Sysselsättningsbidraget Utvärdering av ett regionalpolitiskt företagsstöd

Transkript

1 A2003:006 Sysselsättningsbidraget Utvärdering av ett regionalpolitiskt företagsstöd Björn Falkenhall Maria Melkersson

2 Sysselsättningsbidraget Utvärdering av ett regionalpolitiskt företagsstöd

3 ITPS, Institutet för tillväxtpolitiska studier Studentplan 3, Östersund Telefon: Telefax: E-post: ISBN X Elanders Gotab 42323, Stockholm 2003 För ytterligare information kontakta: Björn Falkenhall eller Maria Melkersson Telefon: resp E-post: resp.

4 Förord 5 1. Inledning 7 2. Regionalpolitiskt företagsstöd Allmänt Sysselsättningsbidraget regler och tillämpning Möjliga effekter av bidraget och mätproblem Möjliga effekter av sysselsättningsbidraget Selektionsproblemet Övriga komplikationer Tidigare utvärderingar av företagsstöd Vilka företag ska vi jämföra bidragsmottagare med? Definitionen av ett jämförelseområde Definitionen av observationsperioder Datamaterialet Sysselsättningsbidraget Direkta kostnader för bidraget Sysselsättningsbidraget och nyföretagande Kombinationer med andra bidrag Samma företag får Sysselsättningsbidrag flera gånger Är företagsstöd koncentrerade till vissa kommuner? Användning av maximalt Sysselsättningsbidrag Könsvillkoret för Sysselsättningsbidraget Bidragsmottagare resp. icke-mottagare Selektion för det generella Sysselsättningsbidraget Effekter av det generella Sysselsättningsbidraget Ett försök att kontrollera för icke observerbara faktorer Effekter på överlevnadssannolikheten Effekter på sysselsättningen Effekter på förädlingsvärdet Uppföljning av det selektiva Sysselsättningsbidraget Mottagare av generellt och/eller selektivt bidrag Uppföljning av generellt och/eller selektivt bidrag Sysselsättningsbidraget och näringslivets struktur Branschsammansättning Tillväxtföretag Branscher som är känsliga för undanträngning Stora selektiva sysselsättningsbidrag och nyetableringar 73

5 10. Sammanfattande slutsatser och förslag 75 Utgångspunkter 75 Sammanfattning av analysen 76 Förslag till förändringar av stödformen 79 Referenser 81 Förteckning över rapportens tabeller 83 Bilagor 84 B1. Sveriges kommuner, Stödområden etc. 84 B2. Utökningen av Stödområdet fr.o.m. år B3. Hänsyn till fusioner 90 B4. Stickprovsstorlekar och bortfall 92 B5. Diverse Bilagetabeller 93 Förteckning över bilagornas tabeller 115

6 Förord Regeringen har gett Institutet för tillväxtpolitiska studier, ITPS, i uppdrag att utvärdera Sysselsättningsbidraget. Detta regionala företagsstöd har funnits sedan 1970-talet och är ett bidrag som subventionerar sysselsättningsökningar för viss verksamhet inom Stödområdena. Stödet kostar ungefär 200 miljoner kronor per år och dess effekter har aldrig tidigare utvärderats gjordes bidraget om från ett generellt bidrag till ett selektivt. Detta innebär att stödet numera ges efter prövning av främst Länsstyrelsen och Nutek. Föreliggande arbete har utförts av Björn Falkenhall (projektledare) och Maria Melkersson. Sysselsättningsbidraget och företag som fått bidraget respektive inte fått bidrag, beskrivs grundligt i en mängd aspekter. Dessutom försöker vi kvantifiera bidragets effekt på företagens överlevnadssannolikhet, på sysselsättningen respektive på förädlingsvärdet. Stockholm, maj 2003 Sture Öberg Generaldirektör 5

7

8 1. Inledning Det finns flera sätt för staten att stödja företag i regioner som har större svårigheter än andra. Genom åren har man som regionalpolitiska företagsstöd använt till exempel reducerade arbetsgivaravgifter, subvention av transporter från de nordligaste länen och bidrag till investeringar. Mål och syften har formulerats lite olika för de olika stöden. Det övergripande syftet är dock att kompensera företag i regioner som har komparativa nackdelar så att dessa företag ska ha samma förutsättningar som andra företag. Vi ska senare se att det inte är självklart vilka dessa andra företag är dvs. vilka ska man egentligen jämföra stödföretagen med om man vill studera effekter av företagsstöd? Regelrätta utvärderingar av regionala företagsstöd är mycket få, trots att de totala bidragen utgjort stora belopp genom åren. Man vet i princip inte om dessa bidrag har någon effekt alls och än mindre om bidragens förmodade positiva effekter överskrider deras kostnader. I den Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande konstaterar man följande: Trots att de regionalpolitiska företagsstöden under lång tid varit en viktig del av det som brukar kallas den lilla regionalpolitiken, har få samlade utvärderingar gjorts av stöden och dess effekter. Möjligheter att dra slutsatser om vilka effekter stöden sammantaget har haft genom åren är därför begränsad. Att stöden behövs och skapar sysselsättning har tillåtits vara en självklar utgångspunkt i varje regionalpolitisk proposition (SOU 2000, sid. 199, våra kursiveringar). Syftet med denna rapport är att göra en uppföljning av och även försöka göra en effektutvärdering av ett företagsstöd Sysselsättningsbidraget. När man gör en effektutvärdering av ett bidrag vill man veta om bidraget har någon effekt i något avseende, t.ex. på sysselsättningen. För att finna svar på denna fråga måste man försöka relatera verkligheten till om-inte-situationen dvs. vad hade utfallet för bidragsmottagande företag varit om bidrag inte hade givits. Vi kommer att lägga stor vikt vid hur man kan försöka skapa denna om-inte-situationen utifrån data för en mängd företag, varav vissa fått Sysselsättningsbidrag och andra inte. Rapporten kommer att beröra flera av de regionala företagsstöden men huvudfokus ligger på Sysselsättningsbidraget, ett bidrag som ges till vissa företag i förfördelade regioner för att subventionera och därmed underlätta sysselsättningsökningar. Sysselsättningsbidraget har funnits sedan 1970-talet och har under de senaste 10 åren kostat cirka 200 miljoner kronor per år. Bidraget har aldrig varit föremål för någon effektutvärdering. Sysselsättningsbidragets mål enligt förordningen är att främja ekonomisk tillväxt och en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet (SFS 1998:996, 1 ). Om vi ser på en mer konkret beskrivning av avsikterna med bidraget får vi enligt Faktablad från Nutek ( veta att: Sysselsättningsbidraget kan ges till företag [ ] som skapar nya och varaktiga arbetstillfällen. Sysselsättningsbidraget är ett av de regionalpolitiska fö- 7

