motsvarar andra jämförbara län. Kollektivtrafiken i länet är konkurrenskraftig. De frekventa resenärerna värderar hela kollektivtrafiken som attraktiv. Sällanresenärerna värderar trafiken på de stora stråken och tåglinjerna som attraktiv. Genom förbättringar i trafiken finns det möjligheter att locka över sällanresenärer till kollektivtrafiken. 40

61 Kollektivtrafikens effektivitet Del 5 Effektivitet och ekonomi Kollektivtrafikens effektivitet beror flera faktorer som samvarierar; resandet, kostnaden för trafiken, utnyttjandet av trafiken och biljettpriset. I denna redovisas dels produktionsekonomin, vilka kostnader och intäkter finns, dels beläggningsgrader. Beläggningsgrader berättar hur trafiken nyttjas. Resandet redovisades i kapitel 12. Sist i delen diskuteras även biljettprisets inverkan på kollektivtrafikens effektivitet. 16 Beläggning 16.1 Definitioner Beläggning innebär antalet personer som är ombord på fordonet vid ett visst tillfälle. Beläggningsgrad är andelen av sittplatserna som används i fordonet. Detta kan mätas på olika sätt, se Figur 23, vilket gör att tolkning av beläggningsgrad måste ske med omtanke. Figur 22 Olika sätt att mäta beläggningsgrad 120% 100% 80% Antaganden - Lika många påstigande per hållplats. - Inga avstigande förrän vid sista hållplatsen. - Enkelriktad pendling, motrusningen körs tom. Beläggningsgrad uttrycks i procent av antalet sittplatser. Beläggning uttrycks i antal personer ombord. 100% maxbeläggningsgrad för turen 60% 50% beläggningsgrad för turen 40% 20% 25% beläggningsgrad för systemet 0% Tom tur på tillbakavägen Hållplats 1 Hållplats 2 Hållplats 3 Hållplats 4 Hållplats 5 Hållplats 6 Hållplats 7 Hållplats 8 Hållplats 9 Hållplats 10 Beläggningsgrad kan mätas vid en hållplats vilket ger måttet Beläggningsgrad per hållplats. Måttet innebär att antalet resenärer ombord vid avgång sätts i relation till antalet sittplatser i fordonet. Detta representeras av den blå linjen i Figur 23. I figurens exempel ökar antalet resenärer ombord med samma antal vid varje hållplats. Vid första hållplatsen är fordonet tomt och vid sista hållplatsen är fordonet fullt. 41

62 Kollektivtrafikens effektivitet Multipliceras antalet resenärer ombord och antalet sittplatser med avståndet till nästa hållplats får vi måtten personkilometer och utbudskilometer. Dessa mått summeras till turens personkilometer och utbudskilometer. Kvoten mellan personkilometer och utbudskilometer blir beläggningsgraden på turen. Detta representeras av den röda linjen. I detta exempel blir beläggningsgraden 50 procent. Detta eftersom antalet ombord varierat mellan noll och 100 procent. Den mittersta hållplatsen har därför 50 procents beläggningsgrad. Summera alla turers personkilometer och utbudskilometer får vi hela systemet personkilometer och utbudkilometer och därmed även beläggningsgraden. I Figur 23 har vi antagit att systemet består av en linje med två turer, de blå linjerna, där den ena turen går i rusningsriktning där alla reser och där den andra turen går i motrusningen utan resenärer. Den genomsnittliga beläggningsgraden för trafiksystemet blir därför 25 procent. Ett ytterligare mått är maxbeläggningsgrad per tur, oftast förkortat till maxbeläggningsgrad. Detta mått visar den största beläggningen under en tur. I exemplet är det den sista hållplatsen som har 100 procent. Tolkningen av beläggningsgrad är inte alltid lätt. Maxbeläggningsgraden är intressant för den visar på behovet av fordonsstorlek och säger därmed något om kapacitetsutnyttjandet. Den genomsnittliga beläggningsgraden för en linje eller hela systemet är svårare att tolka rakt av. Det är svårt att jämföra beläggningsgraden mellan olika län eftersom den är beroende av demografi, geografi, befolkningstäthet, näringsstruktur och resvanor. Mellan två stora städer som Uppsala och Stockholm finns det en stor pendling i båda riktningarna. Detta skapar förutsättningar för en hög beläggningsgrad i både riktningarna. Mellan Tierp och Uppsala är resandet mer enkelriktigt med morgonrusning mot Uppsala och kvällsrusning tillbaka. Detta skapar andra och svårare förutsättningar och beläggningsgraden kommer vara lägre. När beläggningsgraden är 100 procent innebär det att alla sittplatser i fordonet är upptagna och att om nya resenärer kliver på så får dessa stå upp. Dock upplever många resenärer att fordonet är fullt när cirka 80 procent av sittplatserna är upptagna. I tabellerna kring beläggningsgraden i avsnitt 16.2 kommer därför 80 procents gräns vara markerad för lättare tydliggöra stundande kapacitetsproblem Beläggningsgraden i kollektivtrafiken i Uppsala län I Figur 24 visas maxbeläggningsgraden med ett boxplot diagram. Diagrammet är bra för att visa spridningen av data. Avståndet mellan den övre och undre sidan på rektangeln representerar hälften av alla observationer. Avståndet mellan den över strecket och undre strecket utanför kvadraten representerar samtliga observationer. 42

63 Kollektivtrafikens effektivitet Prickar utanför dessa är undantagsfall. Strecket i kvadraten är medianen och cirkeln är medelvärdet för observationerna. Se förklarande bild i bilaga 1. Maxbeläggningsgraden skiljer sig mellan de olika trafikslagen. Upptåget har ofta fullsatta tåg i rusningsriktningen och har 25 till 30 procents maxbeläggningsgrad under övrig tid. Stadstrafiken har fullsatta fordon under en stor del av dygnet. Däremot finns det ofta mycket ledig kapacitet inom regiontrafiken. För alla trafikslag finns det dock avgångar som är fullsatta. Maxbeläggningsgraden i stadstrafiken är hög delvis på grund av ett stort resande, men även på grund av att det i stadsbussar finns färre sittplatser och fler ståplatser än bussar inom regiontrafiken. Det ger automatiskt en högre beläggning, gränsen för att fullt fordon i stadstrafiken borde därför snarare ligga omrking 150 procent. 43

64 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 23 Maxbeläggningsgrad per trafikslag och tidsperiod på dygnet, måndagar - fredagar, mars Den stora utmaningen i trafikplaneringen är den stora variansen i resandet, dels mellan olika avgångar i en tur och dels mellan olika turer. Figur 25 illustrerar detta med boxplot diagram för samtliga Nobinalinjer under rusningstid. Även linje med en genomsnittlig låg maxbeläggning kan vara fullsatta någon gång under månaden. 44

65 Kollektivtrafikens effektivitet Andra linjer har ofta fullsatta fordon, men de kan även ha många turer där det knappt finns resenärer på. Figur 24 Maxbeläggning per tur i Nobinas trafik mellan 5:00 och 9:00, mars 2014, redovisat per linje Den stora variation i maxbeläggning innebär en stor utmaning för trafikplaneringen. En fråga som måste övervägas är hur acceptabelt det är med fullsatta fordon och resenärer som lämnas vid hållplatser. Hur stor kostnad är acceptabel för att undvika detta? På samma sätt måste frågan om hur många turer som körs med låg maxbeläggning behandlas. Det är sällan ekonomiskt att köra med ett mindre fordon på dessa turer för att använda stora vid högbelastning. Det gäller att hitta en balans där fordonen kan användas optimalt och att inte köra med låg beläggning under allt för stor del av dygnet. Ett bättre sätt att undersöka möjligheten till att ändra fordonsstorlek är att studera de olika omloppen. Ett omlopp beskriver hur ett fordon körs under en dag. Ibland kan dock ett fordon tas ur ett omlopp om det får tekniska problem eller behövs underhållas. Ofta ersätts det då med ett liknande fordon. Därför går det att betrakta ett omlopp som ett fordon. Samma fordon behöver inte alltid köra samma omlopp, men ofta är det samma typ av fordon, vilket innebär att det är maxbeläggningsgraden blir jämförbar. 45

66 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 26 visar spridningen av maxbeläggningen per omlopp under mars Maxbeläggningen i denna figur är den högsta beläggningen ett omlopp haft under månaden. På så sätt får vi en indikation på vilka omlopp där det kan bli hög beläggning, även om det endast är fåtal gånger under en månad. Majoriteten av stadstrafikens omlopp har en maxbeläggningsgrad över 100 procent. I regiontrafiken har endast hälften av omloppen en maxbeläggningsgrad över 50 procent. Detta betyder att det inte finns någon anledning att undersöka fordonsstorlekar inom stadstrafiken. De få omlopp med låg maxbeläggningsgrad kan behöva större fordon för bibehålla flexibilitet i fordonsutsättningen. Däremot finns det anledning att studera regiontrafikens fordonsflotta och trafikutbud. Figuren indikerar att det finns möjligheter att överväga andra fordon än dagens. 46

67 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 25 Spridningen av maxbeläggningsgrad per omlopp under mars 2014, måndagar till fredagar. 17 Produktionsekonomi I detta avsnitt redogörs för kollektivtrafikens ekonomiska förutsättningar, det vill säga vilka kostnader och intäkter som är kopplade för att kunna bedriva trafiken. Genom att redovisa kostnaderna och intäkterna i relation till varandra och, där det är möjligt, till resandet kan kollektivtrafikens ekonomiska effektivitet presenteras. Som redovisades i kapitel 4 har kostnaderna för den samhällsfinansierade kollektivtrafiken ökat med 9 procent per år under , eller totalt 70 procent. Kostnadsökningen kan förklaras av ett ökat utbud och av ökade kostnader i samband 47

68 Kollektivtrafikens effektivitet med nya trafikavtal. Intäkterna har endast ökat med 8 procent per år, totalt 60 procent under samma period. Det har inneburit att subventioneringsgraden har ökat finansierades trafiken till 55 procent av biljettintäkterna, 2007 var den siffran 60 procent Kostnader Förvaltningens största kostnader kopplas till den trafik förvaltningen beställer. Hur avtalen är utformade mellan förvaltningen och utföraren för trafiken styr till stor del kostnadsutvecklingen för länets kollektivtrafik. Avtalen är utformade på olika sätt. Vissa avtal är så kallade brutto-/produktionsavtal, som innebär att förvaltningen betalar operatören för den trafik som utförs. Andra avtal är så kallade incitamentsavtal som innebär att operatören får en mindre del fast ersättning för att utföra trafiken och istället får en del ersättning utifrån varje påstigande resenär på berörda linjer. Förvaltningen har tecknat avtal med sex olika parter för att utföra trafik, totalt åtta avtalsområden. Avtalen skiljer sig åt men poster som kan finnas i avtalen och som påverkar kostnaden är: Produktionsersättning står för majoriteten av kostnaden för den trafik avtalet berör. Incitament för resande i dagsläget betalas den ut som en schablon. Står för mellan 1,5 procent upp till och med 22 procent av kostnaden för den trafik avtalet berör. Incitament för försäljning ombord står för cirka 1 procent av kostnaden för den trafik avtalet berör. Index vissa ersättningar regleras med index. Denna kostnad kan stå för mellan 2-11 procent av kostnaden för den trafik avtalet berör. Procentsatserna i punktlistan ovan gäller för mars Dessa kan variera beroende på utvecklingen av exempelvis priser på bränslen. För tågavtalen tillkommer även kostnader för banavgifter, tåghyra och passageavgifter på Arlanda C. För vissa busstrafikavtal tillkommer kostnader för bränsle. Förvaltningens kostnad för den trafik som utfördes mars 2014 uppgick till nästan 114,5 miljoner kronor, och fördelar sig mellan de olika avtalsområden som redovisas i Tabell 9. 48

69 Kollektivtrafikens effektivitet Tabell 9 Kostnader per avtalsområde, mars 2014 Avtalsområde DSB 14,3 GUB 34,4 Nobina 40,1 SL Ua-Arn 11,7 SL Bålsta-Bro 1,5 SamBus Bålsta 1,5 SamBus Enköping 1,6 KR-trafik 8,3 SL Buss 1,1 Totalt 114,5 Kostnad mars 2014, miljoner kr Utöver produktionskostnaderna för själva trafiken tillkommer så kallade verksamhetskostnader, till exempel trafiksystem, diverse driftkostnader, marknadsföring, avskrivningar och personal som arbetar på kollektivtrafikförvaltningen Intäkter Kollektivtrafik finansieras främst utav dels skattemedel från landstinget, dels biljettintäkter från de resenärer som nyttjar trafiken. Hur stor del som finansieras av skattemedel beror på hur mycket intäkter förvaltningen får in från biljettförsäljningen. För 2013 finansierades kollektivtrafiken till 50 procent av biljettintäkterna, resterande 50 procent var skattemedel. I tabellen nedan redovisas de intäktsposter förvaltningen hade för mars Drygt 56,2 miljoner kom från olika typer av biljettintäkter och nästan 2 miljoner var ersättning för viss trafik som utförs i angränsande län, sammanlagt 58,2 miljoner kronor. Tabell 10 Intäkter, mars 2014 Intäktsposter Intäkter mars 2014, miljoner kr Biljettintäkter Biljettsystemet (period- och enkelbiljetter) 40,9 Biljettautomat 0,05 SMS 0,7 49

70 Kollektivtrafikens effektivitet Resplus 0,7 P-automat 0,08 Skolkort 13,8 Övriga intäkter Särskild trafik Forsmark 0,2 Trafikproduktion i angränsande län Buss SL 1,2 Trafikproduktion i angränsande län buss SLT 0,06 Trafikproduktion i angränsande län VL 0,3 Trafikproduktion i angränsande län X-TRAFIK 0,2 Totalt 58, Kollektivtrafikens ekonomiska effektivitet Under mars 2014 utfördes trafik till en produktionskostnad på 114,5 miljoner kronor och under samma period uppgick intäkterna från bland annat biljettförsäljningen till 58,2 miljoner kronor. Det innebär att kollektivtrafiken har en självfinansieringsgrad på 51 procent, vilket i sin tur innebär att landstinget betalar de återstående 49 procenten med skattemedel. Under mars 2014 registrerades det 3,5 miljoner resor med det automatiska passagerarräkningssystemet (APR). Vilket innebär att kostnaden per resa blir 32,71 kr och att intäkten per resa är 16,63 kr. Dessa värden är dock något höga i och med att det inte finns APR på alla linjer. Det görs således fler resor än vad som registreras och därför borde intäkterna och kostnaderna per resa vara något lägre. Förvaltningen har en förhoppning om att redovisa produktionskostnader och intäkter på en mer detaljerad nivå. Att fördela kostnaderna är tämligen enkelt. Kostnaden per avtalsområde fördelas ut på de linjer som avtalet berör utifrån antal utförda kilometer och/eller timmar respektive linje. I vissa fall fördelas även kostnaden utifrån hur många fordon som används för att utföra trafiken. Fördelningen av kostnaden kan, på vissa avtal, fördelas på flera sätt. På vissa avtal är kostnaden tredelad; antal kilometer, timmar och fordon. Nivån på de tre delarna kan justeras sinsemellan och kan därmed ge olika resultat på linjenivå beroende på vilken del som får en större vikt. Vid fördelning av produktionskostnader måste förvaltningen således göra antaganden om vilken nivå som ska tillämpas. Den största svårigheten uppkommer dock vid fördelning av intäkterna, särskilt av biljettintäkterna. Detta beror bland annat på följande: Skolkort registreras inte i biljettsystemet Periodkort registreras generellt inte i biljettsystemet på Upptågen Inga biljetter registreras i biljettsystemet på SLs bussar och tåg 50

