Förslag till ändring av miljöbalken - Konsekvensanalys av tydligare kommunalt ansvar för återanvändning av hushållsavfall

Transkript

1 Förslag till ändring av miljöbalken - Konsekvensanalys av tydligare kommunalt ansvar för återanvändning av hushållsavfall

2 , rev Konsulter inom samhällsutveckling WSP är en konsultverksamhet inom samhällsutveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. Titel: Konsekvensanalys av tydligare kommunalt ansvar för återanvändning av hushållsavfall Redaktör: Johanna Farelius WSP Sverige AB Besöksadress: Arenavägen Stockholm-Globen Tel: , Fax: info@wspgroup.se Org nr: Styrelsens säte: Stockholm Foto: Johanna Farelius

3 Förord WSP har under perioden november 2011 till och med februari 2012 på uppdrag av Naturvårdsverket arbetat med formulering av nya lagförslag inom avfallsområdet samt med en samhällsekonomisk konsekvensanalys av dessa lagförslag. Vår beställare på Naturvårdsverket har varit Sanna Due. I utredningsgruppen har Eva-Britt Eklöf (juridik), Kristina Ståhl Gustafsson (juridik), Johan Lindroth (juridik), Johanna Farelius (samhällsekonomi och uppdragsledning), samt Ulf Liljenroth (LCA) ingått. Tack till Sara Malmgren, advokat på Foyen Advokatfirma, för granskning av vår juridiska utredning av konkurrensförhållanden. Tack även Ulrika Isberg för hjälp med språkgranskning. WSP ansvarar själva för slutsatserna och eventuella brister i analysen. 3

4

5 Innehåll SAMMANFATTNING VILKET PROBLEM SKA LÖSAS? Bakgrund WSPs uppdrag Metod och avgränsningar Läsanvisningar BESKRIVNING AV REFERENSALTERNATIVET Relevant lagstiftning Relevanta definitioner i avfallslagstiftningen Kommunernas handlingsutrymme BESKRIVNING AV UTREDNINGSALTERNATIVET Förtydligande av kommunernas ansvar Tillägg om renhållningsavgiften Hinder i annan lagstiftning? Miljönyttan av återanvänt hushållsavfall SAMHÄLLSEKONOMISKA KONSEKVENSER Kostnader och besparingar för kommunala avfallsbolag Kostnader och besparingar för övriga aktörer Vem vinner eller förlorar? Sammanfattande samhällsekonomisk bedömning SAMMANFATTANDE ANALYS AV UTREDNINGSFÖRSLAGET.55 5

6 Sammanfattning Att förebygga avfall har blivit ett tydligt politiskt prioriterat område inom EU. Avfallsmängderna har över tid blivit allt större. En förklaring som ges inom samhällsekonomin är att det produceras och konsumeras mer produkter än vad som är långsiktigt hållbart. Ett steg på vägen för att öka hushållningen av världens resurser är att införa styrmedel som exempelvis lagstiftning. I Europaparlamentets och rådets direktiv (2008/98/EG) om avfall och om upphävande av vissa direktiv (det så kallade avfallsdirektivet) har stort fokus lagts på förebyggande av avfall. Förebyggande av avfall har högsta prioritet i avfallshierarkin. Därefter prioriteras återanvändning och materialåtervinning vilka således ska ges företräde framför energiåtervinning av avfall under förutsättning att de utgör de alternativ som innebär minst påverkan på miljön. Av avfallsdirektivet följer även att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att främja återanvändning av produkter och förberedelse för återanvändning. Återanvändning innebär i praktiken att en enskild produkts livslängd förlängs. I den nya avfallsplanen för Sverige som är under framtagande lyfts en högre grad av återanvändning upp som konkret mål inom planens fem prioriterade områden. Med nuvarande lagstiftning finns dock stor osäkerhet kring vad som ingår i kommunernas ansvar i denna fråga. Den kommunala renhållningsskyldigheten innefattar borttransport, återvinning och bortskaffande av hushållsavfall. Det finns inte något formellt ansvar för kommunerna att arbeta med ren återanvändning. Definitionen för återanvändning i lagstiftningen innebär att det handlar om produkter eller komponenter som inte är avfall, det vill säga definitionen hjälper till att avgränsa vad som är avfall och vad som inte är avfall. Med tanke på vad definitionen innebär bör kommunerna inte heller få ett formellt ansvar för den juridiska definitionen av återanvändning eftersom man då skulle vara inne på produktlagstiftning och inte på avfallslagstiftning. Däremot kan kommunerna få ett tydligare formellt ansvar för att arbeta med förberedande åtgärder för återanvändning. Detta kan göras genom att man i 15 kap. 8 miljöbalken gör ett tillägg så att den kommunala renhållningsskyldigheten även omfattar förberedelse för återanvändning. Ett avfall kan t.ex. förberedas för återanvändning genom att det sorteras, tvättas eller kanske repareras på ett enkelt sätt. Kommunen kan sedan sälja denna avfallsfraktion vidare till andrahandsmarknaden (på ett sätt som är förenligt med lagen om offentlig upphandling). Andrahandsmarknaden tar sedan ansvar 6