9 retagsstöden, som alla syftar till ökad tillväxt och en balanserad regional utveckling. (våra kursiveringar) Hur konkret, uppföljningsbar och utvärderingsbar är denna ambition? Vad nya arbetstillfällen är kanske självklart men hur många sådana ska skapas? Hur snabbt skall de skapas? Hur länge ska sedan de finnas kvar för att vara varaktiga? Vad betyder ökad tillväxt konkret och hur mycket skall till för att något skall anses öka? Slutligen, vad är en balanserad regional utveckling? Det finns mycket oklarheter i själva beskrivningen av bidragets avsikter, vilket naturligtvis gör det svårt dels att bestämma vilka som ska beviljas bidrag, men också att senare utvärdera eventuella effekter av givet bidrag. Hur ska man kunna bedöma att målen nåtts när målen är så otydliga? I föreliggande rapport kommer vi att föreslå några konkreta sätt att mäta Sysselsättningsbidragets eventuella effekter. Vi kommer att beskriva företag som fått bidraget och andra företag som inte fått bidrag ur en rad aspekter. För att målet ovan ska nås ökad sysselsättning krävs att många företag överlever och/eller att sysselsättningen ökar i överlevande företag. För att ett företag skall vara livskraftigt i ett lite längre perspektiv bör det även prestera ett förädlingsvärde per anställd som når en viss miniminivå. Förädlingsvärdet är värdet av det som produceras minskat med kostnaderna för insatsvaror och det ska täcka lönekostnader, avskrivningar, skatt, räntor och vinstkrav (Sundberg, 1998, sid. 73). Det totala förädlingsvärdet i en region utgör Bruttoregionprodukten (BRP), den regionala motsvarigheten till BNP. Alla regioners BRP summerar till riket BNP. Förädlingsvärdet är därmed direkt kopplat till ett av flera sätt att mäta regioners relativa framgång och tillväxt. 1 Rent konkret ska vi försöka mäta Sysselsättningsbidragets effekt på företagens överlevnadsförmåga sysselsättningsutvecklingen utvecklingen av förädlingsvärdet per anställd 2. Regionalpolitiskt företagsstöd Sammanfattning av avsnitt 2: Idag finns fyra större regionalpolitiska företagsstöd (vi bortser från Småföretagsstödet, se Tabell 1). De subventionerar transporter, investeringar eller arbetskraften i företrädelsevis Stödområdena. Bidraget för vårt fokus Sysselsättningsbidraget har som avsikt att skapa nya och varaktiga arbetstillfällen. Vi beskriver det relativt komplicerade regelverk som styr Sysselsättningsbidraget. Reglerna skapar problem då vi ska utvärdera huruvida nya och varaktiga arbetstillfällen skapats. Framför allt betalas bidraget ut under en femårsperiod vilket gör det svårt att definiera ett insatsår för bidraget. Subventionen är störst första året och minskas sedan successivt. Totalt under en femårsperiod blir subventionen ungefär 6 eller 10 procent (stödet är olika i de två Stödområdena) av en genomsnittslönekostnad. 1 Se Eliasson och Westerlund (2003) för en diskussion om BRP och andra indikatorer på regional tillväxt. 8

10 2.1. Allmänt I denna rapport kommer vi främst att diskutera Sysselsättningsbidraget men vi kommer också att beröra det som i SOU 2000:87 (sid. 192) kallas de sex regionalpolitiska företagsstöden. Sammanfattning av dessa sex företagsstöd visas i Tabell 1 nedan. Vissa av stöden är generella, andra selektiva. Ett generellt stöd ges till företag med verksamhet inom det geografiska område som omfattas av bidraget och som levt upp till vissa villkor. För ett selektivt bidrag ska däremot en stödgivande myndighet (vanligen Länsstyrelsen eller Nutek) bedöma ansökningar och bevilja eller avslå dessa enligt vissa uppställda kriterier. TABELL 1 Sammanfattning av de sex regionalpolitiska företagsstöden Bidrag Omfattning Område Ändamål Sedan År Mkr 2 Regionalt utveck- Selektivt Stödomr. A och B, Investering lingsbidrag vissa exkluderingar Regionalt transport- Generellt Fyra norrlandslän 4 Transport bidrag Landsbygdsbidrag 5 Selektivt Stödomr. A och B, Investering vissa exkluderingar 6 Sysselsättningsbidrag Generellt Stödomr. 1 och 2 Arbetskraft gamla 7 Sysselsättningsbidrag Selektivt Stödomr. A och B, Arbetskraft nya vissa exkluderingar 9 Småföretagsstöd Selektivt Hela landet Arbetskraft Nedsatta socialavgifter Generellt Vissa kommuner 11 Arbetskraft Källa: Nutek (2002) för de beviljade beloppen Även Nutek (1999, 2000, 2001) har konsulterats tillsammans med information på Nuteks hemsida, Bidragen i Tabell 1 gäller för investeringar (hårda och/eller mjuka), transporter eller för att subventionera arbetskraften, t.ex. vid nyanställningar som är fallet för Sysselsättningsbidraget. Samtliga bidrag betalas ut i efterskott dvs. då stödberättigad aktivitet redan utförts. Det äldre generella sysselsättningsbidraget ersattes år 1998 med ett selektivt bidrag. Viss utfasning av det äldre bidraget pågick dock 2 Källa: Nutek R2002:4, Tabell 1. Obs. att siffrorna här endast avser bidragsdelen medan även lån ingår i stödformen som heter Landsbygdsstöd. 3 Regionalt utvecklingsbidrag (RUB) kom till vid sammanslagning av lokaliseringsstödet och utvecklingsbidraget (Se SOU 2000:87, sid. 195.). Vi har data för en betydligt längre period, nämligen , men kommer bara att använda uppgifter fr.o.m för att täcka samma period som täcks av data för Sysselsättningsbidraget. 4 Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland (se vidare SFS 2000:281). 5 Landsbygdsbidraget är en del av det sk. Landsbygdsstödet som även inkluderar lån. Vi inkluderar inte bidrag till kommersiell service som är en del av bidraget och som går främst till livsmedelsbutiker. 6 Får även ges till glesbygd och landsbygd (se vidare SFS 2000:283, 8 ). 7 Bidraget fasas ut och året 2000 var sista året för vilket man kunde få förstaårsstöd enligt de gamla generella reglerna. 8 Enligt Nutek R2002:4 (inledningen) så avser denna siffra kvalifikationsåret Se SFS 1998:996, 5, samt Bilaga B1. 10 Avser beviljat stöd. 11 Se SFS 1990: Enligt SOU 2000:87 (sid. 199). har stödformen ännu ej godkänts av EG-kommissionen. Idag kan det endast utgå enligt riktlinjerna för sk. försumbart stöd. 9