71 Kollektivtrafikens effektivitet Biljettsystemet har orimligt få registreringar på vissa linjer Biljetter som köps hos ombud och biljettautomater börjar gälla på en gång och registreras när de köps men inte på vilka linjer de används Föraren kan manuellt registrera vissa biljetter till exempel SMS-biljetter men antalet registreringar står inte i proportion till antal sålda biljetter Automatiska passagerarräkningssystem (APR) saknas på landsbygdslinjer För att det ska vara möjligt att fördela biljettintäkterna på en detaljerad nivå krävs det att ett antal antaganden görs för att hantera de svårigheter som listades ovan. Beroende på vilka antaganden som görs kan resultatet variera. Under mars 2014 fanns det biljetter som endast var giltiga i stadstrafiken respektive regiontrafiken. Det fanns också biljetter som var giltiga både på stads- och regiontrafiken. Vid analyser av biljettstastiken visar det sig att biljetter som både är giltiga i stads- och regiontrafiken används i en hög utsträckning i stadstrafiken. Ungefär hälften av de registreringar som skett i stadstrafiken i mars 2014 har skett med dessa typer av biljetter, resterande registreringar har skett med biljetter som endast är giltiga i stadstrafiken. Detta leder till en fråga förvaltningen måste ta ställning till. Hur ska intäkterna fördelas mellan stad- och regiontrafiken för de biljetter som används i båda trafikslagen? Ska resor som görs i regiontrafiken få en större intäkt då de generellt är längre än resor i stadstrafiken eller ska alla resor värderas lika mycket? Det krävs en fördjupad analys innan det går att redovisa biljettintäkterna på en mer detaljerad nivå Biljettprisets inverkan på kollektivtrafikens ekonomi Biljettpriset påverkar kollektivtrafikens ekonomiska effektivitet. Priset påverkar hur många som reser, när de reser och därmed hur effektivt trafiken nyttjas samt intäktsgraden. Prisnivån påverkar inte bara resenärernas resmönster, utan även förvaltningens kostnader. Några av förvaltningens trafikavtal är så kallade incitamentsavtal, där en del av operatörens ersättning beror på hur många som reser. Det största incitamentet finns i avtalet som är tecknat med Nobina och som berör större regiontrafiklinjer. Incitamentet är 17 kronor per påstigande resenär på de större linjerna och 5 kronor per påstigande resenär på mindre linjer. En 30-dagrasbiljett kostar idag 790 kronor, som innebär fritt resande under en 30- dagars period med all UL-trafik. Beroende på hur många resor som görs med en 30- dagarsbiljett varierar förvaltningens intäkt från biljetten. Ju fler resor som görs desto mer prisvärd blir biljetten för resenären. Samtidigt innebär fler resor på linjer där förvaltningen betalar incitament ett större intäktsbortfall. I Tabell 15 redovisas 51

72 Kollektivtrafikens effektivitet kostnaden per resa för resenären beroende på hur många resors som görs under perioden och beroende på vilken prisnivå biljetten har samt förvaltningens intäkt per biljett om resorna görs på de linjer där incitamentet är 17 kronor per påstigning. Tabell 11 Kostnad per resa för resenärer och förvaltningens intäkter, vid användning av 30-dagarsbiljetter på Nobinas linjer. Pris 30- dagarsbiljett * Antal resor Kostnad per resa för resenären Total intäkt per biljett för förvaltningen ,50 37,50 25, ,33 25,00 16, ,75 18,75 12, * Idag är priset på en 30-dagarsbiljett 790 kronor. Under hösten 2014 beslutades att biljettpriset skulle sänkas till 750 kronor under Inriktningen i beslutet är att ytterligare sänka biljettpriset under 2016, till 500 kronor. 18 Sammanfattning effektivitet och ekonomi För att uppnå en effektiv kollektivtrafik krävs en balans mellan resandet i kollektivtrafiken, hur resenärerna nyttjar trafiken, kostnaden för den trafik som bedrivs samt biljettpriset. Det krävs således att resandet bör vara så högt som möjligt, men att resenärerna nyttjar trafiken på sätt som innebär ett så lite resurser som möjligt används. Vidare innebär det att det tecknas ändamålsenliga avtal mellan förvaltningen och trafikoperatörerna samt att biljettpriset är på en nivå som attraherar människor att resa kollektivt, dock inte på bekostnad på andra hållbara färdmedel som gång och cykel. Maxbeläggningsgraden varierar mellan de olika trafikslagen. Stadstrafiken har i stort sett en hög maxbeläggningsgrad under hela trafikdygnet, medan Upptågen ofta är fulla under rusningstid. Inom regiontrafiken finns det däremot mycket ledig kapacitet. Det finns dock inom alla trafikslag avgångar som är fullsatta. Självfinansieringsgraden av kollektivtrafiken ligger på drygt 50 procent för hela systemet. Det är svårt att beräkna olika linjers nettokostnader på grund av att det kräver många antaganden. 52

73 Kollektivtrafikens effektivitet Del 6. Avslutning I denna del görs en sammanfattande analys av genomlysningen som har gjorts av länets kollektivtrafik. I delen presenteras också slutsatser och möjliga åtgärder samt områden som bör utredas vidare. 19 Samlad analys Kostnaderna för kollektivtrafiken i Uppsala län har ökat mer än intäkterna och resandet. Biljettintäkternas andel av trafikkostnaderna har minskat från 60 procent 2007 till 55 procent Utvecklingen kan förklaras dels av ökade kostnader för de nya avtal slöts 2011 och 2012, dels av en utökad trafik. Särskilt tågtrafiken har ökat där SL-pendeln övertagit Upptågets uppgifter söder om Uppsala och en ny Upptågslinje Uppsala Sala introducerats i december Landstinget har som mål att resandet med kollektivtrafiken skall fördubblas mellan 2006 och Tågtrafiken har redan klarat av målet med råge, medan stadstrafiken har haft en mindre ökning. Regiontrafiken har däremot stagnerat, delvis beroende på att parallell busstrafik har dragits in när tågtrafiken expanderat. Jämfört med övriga riket är det ännu inget oroväckande. Regionen växer vilket kräver investeringar i en expanderande kollektivtrafik. Att använda resurserna rätt blir viktigt för att kollektivtrafiken skall kunna spela en roll utvecklingen i regionen. Den samhällsfinansierade kollektivtrafiken existerar som ett verktyg för att skapa utveckling i samhället. Omställningen till ett mer klimatsmart samhälle innebär att bilen måste vara komplement till andra sätt att resa, inte huvudfärdmedlet. Den fysiska samhällsplaneringen tar allt mer hänsyn till denna övergång. Kollektivtrafiken får i dessa sammanhang en viktig roll för att underlätta utvecklingen. Detta innebär att kollektivtrafik kommer att bedrivas på andra villkor än strikt företagsekonomiska. Det vardagliga resandet är koncentrerat kring några timmar på morgonen och tidig kväll, rusningstiden. Kollektivtrafikens kapacitet bestäms till stor del av möjligheten att kunna betjäna de behov av resande som finns under dessa timmar. Detta innebär att antalet fordon är fler än vad som skulle behövas om resandet var mer utspritt. Det ger upphov till dåligt resursutnyttjande vilket är ett problem som branschen alltid brottats med. Ett kännetecken för kollektivtrafiken är att de nätverkseffekter som den utvecklar. Detta innebär att en linjes utbud inte endast påverkar resandet på den linjen utan även på andra linjer. Ett exempel är en linje som matar till tåget. Denna linje gör det möjligt för flera att resa med tåget och kommer därmed även att öka resandet på tåget. Nätverkseffekterna kan också ses över dygnet. Ett tåg som går nästan tomt från Stockholm mot Uppsala 03:00 kan vara rätt då det innebär att fler åker till Stockholm 53

74 Kollektivtrafikens effektivitet kl. 20:00 men istället för som planerat att åka hem 03:00 åker de flesta hem redan 02:00. Det går inte att planera kollektivtrafik linje för linje eller tur för tur. Det måste ses som en helhet. Planering och utvärdering av kollektivtrafiken kan inte göras utifrån strikt företagsekonomiska principer. Utvärderingen måste göras utifrån de samhällsmål som finns. Nätverkseffekterna innebär också att utvärderingen måste göras utifrån ett helhetsperspektiv och hur respektive linje och tur bidrar till helheten. Slutligen finns det stora fasta kostnader inom trafiken som inte kan utnyttjas fullt ut på grund av hur efterfrågan är fördelad över dygnet. En effektiv kollektivtrafik uppnår samhällsmålen till så låg kostnad som möjligt. Resandet med kollektivtrafiken i Uppsala län sker främst mellan och inom tätorter. Nästan 90 procent av resandet inom regiontrafiken startar i en tätort. För tåget och stadstrafiken är det ännu högre. Som helhet är kollektivtrafikens marknadsandel i länet lite högre än riksgenomsnittet. Det som kännetecknar länet är att Uppsala tätort har en hög andel cykel och gångtrafik, vilket är bra och något som kollektivtrafiken måste ta hänsyn till så att dessa inte konkurreras ut av kollektivtrafiksatsningar. Kollektivtrafiken i länet håller en hög standard och är konkurrenskraftig mot bilen på många sträckor. Detta gäller speciellt för de frekventa resenärerna, men även sällanresenärerna upplever att konkurrenskraften är bra på flera resrelationer. Maxbeläggningsgraden varierar kraftigt mellan trafikslag, linjer och över tiden. Även om maxbeläggningen i genomsnitt är låg, finns det enstaka turer där den är hög inom samtliga trafikslag. Stadstrafiken i Uppsala har en genomgående hög maxbeläggning, vilket delvis kan förklaras av att det är acceptabelt att resa stående i stadstrafiken, men inte i regiontrafiken. Upptågets beläggningsgrad är hög i rusningstid mot Uppsala. Under övriga tider är den lägre. Regiontrafiken har däremot låg maxbeläggningsgrad överlag, men även här finns det turer med hög maxbeläggningsgrad under högtrafik. Hälften av omloppen inom regiontrafiken har en maxbeläggningsgrad som är mindre än 50 procent. Det är svårt att beräkna självfinansieringsgraderna per linje på grund av att det behövs göras så många antaganden. För hela systemet är det dock möjligt att beräkna utan antaganden och självfinansieringsgraden för mars 2014 var 51 procent. Det pågår ett arbete med att utveckla stadstrafiken i Uppsala med ett nytt linjesystem som skall ge ett högre resande. Tågtrafiken har en positiv utveckling och är en viktig faktor för regionens utveckling. Regiontrafiken har ett konstant resande och en relativt låg maxbeläggningsgrad. Detta tillsamman med den låga kostnadstäckningen gör det viktigt att djupare undersöka möjligheterna till en effektivare trafik. Utredningens rekommendationer är att fortsätta arbeta med följande frågor; 54

75 Kollektivtrafikens effektivitet Öka resandet och intäkterna inom regiontrafiken. Förändra utbudet och minska kostnaderna inom regiontrafiken. Bevaka utvecklingen inom tågtrafiken Genomför pågående utvecklingsprojekt inom stadstrafiken i Uppsala 20 Möjliga åtgärder för att öka effektiviteten i kollektivtrafiken Kollektivtrafiken i Uppsala län är bra, den kan till och med anses vara för bra för den efterfrågan som finns. För att förbättra effektiviteten finns två alternativ, att öka resandet och intäkterna eller att minska utbudet och kostnaderna. Förslagen här är främst inriktade mot regiontrafiken då det är här de största potentialen till effektivisering finns. De skall också ses som inriktningar där det är värt att studera djupare för att finna rätt lösning för rätt del av länet Öka resandet och intäkterna Utgår vi från individens uppoffring för resandet är biljettpriset den dominerande faktorn i stadstrafiken. I regiontrafiken är det däremot den upplevda restiden som bidrar mest till uppoffringen. Detta innebär olika åtgärder måste göras för stadstrafiken och för regiontrafiken. Eftersom det är sällanresenärerna som skall lockas över är det viktigt att utgår från hur de ser på kollektivtrafiken. Generellt sett ser de färre produktionsfördelar, utbudet är mindre relevant för dem och de har sämre kunskap om utbudet. Sällanresenärerna upplever också att kollektivtrafiken är mindre prisvärd än frekventa resenärer. Eftersom dessa resultat utgår från kundens uppfattning behöver de inte vara objektiva sanningar. De åtgärder som måste till är en kombination av förbättrad produkt och ökad kunskap om produkten. Prisvärdhet är inte det samma som lågt pris, utan det är kundens sammantagna uppfattning om hen får det som hen betalar för. Detta visar sig också i de generella reskostnaderna där bilen upplevs som mer prisvärd på flera resor. Biljettpriset har liten betydelse för resor med regiontrafiken. Det primära målet att minska den upplevda restiden. Det finns flera sätt att göra detta på. 1. Minska den verkliga restiden a. Arbeta för kortare restid inom Uppsala med bland annat ökad framkomlighet och ändra linjedragningar inom tätorten. b. Använda ett annat trafikupplägg där en större del av trafiken endast stannar i tätorter medan mellanliggande hållplatser får glesare trafik. 55

76 Kollektivtrafikens effektivitet 2. Minska upplevelsen av lång restid a. Bekvämare fordon, till exempel tresitsinredning på de längre linjerna. b. Ökad möjlighet att arbeta eller koppla av under resan. c. Trafikupplägg med färre uppehåll upplevs som snabbare även om den verkliga restiden minskar marginellt. Åtgärderna kan kompletteras med marknadsföring av produkten och dess fördelar. På så sätt ökas kunskapen om möjligheten att åka kollektivt hos sällanresenärerna. För stadstrafiken i Uppsala är biljettpriset den enskilt viktigaste kostnaden för en resa. Sänkt biljettpris kan generera ett ökat resande, men maxbeläggningsgraden är redan hög inom stadstrafiken vilket innebär att ökat resande kan behöva kapacitetsförstärkningar i dagens linjenät. En prissänkning riskerar också att mer få en övergång från gång och cykel till kollektivtrafik än från bil till kollektivtrafik Förändra utbudet och kostnader För att minska kostnaderna för kollektivtrafiken utan att samhällsmålen hotas måste de ske på ett genomarbetat sätt. Neddragningar rakt av riskerar att vara kontraproduktiva och istället på sikt öka samhällets kostnader. 1. Utred möjligheten till mindre fordon, detta gäller speciellt för regiontrafiken. 2. Utred möjligheten till att införa anropsstyrd trafik på allvar. Detta behöver inte minska kostnaderna men kan öka kvaliteten och resandet på landsbygden. Se bilaga Se över utbudet. a. Vissa sträckor och stråk har ett mycket stort utbud där ett minskat utbud varken kommer att påverka resandet eller kvaliteten på utbudet. b. Se över trafikupplägget. Fler turer med snabbare linjer som bara stannar vid tätorter minskar omloppstider och därmed behovet av fler fordon 56

77 Kollektivtrafikens effektivitet Bilaga 1 Boxplot diagram. I figuren nedan redovisas hur man ska tolka så kallade boxplot diagram. 57

78 Kollektivtrafikens effektivitet Bilaga 2 Konkurrensindex för regiontrafiken, frekventa resenärer Del 1 av 2. 58

79 Kollektivtrafikens effektivitet Del 2 av 2. 59

80 Kollektivtrafikens effektivitet Bilaga 3 Konkurrensindex för regiontrafiken, sällanresnärer Del 1 av 2 60

81 Kollektivtrafikens effektivitet Del 2 av 2 61

82 Kollektivtrafikens effektivitet Bilaga 4 Anropstyrd kollektivtrafik på landsbygd Allmänt om landsbygdstrafik Kollektivtrafik på landsbygd omfattar all trafik som till största del går utanför tätorter. Syftet med trafiken är både att knyta ihop olika tätorter och/eller att erbjuda förbindelser från landsbygden till tätorter samt inom landsbygdsområden. Ofta är avstånden mellan hållplatserna och körsträckan längre än för tätortstrafiken. Turtätheten och trafikeringstider kan variera mycket beroende på resandeunderlaget och trafikens syfte. Landsbygdstrafiken kan utifrån resandeunderlaget och turtätheten normalt delas in i trafik i starka stråk och trafik utanför dessa stråk som delvis har en matningsfunktion till stråken. En stor del av landsbygdstrafiken, framförallt den utanför de starka stråken, har ofta skoltrafiken som stomme och tidtabellen är uppbyggd efter skolornas tider. Genom matning till stomtrafik i tydliga stråk undviks parallell trafik i samma stråk och istället kan ett starkt, centralt huvudstråk med hög turtäthet. Från mindre trafikstarka områden kan matning ske till de starka stråken. Trafiken från dessa områden kan i allmänhet utföras på två sätt: som fast eller anropsstyrd linje/tur som endast går när resenären har anmält ett resbehov. Den anropsstyrda trafiken har då fördelen av att även kunna användas för resor mellan målpunkter utanför huvudstråken. Syfte med anropsstyrd trafik Att ersätta en fast linje med anropsstyrd trafik kan vara aktuellt för områden med liten och oregelbunden trafik. Det finns dock inga fasta gränsvärden för när det är lämpligt att gå över till anropsstyrd trafik, och anropsstyrd trafik kan också användas för att erbjuda trafik i områden där det tidigare inte har funnits någon kollektivtrafik. Det finns flera motiv för att införa anropsstyrd trafik: att förbättra tillgängligheten på landsbygden i områden som tidigare har varit utan kollektivtrafik eller som har långt till närmsta hållplats att mata till huvudstråk och därmed underlätta skapandet av ett tydligt stomlinjenät för kollektivtrafiken Anropsstyrd trafik kan också ge kostnadsbesparingar genom minskad bränsleförbrukning och användning av outnyttjade resurser såsom chaufförer och fordon under lågtrafik. Möjligheten till kostnadsbesparingar är dock till stor del beroende av trafikupplägget, trafikeringstider och upphandlingsformerna. 62