7 för försäljning till konsumenter inklusive eventuella garantier och särskild upprustning av föremålen. För kommunernas del är det ofta ett problem att det inte finns resurser, framförallt ekonomiska resurser, för att arbeta med återanvändning. Att ta upp renhållningsavgift för sina tjänster är ett sätt för kommunerna att erhålla finansiella resurser. För att renhållningsavgiften även ska få täcka de arbetsmoment som berör begreppet förberedelse för återanvändning bör även ett tillägg göras med begreppet förberedelse för återanvändning i 27 kap. 4 miljöbalken De ovan föreslagna ändringarna medför att arbete med förberedelse för återanvändning på ett tydligare sätt skulle ingå i kommunernas ansvarsområde. Det är viktigt för kommunernas planering av verksamheten och hanteringen av avfall generellt sett. Det finns stora samhällsekonomiska besparingar att göra genom att se till att fler produkter återanvänds. Det finns framför allt stora besparingar kopplade till klimatpåverkande utsläpp i att förlänga livslängden av textilier och i små elprodukter. Detta kan anses göra det berättigat att använda offentliga medel till att bidra till en samhällsekonomisk besparing. När något bedöms kunna återanvändas innebär det oftast att det har ett privatekonomiskt värde. De objekt som förväntas komma in till kommunala avfallsanläggningar kommer troligtvis ha så lågt privatekonomiskt värde för brukaren att det inte upplevts som motiverat för hushållet att lägga tid på att sälja objektet vidare (transaktionskostnaderna skulle bli för höga). Ett sätt att minska transaktionskostnaderna är att en liten effektiv enhet står för administrationen, det vill säga att förbereda avfallet för återanvändning och att hitta lämpliga köpare. De av WSP föreslagna lagändringarna bidrar i sig inte till att öka riskerna för att snedvriden konkurrens uppstår. Hänsyn måste tas i varje enskilt fall till hur det aktuella förfarandet går till, prissättning, hur försäljningen går till, hur den lokala marknaden ser ut med mera för att en bedömning skall kunna göra om förfarandet eller verksamheten är konkurrensbegränsande, och om det finns laglig grund att förbjuda det aktuella förfarandet. Vilka förfaranden som är tillåtna följer av konkurrenslagens regler om offentlig säljverksamhet. Konkurrensverket har genom 3 kap konkurrenslagen möjlighet att vidta åtgärder mot förfaranden som strider mot lagstiftningen. WSP föreslår därför att kommunerna i första hand inte driver egna andrahandsaffärer av avfall som är förberett för återanvändning utan istället säljer detta avfall till andra aktörer (kan göras exempelvis i bulk på årsbasis efter ett 7