11 även år 2001 enligt Tabell 1. Störst i pengar räknat är numera Regionalt utvecklingsbidrag, ett investeringsbidrag, följt av det generella transportbidraget. Därefter kommer det nya selektiva Sysselsättningsbidraget med cirka 200 Mkr per år. Senare i rapporten kommer vi att analysera data för företag som fått Sysselsättningsbidrag resp. företag som inte fått samma bidrag. Vi kommer att inkludera uppgifter på huruvida de olika företagen fått Regionalt utvecklingsbidrag (RUB) och/eller Landsbygdsbidrag (LBB, vi använder bidraget exklusive Stöd till Kommersiell Service). Därmed kommer vi att i någon mån täcka in 69 procent av de regionalpolitiska företagsstöden i Tabell 1 ovan och 100 procent av de regionalpolitiska företagsstöden i samma tabell som främst gäller Stödområde A och B (tidigare 1 och 2). Målbeskrivning enligt Nuteks faktablad för de tre bidrag vi kommer att ha data för Sysselsättningsbidraget, RUB och LBB sammanfattas nedan: TABELL 2 Syftet med tre olika regionalpolitiska företagsstöd Sysselsättningsbidrag: Sysselsättningsbidraget kan ges till företag eller annan verksamhet [...] som skapar nya och varaktiga arbetstillfällen. Sysselsättningsbidraget är ett av de regionalpolitiska företagsstöden, som alla syftar till ökad tillväxt och en balanserad regional utveckling (Faktablad, våra kursiveringar). Regionalt utvecklingsbidrag: Regionalt utvecklingsbidrag kan ges för investeringar av olika slag till verksamheter som bedöms bli lönsamma och varaktiga. Regionalt utvecklingsbidrag är ett av de regionalpolitiska företagsstöden, som alla syftar till ökad tillväxt och en balanserad regional utveckling (Faktablad, våra kursiveringar). Landsbygdsstöd 13 : Syftet är att främja investeringar, öka sysselsättningen och öka eller bibehålla servicen. Bidrag kan därför ges för sk. materiella och immateriella investeringar. [...] Bidrag kan endast lämnas till en verksamhet som bedöms få en tillfredsställande lönsamhet och ge de anställda en varaktig sysselsättning på en ort med goda förutsättningar för verksamheten. Dessutom beaktas om stödet kan komma att påverka konkurrensförhållandena på marknaden (Faktablad, våra kursiveringar). 14 Sammanfattningsvis vill man alltså med dessa tre företagsstöden bidra till att skapa varaktiga arbetstillfällen i lönsamma verksamheter. Sysselsättningsökning är ju dock inget mål i sig ur ett företagsekonomiskt perspektiv att öka antalet anställda ökar ju direkt även personalkostnaderna. Tvärtom, en rationalisering eller en fusion som ökar sannolikheten att företaget skall överleva kan samtidigt leda till att sysselsättning minskar (tillfälligt eller permanent). Därmed är målen för t.ex. Sysselsättningsbidraget till viss del motstridiga. Vi kommer därför i ett försök att ge en heltäckande bild att mäta bidragets eventuella effekter på förädlingsvärdet per anställd som kan anses som ett mer relevant mått ur ett företagsekonomiskt perspektiv (se vidare avsnitt 7.4). Bidragsbeloppen är olika för de tre stöden Sysselsättningsbidrag, RUB och LBB. För Sysselsättningsbidraget betalas belopp per ny årsarbetskraft enligt Tabell 3. För RUB är bidraget en andel av investeringskostnaden. Hur stor andel bestäms 13 Landsbygdsstöd kan innebära både lån och bidrag. Vi kommer att använda data endast på bidragsdelen exklusive bidrag till kommersiell service (se vidare Nuteks hemsida). Lånedelen lämnas helt utanför analysen eftersom vi vill ha jämförbarhet med de två övriga bidragen Sysselsättningsbidrag och Regionalt utvecklingsbidrag. 14 Landsbygdsbidraget ges till små och medelstora företag, dvs. företag som har färre än 250 anställda eller har en årsomsättning som motsvarar högst 40 miljoner euro eller har en balansomslutning som motsvarar högst 27 miljoner euro (se SFS 2000:283, 5 ). 10

12 dels av i vilket Stödområde företaget ligger och dels av vad investeringen gäller (se vidare Faktablad). LBB, slutligen, får lämnas till samma stödmottagare med högst kronor under en treårsperiod (se SFS 2000:283, 4). Enligt det datamaterial vi erhållit från Nutek (se vidare avsnitt 4.3) är det maximala totala beviljade generella Sysselsättningsbidraget 20 miljoner kronor. För det selektiva Sysselsättningsbidraget liksom för RUB är maximalt beviljat belopp 60 miljoner kronor. Slutligen, för Landsbygdsbidraget, finns några bidrag på det maximala beloppet kr Sysselsättningsbidraget regler och tillämpning 16 Sysselsättningsbidraget har funnits sedan 1970-talet (SFS 1970:180). Det var t.o.m. år 1997 ett generellt bidrag i bemärkelsen att företag inom Stödområdet som hade ökat sysselsättningen, gavs rätt att i princip rekvirera bidrag från stödgivande myndighet. Ett exempel på ett sådant generellt bidrag idag är transportbidraget där transporter till och från företag i de fyra nordligaste länen subventioneras till en viss andel beroende på zontillhörighet (se SFS 2000:281, 3 ). Det är flera olika myndigheter som har haft ansvaret för Sysselsättningsbidraget genom åren. Från början beslutade AMS (Arbetsmarknadsstyrelsen) om samtliga bidrag. Senare under 1970-talet decentraliserades beslutanderätten och lades över på länsarbetsnämnderna. I och med den nya förordningen 1990 (SFS 1990:642) fördes beslutanderätten över från länsarbetsnämnderna till länsstyrelserna. Huvudmannaskapet för sysselsättningsbidraget och viss beslutanderätt fördes 1983 över från AMS till SIND (Statens industriverk) bildades Nutek, SIND upphörde och huvudansvaret för Sysselsättningsbidraget följde med till Nutek gjordes Sysselsättningsbidraget om till ett selektivt bidrag. 18 Det innebär att företag som har verksamhet inom stödberättigat område (se vidare avsnitt 4.1) och som planerar att öka sin sysselsättning, kan lämna in en preliminär ansökan om Sysselsättningsbidrag. Ansökan prövas av en stödgivande myndighet (vanligen länets länsstyrelse eller Nutek). Mål för Sysselsättningsbidraget är att främja ekonomisk tillväxt och en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet (SFS 1998:996, 1 ). För det nya selektiva Sysselsättningsbidraget gäller att bidraget bara skall ges om bidraget bedöms vara avgörande för att [...] ökning av sysselsättningen skall komma till stånd (SFS 1998:996, 3 ). Detta innebär att mottagarföretagen inte skall vara för bra eftersom de då kan anses klara sig utan bidraget. Men bidragsföretagen ska inte heller vara för dåliga eftersom det också finns ett krav att stöd 15 Dessa maximala belopp avser enskilda bidrag. Ett och samma företag kan dock ha fått flera bidrag och därmed större totala belopp. 16 En tjänsteman på Nutek har granskat vår beskrivning av detaljerna kring Sysselsättningsbidraget i detta avsnitt. Eventuella återstående felaktigheter är författarnas ansvar. 17 Informationen i hela detta stycke kommer från handläggare på Nutek. 18 En utfasningsperiod av det generella bidraget följde sedan vilket gjorde att det generella och selektiva Sysselsättningsbidraget existerade sida vid sida några år. 11