83 Kollektivtrafikens effektivitet Den anropsstyrda trafiken är i regel dyr att producera per resenär då de volymfördelarna för tidtabellsbunden linjetrafik saknas. Det är därför viktigt att det förväntade resande kan uppskattas i förhållande till den alternativa kostnaden med linjebunden trafik. Anropsstyrd trafik är endast lämplig vid mindre resandevolymer. I sammanhanget är det intressant att notera att anropsstyrd trafik upplevs som en mycket trygg form av kollektivtrafik. Möjlighet till samordning med andra samhällsbetalda transporter En komplettering av anropsstyrda trafikformer kan vara att samordna olika samhällsbetalda transporter och därmed uppnå samordningsvinster. I praktiken innebär detta synsätt att man inte primärt ska anordna särskild skolskjuts för skolbarn och ungdomar, särskild färdtjänst och sjukresor, eller andra särskilda transportmöjligheter, utan att man istället samordnar allt eller delar i en kollektivtrafik som alla kan åka med. Det kommer förstås alltid att finnas behov av särskilt anordnad kollektivtrafik för personer med särskilda behov som det inte är effektivt att anpassa den ordinarie kollektivtrafiken efter. Men dessa resor utgör en liten del av det totala resandet, och de flesta av de här resenärerna föredrar att resa på ett sätt som så långt som möjligt är integrerat med ordinarie trafik. Viktiga aspekter att beakta vid samordning av olika samhällsbetalda resor för en attraktiv kollektivtrafik i glesa landsbygdsområden är 1 : Samordning ger bra möjligheter till att utnyttja resurser på ett bättre sätt Förutsättning är att tekniken fungerar Fullständig samordning är snarare undantaget än regeln Samordning är inget måste för en attraktiv trafik Det måste finnas en uttalad politisk vilja att samordna samhällsbetalda resor Ekonomisk effektivitet är relativt och beror på trafikens syfte (besparingar, förbättringar) Samordning av olika typer av samhällsbetalda transporter kan dock försvåras av regelverk och varierande resenärsbehov. Till exempel ger reglerna för färdtjänst resenären en ensamåkningsrätt vilket inte kan tillgodoses av den linjelagda kollektivtrafiken. Skoltider är också ofta ett hinder i och med att samtliga skolor börjar samtidigt vilket suboptimerar resursutnyttjandet. Typer av anropsstyrd trafik Anropsstyrd trafik präglas av en större flexibilitet än en vanlig kollektivtrafiklinje med tidtabell och kan delas in i olika typer främst beroende på när och var. Medan den 1 Trivector, 2011, Slutrapport Samordnad kollektivtrafik på landsbygd Del 2, s. 42/43. 63

84 Kollektivtrafikens effektivitet vanliga linjetrafiken alltid trafikerar en fast sträcka enligt en fast tidtabell och oavsett om det finns efterfråga finns det både en geografisk och tidsmässig flexibilitet för de olika utbudstyperna för anropsstyrd trafik. Den geografiska flexibiliteten omfattar utformningen av linjens körsträcka samt hur påstigandet organiseras. Linjen kan gå längs en fast sträcka vid varje avrop (anropsstyrd linje) eller så kan körsträckan variera beroende på avropets önskemål (områdestrafik). Det tillkommer att linjen kan ha en fast start-/slutpunkt för varje omlopp vilket gör att den trafikerar i en förbestämd riktning eller att slutpunkten avgörs endast av kundens önskemål. Behovet av dessa olika utformningar beror delvis på hur resbehovet ser ut i området: behövs en matning till en tydlig målpunkt (tätort, järnvägsstation) eller är målpunkterna mer utspridda i området. Påstigningen kan ske vid vanliga hållplatser, andra förbestämda eller vid beställningen överenskomna mötesplatser samt genom hämtning vid dörren. Möteshållplatser är mest intressant för trafik i tätorter då besparingen på landsbygden är begränsad jämfört med att trafikera hållplatser. Vid trafikering med fasta hållplatser längs sträckan kan trafiken antingen trafikera samtliga hållplatser från och med första avropet eller endast de som trafiken har beställts för. Det kan även finnas hållplatser som ligger vid sidan om huvudrutten, till exempel en mindre tätort, som endast trafikeras av en ickeanropsstyrd linje vid avrop. 64

85 Kollektivtrafikens effektivitet De ovan beskrivna geografiska formerna för anropsstyrd trafik kan sammanfattningsvis betecknas som följande, se även Figur 1:: 2 Anropsstyrd linje Anropsstyrd avvikelse av en vanlig linje Anropsstyrd trafik med mötesplatser Anropsstyrd områdestrafik Figur 1: Indelning av anropsstyrd trafik enligt Glitter-projektet. Källa: Trafikverket, Lösningarna har olika för- och nackdelar både när det gäller kostnader och utbudskvalitén. Några viktiga aspekter är listade i Tabell 16. Fördelen med områdestrafik är att man jämfört med trafikformer som går längs en förbestämd rutt får en mycket bra yttäckning av området samt att resenärerna kan vänta hemma. Samtidigt kan det bli stora omvägar och långa restider just på grund av fördelarna. Områdestrafiken är mycket lämplig för samordning med andra samhällsbetalda 2 Slutrapport för projekt Glitter Försök med utvecklad landsbygdstrafik. Vägverket publikation 2003:89 65

86 Kollektivtrafikens effektivitet transporter. En annan fördel med områdestrafiken är att tillgängligheten i glest bebyggda områden ökar markant. Den anropsstyrda linjen används ofta som komplement för fasta busslinjer på kvällar och helger för att spara kostnader. Till en låg kostnad och utan större förändringar för resenärerna kan trafik införas. Nackdelen är att fordon i den anropsstyrda trafiken blir låst till en viss tid och sträcka vilket försvårar samordning med annan anropsstyrd trafik. Med formen anropsstyrd avvikelse av en fast linje används befintliga trafikresurser för att utöka tillgängligheten utefter en linjesträckning. Nackdelen är att tidtabellen måste ha extra tid för att fordonet skall hinna göra avvikelser. Andelen avvikelser på en tur kan därför vara begränsat. Anropsstyrd trafik med mötesplatser är lämpligt för samordning och bedrar till skillnad från områdestrafik med hämtning vid dörren till en rakare körsträcka. Samtidigt finns risk för långa väntetider vid mötesplatsen. Trafikformen förekommer mest i tätorter. Tabell 12: För- och nackdelar med de olika geografiska formerna av anropsstyrd trafik. Anropsstyrd linje Anropsstyrd avvikelse Anropsstyrd trafik med mötesplatser Anropsstyrd områdestrafik Yttäckning Låg Mellan Hög Hög Potential för samordning Mindre bra Mindre bra Bra Bra Förutsättningar till matning Bra Bra Beroende på tidtabellstyp Beroende på tidtabellstyp Geografisk tillgänglighet Låg Låg-mellan Mellan-hög Hög Restid Fast Varierar något Kan variera mycket Kan variera mycket Fast start/slutpunkt Ja, alltid Ja, alltid Ja, ibland Ja, ibland Handikappsvänlig Som vanlig kollektivtrafik Som vanlig kollektivtrafik Ja Ja Tillämpning Utanför rusningtstrafik vid annars koncentrerat resandeunderlag Hussamlingar längs starka stråk med lite resandeunderlag I tätorter I glesa, utspridda landsbygdsområden Den tidsmässiga flexibiliteten präglas av huruvida trafiken styrs av en tidtabell, se Figur 1:. Alternativet till en fullständig tidtabell kan vara förbestämda tidpunkter för ankomst vid ändhållplatsen och/eller vid några av hållplatserna längs sträckan. Detta 66

87 Kollektivtrafikens effektivitet för att möjliggöra byten till annan trafik som till exempel stombusslinjer eller tågavgångar. Vissa anropsstyrda trafikformer går istället för att ha en tidtabell inom ett förbestämd tidsintervall där man har möjlighet att beställa en resa. En variant för tidsmässig flexibilitet är att beställning av trafiken är möjligt under hela trafikdygnet. De olika aspekterna av den geografiska och tidsmässiga flexibiliteten kan kombineras på olika sätt och beror sammanfattningsvis mycket på huruvida de förväntade resandeströmmarna är till storlek och riktning. En annan viktig aspekt är befolkningstätheten och bebyggelsestrukturen. Gränsvärden, målgrupp och resandepotential Det saknas en allmängiltig definition för var gränsen mellan starkare och svagare trafik och därmed anropsstyrd trafik går. Gränsvärden handlar om samhällsuppdraget för kollektivtrafiken och de resmöjligheter som ska erbjudas boende på landsbygden. Att köra kollektivtrafik i glest befolkade områden är en politisk viljeinriktning: att främja livskvaliteten på landsbygden eller att förbättra utbytet mellan två tätorter leder till olika prioriteringar. Resandepotentialen beror också på i vilket syfte man kör trafiken, det vill säga vilken målgrupp man har. Anropsstyrd trafik är oftast inte avsedd att tillgodose arbetspendlarnas behov., utan ska snarare skapa ett grundutbud för personer utan bil, främst unga och äldre. Definitionen av målgruppen avgör också en stor del av upplägget för trafiken, till exempel trafikeringstider eller om hämtning sker vid dörren vilket kan vara viktigt för äldre resenärer. Tekniska förutsättningar för anropsstyrd trafik För att kunna införa en attraktiv anropsstyrd trafik måste förutom de ovan beskrivna beslut och avväganden även tekniska frågor vara lösta. Ofta har den anropsstyrda trafiken har en annan taxa än den vanliga kollektivtrafiken vilket kan medföra att resenären måste köpa flera biljetter för en resa. Det är också viktigt att få till ett enkelt sätt att beställa trafiken hos en central beställningsfunktion. Särskild viktig blir en välinformerad och central beställningsfunktion vid samordning med andra samhällsbetalda resor. Det är även viktigt att den anropsstyrda trafiken presenteras för resenären vid sökning av en förbindelse i reseplaneraren. Fordonsval Valet av fordonet beror på målgrupp, grad av samordning med andra samhällsbetalda resor och vilka resurser som står till förfogande. Det kan vara intressant att använda 67

88 Kollektivtrafikens effektivitet fordon som kör vanlig linjetrafik under högtrafiktider. Dessa fordon kan dock vara svåra att manövrera på små landsvägar och i områdestrafik då man ska komma fram till dörren med fordonet. Vid samordning med andra samhällsbetalda resor ökar också behovet av fordon (och service) med hög grad av anpassning för personer med funktionsnedsättning. Då kan mindre fordon vara lämpliga att använda. Exemplet Flextur från Danmark Anropsstyrd trafik som koncept har i Sverige diskuterats under flera decennier, men i praktiken har det endast testats i mindre skala för enstaka linjer eller avgränsade geografiska områden. Samordning mellan olika samhällsbetalda resor med hjälp av anropsstyrd trafik har inte heller genomförts i någon större utsträckning. I danska Nordjylland har den regionala trafikmyndigheten Nordjyllands Trafikselskab dock lagt om sin regionala kollektivtrafik så att starka stråk körs med vanlig linjetrafik enligt stombusskoncept (täta turer, snabba förbindelser) och övrig trafik utanför städerna körs med anropsstyrd trafik enligt konceptet Flextur. Konceptet har utvecklats av den regionala kollektivtrafikmyndigheten på Nordjylland, men är numera ett nationellt koncept för anropsstyrd trafik i Danmark. Det är frivilligt för kommunerna att ansluta sig till Flextur, eller att fortsätta köra skolskjuts och färdtjänst i egen regi (sedan 2012 är alla kommuner anslutna). Nordjylland och Uppsala län har i stort sett samma yta, men medan Uppsala län har invånare (2010) är Nordjylland mer tätbefolkat med invånare. Utmaningarna för kollektivtrafiken på landsbygden i Nordjylland var dock i mångt och mycket lika dem i Uppsala län: Förändrad demografi: Ökad andel äldre, färre barn och ungdomar Kraftig urbanisering: Fler flyttar till städerna, befolkningen på landsbygden minskar Svårt att tillhandahålla en kvalitativ kollektivtrafik utanför de större städerna Minskat resande i busstrafiken på landsbygden Genom att utveckla starka expressbusskoncept i starka stråk mellan de viktigaste tätorterna och i övrigt erbjuda resande i ett anropsstyrt system öppet för alla med samordning av alla samhällsbetalda resor har man lyckats minska kostnaderna och öka resandet med kollektivtrafiken på landsbygden. Utgångspunkten var ett önskemål om ett enkelt system med få restriktioner där efterfrågan reglerats av priset. Flexturkonceptet består av flera delar där vissa är riktade till särskilda målgrupper medan andra är öppna för allmänheten, se Figur 2 nedan. 68

89 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 2: Överblick över olika Flexturkoncept. I Flextur samordnas alla samhällsbetalda resor genom en gemensam beställningscentral som anpassar turen efter resenärens önskemål och handlar upp en för ändamålet lämplig transport. Resan bokas minst 2 timmar i förväg via telefon eller online. Alla får åka och turen körs alltid dörr-till-dörr enligt en särskild taxa: resa inom en kommun (taxa bestäms av kommunen): 1 euro/km med ett minimipris om 4 euro resa mellan kommuner (taxa bestäms av NT): 1,5 euro/km med ett minimipris om 8 euro. Incitament i priset finns för resa till närmaste buss- eller tågförbindelse billigare pris för samordnade resor (dvs. att man reser tillsammans med någon annan). Resultaten visar ett kraftigt ökat resande med kollektivtrafiken, främst i den trafik som körs genom Flextur, medan trafiken i linjelagd trafik minskar, se Figur 3: 69

90 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 3: Utvecklingen av resandet på Nordjylland. Fler och fler väljer att resa med Flextur samtidigt som kostanderan för kollektivtrafiken minskar. Detta beror främst på att kostnaderna för kommunerna minskar genom bättre samordning av de samhällsbetalda resorna. Genom den flexibilitet som Flexturkonceptet medför undvikes planering utifrån geografiska restriktioner och begränsade tidsintervall som är svåra att koordinera/planera. Kostnaden per resenär (för kommunerna) har minskat sedan man införde Flextur, se Figur 4: 70

91 Kollektivtrafikens effektivitet Figur 4: Kostnad per resenär på Nordjylland. Resenärsundersökningar visar att de resande är nöjda med sin Flextur: 90 % av de tillfrågade svarar att de är mycket nöjda eller nöjda med tjänsten 94 % rekommenderar tjänsten till andra Personer i alla åldrar använder Flextur, men majoriteten (68 %) är över 60 år. 2/3 av resenärerna är kvinnor. Resenärerna använder Flextur som alternativ till: Annan kollektivtrafik: 14 % Bil: 37 % Taxi: 33 % Annat transportmedel: 21% Skulle inte rest utan Flextur: 17 % Sammanfattande slutsatser/lärdomar av Flextur är: Det är nödvändigt att hitta bättre koncept för kollektivtrafiken än anropsstyrd trafik baserad på klassisk kollektivtrafikplanering (hållplatser, tidtabeller etc.) Anropsstyrd trafik ger möjlighet att allokera resurser till stråk med stort antal resande. 71

92 Kollektivtrafikens effektivitet Anropsstyrd trafik med många restriktioner attraherar inte resenärerna (avgränsade geografiska områden, snäva tidsintervall) Anropsstyrd trafik utan restriktioner och god service ger nöjda resenärer Om kostanden är huvudanledningen till att införa anropsstyrd trafik är det bättre att reglera efterfrågan genom pris då det verkar som om resenärerna är beredda att betala mer för högre kvalitet. 72