8 upphandlingsförfarande) som i sin tur reparerar, utfäster eventuella garantier och sköter affärsverksamheten gentemot konsumenterna. I ett resursperspektiv är det, som tidigare nämnts, nästan alltid gynnsamt att återanvända alla typer av produkter. Studien från Kretsloppsparken Alelyckan i Göteborgs kommun visar på stor besparing av bland annat växthusgaser framför allt vid återanvändning av textilier och små elprodukter. Det finns dock faktorer som kan inverka negativt på denna positiva miljöeffekt, till exempel om de återanvända produkterna har högre energiförbrukning än motsvarande nya produkter. Den kvalitativa bedömningen är att även utsläpp av farliga ämnen bör minska vid ökad återanvändning av hushållsprodukter. Produktion av elektronik och textiler är exempelvis starkt förknippad med användning av vissa farliga ämnen och en minskad produktion av dessa varor bör leda till minskade utsläpp av dessa ämnen, åtminstone från tillverkningsprocesserna. Det finns dock risker med återanvändning av produkter då vissa äldre produkter innehåller farliga ämnen som man vill fasa ut. En noggrann kontroll av mottagna produkter är därför viktig för att hantera problemet. Det finns ett fungerande producentansvar för elektriska och elektroniska produkter vilket innebär att de ska tas om hand och återvinnas på ett miljöanpassat sätt. Återanvändning innebär i praktiken att den hantering som följer av producentansvaret skjuts på framtiden. Sannolikt innebär den ökande livslängden därför inte någon ökad miljörisk att farliga material eller kemikalier okontrollerat kommer ut i kretsloppet. Den samhällsekonomiska kalkyl som genomförts av förslaget till ett ökat ansvar för kommuner att arbeta med förberedelse till återvändning visar på att den samhällsekonomiska nyttan sannolikt är mellan ca 2 och 5 gånger större än kostnaderna beroende på om man antar att en återvunnen produkt ersätter en ny produkt eller inte. Det är dessutom möjligt att förslaget kan genomföras utan att renhållningsavgiften behöver höjas eftersom det kan vara möjligt att intäkterna från försäljningen av avfallet täcker kostnaderna för verksamheten (i alla fall de rörliga kostnaderna). Nettonuvärdeskvoten är 4,1 vilket antyder att förslaget är mycket samhällsekonomiskt lönsamt att genomföra (givet de antaganden som gjorts för kalkylen). I den samhällsekonomiska kalkylen ingår följande beräkningsbara poster: Uppskattad kostnad för att driva en kommunal återanvändningsverksamhet Förlängning av ett objekts livslängd vilket kan medföra att färre (nya?) produkter konsumeras (dock fler transaktioner per produkt) 8

9 Minskad miljöpåverkan (koldioxid, svaveloxid, kväveoxid) från nyproduktion inklusive transporter Minskad energianvändning från nyproduktion inklusive transporter Utebliven kommunal energiåtervinning för numera återvunna avfallet (i alla fall på kort sikt) De mest kritiska antagandena i kalkylen rör: Kostnaden för verksamheten o I kalkylen antas kostnaden vara 5 miljoner kr per år inklusive anläggningskostnader Storleken på intäkterna för det avfall som säljs till återanvändningsförsäljare o I kalkylen antas intäkterna vara 50 kr/kg för böcker, plast och byggvaror samt 100 kr/kg för övriga avfallsströmmar Dessutom finns möjlighet till ca 3-4 nya arbetstillfällen, eventuellt som en del av arbetsmarknadsprojekt. WSP bedömer därför att det är samhällsekonomiskt och juridiskt intressant att göra föreslagna tillägg i miljöbalken. Förändringarna medför i sig inte att kommuner är hänvisade till att investera just i kretsloppsparker som den i Alelyckan. Den förändring som föreslås är ett tydliggörande av det juridiska handlingsutrymmet vilket i sin tur kan vara till hjälp för kommuner som vill arbeta mer aktivt med att främja hushållens återanvändningsambitioner. 9