13 får ges endast till en verksamhet som bedöms få en tillfredställande lönsamhet (SFS 1998:996, 17 ) 19. Utbetalningar av Sysselsättningsbidraget (både det äldre generella och det nyare selektiva) sker under en period av fem år. 20 I Tabell 3 nedan visas hur utbetalningarna av Sysselsättningsbidraget per ny årsarbetskraft (1.650 arbetstimmar) betalas ut till arbetsgivaren under fem år. För det generella Sysselsättningsbidraget gällde för samtliga stödföretag beloppen i Tabell 3, medan för det selektiva bidraget dessa belopp är maxbelopp. Stödgivande myndighet beslutar om man vill ge maxbeloppet som förstaårsstöd, eller ett lägre belopp (se vidare avsnitt 5.6 angående användningen av maxbelopp). Bidragen år 2 5 följer därefter automatsikt som andelar av förstaårsstödet. TABELL 3 Sysselsättningsbidragets belopp Stödområde 1 resp. A Stödområde 2 resp. B År Andel av År 1 Belopp max Andel av År 1 Belopp max / / / / / / / / Totalt Källa: SFS 1998:996, 21. Bidragen år 2 5 ges som andelar av förstaårsstödet. Stödområde 1 och 2 gällde t.o.m. år 1999 och därefter Stödområde A och B (se vidare avsnitt 4.1). Beloppen avser per ny årsarbetskraft (ÅAK) på arbetstimmar. För att kunna jämföra Sysselsättningsbidragets storlek med något kan vi använda den genomsnittliga arbetsinkomsten per år i Sverige, vilket är kr. 21 Om vi räknar med 45 procent indirekta lönekostnader 22 är genomsnittliga arbetskostnaden ungefär kr. De maxbelopp som idag ges som Sysselsättningsbidrag första året enligt Tabell 3, kr respektive kr, är således ungefär 15 respektive 10 procent av en genomsnittslönekostnad. De totala maxbeloppen för Sysselsättningsbidraget på kr respektive kr är 10 procent respektive 6 procent av fem genomsnittsårslöner inkl. indirekta lönekostnader. 23 Bohm och Lind (1993) analyserar effekten av sänkt arbetsgivaravgift i Norrbotten under åren , där subventionen var sju procent av den totala arbetskraftskostnaden. I de fall företag med Sysselsättningsbidrag får maxbeloppen enligt Tabell 3 ger det under fem år alltså en subvention på ungefär samma nivå som Bohm 19 Ideella organisationer och intresseorganisationer undantas detta lönsamhetskrav (SFS 1998:996, 17 ). Eftersom vi bara kommer att analysera Aktiebolag (se avsnitt 4.3) torde inslaget av dessa organisationer vara marginellt. 20 Fr.o.m. kvalifikationsår (det år sysselsättningsökningen sker) 1990 gäller fem års utbetalning medan innan dess bidraget gavs i sju årsutbetalningar. 21 Detta är genomsnittlig arbetsinkomst för helårs- och heltidsanställda individer, år, som saknar inkomst från näringsverksamhet, i 2000 års priser. Källa: SCB, Inkomstfördelningsundersökningen (HINK), även benämnd Hushållens ekonomi (HEK). 22 Indirekta lönekostnader varierar beroende på personalkategori m.m. men 45 procent är en normal nivå. 23 Då har vi inte tagit hänsyn till inflation, löneökning eller diskontering. 12

14 och Linds exempel i Stödområde B, något högre för företag i Stödområde A. Observera dock att exemplet i Bohm och Lind gällde en generell sänkning av arbetsgivaravgiften (för alla anställda dock bara i vissa sektorer 24 ) medan Sysselsättningsbidraget endast subventionerar en ökning av sysselsättningen, dvs. det är en subvention på marginalen. Bohm och Linds studie diskuteras närmare i avsnitt 7.3. Såsom redan sagts gäller för det nya selektiva bidraget att i varje ärende prövas om bidraget är nödvändigt för att åstadkomma avsedd sysselsättningsökning. Syftet med denna regeländring är bland annat att förstärka bidragets möjligheter att med större effektivitet främja utvecklingen och omvandlingen av näringslivet (Nutek R2001:9, sid. 15, våra kursiveringar). Problemet är att man inte vet huruvida stödmyndigheterna klarar av att bedöma ansökningarna och bevilja de bästa ansökningarna (SOU 2000, sid. 201). Hur ska en myndighet kunna avgöra att bidraget är nödvändigt för att en sysselsättningsökning ska komma till stånd? Det blir en prövning i varje enskilt fall. Myndigheten skall bedöma om affärsidén håller, att företaget är bärkraftigt, att annan finansiering än bidrag är ordnat, etc. Hur väl klarar man då av att välja ut de bästa ansökningarna? Det finns ingen systematisk uppföljning av Sysselsättningsbidraget på Nutek. För det Regionala Utvecklingsbidraget har man enkätuppgifter på vad bidragsmottagande företag tror att bidraget skall ge, vilket man senare jämför med det reella utfallet. Man gör inget liknande för Sysselsättningsbidraget. Sysselsättningsbidraget hanteras parallellt av Länsstyrelserna, Nutek och regeringen. Länsstyrelserna hanterar de flesta ärenden vilket är ärenden med verksamhet bara i det egna länet. Nutek har hand om bidrag som rör företag med verksamhet i fler än ett stödberättigat län och regeringen, slutligen, har fattat beslut endast i ett fåtal större ärenden under åren Till viss del skedde dessa beslut inom Omställningsgruppens arbete, dvs. bidrag till kommuner som förlorade många arbetstillfällen vid nedläggning av försvarsverksamhet (se vidare avsnitt 9.4). Att söka ett Sysselsättningsbidrag och att senare få det utbetalt påverkar verksamheten och penningflödena i företaget under flera år. Vi visar i Tabell 4 tidsperspektivet för det selektiva Sysselsättningsbidraget. Antag att ett företag planerar att öka sysselsättningen under år Det är för denna planerade ökning man lämnar in en Ansökan om preliminärbeslut för sysselsättningsbidrag. 25 Ansökan måste skickas in innan sysselsättningsökningen sker. 26 Ansökan behandlas av Länsstyrelsen eller Nutek (och i vissa sällsynta fall regeringen) och i de fall den tillstyrks får företaget ett preliminärt beslut om bidragets storlek dvs. för hur många nya årsarbetskrafter bidrag beviljas, bidraget per årsarbetskraft samt såle- 24 Sänkningen av arbetsgivaravgiften omfattade fem delbranscher: Gruvverksamhet, Tillverkningsindustri, Produktionsvaruorienterad partihandel, Hotell-, pensionats- och campingverksamhet samt Uppdragsverksamhet (Bohm och Lind, 1988, sid.18). 25 Blanketten Ansökan om preliminärbeslut för sysselsättningsbidrag enligt SFS 1998:996 senast ändrad 2000:1141 finns t.ex. på Nuteks hemsida ( 26 Har företaget särskilda skäl kan ansökan lämnas in senast en månad efter en nyanställning, se 13