93

94

95 Bilaga 24 b

96 Bilaga 24 b LANDSTINGET I UPPSALA LÄN Revisionen Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget Rapport

97 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län SAMMANFATTNING HiQ Stockholm AB, nedan nämnt HiQ, har fått i uppdrag av Landstingets revisorer i Uppsala län att granska utformning och användning av landstingets beslutade styrmodell med styrkort. Syftet med granskningen är att säkerställa att landstinget har identifierat respektive utarbetat ändamålsenliga övergripande mål och delmål, vilka kan ligga till grund för styrning av verksamheten på lång och kort sikt. Metod Granskningen har baserats på dokumentstudier och semistrukturerade intervjuer med ett urval av förtroendevalda och ledande tjänstemän samt verksamhetschefer i förvaltningarna. Till stöd vid intervjuerna har använts formulär med frågor om de intervjuades uppfattning om ledning och styrning i landstinget, styrdokument, formulering av mål och riktlinjer, uppföljning och kontroll samt påverkan och inflytande. Frågeformulären har anpassats efter respektive kategori av intervjuade. Dokumentgranskningen har inriktats på styrande dokument i landstinget samt riktlinjer för målformulering och uppföljning. Vi har granskat protokoll och handlingar från sammanträden med Landstingsfullmäktige, Landstingsstyrelsen, Hälso- och sjukvårdsstyrelsen, Produktionsstyrelsen, Kulturnämnden och Kollektivtrafiknämnden för att få en bild av hur frågor om målformulering och uppföljning behandlats. Bakgrund och förutsättningar Granskningen har utgått från den beskrivning av mål- och resultatstyrning som redovisas i uppdragsbeskrivningen. Oavsett vilken lagstadgad eller beslutad uppgift en offentlig verksamhet har behövs beskrivningar av vad som ska uppnås. Det görs genom att mål fastställs. För att kunna följa upp att målen nås behövs någon form av mätning eller annan värdering. Mål i en offentlig verksamhet ska uppnås med beaktande av god ekonomisk hushållning, effektiv verksamhet, följa lagar och regler samt förpliktelser som följer med svenskt medlemskap i EU samt rättvisande och tillförlitlig redovisning och rapportering internt och externt. I en generellt använd typologi för former för styrning av organisationer tillämpas begreppen målstyrning, ramstyrning, programstyrning och direktstyrning. Målstyrning ger beslutsfattaren rätt att fatta självständiga beslut så länge målen uppfylls. För att markera målstyrningens fokus på verksamhetens resultat kallas styrformen numera ofta mål- och resultatstyrning. Ramstyrning ger handlingsutrymme inom fastställda ramar. I programstyrning definieras specifika åtgärder som ska genomföras. Direktstyrning innebär order att utföra ett visst arbetsmoment. I enlighet med uppdragsbeskrivningen har vi avgränsat granskningen till att avse mål- och resultatstyrning Iakttagelser och bedömningar Landstingsplan och budget är det övergripande styrdokumentet för landstinget. Mål och inriktning i Landstingsplan och budget ligger till grund för styrelsers och nämnders styrning av förvaltningar och externa vårdgivare. Landstinget använder sedan 2012 ett styrsystem med balanserat styrkort som innehåller fem perspektiv: medborgare och kund, ekonomi, produktion, förnyelse samt medarbetare. I beslutet om Landstingsplan och budget fastställer fullmäktige även ett styrkort för landstinget. Landstingsfullmäktige fattar beslut om ekonomiska anslagsramar per verksamhetsområde. Styrelser och nämnder fattar sedan beslut om fördelningen av tilldelade anslag. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen beslutar om fördelningen av medel inom hälso- och sjukvårdsområdet genom beställningar av vård till enheter inom landstinget och till privata vårdgivare. Beställningarna regleras i vårdavtal och utgör budgetramar för de beställda verksamheterna. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen har med den beslutsmodellen en hög grad av autonomi och disponerar mer än 80 procent av landstingets totala budget. Produktionsstyrelsen kan inte påverka den totala budgetramen för de verksamheter den har ansvar för. Den organisationsstruktur som byggts upp i Landstinget i Uppsala län uppvisar brister och präglas i hög grad av beslutet att arbeta med en beställar-utförar-modell. Hälso- och sjukvårdstyrelsen är 2 (29)

98 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län beställare och saknar exekutiva befogenheter. Produktionsstyrelsen har skapats för att fylla denna funktion men saknar grundläggande ekonomiskt inflytande. Landstingsstyrelsen bereder Landstingsplan och budget inför behandlingen i fullmäktige men har föga inflytande över hur medlen används efter fullmäktiges beslut. Väntetider och köer får stor uppmärksamhet i uppföljningen av landstingets verksamheter. De är mestadels kopplade till statliga stimulansmedel eller andra externa regelsystem. Uppföljning av kvalitet i verksamheterna baseras på rapportering till olika officiella kvalitetsregister. Den ekonomiska uppföljningen är central och underlag redovisas regelbundet på olika nivåer i styrelser och nämnder. Slutsummering för respektive år redovisas för fullmäktige i en årsredovisning. På lägre nivåer i organisationen uppfattas att rapporteringen av grunddata är omfattande och betungande. Responsen från överordnade nivåer upplevs ofta som svag eller obefintlig. Sammanfattande bedömning och rekommendationer Landstinget i Uppsala län har en tydlig ambition att identifiera respektive utarbeta ändamålsenliga mål. Vår bedömning är att den ambitionen i varierande grad har uppnåtts. Ändamålsenligheten beror i hög grad på förutsättningarna och på styrsystemet i stort. Den gradvisa utvecklingen av de balanserade styrkorten som redovisats i underlaget utgör en markant förbättring och uppfattas positivt av dem som intervjuats. De tre landstingsövergripande målen om valfrihet och tillgänglighet i vården samt hållbar ekonomisk utveckling genomsyrar verksamheten och återfinns på alla nivåer i organisationen. Samtidigt har vi noterat brister som bör uppmärksammas och åtgärdas. Flera mål, prestationer och aktiviteter har utarbetats utan närmare koppling till varandra. Strukturerna i vårdavtal och styrkort är inte samordnade på ett sådant sätt att de säkrar erforderligt underlag för styrning och ledning. Vi anser också att det finns skäl att lyfta fram ofullkomligheter i organisation och styrfunktioner som är hämmande. De är främst brister i ägarstyrning, koppling mellan ekonomi och ansvar, bristande kommunikation och dialog samt otydligheter i den politiska ledningen. Med utgångspunkt i våra iakttagelser och bedömningar rekommenderar Landstingsstyrelsen att: Etablera en tydlig ägarstyrning där Landstingsstyrelsen under fullmäktige leder och samordnar förvaltningen av landstingets angelägenheter och har uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Till grund för detta föreslår vi att resultatredovisningen utvecklas för att bättre visa vilka resultat och effekter som uppnåtts. Stärka landstingets roll som politiskt styrd organisation genom att förtroendevalda aktivt engageras i en dialog med verksamheterna kring planering och uppföljning. Det bör ske i former som respekterar en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan politiker och tjänstemän. Tydliggöra på vilka områden och i vilka avseenden som den politiska och administrativa styrningen bör stärkas och var gränserna bör gå till professionernas beslutsfattande. Initiera en översyn av organisation och ansvarsförhållanden mellan främst funktionerna beställare och produktionsansvarig. Pröva förutsättningarna för en tydligare organisatorisk koppling mellan ekonomi och ansvar. Fortsätta utvecklingen av Landstingsplan, budget och styrkort för att åstadkomma större samstämmighet mellan dokumenten där också kriterier för SMARTA mål och risker beaktas. Fortsätta arbetet med att utarbeta ändamålsenliga mål och delmål som grund för styrning, uppföljning och kontroll av Landstingets verksamheter på lång och kort sikt. Se till att medarbetarperspektivet och särskilt vikten av att arbeta med kompetensförsörjningen lyfts fram tydligt i alla relevanta dokument. 3 (29)

99 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län UPPDRAGET BAKGRUND SYFTE REVISIONSFRÅGOR REVISIONSKRITERIER PROJEKTORGANISATION JÄV METOD UTGÅNGSPUNKTER OCH FÖRUTSÄTTNINGAR FORMER FÖR STYRNING MÅL- OCH RESULTATSTYRNING Adekvata mål Balanserat styrkort Tillämpning av mål- och resultatstyrning REDOVISNING AV IAKTTAGELSER OCH KOMMENTARER GRANSKNING AV DOKUMENTATION Landstingets styrmodell Styrande dokument Struktur i centrala styrdokument Styrdokument i förvaltningar och verksamheter Redovisning och uppföljning Beslut och uppföljning i fullmäktige, styrelser och nämnder SAMMANSTÄLLNING AV INTERVJUSVAR Ledning och styrning i landstinget Landstingets styrdokument Uppföljning och kontroll Påverkan och inflytande SAMMANFATTANDE BEDÖMNING ÄNDAMÅLSENLIG STYRNING Styrning genom reglering Styrning genom mål och ekonomiska medel Styrning genom organisering Styrning genom personalåtgärder Styrning genom uttalanden Styrning genom efterkontroll SVAR PÅ REVISIONSFRÅGOR SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Förteckning över bilagor: Bilaga 1: Grundstruktur i landstingsövergripande styrdokument. Bilaga 2: Jämförelse mellan styrkort och vårdavtal. Bilaga 3: Redovisning av måluppfyllelse i landstingets Årsrapport Bilaga 4: Exempel på intervjuguide. 4 (29)

100 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län UPPDRAGET 1.1 Bakgrund Landstingets revisorer har beslutat att genomföra en granskning av utformning och användning av landstingets beslutade styrmodell med styrkort för att säkerställa att det utarbetats tillfredsställande och ändamålsenliga övergripande mål och nedbrutna delmål, vilka kan ligga till grund för styrning av verksamheten på lång och kort sikt. Målstyrning som idé innebär att en organisation ska ha god kännedom om sina respektive mål/delmål och därigenom få motivation att försöka uppnå dem. I en offentlig verksamhet är det viktigt att de övergripande mål som politikerna fastställer är väl förankrade i den verklighet som verksamheten befinner sig i. Det gäller även att säkerställa att nedbrutna mål och delmål formuleras på olika nivåer hänger ihop som en röd tråd och att uppföljning kan ske för att säkerställa att utformade mål leder till önskat resultat eller får önskad styreffekt i verksamheten. 1.2 Syfte Syftet med granskningen har varit att säkerställa att landstinget har identifierat respektive utarbetat ändamålsenliga mål. 1.3 Revisionsfrågor Den övergripande revisionsfrågan har varit att bedöma om landstingets styrmodell har identifierat tillfredsställande och ändamålsenliga övergripande mål med nedbrutna och uppföljningsbara mål och delmål, vilka kan ligga till grund för styrning och uppföljning av landstingets verksamhet på lång och kort sikt. Granskningen har utöver revisionsfrågan även besvarat följande delfrågor: Finns det ett rimligt antal identifierade övergripande, väsentliga mål vilka kan ligga till grund för den övergripande styrningen på lång och kort sikt? Beaktas mål/delmål som VAD-kriterier och verksamhetskriterier som HUR-kriterier? (HURkriterier som god ekonomisk hushållning, kvalité, effektiv verksamhet, följa lagar och regler samt förpliktelser som följer med svenskt medlemskap i EU samt rättvisande och tillförlitlig redovisning och rapportering internt och externt.) Har de övergripande målen/uppgifterna brutits ned till uppföljningsbara delmål, som till exempel enligt kriterier för s.k. SMARTA mål 1, i den utsträckning det är lämpligt i offentlig verksamhet? Hänger målen ihop, så att den röda tråden kan följas? Vilken vägledning ger målen åt verksamheterna? Går mål och delmål att uppnå? Går mål och delmål att utvärdera? Hur mäts resultat eller effekter och när? 1.4 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterier kan hämtas från lagar och förarbeten, förordningar, föreskrifter eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Granskningen har också utgått från gällande regelverk och skriftligt material, som de styrdokument som finns på olika nivåer inom organisationen, samt i tillämpliga delar jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. Lagar Kommunallag (1991:900). Hälso- och sjukvårdslag (1982:763). Patientsäkerhetslag (2010:659). Tandvårdslag (1985:125) 1 Med SMARTA mål avses att målen är Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidssatta. 5 (29)

101 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Lag (2008:962) om valfrihetssystem. Föreskrifter SOSFS (2011:9) Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Interna riktlinjer och styrdokument Strategisk plan för Landstinget i Uppsala län. Budget 2014 och landstingsplan Regional kulturplan för Uppsala län Regional trafikplan. Vårdavtal för verksamheter Reglemente och arbetsordning för landstingsstyrelsen samt nämnder och styrelser i Landstinget i Uppsala län (Valperiod ). Regler för intern kontroll i Landstinget i Uppsala län. Konkurrensprogram för hälso- och sjukvård. Styrkort för förvaltningarna 2013 och Finanspolicy för Landstinget i Uppsala län. Riktlinjer för hantering av klinikers/motsvarande överskott. Offentliga utredningar och underlag Trafikverket: Nationell plan för transportsystemet Regionförbundet Uppsala län: Länsplan för regional transportinfrastruktur SOU 2007:75: Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning. Ekonomistyrningsverket: Resultatanalys. Statskontoret: Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Leif Borgert: Organiserandet som mode. Statens beredning för medicinsk utvärdering: Utvärdering av metoder i hälso- och sjukvården. I övrigt arbetar vi i enlighet med SKYREV:s riktlinjer och vägledning vad gäller revisionsarbete, god revisionssed etc. Vi har också utgått från tidigare utredningar som revisorerna gjort inom det aktuella området. Vid granskning och bedömning tillämpas lagar, föreskrifter och riktlinjer som gäller för aktuell period. 1.5 Projektorganisation Uppdragsansvarig har varit Bo Anderson, seniorkonsult och certifierad kommunal revisor. Övriga medverkande i granskningsteamet har varit Bengt Larsson, civilekonom, seniorkonsult och Madeleine Nordström, seniorkonsult. Experter har varit Göran Arvidsson, docent i företagsekonomi och Rolf Sandahl, fil dr i statskunskap. Kvalitetsansvarig har varit Ulf Nersing, certifierad kommunal revisor. 1.6 Jäv Särskild prövning av granskningsteamets oberoende har visat att det inte funnits omständigheter som kan rubba förtroendet för granskarnas opartiskhet och självständighet. 1.7 Metod Granskningen har baserats på dokumentstudier och semistrukturerade intervjuer med ett urval av förtroendevalda och ledande tjänstemän samt verksamhetschefer i förvaltningarna. Av förtroendevalda har intervjuer genomförts med ordföranden och andre vice ordföranden i Landstingsstyrelsen, Hälso- och sjukvårdsstyrelsen, Produktionsstyrelsen, Kulturnämnden och Kollektivtrafiknämnden. Granskningen har med detta urval nått både representanter för majoriteten och oppositionen i landstinget vid aktuella styrelser och nämnder. Vidare har intervjuer genomförts med ledande tjänstemän, förvaltningschefer och verksamhetschefer vid Koncernledningen, Akademiska sjukhuset, Lasarettet i Enköping samt Primärvården. Sammanlagt har 24 intervjuer genomförts. 6 (29)

102 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Till stöd vid intervjuerna har använts ett formulär med frågor om de intervjuades uppfattning om ledning och styrning i landstinget, styrdokument, formulering av mål och riktlinjer, uppföljning och kontroll samt påverkan och inflytande. Frågeformuläret har anpassats efter respektive kategori av intervjuade. Dokumentgranskningen har inriktats på styrande dokument i landstinget samt riktlinjer för målformulering och uppföljning. Granskningen har bestått av en genomgång av protokoll och handlingar från sammanträden med Landstingsfullmäktige, Landstingsstyrelsen, Hälso- och sjukvårdsstyrelsen, Produktionsstyrelsen, Kulturnämnden och Kollektivtrafiknämnden under 2013 och 2014 för att få en bild av hur frågor om målformulering och uppföljning har behandlats. 2 UTGÅNGSPUNKTER OCH FÖRUTSÄTTNINGAR Granskningen utgår från den beskrivning av mål- och resultatstyrning som redovisats i revisorernas uppdragsbeskrivning. I den framhålls att oavsett vilken lagstadgad eller beslutad uppgift en offentlig verksamhet har behövs beskrivningar av vad som ska uppnås. Det görs genom att mål fastställs. För att kunna följa upp att målen nås behövs någon form av mätning eller annan värdering. Mål i en offentlig verksamhet ska uppnås med beaktande av god ekonomisk hushållning, effektiv verksamhet, följa lagar och regler samt förpliktelser som följer med svenskt medlemskap i EU samt rättvisande och tillförlitlig redovisning och rapportering internt och externt. 2.1 Former för styrning I en generellt använd typologi för former för styrning av organisationer tillämpas begreppen målstyrning, ramstyrning, programstyrning och direktstyrning. Målstyrning ger beslutsfattaren rätt att fatta självständiga beslut så länge målen uppfylls. Ramstyrning ger handlingsutrymme inom fastställda ramar. I programstyrning definieras specifika åtgärder som ska genomföras. Direktstyrning innebär order att utföra ett visst arbetsmoment. I enlighet med uppdragsbeskrivningen har vi avgränsat granskningen till att avse mål- och resultatstyrning I en rapport från Riksrevisionsverket 2 utvecklas typologin med ett antal ytterligare komponenter som är användbara också i landstingskommunal verksamhet. Typologin och dess relevans för Landstinget i Uppsala län redovisas i sammanställningen nedan. Former för styrning Styrning genom reglering Styrning genom mål och ekonomiska medel Styrning genom organisering Exempel på tillämpning i Landstinget i Uppsala län Lagar, förordningar, föreskrifter. Regler för statliga stimulansbidrag. Professionella normer. Vårdprogram. Regionala planer. Interna reglementen och instruktioner. Strategisk plan. Landstingsplan. Budget. Styrkort. Vårdavtal. Tillämpning av beställar-utförar-modell. Ansvarsfördelning mellan styrelser. 2 Riksrevisionsverket: Förvaltningspolitik i förändring. En kartläggning och analys av regeringens styrning av statsförvaltningen. RRV 1996:50. 7 (29)

103 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Styrning genom personalåtgärder Styrning genom informella kontakter Styrning genom uttalanden Styrning genom efterkontroll Lönepolitik. Arbetsmiljö. Kompetensförsörjning. Kontakter mellan förtroendevalda och företrädare för verksamheter. Synpunkter från förtroendevalda förmedlade via massmedia. Yrkanden. Reservationer till beslut. Krav på redovisning från verksamheterna. Åtgärder med anledning av redovisning. Styrning genom reglering bestäms i hög grad av faktorer utanför landstingets kontroll. Förutom generella faktorer som lagstiftning ställer exempelvis Akademiska sjukhusets olika roller, bland annat som utbildningssjukhus och forskningssjukhus, särskilda krav. Styrning genom mål och ekonomiska medel är de mest kraftfulla instrument som landstinget förfogar över. Det finns en stark tendens till vad som kan benämnas ramstyrning genom den centrala roll de ekonomiska restriktionerna tilldelas i landstinget. Val av organisation ger grundläggande förutsättningar för styrningen i landstinget och är föremål för politisk diskussion. Tillämpning av beställar-utförar-modellen ger upphov till de avtal som tecknas med verksamheterna. Rollfördelningen mellan styrelserna bestämmer de villkor under vilka dessa fullgör sina uppgifter i beställar-utförar-modellen. Styrning genom personalåtgärder ges stort utrymme genom medarbetarperspektiven i planer och styrkort men inte lika uttalat i vårdavtalen. De förtroendevalda har också tillgång till informella styrmedel i form av direkta kontakter med verksamheterna och offentliga uttalanden i syfte att påverka dessa. Styrning genom efterkontroll kan vara mer eller mindre detaljerad. Oavsett detaljeringsgrad blir styrning genom efterkontroll effektiv endast om överordnade beslutsinstanser ger tydlig respons på redovisade uppgifter till de rapporterande verksamheterna. 2.2 Mål- och resultatstyrning Adekvata mål Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) noterar i en skrift om att utveckla mål- och resultatstyrning 3 att målstyrningen är den grundläggande styrmodellen inom i stort sett all offentlig verksamhet, såväl nationellt som internationellt. Idag är det enligt rapporten vanligt att fullmäktige har antagit mål som är mer att betrakta som visioner eller viljeyttringar. Gemensamt för dessa är att de sällan är mätbara och därmed inte kan följas upp. Mål måste, för att ha en styrande effekt i en resultatstyrningsmodell, vara mätbara och bygga på sakliga fakta. Politiker i nämnder har ofta getts uppgiften att ta fram verksamhetsspecifika mål vilket kan medföra att nämnderna får en form av autonom position. Erfarenheter visar att en stor mängd mål i praktiken inte fungerar styrande. Att begränsa antalet till två-tre politiskt bestämda mål inom respektive verksamhet gör det enligt SKL överblickbart och möjliggör effektiv styrning. 3 Mål och resultat - att utveckla mål- och resultatstyrning. Sveriges Kommuner och Landsting (29)

104 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län En annan viktig aspekt och framgångsfaktor är enligt SKL att eftersträva hållbara, stabila mål som kan verka under många år. De resultatindikatorer som kopplas till målen bör vara stabila och ha en solid grund byggd på fakta samt kunna följas över tid Balanserat styrkort Det balanserade styrkortet utvecklades ursprungligen för företag i näringslivet men har alltmer kommit att också användas inom offentlig förvaltning. Grundtanken med styrkortet är att fånga viktiga värden som inte ingår i finansiella mått. Med den utgångspunkten kan styrkort anses särskilt lämpligt för offentlig verksamhet eftersom det där är särskilt viktigt att också följa upp icke finansiella mål. Tillämpningen av balanserade styrkort i Landstinget i Uppsala län behandlas under avsnitt nedan. Arbetet med styrkortet initieras i ledningen som sedan förmedlar sina mål och värderingar till verksamheten. Det balanserade styrkortet medför ett krav att formulera och att samtidigt sprida kunskap om målen i organisationen. Med det balanserade styrkortet antas medarbetarna få större förståelse för helheten. Det balanserade styrkortet ska också ge verksamheten möjlighet att integrera den strategiska planeringen med mer kortsiktig planering Tillämpning av mål- och resultatstyrning Målstyrning bygger på målhierarkier som förutsätter en hierarkisk organisation med stabil och tydlig ansvars- och befogenhetsfördelning. Som alternativ till och komplettering av målstyrning diskuteras sedan tidigt 1990-tal mål- och resultatorienterad styrning eller resultatorienterad styrning. Det öppnar för en dialog där fokus flyttas mer till återkoppling och erfarenhetsåtervinning. Med resultatorienterad styrning skulle det bli möjligt för den politiska ledningen att delegera ett stort antal frågor till verksamheterna. Ledningen skulle avlastas detaljfrågor och få utrymme för att ägna sig åt övergripande och långsiktiga frågor. Med resultatstyrning skulle ledningen också kunna upphöra med marginalresonemang och marginalbudgetering och ges tillfälle att verkligen ompröva offentlig verksamhet. Verksamheterna skulle få ökat ansvar och ökad frihet. Resultatstyrningen har på sikt utvecklats till att inrymma ett omfattande system för informationsinsamling och informationslämnande. Det anses dock inte givet att den politiska ledningen verkligen har möjlighet att sätta sig in i och ta ställning till all den information som verksamheterna lämnar. Den offentliga sektorn är politiskt styrd och det ska framgå hur politikerna vill att målen ska formuleras. Problemet vid styrning är enligt vissa forskare kanske inte i första hand oklara mål eftersom sådana mål ger ledningen möjlighet att utforma och precisera sina preferenser i en dialog med verksamheterna efter att ha sett vad dessa har åstadkommit. Svårigheten är snarare att övergripande mål lätt blir abstrakta, okontroversiella och politiskt ointressanta. Det är först när det blir tal om åtgärder - exempelvis vilka ekonomiska medel som ska satsas på en verksamhet och vad dessa medel mera exakt ska användas till - som frågorna kan bli politiskt intressanta. Problemet är därför att målen sällan är lika intressanta som restriktionerna. 3 REDOVISNING AV IAKTTAGELSER OCH KOMMENTARER 3.1 Granskning av dokumentation Det här avsnittet inleds med en överblick över uppbyggnaden av landstingets styrsystem. Det är avsett att presentera ramarna för den fortsatta diskussionen. Under avsnitt och följande avsnitt redovisar våra iakttagelser och kommentarer. 9 (29)

105 HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Landstingets styrmodell I Landstingsplanen redovisas landstingets styrmodell. Grunden för styrningen av landstinget är beställar-utförar-modellen. Landstingsfullmäktige fastställer landstingets balanserade styrkort och beslutar om inriktning vad avser hälso- och sjukvård, kollektivtrafik, kultur, ekonomi, medarbetare, förnyelse och utveckling samt miljö. Landstingsfullmäktige fastställer också budget och fördelar dessa medel genom anslag för hälso- och sjukvård samt forskning och utveckling till hälso- och sjukvårdsstyrelsen, för kollektivtrafik till Kollektivtrafiknämnden och för kulturverksamhet till Kulturnämnden. Landstingsstyrelsen tilldelas medel för regional verksamhet samt för landstingsövergripande verksamhet och finansverksamhet. Landstingsstyrelsen utövar den samlade ledningen av landstingets verksamheter. Enligt reglementet 4 följer av kommunallagen (1991:900) att Landstingsstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Landstingsstyrelsen ska alltid bereda ärenden till fullmäktige. Landstingsstyrelsen är - utöver vad som följer av kommunallagen - enligt reglementet tillika styrelse för ledningen av hälso- och sjukvården enligt 10 hälso- och sjukvårdslagen samt tandvårdsstyrelse enligt 11 tandvårdslagen. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen är beställarstyrelse för hälso- och sjukvård och skriver avtal med vårdgivare utifrån befolkningens behov av hälso- och sjukvård. Avtalen preciserar vårdgivarnas uppdrag, inriktning och mål, samt vilka resurser som fördelas till respektive vårdgivare. Produktionsstyrelsen är styrelse för alla förvaltningar som arbetar med hälso- och sjukvård, Landstingets resurscentrum och Landstingsservice. Produktionsstyrelsen fastställer även budgeten för dessa förvaltningar. Kollektivtrafiknämnden utgör regional kollektivtrafikmyndighet och ansvarar för beställarstyrning av regional kollektivtrafik. Kulturnämnden leder landstingets kulturverksamhet och fördelar statens medel till regionala kulturinstitutioner inom Samverkansmodellen Pågående utredningsarbete Landstingsstyrelsen har beslutat om insatser för att utveckla ett processbaserat ledningssystem för Landstinget i Uppsala län. Redovisning av projektets framdrift ska göras kvartalsvis till landstingsstyrelsen. Utgångspunkten är den inriktning som beslutades i Landstingsstyrelsen i oktober Syftet är att skapa ett processbaserat system för verksamhetsledning i Landstinget i Uppsala län som: Innefattar och integrerar: o Landstingets ordinarie ledningsprocess (bland annat LPB). o Andra redan befintliga ledningssystem (miljö, arbetsmiljö, säkerhet). o Andra mål och krav som påverkar landstingets verksamheter (lagar, nationella riktlinjer). Skapar en gemensam informationsmängd av styrsignaler och uppföljningsdata som är relevant både utifrån ett politiskt/administrativt perspektiv och utifrån ett verksamhetsperspektiv och som kan lägga grunden för att styra utgående från faktabaserade beslut. Är begripligt och effektivt. Lever upp till kraven i Socialstyrelsens föreskrift SOSFS 2011:9. Enligt projektplan är för närvarande sex delprojekt aktuella: Bilaga 24 b Dokumenthantering. Utveckling och förtydligande av ledningssystemet på landstingsnivå. Landstingsstandard och metodhandbok processtyrning. 4 Reglemente och arbetsordning för Landstingsstyrelsen samt nämnder och styrelser i Landstinget i Uppsala län (Valperiod ). 10 (29)

106 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Samordnare för de mest sjuka äldre. Struktur för vårdprogramarbete i landstinget. Kommunikation Styrande dokument Landstingsplan och budget är det övergripande styrdokumentet för landstinget. Det anger med ett treårsperspektiv inriktning och ekonomiska ramar för verksamheten. Som grund för landstingsplanen finns landstingets Strategiska plan, där mål på års sikt anges. Mål och inriktning i Landstingsplan och budget ligger sedan till grund för styrelsers och nämnders styrning av förvaltningar och externa vårdgivare Balanserade styrkort Landstinget använder sedan 2012 ett styrsystem med balanserat styrkort som innehåller fem perspektiv: medborgare och kund, ekonomi, produktion, förnyelse och medarbetare. I beslutet om Landstingsplan och budget fastställer fullmäktige även ett styrkort för landstinget. Utifrån Landstingsplanen, det landstingsövergripande balanserade styrkortet och styrdirektiv från styrelser och nämnder tas styrdokument och balanserade styrkort fram inom respektive förvaltning. På ett antal ställen bryts styrkortet ner till allt mindre enheter ända ner till styrkort på individnivå i en del förvaltningar. Det arbetet sker inom tjänstemannaorganisationen och efter riktlinjer som tagits fram av landstingets ledningskontor. Budget och styrkort för de förvaltningar som lyder under Produktionsstyrelsen redovisas sedan på förvaltningsnivå till och fastställs av Produktionsstyrelsen Fördelning av budgeterade medel Landstingsfullmäktige fattar beslut om ekonomiska anslagsramar per verksamhetsområde. Styrelser och nämnder fattar sedan beslut om fördelningen av tilldelade anslag. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen beslutar om fördelningen av medel inom hälso- och sjukvårdsområdet genom beställningar av vård till enheter inom landstinget och till privata vårdgivare. Beställningarna regleras i vårdavtal och utgör budgetramar för de beställda verksamheterna. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen har med den beslutsmodellen en hög grad av autonomi och disponerar mer än 80 procent av landstingets totala budget. Produktionsstyrelsen kan inte påverka den totala budgetramen för de verksamheter den har ansvar för men väl fördelningen av dessa medel inom respektive verksamhet Struktur i centrala styrdokument En särskild fråga i granskningen är om målen i landstingets styrsystem hänger samman så att en röd tråd kan följas. Ett avgörande villkor för att detta ska uppnås är att strukturen i olika beslutsdokument harmonierar så att dokumenten ger underlag för och stöder en utveckling i den riktning som avsetts. I sammanställningen som redovisas i bilaga 1 jämförs den grundläggande strukturen i de styrande landstingsövergripande dokumenten landstingsplan, budget och styrkort för landstinget. Landstingsplan, budget och styrkort framstår inte som delar i en tydlig hierarki med mål och medel. Dokumenten har stora delar gemensamma men har också skillnader i struktur och delar som är specifika. Varje dokument har distinkta egna uppgifter som är specifika för dokumentet och som ingen annan ansvarar för. Det finns enligt vår uppfattning betydande brister i samordningen mellan dokumenten. I Landstingsplanen dras riktlinjerna för de samlade verksamheterna upp. Planen är ett forum för politiska överväganden och anger tonen för det fortsatta arbetet. Budgeten förmedlar resurser till verksamheterna och sätter gränser för deras omfattning. Budgeten har den enklaste och mest renodlade strukturen. I den fördelas medel till verksamheterna hälso- och sjukvård, kollektivtrafik, kulturverksamhet, forskning och utveckling samt regional verksamhet och landstingets övergripande verksamhet. Det är en struktur som med undantag av de sistnämnda två verksamhetsområdena också återfinns i landstingsplanen. Förnyelse och utveckling, medarbetare och ekonomi är perspektiv som Landstingsplanen har gemensamt med landstingets styrkort men inte med budget eller vårdavtal. 11 (29)

107 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Av de fem perspektiven i landstingets styrkort har begreppen medborgare och kund respektive produktion ingen motsvarighet i Landstingsplanen. I sammanställningen i bilaga 1 har de placerats på raden för hälso- och sjukvård i Landstingsplanen för att markera hälso- och sjukvårdens betydelse ur ett medborgar- och kundperspektiv Kommentarer Vi bedömer att de stora skillnaderna som redovisats i uppbyggnaden av de centrala styrdokumenten är till betydande hinder för att säkra en effektiv styrning och uppföljning av Landstingets verksamheter Styrdokument i förvaltningar och verksamheter Utformningen av styrdokument för förvaltningar och verksamheter kan sägas följa två parallella spår. Dels utgår arbetet från de resurser som tilldelas genom budgeten och dels ligger landstingets styrkort och instruktioner för arbetet med styrkort från Landstingets ledningskontor till grund för arbetet Vårdavtal Huvuddelen av den budget som Landstingsfullmäktige beslutat om avser hälso- och sjukvård och överlämnas som anslag för detta ändamål till Hälso- och sjukvårdsstyrelsen. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen tecknar som beställare vårdavtal med förvaltningarna. Vårdavtalen reglerar respektive förvaltnings uppdrag och den ekonomiska ersättningen. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen har fastställt vårdavtal för för Akademiska sjukhuset, Lasarettet i Enköping, Primärvården, Folktandvården och Hälsa och habilitering. Vårdavtalen är en betydelsefull del av landstingets instrument för styrning av verksamheterna. Det har därför varit angeläget att granska hur mål formuleras och presenteras i dessa. Vi har valt att illustrera målformuleringar i vårdavtal med ett exempel från Akademiska sjukhuset som svarar för cirka hälften av landstingets totala budget och cirka 80 procent av alla landstingsanställda. I avtalet redovisas sammanlagt 86 mål. Av dessa är 51 knutna till någon form av prestationsersättning. Återstående 35 mål uttrycks i mer allmänna termer som är beskrivande och inte direkt mätbara. Mätbara, kvantitativa mål som inte är knutna till prestationsersättningar förekommer inte Balanserade styrkort inom förvaltningarna Till stöd för förvaltningarna har Landstingets ledningskontor tagit fram anvisningar för arbetet med balanserat styrkort. Motsvarande anvisningar har också tagits fram inom respektive förvaltning, exempelvis inom Primärvården och Hälsa och habilitering. Syftet med styrkortet är enligt ledningskontorets anvisningar att fokusera styrningen så att hela organisationens kraft och kompetens används för att: Möta förväntningarna från medborgarna och våra kunder. Kontinuerligt utveckla våra verksamheter. Mäta och visa resultat långt ut i organisationen. Uppnå nödvändiga effektiviseringar och resultatförbättringar. Målkvaliteten blir enligt anvisningarna bättre genom tydliga mål nedbrutna per nivå och genom medarbetarnas delaktighet i att formulera målen. Med utgångspunkt i det landstingsövergripande styrkortet arbetar varje förvaltning fram ett förslag till styrkort på förvaltningsnivå. Förslaget diskuteras i samband med dialogen runt delårsrapporterna. Syftet med dialogmötena är att säkerställa att målen till sitt innehåll och sin ambitionsnivå både innebär en utmaning men också att en god grund läggs för en hög grad av måluppfyllelse. Beslut fattas om förvaltningens styrkort i berörd styrelse/nämnd. 12 (29)