15 des hur stort det totala preliminärt beviljade bidragsbeloppet är. Beloppen i Tabell 3 är maxbelopp för det selektiva Sysselsättningsbidraget och stödgivande myndighet kan besluta huruvida maxbelopp eller ett lägre belopp ska ges per ny årsarbetskraft (för vidare diskussion om maxbeloppet se avsnitt 5.6). TABELL 4 Tidsperspektivet på det selektiva Sysselsättningsbidraget Aktivitet /År Före bidraget, Ansökan om preliminärt Sysselsättningsbidrag Kvalifikationsår Ansöker om utbetalning (senast 31/8) Utbetalning 1 Utbetalning 2 Utbetalning 3 Utbetalning 4 Utbetalning 5 Efter bidraget X X X X X X X X X Det år företaget planerar att öka sin sysselsättning kallas kvalifikationsår. Om i exemplet i Tabell 4 sysselsättningsökningen verkligen kommer till stånd under kvalifikationsåret 1998 måste företaget året efter (1999) senast 31 augusti, lämna in en Ansökan om utbetalning av sysselsättningsbidrag. 27 Missar man detta datum går företaget miste om förstaårsstödet men kan däremot få ut stöd fr.o.m. andra året (utbetalning 2 i Tabell 4). För de ansökningar som kommer in i tid och där företaget har haft en sysselsättningsökning (som ska intygas av revisor och facklig representant.) sker utbetalning av förstaårsbidrag löpande under ansökningsåret, dvs. under 1999 i vårt exempel i Tabell 4. Om man inte haft sysselsättningsökning kan man skjuta på förstaårsutbetalningen. När man väl fått en förstaårsutbetalning rullar dock de övriga fyra på under de nästföljande åren. Om man under något av åren inte har kvar den initiala sysselsättningsökningen blir utbetalningen noll kronor. Dock kan inte företag bli återbetalningsskyldiga av redan utbetalade bidragsmedel (annat än om oegentligheter låg bakom bidragsansökan, se SFS 1998:996, 27 ). Om sysselsättningsökningen är mindre än den man fick preliminärt beviljat Sysselsättningsbidrag för, så minskas utbetalningarna i motsvarande grad. Om man däremot ökar sysselsättningen med mer än planerat måste man lämna in ytterligare en ansökan om Sysselsättningsbidrag om man vill ha bidrag för den extra sysselsättningsökningen. Skillnaden mellan förloppet i Tabell 4 ovan som gäller för det selektiva Sysselsättningsbidraget och det äldre generella Sysselsättningsbidraget är att man för det generella inte behövde lämna in en ansökan om preliminärt bidrag. För det äldre generella bidraget var det bara ett slutligt beslut som gav bidrag till dem som kunde uppvisa en sysselsättningsökning för föregående år. Som framgår av Tabell 4 är det hela sju kalenderår som förflyter mellan före bidraget och efter bidraget på grund av ansökningsprocessen och att sysselsättningsökningen sedan är subventionerad i fem års tid. Detta skapar problem vi ut- 27 Blanketten finns t.ex. på Nuteks hemsida ( 14

16 värdering av bidraget. Det finns inget egentligt insatsår utan snarare en insatsperiod av flera år. 3. Möjliga effekter av bidraget och mätproblem Sammanfattning av avsnitt 3: Vi diskuterar vilka möjliga effekter ett företagsstöd kan ha, både positiva och negativa. Det så kallade selektionsproblemet att företagen som får bidrag inte är en slumpmässig mängd av samtliga företag leder till problem när bidragets eventuella effekter ska utvärderas. Andra komplikationer med sysselsättningsbidraget påpekas, främst att sysselsättningsökning för det generella bidraget både är kvalifikationsvariabel för att få bidraget och även målvariabel vid utvärdering. Ytterligare försvårande omständigheter i utvärderingssynpunkt är att bidraget kan ges flera gånger till samma företag och att samma företag även kan få flera olika typer av stöd. Slutligen kommenteras några få svenska utvärderingar av svenska företagsstöd, där vi konstaterar att det finns mycket få effektutvärderingar gjorda på detta område Möjliga effekter av sysselsättningsbidraget Önsketanken är att det skulle vara enkelt att beräkna effekten av ett företagsstöd (eller någon annan politiskt beslutad stödform). I så fall skulle man kunna dra slutsatser som satsar man 100 kronor i stödet X får man 200 kronor tillbaka och därmed utöka stödet tills effekten är densamma som kostnaden 28. Om effekten var enkel att beräkna skulle man också kunna komma fram till en slutsats som satsar man 100 kronor på stödet Y får man bara 50 kronor tillbaka och således avskaffa stödet Y, om man bara är intresserad av lönsamhet mätt i pengar. Nu är det inte så enkelt att utvärdera ett företagsstöd eller andra politiska åtgärder. Dessutom kan det finnas (mer eller mindre uttalade) politiska målsättningar som existerar, oavsett ett bidrags eventuella effekter som kan mätas i pengar. Vi ska se på de effekter på framför allt sysselsättningen som ett företagsstöd kan ha. Antag att ett bidrag går till vissa företag och inte till andra och att bidrag betalas ut i kronor per ny sysselsatt. Antag också att vi kan mäta att företag som fått bidrag ökat sin sysselsättning med mer än företag som inte fått bidrag (vi bortser just nu från att det inte är trivialt att utse vilka icke-mottagare man ska jämföra bidragsföretagen med, se vidare avsnitt 4.1). Kan vi av detta dra slutsatsen att bidraget leder till ökad sysselsättning? Nej, det vore alltför förenklat. Den bruttoeffekt som observeras (antalet fler sysselsatta i bidragsföretag jämfört med andra företag) måste korrigeras för olika indirekta effekter av bidraget. Tabell 5 visar på ett sätt att dekomponera den sysselsättningsökning som bidraget förefaller ge upphov till. För det första måste vi ta hänsyn till den så kallade dödviktseffekten dvs. att vissa företag hade nyanställt alldeles oavsett bidraget. Bidraget blir då bara en subvention till företagsägarna. För det andra måste man korrigera för undanträngningseffekter dvs. att företag som inte får bidrag kanske tappar kunder eller anbud och 28 Det rimliga för varje typ av stöd/bidrag är avtagande marginalavkastning. Se dock ett festligt exempel där man tror att man hittat ett par guldbyxor citeras i Bergström m.fl. (2002, sid. 51). 15