108 HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Uppföljning av förvaltningarnas styrkort sker vid tertial 1, delår och helår. I anvisning till tertialrapport 1 specificeras särskilt hur uppföljning av mål kommer att ske. Fullständig återredovisning av målen görs vid delår och helår Mål i vårdavtal och styrkort Eftersom både vårdavtalen och styrkorten är viktiga styrinstrument i berörda förvaltningar har granskningen även inriktats mot hur mål uttrycks och struktureras i dessa båda typer av dokument. En genomgång av styrkort för 2014 som fastställts av Produktionsstyrelsen indikerar att samtliga berörda förvaltningar närmast ordagrant återger de formuleringar om strategiska mål och framgångsfaktorer som fullmäktige lagt fast i landstingets styrkort. Produktionsstyrelsen tar enligt protokollet inte ställning till handlingsplaner eller redovisade mål och mått i styrkorten för Det som föreligger för fastställande av Produktionsstyrelsen är förvaltningarnas strategiska mål och framgångsfaktorer Produktionsstyrelsen drar här således en tydlig gräns för hur långt ner i processen de förtroendevaldas inflytande ska sträcka sig. I Produktionsstyrelsens beslut om styrkort för förvaltningarna 2015 flyttas dock den gränsen så att även mål och medel inkluderas i godkännandet. Genom sitt beslut säkerställer Produktionsstyrelsen enligt vår bedömning att berörda förvaltningar arbetar enligt fullmäktiges beslut om strategiska mål och framgångsfaktorer 2014 men överlåter åt förvaltningarna att svara för hur dessa ska operationaliseras i den fortsatta planeringen. I bilaga 2 redovisas en sammanställning med exempel från Akademiska sjukhuset hur Landstingsfullmäktiges strategiska mål och framgångsfaktorer tolkas i form av mål och mått i styrkortet för sjukhuset respektive hur motsvarande mål uttrycks i sjukhusets vårdavtal Kommentarer Vi bedömer att strukturerna i vårdavtal och styrkort inte är samordnade på ett sådant sätt att de säkrar erforderligt underlag för styrning och ledning. Mål i vårdavtal och styrkort uttrycks inte på ett sådant sätt att en tydlig röd tråd eller kopplingen till övergripande mål kan följas. Enligt vår bedömning är det av värde att Produktionsstyrelsen gör ett aktivt ställningstagande till gränserna för sitt ansvarsområde genom att i beslut om förvaltningarnas styrkort 2014 klargöra att endast strategiska mål och framgångsfaktorer inkluderas i godkännandet. Denna avgränsning vidhålls dock inte i beslut om förvaltningarnas styrkort I det beslutet flyttas gränsen så att godkännandet också inkluderar mål och mått. Vilka skälen är till den ändrade avgränsningen redovisas inte. Avgränsningen är utomordentligt central och bör vara tydligt motiverad Redovisning och uppföljning Månads- och delårsrapporter Anvisningar för förvaltningarnas rapportering och prognostisering av verksamheten med utgångspunkt i budget och styrkort utfärdas av ekonomifunktionen vid Landstingets ledningskontor. Separata månadsrapporter ska lämnas in enligt tidplan och följa fastställda rapportmallar. I samband med månadsrapporterna ska också årsprognos presenteras. Från 2014 har kolumnerna ändrats så att fokus i rapporteringen från förvaltningarna ligger mer på jämförelse av utfall mot budget. Förvaltningarna redovisar också tertialrapporter med prognoser för helår. Enligt instruktionerna för delårsrapport från förvaltningarna ska avsnittet nulägesbedömning för hälso- och sjukvård sammanfattas med fokus på tillgängligheten inom vården. En total sammanfattning för kollektivtrafik och kultur ska även göras. Underrubrikerna i varje styrkortsperspektiv är framgångsfaktorerna i styrkortet Årsredovisning Bilaga 24 b Preliminärt bokslut ska redovisas i januari året efter bokslutsåret. Förvaltningarna ska lämna årsredovisning till landstingets ledningskontor i februari. 13 (29)

109 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län I anvisningarna för landstingets årsredovisning 2013 anges att landstingets kärnverksamhet (hälsooch sjukvård, kollektivtrafik, kultur) ska summeras i en sammanfattning med fokus på vad som har hänt i respektive område främst utifrån det som planerats i Landstingsplan och budget Precis som föregående år utgår årsredovisningen från styrkortsperspektiven. Underrubrikerna i varje styrkortsperspektiv är framgångsfaktorerna i styrkortet. Under varje framgångsfaktorrubrik sker en återredovisning av måluppfyllelsen av Landstingets balanserade styrkort. Svar på styrkortsmålen markeras med färgsymboler. Målen har inte viktats eller rangordnats utan alla mål anses som lika väsentliga i sammanräkningen. I anvisningarna finns också rekommendationer för hur texterna ska utformas. Överflödig information bör sorteras bort. Fokus ska vara på det viktigaste i budskapet. Texten måste ha en struktur som är logisk och där det viktigaste kommer först Årsredovisning 2013 för Landstinget i Uppsala län I årsrapporten lämnas bland annat en återrapportering av utvecklingen i landstinget enligt det balanserade styrkortet. Landstinget har enligt rapporten 30 mål i det balanserade styrkortet. Av dessa bedöms 23 procent ha uppnåtts helt. För år 2012 var andelen uppnådda mål 52 procent. 67 procent av målen anses ha uppnåtts delvis. År 2012 var denna siffra 36 procent. Tre mål har inte uppnåtts Det motsvarar 10 procent av målen. År 2012 var andelen ej uppnådda mål 12 procent. I samband med att Landstingets styrkort togs fram utformades även bedömningskriterier för när respektive mål kan anses helt, delvis eller ej uppfyllt. Till exempel bedöms ett mål vara helt uppnått på landstingsnivå när alla förvaltningar som berörs av målet helt har uppnått detta. Andra exempel är mål som redovisas med tydliga kvantitativa uppgifter som att nettokostnadernas andel av skatter och bidrag inte överstiger 98 procent. Redovisning av måluppfyllelse enligt de fem perspektiven och mål under dessa redovisas på det sätt som återges i sammanställningen i bilaga 3. Här finns en tydlig linje från styrkort över uppföljning till årsrapport. I årsredovisningen redovisas också uppgifter om ekonomisk uppföljning och produktionsuppföljning strukturerade efter verksamhetsområden och organisatoriska enheter Kommentarer Den tydliga linje från styrkort över uppföljning till årsrapport som återfinns i årsredovisningen är exempel på hur systemet med balanserade styrkort kan utnyttjas för styrning av Landstingets verksamhet. Revisorerna har dock i Revisionsberättelse avseende 2013 års förvaltning framfört kritik mot tillämpningen av systemet och bedömt att värderingen av vilka mål som är delvis respektive ej uppnådda baseras på kriterier som inte är ändamålsenliga. Revisorerna anser därför att de flesta av målen får anses som ej uppnådda. Vi instämmer i revisorernas påpekande av vikten att tydliga kriterier för uppföljning tas fram när målen formuleras. I svar på revisionsskrivelsen framhåller Landstingsstyrelsen att utvärderingskriterier har tagits fram i samband med att målen formulerats. Styrelsen menar också att målen i landstinget är utmanande och att förvaltningarna har kommit olika långt på vägen att nå dessa mål. Det skulle därför bli alltför onyanserat att enbart registrera mål som uppnått respektive ej uppnått. Vi delar den bedömningen Beslut och uppföljning i fullmäktige, styrelser och nämnder Sammanträden med Landstingsfullmäktige, styrelser och nämnder i Landstinget i Uppsala län dokumenteras i föredragningslistor, beslutsprotokoll, handlingar som ligger till grund för besluten samt reservationer eller särskilda yttranden. Eftersom diskussionsprotokoll inte förs går det inte att utläsa vilka argument som förts fram i ledamöternas yttranden. Intresset för ett ärende får därför bedömas med utgångspunkt i antal yrkan- 14 (29)

110 HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län den, yttranden, reservationer och särskilda yttranden. Argumenten bakom besluten kan framgå av ordförandens yrkanden och av formuleringar i reservationer eller särskilda yttranden. Med de tydliga majoritetsförhållanden som rått under den senaste mandatperioden har regeln varit att ordförandens förslag bifallits. Ärenden i de politiska församlingarna har alltid beretts i någon föregående instans. Landstingsstyrelsen bereder exempelvis ärenden till Landstingsfullmäktige. Ibland kan ett ärende ha passerat flera styrelser eller nämnder innan det når exempelvis fullmäktige eller Landstingsstyrelsen. Besluten i Landstingsfullmäktige, styrelser och nämnder följer nästan undantagslöst framlagda beslutsunderlag. De kan därför tolkas som huvudsakligen granskning och fastställande av beslut som fattats i beredande instanser. Det skulle kunna beskrivas som ett passivt politiskt beslutsfattande. Var och av vem de faktiska, aktiva besluten fattats är svårt att avgöra utan ingående studier av den aktuella beslutsprocessen. I följande avsnitt redovisas ett urval av beslut i fullmäktige, styrelser och nämnder där det finns kopplingar till planering, målformulering och uppföljning. Uppgifter från 2013 avser helt år medan uppgifterna för 2014 avser tid så långt fram som protokoll funnits tillgängliga Landstingsfullmäktige Under 2013 har fullmäktige behandlat ett flertal ärenden som avser planering och uppföljning. Viktigare beslut om planer avser Landstingsplan och budget som togs i juni och Strategisk plan för Landstinget i Uppsala län som togs i september. Sammanträden under 2013 Behandlingen av ärendet om Landstingsplan och budget inleddes med en landstingspolitisk debatt med representanter från respektive politiskt parti. Enligt protokollet har 30 ledamöter yttrat sig och det föreligger åtta yrkanden och fyra reservationer. I beslutet om strategisk plan för landstinget noteras 15 yrkanden och fyra reservationer men yttrande endast från en ledamot. Vi tolkar detta som att behandlingen av ärendet tilldragit sig stor uppmärksamhet och vållat en livlig debatt fast detta bara är indirekt synligt i beslutsprotokollen. Sammanträden under 2014 Vid sammanträde beslöt Landstingsfullmäktige om bland annat politisk inriktning Vidare fastställdes organisationskommitténs förslag till ändrade uppgifter och mandat för Landstingsstyrelsen och Landstingsrådsberedningen. Årsredovisning och revisionsberättelse 2013 behandlades vid sammanträde Landstingsplan och budget fastställdes vid sammanträde Vid detta sammanträde beslöt fullmäktige också om nytt ersättningssystem för Akademiska sjukhuset och Lasarettet i Enköping Landstingsstyrelsen Bilaga 24 b Många ärenden som behandlats i Landstingsstyrelsen avser svar på interpellationer, revisionsrapporter och remissyttranden över statliga utredningar. Därutöver behandlar Landstingsstyrelsen frågor om styrning och uppföljning, ekonomirapporter, finansiella frågor, överenskommelser med andra kommuner etc. Sammanträden under 2013 Landstingsstyrelsen har under 2013 behandlat flera ärenden om planering och uppföljning som exempelvis landstingets Årsredovisning 2012 och Strategisk plan för landstinget. Vid behandlingen av årsredovisningen redovisas beslut enligt ordförandens förslag och reservationer från Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet. Förslag till Landstingsplan och budget behandlades vid sammanträde i maj Landstingsdirektören föreslog Landstingsstyrelsen att föreslå Landstingsfullmäktige att fastställa framlagt förslag till budget och verksamhetsplan Landstingsstyrelsen beslöt enligt landstingsdirektörens förslag. Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet reserverade sig mot beslutet till förmån för egna förslag till verksamhetsplan och budget (29)

111 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Sammanträden under 2014 Vid sammanträde beslöt Landstingsstyrelsen föreslå Landstingsfullmäktige att fastställa landstingsdirektörens förslag till politiskt inriktningsdokument Vid sammanträde behandlades Akademiska sjukhusets budget. Landstingsstyrelsen delade Produktionsstyrelsens uppfattning att Akademiska sjukhuset har en underfinansiering. Årsredovisning 2013 för landstinget behandlandes vid sammanträde Vid sammanträde beslöt Landstingsstyrelsen att föreslå Landstingsfullmäktige att fastställa reviderat förslag till Landstingsplan och budget Styrelsen beslöt också att föreslå Landtingsfullmäktige att anta förslag om nytt ersättningssystem för Akademiska sjukhuset och Lasarettet i Enköping Hälso- och sjukvårdsstyrelsen Återkommande ämnen som behandlats i Hälso-och sjukvårdstyrelsen är upphandling av verksamheter, vårdval, överenskommelser med kommuner och förlängning av avtal med vårdgivare. Utvecklingen av kösituationen inom hälso- och sjukvården följs genom regelbunden rapportering. Sammanträden under 2013 Hälso- och sjukvårdsstyrelsen har under 2013 behandlat frågor om vårdavtal vid tre tillfällen. Vid sammanträdet i april utfärdades direktiv rör arbetet med vårdavtal Vid sammanträdet i juni informerade förvaltningen om arbetet. Vid sammanträdet i oktober fastställde Hälso- och sjukvårdsstyrelsen framlagt vårdavtal för Akademiska sjukhuset, Lasarettet i Enköping, Primärvården, Folktandvården samt Hälsa och habilitering. Exempel på ärenden som inneburit ändrade ekonomiska villkor för verksamheter är beslut som tidigare tagits om justering av överenskommen produktionsvolym för Akademiska sjukhuset och Lasarettet i Enköping med anledning av verksamhetsförändringar under 2013 respektive uppföljning av målrelaterad ersättning som togs i april Hälso- och sjukvårdsstyrelsen beslöt i det senare ärendet att Akademiska sjukhuset och Lasarettet i Enköping skulle återbetala delar av den målrelaterade ersättningen eftersom uppsatta mål inte nåtts. I särskilt yttrande framhåller Socialdemokraterna och Vänsterpartiet att de anser att målet att patienter vid akutmottagningen ska vara klara för hemgång eller inlagda inom fyra timmar inte är medicinskt realistiskt. De förordar istället utveckling av en modell med triage utifrån fem nivåer kopplat till patientens tillstånd. Det aktuella målet innebär enligt reservanterna att Akademiska sjukhuset nu måste återbetala medel som kunnat användas för att utveckla och förbättra vården. Vi bedömer det här som exempel på förhållanden med risk för att formulering av mål kan styra i fel riktning. Mot detta argument har under intervjuerna framförts att bristande uppfyllelse av 4-timmars målet utgör en indikator på att patienttillflödet till akutmottagningen kan ifrågasättas. Sammanträden under 2014 Vid sammanträde beslöt Hälso- oh sjukvårdsstyrelsen att anta förfrågningsunderlag/regelbok för specialiserad ögonsjukvård respektive specialiserad öron-, näs- och halssjukvård i öppen vård. Vid sammanträde beslöt Hälso- och sjukvårdsstyrelsen att uppdra till hälso- och sjukvårdsdirektören att ta fram förfrågningsunderlag utifrån lagen om valfrihetssystem för specialiserad hudsjukvård i öppen vård samt för specialiserad ortopedi i öppen vård. Beslut om inriktning för vårdavtalen togs vid sammanträde Vid samma tillfälle togs beslut om beställning utöver grundbeställning i vårdavtal 2014 för Akademiska sjukhuset samt beslut om nytt ersättningssystem för Akademiska sjukhuset och Lasarettet i Enköping. Vid sammanträde beslöt Hälso- och sjukvårdsstyrelsen att uppdra åt hälso- och sjukvårdsdirektören att genomföra en upphandling ortopedi, handkirurgi och röntgen. 16 (29)

112 Produktionsstyrelsen HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Ärendena i Produktionsstyrelsen har fokus på ledning och drift av de verksamheter som lyder under Produktionsstyrelsen. En stående punkt på dagordningen är information från produktionsdirektören. Sammanträden under 2013 Vid sammanträde i februari 2013 fastställde Produktionsstyrelsen resultatmål och budgetar 2013 för verksamheter inom styrelsens ansvarsområde. Produktionsstyrelsens arbetsutskott har under januari haft två sammanträden för beslut om investeringar. Vid sammanträde beslöt Produktionsstyrelsen godkänna förvaltningarnas styrkort vad avser strategiska mål, framgångsfaktorer och mål. I protokollet redovisas uttryckligt att Produktionsstyrelsen inte tar ställning till mål och mått i styrkorten. Sammanträden under 2014 Vid sammanträde beslöt Produktionsstyrelsen att godkänna framlagda handlingsplaner för att uppnå beslutade resultatmål och produktionsnivåer för Akademiska sjukhuset och Lasarettet i Enköping. Vid sammanträde beslöt Produktionsstyrelsen att godkänna förvaltningarnas styrkort 2015 vad avser strategiska mål, framgångsfaktorer samt mål och mått. Här görs inte undantag för mål och mått som i beslutet Kollektivtrafiknämnden Ärendena i Kollektivtrafiknämnden har tydlig inriktning på frågor som nämnden har att hantera. Det handlar om exempelvis trafikbeställningar, länstransportplan, vägtrafikplanering, kommunala översiktplaner, översyn av biljettstruktur, resandestatistik hållplatshandbok storregional tågtrafik. Nämnden handlägger också ärenden om intern ekonomi, exempelvis delårsrapport. Vid sammanträde med nämnden i november 2013 godkändes styrkort för kollektivtrafikförvaltningen Ärendet var då återremitterat från sammanträdet i oktober med anledning av behov av ytterligare beredning Kulturnämnden Ärendena i Kulturnämnden avser frågor inom ämnesområdet som landstingets kulturstipendier, landstingets konstnärliga utvecklingsstöd, utvecklingsbidrag till ungdomsorganisationer och regional kulturplan. Sammanträden under 2013 Nämnden har också behandlat interna styrfunktioner som intern kontrollplan 2013 och ekonomiska månadsrapporter. Vid sammanträde i februari godkände nämnden årsredovisning 2012 enligt förvaltningens förslag. Vid sammanträde i september lämnade nämnden uppdrag till förvaltningen att bereda ärende inför beslut om budget respektive anslagsfördelning. Balanserat styrkort 2014 för Kultur i länet fastställdes vid sammanträde i oktober. Sammanträden under 2014 Ekonomiskt preliminärt bokslut behandlades vid sammanträde Kulturnämnden fastställde vid sammanträde Årsredovisning för Kultur i länet 2013 enligt förvaltningens förslag. Vid sammanträde beslöt Kulturnämnden att överlämna förslag till Kulturplan till Landstingsstyrelsen för beredning och förslag till Landtingsfullmäktige. Vid samma sammanträde fastställdes förslag till Intern kontrollplan 2014 enligt förvaltningens förslag Kommentarer Bilaga 24 b Behandlingen i fullmäktige, styrelser och nämnder har i många fall karaktär av bekräftelse på beslut som fattats tidigare under beredningen. Det blir därmed svårt att avgöra var i beslutsprocessen som de faktiska besluten fattas. 17 (29)

113 3.2 Sammanställning av intervjusvar Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Vi har som nämnts tidigare i rapporten intervjuat ett urval om 24 företrädare för förtroendevalda, ledande tjänstemän och verksamhetschefer. Till stöd vid intervjuerna har använts ett formulär med frågor om de intervjuades uppfattning om ledning och styrning i landstinget, styrdokument, formulering av mål och riktlinjer, uppföljning och kontroll samt påverkan och inflytande. Den följande redovisningen är uppställd enligt den strukturen, som även redovisas i bilaga 4. Grundtanken med intervjuerna har varit att fånga de intervjuades uppfattningar i de frågor som berörs. I vår redovisning återfinns därför inte enbart beskrivande avsnitt utan också texter som återger tydliga värderingar. Dessa redovisas nedan utan kommentarer eller synpunkter från vår sida. Innehållet i intervjusvaren har protokollförts noggrant. I det följande redovisas för varje frågeområde en sammanfattning av vad som kommit fram i intervjuerna. Redovisningen konkretiseras med exempel på uttalanden som hämtats direkt från de protokollförda samtalen Ledning och styrning i landstinget Samtliga intervjuer inleddes med att intervjupersonen ombads beskriva sin roll från ett styrningsoch ledningsperspektiv. Förtroendevalda beskriver den egna rollen på olika sätt. Flera nämner att det finns en komplexitet när det gäller styrning av hälso-och sjukvården, inte minst att få samspelet mellan de olika enheterna att fungera. Förvaltningschefer beskriver sin roll som att verkställa och genomföra det uppdrag som de får och verksamhetschefer beskriver sin roll som att filtrera ner saker som kommer ovanifrån. Intervjupersonerna ute i förvaltningarna upplever att den egna organisationen är ändamålsenlig. En stor majoritet beskriver dock att det finns en otydlighet mellan Produktionsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsstyrelsen. Även intervjupersonerna inom gruppen förtroendevalda beskriver att ansvarsrollerna mellan styrelserna inte är tydliga. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen och Produktionsstyrelsen fungerar inte bra tillsammans. De har ingen kontakt och talar inte med varandra. I stort så är organisationen ändamålsenlig. Det är klart att det finns förbättringsområden. Finns en otydlighet mellan Produktionsstyrelsen och hälso- och sjukvårdsstyrelsen. Utöver ökad tydlighet i rollerna mellan Produktionsstyrelsen och Hälso- och sjukvårdsstyrelsen framkom flera områden med förbättringspotential. Bland förtroendevalda är det främst ökad dialog och samverkan som efterfrågas. Dialog och samverkan är framgångsfaktorn. Det måste finnas tillfällen för diskussion med förvaltningscheferna. Sedan skulle jag vilja ha en bättre dialog även på politikernivån. Ett par intervjupersoner efterfrågar en mer utvecklad ägarstyrning samt förtydligande av landstingsstyrelsens roll i organisationen. En ökad tydlighet beträffande de två fristående nämnderna efterfrågas också av flera intervjupersoner. Ett par intervjupersoner efterfrågar en styrelse med externa ledamöter för Akademiska sjukhuset. Jag tror att man skulle ha en mer proffsig styrelse för Akademiska. Kompetens som har drivit stora organisationer som har drivit stora förändringar är vad som borde finnas. Det är viktigt att Landstingsstyrelsen tar tag i ägarfrågorna, det är det allra viktigaste. 18 (29)

114 HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Landstingets styrdokument När det gäller styrdokument finns en samstämmighet bland förtroendevalda och tjänstemän kring att styrdokumenten är ändamålsenliga. Här har vi dock konstaterat att det förekommer olika tolkningar av begreppet ändamålsenlighet. Flera av intervjupersonerna nämner även att det har skett ett förbättringsarbete med åren och att den röda tråden mer och mer går att urskilja. På tjänstemannasidan betonas vikten av att själva styrningen realiseras genom delaktighet och att få med medarbetarna. Styrkorten upplevs som ett bra verktyg när verksamheten väl har kommit på hur de fungerar. Preliminär Landstingsplan och budget är ett av de viktigaste styrdokumenten. Vi behöver veta i tid för att vi ska kunna styra vår verksamhet. Genom att följa ärenden och ha örat mot marken så försöker vi göra vad vi kan. Det måste rymmas en känsla också, annars blir det teknokratiskt. Till syvende och sist handlar det om kultur. Kulturarbetet är jätteviktigt! På frågan om intervjupersonen kan se en tydlig linje där överordnade politiska mål konkretiseras på olika nivåer ser svaren olika ut. Inom styrkorten upplever flera att det finns en röd tråd. Flera pekar på tre tydliga prioriteringar som återkommer i målformuleringarna: ekonomi i balans, tillgänglighet och valfrihet. Tillgänglighet uppmärksammas och stöds av statliga stimulansmedel. Antalet styrdokument nämns som ett förbättringsområde. Det är många styrdokument så det vore bättre att få ihop dem till ett. Det är nu underförstått att man följer lagar och regler. Idag saknas det hänvisningar till olika regler. Styrkortet drar inte åt olika håll men totalt sett så finns det styrsignaler som pekar åt olika håll Formulering av mål och riktlinjer Bilaga 24 b Förvaltningschefer beskriver att när de tar fram vårdavtalet så får de vara med och påverka de politiska målen. Verksamhetschefer beskriver att de inte är med och påverkar övergripande mål i större utsträckning (förutom som medborgare) men att de är delaktiga i arbetet med att bryta ner målen. Övergripande mål är man inte med och påverkar men man är med och bryter ned dem. Inom de olika förvaltningarna finns planeringsprocesser som bygger på förankring och delaktighet. Processen ser inte likadan ut över hela landstinget och graden av förankring skiljer sig åt. Ett problemområde som tas upp i arbetet med att sätta upp konkreta mål är motstridiga direktiv eller styrsignaler. Målet ekonomi i balans står i strid mot mål som anges för volymen i verksamheten. Jag är övertygad om att kvalitativa mått skulle fungera. Det skulle även intressera vårdpersonal. Både tjänstemän och förtroendevalda efterfrågar mer dialog och samverkan kring formulering av mål och riktlinjer. En framgångsfaktor anses vara att involvera medarbetarna under hela processen så att målarbetet inte blir en pappersprodukt Uppföljning och kontroll Systemen för uppföljning och återkoppling upplevs i stort som ändamålsenliga. Arbetsplatsträffar, medarbetarsamtal och analysgrupper är forum som verksamheten använder för att följa upp mål. På verksamhetsnivå lyfts administrationen i samband med återrapporteringen fram som tidskrävande. Bland förtroendevalda tar flera upp att det har förekommit diskussioner kring när ett mål är uppfyllt enligt nuvarande styrmodell (Ja/Nej/Delvis?). 19 (29)

115 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Vi i primärvården har bra system för uppföljning och det mesta känns ändamålsenligt Vi lägger mycket tid på registrering. Det finns en brytpunkt när administrationen blir kontraproduktiv. Rapporteringskraven har ökat dramatiskt Påverkan och inflytande Intervjupersoner som är involverade i processen att ta fram vårdavtal upplever att de har inflytande över vilka mål som de förtroendevalda prioriterar i större utsträckning än de intervjupersoner som inte är involverade i den processen. Flera intervjupersoner upplever att de har förutsättningar för att realisera målen men det finns också de som inte upplever att de har rätt förutsättningar. Bemanning, läkartäthet, tid, underfinansiering nämns som orsaker till problematiken. Genomgående lyfts bättre förankring och delaktighet upp som förbättringsområde. Det som saknas i Landstinget är förankring. Det är genomgående. Det leder till att flera sätter sig på tvären. Ett ledningssystem krävs för att ha ett tydligt ramverk. Kommunikationen och dialogen i samband med mål- och resultatstyrningsarbetet måste bli bättre. 4 SAMMANFATTANDE BEDÖMNING 4.1 Ändamålsenlig styrning De dokument och den information som vi tagit del av i den här granskningen ger inte underlag för någon entydig bedömning av om landstinget har identifierat respektive utarbetat ändamålsenliga mål med nedbrutna och uppföljningsbara mål och delmål, vilka kan ligga till grund för styrning och uppföljning av landstingets verksamhet på lång och kort sikt. Det finns inslag som stöder en sådan slutsats men också faktorer som pekar åt ett annat håll. Systemet är komplext och i viss utsträckning motstridigt uppbyggt. Med ändamålsenlighet avses att systemen uppfyller de ändamål som lagts fast i beslut av Landstingsfullmäktige. Det ska finnas samstämmighet mellan fullmäktiges beslut och de budskap som styrelser och nämnder förmedlar till verkställande instanser. Dessa ska fullgöra de uppgifter som anges i besluten. Eftersom landstinget är en politisk styrd organisation ska dokumentationen också verifiera att beslut i fullmäktige, styrelser och nämnder bygger på tydliga politiska viljeyttringar som förmedlas till och verkställs i verksamheterna. Vi kommer i det här avsnittet att behandla dessa aspekter med utgångspunkt i den diskussion om former för styrning som redovisats i avsnitt 2.1 ovan Styrning genom reglering Verksamheterna i Landstinget i Uppsala län regleras liksom motsvarande verksamheter hos andra huvudmän av generell lagstiftning som Kommunallag (1991:900), Hälso- och sjukvårdslag (1982:763), Tandvårdslag (1985:125) och Patientsäkerhetslag (2010:659). Landstinget har också att förhålla sig till de särskilda villkor som gäller för Akademiska sjukhuset i dess roll som universitetssjukhus med utbildning och forskning samt uppdrag att bedriva rikssjukvård och överenskommelser med andra huvudmän om högspecialiserad vård. Enligt Socialstyrelsens be- 20 (29)

116 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län slut om rikssjukvård har Landstinget i Uppsala län i uppdrag att erbjuda viss kraniofacial kirurgi samt behandling av svåra brännskador. Lag (2008:962) om valfrihetssystem ger de grundläggande förutsättningarna för den organisation av hälso- och sjukvård som landstinget valt. Skärpningen av lagen den 1 januari 2010 som gjorde det obligatoriskt för landsting att införa valfrihetssystem inom primärvården innebar ingen skillnad i Landstinget i Uppsala län eftersom den dåvarande majoriteten redan tidigare verkat enligt lagens intentioner. Inför den förestående förändringen av majoritetsförhållandena i landstinget är bedömningen att ett riksdagsbeslut om upphävande av obligatoriet kan innebära nya förutsättningar Styrning genom mål och ekonomiska medel Mål och inriktning i Landstingsplan och budget ligger till grund för styrelsers och nämnders styrning av förvaltningar och externa vårdgivare. Landstingsplan, budget och landstingsövergripande styrkort är instrument som Landstingsfullmäktige i första hand kan använda för att förmedla politiska styrsignaler. De skillnader i struktur i dessa dokument som redovisats i det föregående reducerar enligt vår bedömning deras kapacitet som styrdokument. Det finns samstämmighet på många punkter men det har varit svårt att verifiera att målen i dokumenten hänger samman på ett sådant sätt att en tydlig röd tråd kan följas. Vi bedömer dock att tillämpningen av balanserade styrkort gett ökad stadga åt landstingets planering och styrning och varit till stor fördel för verksamheten. En tydlig linje som vi kunnat identifiera i dokumentationen är att mål enligt Landstingsfullmäktiges beslut om Styrkort 2013 används för uppföljning och återkommer med samma formuleringar i Årsredovisning Styrning genom organisering Den organisationsstruktur som byggts upp i Landstinget i Uppsala län präglas i hög grad av beslutet att arbeta med en utpräglad beställar-utförar-modell. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen är beställare och saknar exekutiva befogenheter. Produktionsstyrelsen har skapats för att fylla denna funktion men saknar ekonomiskt inflytande över finansieringen som bestäms i avtal. Dessa förhållanden kan illustreras med nedanstående figur. Här har också budgetprocessen inkluderats. De ofyllda blockpilarna representerar förslag till budget och de fyllda anslag som beslutats av Landstingsfullmäktige. De heldragna smala pilarna representerar politisk styrning av förvaltningarna. De streckade pilarna avser Landstingskontorets administrativa ledning av dessa. Landstingsfullmäktige Hälso- och sjukvårdsstyrelse Landstingsstyrelse Kollektivtrafiknämnd Kulturnämnd Landstingets ledningskontor Produktionsstyrelse Hälso- och sjukvårdsförvaltningar Kollektivtrafik förvaltning Kultur I länet Av kommunallagen (1991:900) följer att Landstingsstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen ska alltid bereda ärenden till fullmäktige. Landstingsstyrelsen är också enligt reglementet styrelse för led- 21 (29)

117 HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län ningen av hälso- och sjukvården enligt 10 hälso- och sjukvårdslagen samt tandvårdsstyrelse enligt 11 tandvårdslagen. Landstingsstyrelsen bereder Landstingsplan och budget inför behandlingen i fullmäktige men har föga inflytande över hur medlen används efter fullmäktiges beslut. Det innebär begränsade möjligheter för styrelsen att fullgöra sin uppsiktsplikt och sitt ansvar närmast under fullmäktige för att se till att landstinget uppfyller kraven i hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen. Hälso- och sjukvårdsstyrelsen blir med den valda organisationen således närmast autonom men har inte, enligt vår mening, formellt ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen. Produktionsstyrelsen ansvarar för produktion inom verksamheten utifrån givna förutsättningar och på ett effektivt och konkurrenskraftigt sätt. Styrelsen ska fastställa organisation för förvaltningarna. Produktionsstyrelsen ska därutöver vara ansvarig för personalfrågor inom de förvaltningar Produktionsstyrelsen svarar för, inom ramen för landstingsgemensamt fastställda strategier. Styrelsens förutsättningar att fullgöra dessa uppgifter begränsas av att den saknar möjlighet att påverka Hälsooch sjukvårdsstyrelsens fördelning av medel till olika verksamheter. Sammantaget visar detta enligt vår mening på en starkt splittrad ledning och styrning där det saknas en tydlig ägarfunktion i landstinget och även tydliga kopplingar mellan ekonomi, befogenheter samt ansvar. Detta är enligt vår uppfattning en allvarlig brist Styrning genom personalåtgärder Bilaga 24 b I Landstingsplan poängteras att arbetet med den strategiska personal- och kompetensförsörjningen kommer att vara en viktig fråga under den kommande planperioden. Under perioden inleds ett generationsskifte, cirka 800 av landstingets medarbetare kommer att gå i pension. Efterföljande planperiod från och med 2017 kommer pensioneringstakten att öka ytterligare till mer än 300 medarbetare per år. Mot bakgrund av den allt mer hårdnande konkurrensen om arbetskraften krävs enligt planen ett förstärkt analysarbete och konkreta handlingsplaner för att landstinget ska kunna säkra den strategiska kompetensförsörjningen av nyckelkompetenser. En annan viktig förutsättning för att landstinget ska vara en attraktiv arbetsgivare är att det är framgångsrikt i arbetet med den strategiska lönebildningen kopplat till kompetensförsörjningsplan. De krav på framtida kompetensförsörjning som formuleras i Landstingsplanen motiverar enligt vår uppfattning att medarbetarperspektivet bör lyftas fram tydligt i samtliga dokument. Det kunde också vara lämpligt att i vårdavtalen formulera en tydlig koppling av personalplanering till bedömning av behov och dimensionering av verksamheter Styrning genom uttalanden Vi har i intervjusvaren få exempel på att förtroendevalda utnyttjar sina möjligheter att påverka hälso- och sjukvården i landstinget genom kontakter med massmedia eller andra former av offentliga uttalanden. Enstaka synpunkter på att sådana uttalanden kan ha stor betydelse förekommer dock. Uttalanden som dokumenteras i protokoll är yrkanden, motiveringar till beslut och reservationer. De speglar den politiska debatten mellan majoritet och minoritet vid behandling av ärenden i fullmäktige, styrelser och nämnder. Minoritetens yrkanden har effekt som uttalanden men påverkar inte besluten eftersom de regelbundet avslås. De får mer karaktären av en plattform för vidare politisk debatt Styrning genom efterkontroll Väntetider och köer får stor uppmärksamhet i uppföljningen av landstingets verksamheter. De är mestadels kopplade till statliga stimulansmedel eller andra externa regelsystem. Uppföljning av kvalitet i verksamheterna baseras på rapportering till olika officiella kvalitetsregister. 22 (29)