17 som en konsekvens måste minska sysselsättningen. Dessa bestämmelser kring Sysselsättningsbidraget för att försöka begränsa undanträngning av befintliga företag. För tjänste- och serviceföretag som söker bidrag gäller att de ska konkurrera utanför den lokala marknaden (SFS 1998:996, 6 ). För turism gäller att verksamheten ska vara på redan etablerade turistorter (SFS 1998:996, 7 ) vilket i och för sig kan leda till undanträngning på den befintliga turistorten men man skapar inte undanträngning genom att uppmuntra nya turistorter. Vi återkommer till diskussion om undanträngning i avsnitt 9.3. En tredje korrigering som måste göras av observerad bruttoeffekt på sysselsättningen är för olika sidoeffekter av bidraget som kan vara både positiva och negativa. Om det går bra för bidragstagande företag så kan detta även komma underleverantörer till del som därmed också ökar sysselsättningen. Dock kan även hårdare konkurrens om arbetskraften påverka lönebildningen och leda till minskad sysselsättning på längre sikt. Nettoeffekten kan alltså sammantaget vara större eller mindre än bruttoeffekten. TABELL 5 Bruttoeffekt och nettoeffekt av Sysselsättningsbidraget Bruttoeffekt Antal extra sysselsatta efter bidraget dödviktseffekt De som skulle ha fått jobb även utan bidraget undanträngningseffekter Företag som inte får bidrag tappar kunder och får säga upp personal +/ sidoeffekter Underleverantörer, effekt på lönebildning, etc. = Nettoeffekten Antal extra sysselsatta som direkt följd av bidraget 3.2. Selektionsproblemet När man inom den medicinska vetenskapen vill testa huruvida ett läkemedel har önskvärd effekt kan man slumpmässigt dela in försökspersoner i två grupper. Ena gruppen får läkemedlet man vill testa och den andra gruppen får en placebo ( sockerpiller ). I så kallade double-blinded experiments vet inte ens försökspersonalen vilka som får vilket medel. Om indelandet av personerna i de två grupperna gått rätt till (indelningen skedde slumpmässigt, inga gruppbyten tillåts, inga alternativa mediciner används vid sidan om experimentet, etc.) kan man få en uppskattning av medicinens effekt (i något visst avseende) genom att jämföra dem som ätit medicinen med kontrollgruppen som ätit placebo. Experiment är sällan ett alternativ när man ska studera eventuella effekter på enskilda personer av samhälleliga fenomen som exempelvis högskoleutbildning, socialbidrag eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Problemet ur utvärderingssynpunkt är att grupperna av deltagare respektive icke-deltagare i t.ex. en utbildning, skett på ett icke-slumpmässigt sätt. Man kan troligen hävda att de som väljer t.ex. en högskoleutbildning har större motivation än någon som inte utbildar sig. Om man mäter inkomstskillnaden mellan de högskoleutbildade och de icke utbildade några år efter utbildningstillfället, kommer man att få en total skillnad som enkelt uttryckt består av två delar; en utbildningseffekt och en motivationseffekt. För exemplet högskoleutbildning tror man vanligen att båda effekterna är positiva (utbildning ökar inkomsten och de utbildade har högre motivation ). Om man då tolkar hela skillnaden mellan grupperna som en effekt av högskoleutbildningen så kommer man att överskatta utbildningens betydelse. De som utbildade sig skul- 16

18 le troligen ha haft en högre inkomst även utan utbildningen, på grund av motivation, studiebegåvning eller vad man vill kalla det. Det är alltså fel att tillskriva utbildningen hela inkomstskillnaden mellan de två grupperna. För att råda brist på avsaknaden av experiment kan man i vissa fall använda så kallade naturliga experiment. Detta är en möjlighet när någon omständighet gör att det uppstår en situation som liknar ett regelrätt experiment. Naturliga experiment är dock sällsynta och ytterligare ett sätt att försöka kvantifiera effekten av t.ex. en utbildning är olika statistiska metoder (Bratberg, m.fl. 2002, ger en bra sammanfattning av olika metoder) vilket inte heller är någon enkel lösning på ett komplicerat problem. 29 Ovan har vi med ett exempel effekt av en högskoleutbildning visat på det så kallade selektionsproblemet; att deltagare resp. icke-deltagare i utbildning inte fördelat sig i sina respektive grupper på ett slumpmässigt sätt. Samma problem gäller också när vi ska analysera företag och försöka besvara frågan vad är effekten av sysselsättningsbidraget? Vi har inte tillgång till något experiment, t.ex. att bidraget lottas ut slumpmässigt bland företag. Vi har inte heller tillgång till något naturligt experiment. De områden där företagen är berättigade att söka Sysselsättningsbidraget kan inte anses som slumpmässiga i förhållande till några andra områden. Stödområdet är tvärtom noggrant övervägda utifrån regionernas speciella förutsättningar och svårigheter. Vi har alltså ett stort selektionsproblem och inte någon omedelbar lösning på detta. Selektionsproblemet kan uppstå på flera olika sätt. Wren och Storey (2002) studerar effekter av ett mjukt företagsstöd (rådgivning, konsultverksamhet, marknadsföring, etc.) i Storbritannien. Selektion av bidragsmottagare sker i flera steg och det är både fråga om självselektion (att företagen själva väljer t.ex. att söka bidrag) och administrativ selektion dvs. att en myndighet eller en administratör väljer ut vilka som ska få bidrag. För det svenska generella Sysselsättningsbidraget fanns selektion i två steg. För det första har stödberättigade företag verksamhet inom Stödområdet. Detta bestäms naturligtvis på lite längre sikt och är given i det korta perspektivet. Det kan dock vara så att Sysselsättningsbidraget (och/eller andra bidrag) är en förutsättning för etablering i stödberättigat område (se vidare diskussion i avsnitt 9.4 för sk. callcenters). Givet att ett företag hade verksamhet inom Stödområdet skulle sysselsättningen öka för att därmed ge rätt till sysselsättningsbidraget. Vilka företag som ökat sysselsättningen och därmed kunde få ta del av bidraget är så kallad självselektion. För det selektiva Sysselsättningsbidraget som finns sedan 1998 är selektionen mer komplicerad. För det första har företagen självselekterat sig till att ha verksamhet inom stödområdet eller ej. För det andra självselekteras företagen till att planera sysselsättningsökning eller ej. För det tredje, betingat på planerad sysselsättning- 29 Vi har inte tillgång till data på företag som sökt selektivt Sysselsättningsbidrag men fått avslag. Enligt Nutek är ansökan om Sysselsättningsbidrag en process över ganska lång tid. Företag som inser att de nog kommer att få avslag väljer ofta att dra tillbaka sin ansökan, vilket gör att data inte lagras om avslagna ansökningar. Wren och Storey (2002) har dock tillgång till data från företag som inte får bidrag och kan därför använda Heckmans välkända tvåstegs-metod. 17