118 HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Uppföljning enligt de kriterier som fastlagts i styrkort redovisas på olika nivåer enligt instruktioner från Landstingets ledningskontor och sammanställs i årsredovisningen på sätt som visas i exemplet i bilaga 3. Den ekonomiska uppföljningen är central och underlag redovisas regelbundet på olika nivåer i styrelser och nämnder. Slutsummering för respektive år redovisas för fullmäktige i en årsredovisning. På lägre nivåer i organisationen uppfattas att rapporteringen av grunddata är omfattande och betungande. Responsen från överordnade nivåer upplevs ofta som svag eller obefintlig. En synpunkt från intervjuerna är att mycket av rapporteringen är onödig eftersom motsvarande uppgifter redan finns i redovisningssystemet. En bättre modell vore enligt intervjupersonen att överordnade instanser utnyttjade detta material för egna analyser som kunde ge anledning till frågor till verksamheterna. Dessa kunde då ägna resurser åt att granska sina verksamheter mer fördjupat och svara på preciserade frågor istället för att rapportera rutinuppgifter. Det skulle kunna öppna för en fördjupad dialog där den politiska ledningens perspektiv uppifrån möter verksamheternas praktiska kunskaper och erfarenheter. En sådan ordning skulle också enligt vår mening kunna bidra till ökad kvalitet i uppföljningen. 4.2 Svar på revisionsfrågor Den övergripande revisionsfrågan har kommenterats inledningsvis i detta avsnitt. Bilaga 24 b Revisionsfrågan om det finns ett rimligt antal identifierade, övergripande väsentliga mål som kan ligga till grund för den övergripande styrningen på lång och kort sikt är svår att bedöma. I styrkorten från olika år varierar antalet mål. För 2013 formulerades 30 mål. För 2014 finns 32 mål och för 2015 totalt 15 mål. En rekommendation är att verksamheter ska arbeta med ett begränsat antal mål för att få tydlig styreffekt. Det anses vidare önskvärt att uppsättningen mål är stabil över tid. Vi har noterat att antalet mål i styrkorten har reducerats under det senaste året. Detta bör dock ses i relation till omfattningen av det område som planeringen avser. Med 15 mål inom totalt fem perspektiv blir antalet mål tämligen litet inom varje perspektiv. Landstingets balanserade styrkort för 2015 redovisar fyra mått och mål inom perspektivet medborgare och kund. Det får anses tveksamt om innehållet i dessa mått och mål ger tillräckligt underlag för planering och uppföljning. Inget skrivs om hälsoinriktat arbete och inom kulturområdet blir enbart målet om upplevelse av gott bemötande relevant. Vi bedömer också att den bristande kontinuiteten i målformuleringarna är till betydande nackdel. Det ingår inte i revisorernas mandat att granska mål som beslutats av Landstingsfullmäktige. Det ingår inte heller i vårt uppdrag, däremot att granska i vad mån Landstingsstyrelsen har fullgjort sin beredningsskyldighet när underlaget för fullmäktiges beslut om mål i styrkortet togs fram. Vi kan inte i underlaget se någon klar distinktion mellan VAD-kriterier och HUR-kriterier i målformuleringarna. De övergripande målen har som redovisats brutits ned till uppföljningsbara delmål som utnyttjats i uppföljning och redovisning. I vilken rimlig utsträckning dessa uppfyller kriterierna för SMARTA mål går inte att bedöma på det tillgängliga underlaget. I intervjuerna framförs synpunkter på att mål och tilldelade resurser inte alltid är i paritet med varandra. De tidigare redovisade underskotten vid Akademiska sjukhuset kan peka i samma riktning. Vi anser därför att det finns stor risk för att uppsatta mål inte motsvaras av den tilldelning av de resurser som behövs. I den tillgängliga dokumentationen finns inga tecken på bedömningar av vilka risker som är förenade med de mål som formuleras. Det kan vara risk för att målen inte uppnås men också risk att målen har oönskade biverkningar. Prestationsersättningar och målrelaterade ersättningar är en grupp med stark styreffekt och betydande, ibland svårbestämda risker. Ersättningssystem som prioriterar tillgänglighet och nybesök riskerar att tränga undan patienter med långvariga, kroniska sjukdomstillstånd. Kraven på korta väntetider vid akutmottagningar anses i 23 (29)

119 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län många fall styra vårdens insatser i fel riktning. Vi bedömer därför att riskanalyser bör ingå som en naturlig och väsentlig del i formuleringen av mål där landstinget har eget mandat att besluta. Mål och delmål uppnås i varierande grad enligt tillgänglig redovisning. Enligt Årsredovisning 2013 har 23 procent av målen av landstingets totala mål i det balanserade styrkortet för det året uppnåtts helt. Föregående år var andelen helt uppnådda mål 52 procent. Andelen delvis uppnådda mål var 67 procent år Föregående år var denna siffra 36 procent. Tre mål har inte uppnåtts 2013, vilket motsvarar 10 procent av totalt 30 mål. Föregående år var andelen ej uppnådda mål 12 procent. De redovisade bedömningarna i årsredovisningen baseras på bedömningskriterier som togs fram I samband med att Landstingets styrkort fastställdes och avser om målet är helt, delvis respektive inte uppfyllt. Vi vill här betona vikten av att tillgång till preciserade kriterier som är stabila över flera år är en viktig grund för uppföljning. Ur det material som vi haft tillgång till har vi dock inte kunnat finna några kriterier för mätning av resultat eller effekter och när dessa uppnås. Det har dessutom noterats oklarheter i ansvarsfördelningen vid uppföljningen. 5 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Landstinget i Uppsala län har en tydlig ambition att identifiera respektive utarbeta ändamålsenliga mål. Vår bedömning är att den ambitionen i varierande grad har uppnåtts. Ändamålsenligheten beror i hög grad på förutsättningarna och på styrsystemet i stort. Den gradvisa utvecklingen av de balanserade styrkorten som redovisats i underlaget utgör en markant förbättring och uppfattas positivt av dem som intervjuats. De tre landstingsövergripande målen om valfrihet och tillgänglighet i vården samt hållbar ekonomisk utveckling genomsyrar verksamheten och återfinns på alla nivåer i organisationen. Samtidigt har vi noterat brister som bör uppmärksammas och åtgärdas. Flera mål, prestationer och aktiviteter har utarbetats utan närmare koppling till varandra. Strukturerna i vårdavtal och styrkort är inte samordnade på ett sådant sätt att de säkrar erforderligt underlag för styrning och ledning. Vi anser också att det finns skäl att lyfta fram ofullkomligheter i organisation och styrfunktioner som är hämmande. De är främst brister i ägarstyrning, koppling mellan ekonomi och ansvar, bristande kommunikation och dialog samt otydligheter i den politiska ledningen. Med utgångspunkt i våra iakttagelser och bedömningar rekommenderar vi Landstingsstyrelsen att: Etablera en tydlig ägarstyrning där landstingsstyrelsen under fullmäktige leder och samordnar förvaltningen av landstingets angelägenheter och har uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Till grund för detta föreslår vi att resultatredovisningen utvecklas för att bättre visa vilka resultat och effekter som har uppnåtts. Stärka landstingets roll som politiskt styrd organisation genom att förtroendevalda aktivt engageras i en dialog med verksamheterna kring planering och uppföljning. Det bör ske i former som respekterar en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan politiker och tjänstemän. Tydliggöra på vilka områden och i vilka avseenden som den politiska och administrativa styrningen bör stärkas och var gränserna bör gå till professionernas beslutsfattande. Initiera en översyn av organisation och ansvarsförhållanden mellan främst funktionerna beställare och produktionsansvarig. Pröva förutsättningarna för en tydligare organisatorisk koppling mellan ekonomi och ansvar. Fortsätta utvecklingen av landstingsplan, budget och styrkort för att åstadkomma större samstämmighet mellan dokumenten där också kriterier för SMARTA mål och risker beaktas. 24 (29)

120 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Fortsätta arbetet med att utarbeta ändamålsenliga mål och delmål som grund för styrning, uppföljning och kontroll av Landstingets verksamheter på lång och kort sikt. Se till att medarbetarperspektivet och särskilt vikten av att arbeta med kompetensförsörjningen lyfts fram tydligt i alla relevanta dokument. 25 (29)

121 HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Bilaga 1 GRUNDSTRUKTUR I LANDSTINGSÖVERGRIPANDE STYRDOKUMENT Bilaga 24 b Huvudrubriker i Landstingsplan HÄLSO- OCH SJUKVÅRD Köfri hälso- och sjukvård Ökad möjlighet att välja vårdgivare Närvård Kvalitet genom god vård IT i människans tjänst KOLLEKTIVTRAFIK Ett gemensamt ansvar Attraktiv kollektivtrafik Tillgänglig kollektivtrafik Regional tågtrafik i Mälardalen Fossilbränslefri kollektivtrafik KULTUR Kreativa näringar i Uppsala län Barns och ungas kulturbehov Samverkan för erfarenhetsutbyte i kultursektorn Kultursatsningar för hela länet EKONOMI Effektiv ekonomistyrning Effektiva verksamheter Långsiktig finansiering MEDARBETARE Rätt kompetens Engagerade medarbetare Tydliga och kommunikativa chefer Budget 2015 Hälso- och sjukvård mkr 82 procent av budgeten Kollektivtrafik 802 mkr Kulturverksamhet 94 mkr Landstingets styrkort 2015 Strategiska mål Framgångsfaktorer MEDBORGARE OCH KUND Landstinget bidrar till en god hälsa och livskvalitet. PRODUKTION Landstingets verksamheter är effektiva och levererar med god kvalité Landstinget har en god ekonomi som ger utrymme för kort och långsiktig utveckling Landstinget är en attraktiv arbetsgivare för nuvarande och framtida medarbetare. MEDBORGARE OCH KUND Gott bemötande God tillgänglighet Hög säkerhet Hälsoinriktat arbete PRODUKTION Helhetssyn på flöden och samverkan Kvalitetsutvecklingsarbet e Effektiv ekonomistyrning verksamhet som bedrivs effektivt inom givna ekonomiska ramar Rätt kompetens Engagerade medarbetare som trivs med sitt arbete Tydliga och kommunikativa chefer FÖRNYELSE OCH UTVECKLING Stärkt forskning och utveckling Utökat innovationsarbete Teknikförsörjning Stärka Akademiska sjukhusets ställning Landstinget en viktig samhällsaktör Samverkan inom sjukvårdsområdet Processbaserat ledningssystem för landstinget Forskning och utveckling 192 mkr Landstingets medarbetare är ansvarstagande och har verksamhet, kvalitet och resultat i fokus. Landstinget är innovativt och ligger steget före. Forskning och utveckling stärks inom strategiska områden Kunskapsstyrning tillämpas MINSKAD MILJÖPÅVERKAN Minskad klimatpåverkan Hälsosam och giftfri miljö Hållbar och effektivresursanvändning Regional verksamhet 37 mkr Landstingets övergripande verksamhet 555 mkr 26 (29)

122 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Bilaga 2 Landstingets styrkort 2014 Akademiska sjukhusets Strategiska mål Framgångsfaktorer Styrkort 2014 Vårdavtal Medborgare och kund Medborgare och kund Landstinget har Kvalitet genom Bättre. bemötande Hälso- och sjukvård i rimlig tid medborgaren i fokus. Gott bemötande Ökad patientsäkerhet Hälsoinriktad hälso- och Landstinget bidrar till God tillgänglighet Följsamhet till 2014 års sjukvård en godhälsa och Hög säkerhet handlingsplan för Jämlik hälso- och sjukvård livskvalitet. God vårdkonceptet säkerhetsarbete Patientfokuserad hälso- och Landstinget bidrar till Hälsoinriktat arbete Nya kundavtal sjukvård ökad patientmakt. Ökad möjlighet att välja Mål för likabehandling Säker hälso- och sjukvård Landstinget bidrar till vårdgivare Barnets rättigheter tillväxt i hela länet. Sjukdomsförebyggande insatser Regional utveckling Ekonomi Ekonomi Landstinget har en god hushållning som ger utrymme för långsiktig utveckling. Landstingets verksamheter är konkurrenskraftiga. Landstingets verksamheter är effektiva. Landstingets verksamheter är av god kvalitet. Landstinget är innovativt och ligger steget före. Landstinget driver utvecklingen framåt genom samverkan med dem som bäst uppfyller förväntningar och krav inom landstingets kompetensområde Landstinget är en attraktiv arbetsgivare för nuvarande och framtida medarbetare. Landstingets medarbetare är ansvarstagande och har verksamhet, kvalitet och resultat i fokus. Ändamålsenlig styrning, planering och uppföljning. Effektiva verksamheter som bedrivs inom givna ekonomiska ramar. Produktion Helhetssyn på flöden och samverkan för att standardisera processer jämna ut flöden Kvalitetsutvecklingsarbete. Förnyelse Forskning och utveckling stärks inom strategiska områden. Kunskapsstyrning tillämpas Strukturerat samarbete med ledande aktörer lokalt, regionalt, nationellt och internationellt. Medarbetare Rätt kompetens Engagerade medarbetare som trivs med sitt arbete Tydliga och kommunikativa chefer Ny ekonomimodell Användandet av KPP. Totalkostnad i fasta priser i förhållande till total produktion Produktion Fortsatt utveckling av Patientprocesser. IT-verktyg för Processtyrning. Operationsstyrning. Nytt operationsplaneringssystem. Fortsatt utveckling av kvalitetsarbetet Följsamhet ill 2014 års handlingsplan för miljö. Verktyg för produktionsstyrning används i samtliga aktuella verksamheter. Implementering av forskningsstrategin Stärkt forskning/utveckling. Landstingsövergripande rutin för Mini-HTA1 Ökade kunskaper om hälsoekonomiska analyser. Strukturerat samarbete med bl.a. andra fakulteter. Effektiv hälso- och sjukvård Kunskapsbaserad och ändamålsenlig hälso- och sjukvård Förnyelse Medarbetare Kompetensförsörjningsplanen omfattar chefsförsörjning Stärkt arbetsgivarvarumärke Upplevelsen av delaktighet ökat jämfört med % av medarbetarna har individuella styrkort 90 % av arbetsmiljöaktiviteterna i VerkSam är genomförda Sjukfrånvaron är högst 4,5 % Samverkansavtalet ska följas Ny kunskap och nya effektivare metoder. Utveckling av närvård. Behandling för personer med läkemedelsberoende. 27 (29)

123 HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Bilaga 3 Bilaga 24 b 28 (29)

124 Bilaga 24 b HiQ Stockholm AB Granskning av mål- och resultatstyrning inom landstinget i Uppsala län Bilaga 4 Intervjufrågor till förtroendevalda LEDNING OCH STYRNING I LANDSTINGET Hur vill Du beskriva Din roll vad gäller landstingets styrning och ledning av sina verksamheter? Anser Du att det är en ändamålsenlig organisation som ger förutsättningar för effektiv ledning? Finns områden där förbättringar skulle kunna aktualiseras? LANDSTINGETS STYRDOKUMENT Vi ber Dig beskriva hur Du ser på de härdokumenten: Kan de anses ändamålsenliga och fungerar de väl som instrument för styrning och ledning? Ger de uttryck för de mål och värderingar Du betraktar som centrala i landstingets verksamhet? Kan Du se en tydlig linje där Dina mål och värderingar konkretiseras på olika nivåer? Vad skulle kunna förbättras eller förtydligas? UPPFÖLJNING OCH KONTROLL Vi ber dig beskriva hur du ser på förutsättningarna för kontroll och uppföljning: Tar Du initiativ till att lyfta särskilda frågor i uppföljningen? Hur bestäms vilka frågor som ska tas upp och när detta ska ske? Vilka direktiv riktas till verksamheterna som följd av återrapporteringen? Vilka konkreta effekter har Du noterat av sådana nya direktiv? Har Du synpunkter på vad som skulle kunna förbättras? PÅVERKAN OCH INFLYTANDE Vi ber Dig därför beskriva hur Du ser på de formella förutsättningarna för inflytande: Vilka mål anser Du vara mest centrala i landstingets verksamhet? Återspeglas dessa enligt Din uppfattning på ett adekvat sätt i styrdokumenten? Kan Du se konkreta resultat i verksamheterna av Dina prioriteringar? Finns områden där Du identifierat utrymme för förbättringar? Brukar Du diskutera mål och prioriteringar i kontakter med medborgare eller patienter? Har Du diskussioner i dessa frågor med medarbetare eller professioner i landstinget? Utnyttjar Du offentliga kanaler som press för att nå ut med Dina prioriteringar? Tar Du kontakt med myndigheter eller förbund för att få gehör för Dina prioriteringar? Vad tycker Du skulle kunna förbättras? 29 (29)

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136