19 sökning, kan företagen välja att ansöka om preliminärt selektivt sysselsättningsbidrag eller ej, vilket också är självselektion. För det fjärde ska en stödgivande myndighet bedöma ansökningar som kommer in, dvs. en administrativ selektion. För det femte och sista ska sysselsättningen också komma till stånd för att bidrag skall betalas ut. Det sista steget är återigen självselektion. Totalt har vi alltså fyra steg av självselektion och ett steg av administrativ selektion för det selektiva Sysselsättningsbidraget. Utifrån Nutek-data som används kan vi tyvärr inte säga något om de företag som sökt Sysselsättningsbidrag men nekats. Vi kan bara identifiera de som beviljats preliminärt bidrag samt de som erhållit utbetalda medel. Om vi ska fortsätta med parallellen till effekten av högskoleutbildning som diskuterades ovan, är företag som får Sysselsättningsbidraget en positivt eller negativt selekterad grupp bland alla företag? Det vill säga, om vi kommer att hitta en effekt av sysselsättningsbidraget på sysselsättningen, är denna effekt en över- eller underskattning av den rena effekten? Vi har tidigare nämnt att Stödområdet där man kan ansöka om Sysselsättningsbidrag är just Stödområde på grund av att situationen allmänt kan anses svårare där (högre arbetslöshet, liten lokal marknad, långa avstånd, ogynnsam befolkningsutveckling, etc.). Det är dock inte säkert att stödföretagen har en mindre gynnsam situation är företag på andra platser. Ett exempel är att enligt förordningen (SFS 1998:996, 6 ) ska stöd till den privata tjänste- och serviceverksamheten gå till dem som inte bara har en lokal eller regional marknad. Det vill säga bidragstagarna i dessa branscher ska ha en nationell eller internationell marknad. Denna större marknad kan göra att Stödföretagen i genomsnitt kanske är mindre känsliga än andra företag för lokala förhållanden. Lönekostnaden är (i princip) densamma i hela Sverige men Sysselsättningsbidraget är en subvention av lönekostnaden, dvs. man försöker på detta sätt kompensera för något annat som är mångdimensionellt, svårgripbart och därmed synnerligen svårt att mäta. 30 Stödföretagen som erhållit generellt Sysselsättningsbidrag ökade alla sysselsättningen så med avseende på sysselsättningsutvecklingen är alltså Stödföretagen en positivt selekterad grupp bland alla företag inom Stödområdet. Om vi observerar bättre sysselsättningsutveckling i Stödföretagen jämfört med övriga företaget inom Stödområdet och om hela denna skillnad tolkas som en effekt av bidraget, kommer vi således att överskatta bidragets effekt. Mottagare av det generella Sysselsättningsbidraget är otvetydigt en positivt selekterad grupp bland alla företag i Stödområdet med avseende på sysselsättningsökningar. Med avseende på andra prestationsmått såsom lönsamhet eller överlevnad kan vi dock inte säga något om huruvida bidragsföretagen är positivt eller negativt selekterade. Vi ska i avsnitt 4.1 definiera en annan grupp som vi kan jämföra Stödföretagen med företag som ökar sysselsättningen och som ligger inom Målområdet men inte inom Stödområdet, ett område vi kallar Jämförelseområde. Vi kommer att kalla dessa företag Växande jämförelseföretag. I jämförelse med dessa kan vi 30 Lindblad (2002) föreslår ett sätt att mäta kommuners olika förutsättningar med ett sårbarhetsindex. 18

20 inte säga huruvida Stödföretagen är positivt eller negativt selekterade 31 Å ena sidan har man i Jämförelseområdet allmänt ett mer gynnsamt utgångsläge (se vidare avsnitt 4.1). Å andra sidan finns det flera företagsstöd som bara kan sökas inom Stödområdet (Sysselsättningsbidraget och RUB) vilket gör att företag inom Stödområdet har mer gynnsamma förutsättningar. Vi kan alltså inte a-priori säga huruvida de växande företagen i Jämförelseområdet har en bättre eller sämre situation än Stödföretagen. Sammanfattningen av problemet när Sysselsättningsbidraget effekter ska utvärderas, är att sysselsättningsökning är både kvalifikationsvariabel och målvariabel. Stödföretagen har alla ökat sysselsättningen och därmed kvalificerat sig för bidraget. Samtidigt vill vi mäta bidragets eventuella effekter på sysselsättningen, och då är samma sysselsättningsökning målvariabel Övriga komplikationer I inledningen sades något om Sysselsättningsbidragets utvärderingsbarhet utifrån dess målsättning. Vi kunde konstatera att målen är flera, delvis motstridiga och går i princip inte att mäta man kan inte säga vilka förändringar som skall ske eller när dessa skall ske för att målen ska anses uppfyllda. Ytterligare en komplikation som påverkar bidragets utvärderbarhet är att samma företag kan få Sysselsättningsbidrag flera gånger t.ex. flera år i rad. Det äldre generella Sysselsättningsbidraget gavs ju till i princip alla företag som utökade sysselsättningen. Om samma företag tenderar att öka sysselsättningen år efter år så kommer bidraget i stor utsträckning att tillfalla samma grupp av företag. I avsnitt 5.4 ska vi se att detta framför allt var ett mycket framträdande drag hos det generella bidraget. För utvärderingen av bidraget innebär denna repetition av bidrag att det blir mycket svårt att utvärdera effekten av t.ex års generella Sysselsättningsbidrag om bidragsmottagarna i stor utsträckning även har fått bidrag 1994 och Ytterligare en försvårande omständighet är att samma företag kan få flera olika typer av bidrag. Enligt reglerna för det selektiva Sysselsättningsbidraget (SFS 1998:996, 4 ) kan man numera inte få sysselsättningsbidrag och regionalt utvecklingsbidrag för samma projekt. Dock kan samma företag få båda bidragen, samma år eller olika år. I avsnitt 5.3 visar vi hur utbrett det är att mottagare av Sysselsättningsbidrag också fått de två andra bidragen vi har data för RUB och LBB. Förutom dessa två bidrag finns det en stor flora av andra bidrag som vi inte har data för. I Nuteks finansieringsdatabas ( ) hittar vi följande olika företagsstöd: 41 typer av bidrag 21 typer av lån och krediter tio slags villkorslån fyra avskrivningslån 31 Här används termen selektion endast i teoretisk mening företag utanför Stödområdet kan ju inte i praktiken få Sysselsättningsbidrag (annat än om man har något arbetsställe inom Stödområdet). 32 Här syftar vi inte på att bidraget betalas ut under en period av flera år, utan vi behandlar alla totala beviljade belopp av Sysselsättningsbidraget som hörande till kvalifikationsåret. 19

21 11 garantier två typer av skattereduktion 11 olika slags vägledning och information. 33 Totalt finns alltså 100 olika typer av företagsstöd. Vissa är naturligtvis väldigt riktade och smala (ett exempel är bidrag till nordisk film för biograf och TV ) medan andra är av bredare intresse (t.ex. RUB). Den stora mängden bidrag leder till problem när vi ska utvärdera Sysselsättningsbidraget. De som inte har fått just Sysselsättningsbidrag kan ha fått ett eller flera andra typer av bidrag som påverkat företaget. Olika bidrag kan också förstärka eller försvaga varandra i något avseende. Att det finns en stor mängd bidrag innebär att om ett företag söker Sysselsättningsbidrag men får avslag från Länsstyrelsen, så kan man söka och kanske erhålla någon annan typ av bidrag istället. I vissa fall kan även Länsstyrelsen föreslå ett annat stöd av något skäl. Ur utvärderingssynpunkt innebär allt detta att gruppen av icke-mottagare inte är bidragsfri deras verksamhet kan ha påverkats av en mängd andra bidrag som vi inte känner till. Samma problematik är känd från utvärderingar av svensk arbetsmarknadspolitik riktad till arbetslösa. Carling och Larsson (2000) diskuterar problemet med det grundläggande antagandet i utvärderingslitteraturen, att det endast finns en period k då individerna kan delta i ett visst program. Den klassiska amerikanska utvärderingslitteraturen (se en bra sammanfattning av litteraturen i Bratberg m.fl., 2002) fokuserar främst på utvärdering av ett enskilt program som dessutom endast erbjuds vid en viss tidpunkt. Väljer man att inte delta så kan man vanligen inte heller delta vid ett senare tillfälle. I Sverige finns däremot de flesta arbetsmarknadspolitiska program tillgängliga under flera års tid och om en person inte deltar i ett visst program i år så kan han/hon delta vid ett senare tillfälle. Carling och Larsson konstaterar att den svenska arbetsmarknadspolitikens utformning medför ett problem som innebär att den grundläggande utvärderingsfrågan vad är effekten av delta i ett program jämfört med att inte delta? svårligen kan besvaras med tillgängliga data (sid. 185, våra kursiveringar). Situationen är mycket lik denna för svensk regionalpolitik riktad mot företag. Det grundläggande antagandet att det bara ska finnas en period k då företag kan få stöd gäller inte. Företagsstöden har vanligen existerat i åratal och i vissa fall i decennier vilket gör att inget stöd idag mycket väl kan betyda stöd imorgon. Bohm och Lind (1989) hittar inga sysselsättningseffekter i sin studie av de sänkta arbetsgivaravgifterna för vissa sektorer i Norrbotten på 80-talet. När författarna jämför sina resultat med betydligt mer optimistiska utvärderingar av kapitalsubventioner som hade gjorts tidigare, konstaterar de att de tidigare studierna handlat om effekten av kapitalsubventioner i ett läge där i stort sett inga andra regionalpolitiska åtgärder existerat, medan vi här 33 Även mjuka bidrag som t.ex. vägledning har utvärderats kvantitativt (se Wren and Storey, 2002). 20

22 studerat effekten av arbetskraftssubventioner i ett läge där det redan finns kapital- (och transport-) subventioner. I sistnämnda läget kan det helt enkelt förhålla sig så att redan existerande stödformer mobiliserat så mycket av de sysselsättningsmöjligheter som över huvud taget går att uppbringa att effekten av ytterligare stöd blir försumbar. [...] Vi vet ju inget om effekten av sänkt arbetsgivaravgift i ett läge där inget annat stöd finns (Bohm och Lind, 1989, sid. 348, våra kursiveringar). Den situation som råder nu är än mer influerad av en stor mängd mindre och större företagsstöd, vilket försvårar utvärdering. Företag kan också få del av andra fördelar än direkta företagsstöd. Vid vissa nyetableringar hjälper t.ex. Länsarbetsnämnden till med kostnader vid rekrytering och utbildning av personal. Detta är naturligtvis ett problem i utvärderingssynpunkt, att vissa företag kan ha fått favörer som vi inte kan kontrollera för. Om man definierar företagsstöd något vidare, blir komplikationerna än större. RRV (1999) tar upp i vilken utsträckning olika stödformer kombinerats med varandra till samma företag. RRV inkluderar förutom de regionala företagsstöden även arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kommer företag till godo, t.ex. lönebidrag. Den här typen av bidrag till företag faller helt utanför vår studie. Sammanfattningsvis är det ett faktum att ett företag kan få Sysselsättningsbidrag flera gånger, att det finns en mängd andra bidrag som vi i vissa fall känner till (Regionalt Utvecklingsbidrag och Landsbygdsbidrag) men i de flesta fall inte känner till. Slutligen förflyter flera år från bidragets beviljande till hela bidraget är utbetalt, vilket gör att det inte är trivialt att definiera en period före och en period efter bidraget som vi kan jämföra i jakt på eventuella effekter av bidraget. Det går egentligen inte att definiera ett enda insatsår utan vi har snarare en insatsperiod av flera år. Analyserna kommer att göras med dessa försvårande omständigheter i åtanke men vi kan konstatera att vi med tillgänglig statistisk metodologi inte kommer att till fullo kunna besvara alla frågor på ett tillfredställande sätt. Däremot kan alla dessa försvårande omständigheter kanske uppmuntra till vidare diskussion om utformningen av mål, ambitioner och regler för Sysselsättningsbidraget Tidigare utvärderingar av företagsstöd I den Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU, 2000) finns ett avsnitt kallat Genomgång av tidigare utvärderingar (avsnitt 8.3.3). Sammanfattningsvis finns det mycket få studier där man försöker kvantifiera eventuella effekter av olika företagsstöd. Vissa studier grundar sig på bidragsmottagarnas egna åsikter om huruvida bidraget varit av betydelse eller inte. Sådana analyser kan inte besvara huruvida bidraget haft någon effekt och huruvida dessa eventuella effekter överstiger bidragets kostnader. Vissa studier är mer beskrivande till sin karaktär, t.ex. Nuteks (1993) Värdet av regionalpolitiken där man på aggregerad nivå beskriver företagsstöd per invånare, till vilka branscher bidrag gått, etc. Regelrätta effektutvärderingar av olika företagsstöd finns bara ett fåtal. Vi gör inte anspråk på att här täcka alla (dock få) studier som finns. Istället ska vi bara kortfattat nämna några studier, alla för Sverige. 21