10 1 Vilket problem ska lösas? 1.1 Bakgrund Att förebygga avfall har blivit ett tydligt politiskt prioriterat område. I Europaparlamentets och rådets direktiv (2008/98/EG) om avfall och om upphävande av vissa direktiv (det så kallade avfallsdirektivet) har stort fokus lagts på förebyggande av avfall. Förebyggande av avfall har högsta prioritet i avfallshanteringen vilket innebär att återanvändning och materialåtervinning ska ges företräde framför energiåtervinning av avfall under förutsättning att det utgör de mest miljömotiverade alternativen. Av artikel 11 punkten 1 första stycket i avfallsdirektivet följer att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att främja återanvändning av produkter och förberedelse för återanvändning. Detta ska framför allt ske genom att främja inrättande av och stöd till nätverk för återanvändning och reparation. Andra åtgärder kan vara användning av ekonomiska styrmedel, upphandlingskriterier, kvantitativa mål eller andra åtgärder. Alla medlemsländer ska enligt artikel 28 i direktivet se till att deras behöriga myndigheter fastställer avfallsplaner. Medlemsländerna ska också ta fram särskilda program för förebyggande av avfall till år I Sverige har Naturvårdsverket ansvar för att ta fram den nationella avfallsplanen och programmet för förebyggande av avfall (avfallsförordningen 83 ). I det förslag till avfallsplan som nyligen varit ut på remiss är en högre grad av återanvändning utvalt som ett av fem prioriterade områden. Som ett av de nya mål som föreslås är att återanvändningen av hushållsavfall ska öka. Naturvårdsverket bedömer att det därmed behöver bli enklare för hushållen att lämna avfall och produkter för återanvändning 1. För att kunna nå detta mål skulle en möjlig väg kunna vara att kommunerna fick ett större ansvar för att stimulera återanvändningen av produkter. Idag ökar andrahandsmarknaden bland annat genom att vintage blivit mer och mer attraktivt. Det finns också en medvetenhet om att det sparar energi- och naturresurser att förlänga produkters livslängd. Det märks bland annat genom att andrahandsmarknader på Internet och second-hand affärer ökat sin omsättning de senaste åren. Samtidigt lämnas det mängder av fungerande saker till kommunernas avfallsanläggningar. En förklaring kan vara att det är tidskrävande och komplicerat för hushållen att se till att en sak som man själv inte har för avsikt att bruka längre istället återanvänds av någon annan. För närvarande är det exempelvis enklare att slänga en stekpanna i soporna än att 1 Naturvårdsverket, Remissutgåva - Nationell Avfallsplan,

11 lämna in den till en second-hand affär. Det kostar också ofta mindre att köpa en ny motsvarande produkt än att laga en lättare defekt produkt. Det finns redan idag kommuner som arbetar aktivt med att minska mängden hushållsavfall bland annat genom att se till att hushållen får hjälp med att sortera ut det som kan återanvändas. Många kommuner upplever inte att lagtexten ger tydlig vägledning på området, men några eldsjälar har funnit vägar att arbeta med återanvändning inom ramen för kommunens återvinningsarbete. Det finns många sådana exempel runt om i Sverige redan idag. Som exempel kan följande initiativ nämnas Kretsloppsparken Alelyckan i Göteborgs kommun, Möjligheternas Hus i Emmaboda kommun och Återvinningsmarknaden i Luleå kommun. I några kommuner finns så kallade återbrukscontainrar i anslutning till återvinningscentralerna som välgörenhetsorganisationer sköter, exempelvis i Järfälla, Knivsta och Hudiksvall. Flera andra kommuner planerar för en verksamhet där avfall förbereds för återanvändning. På några ställen säljs även det som återvunnits i samverkan med välgörenhetsorganisationer. 1.2 WSPs uppdrag WSP har fått i uppdrag av Naturvårdsverket att beskriva hur lagstiftningen kan förändras för att tydliggöra ett större ansvar för kommuner att stimulera och underlätta återanvändning av avfall från hushåll. I uppgiften ingår även att göra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av förslaget. Följande delar ingår i uppdraget: Analysera och ge förslag på hur lagstiftningen kan ändras så att kommunerna får klara befogenheter att arbeta med förebyggande av avfall och med återanvändning. På så sätt ges möjlighet till detta inom ramen för den kommunala renhållningsskyldigheten och den kommunala kompetensen. I denna del ingår att: o Analysera en ändring som gör det möjligt för kommunerna att använda renhållningsavgiften för att finansiera arbetet med återanvändning. o Ett konkret förslag till utformning av en eller flera paragrafer i avfallsförordningen. En samhällsekonomisk analys av en sådan lagstiftning. o Analysen ska innehålla en beräkning av både vinster och kostnader och vilka aktörer som berörs. Utvärderingen av kretsloppsparken Alelyckan kan användas som underlag. En analys av hur konkurrensförhållanden eventuellt påverkas. o Hur fungerar sådan lagstiftning i förhållande till konkurrenslagstiftningen? o Vilka möjligheter och hinder finns? 11

12 1.3 Metod och avgränsningar Samhällsekonomisk konsekvensanalys Analysarbetet görs enligt den samhällsekonomiska metod och struktur som framhålls i Naturvårdsverkets handbok Konsekvensanalys steg för steg, Handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys 2. Underlaget till analysen bygger framför allt på den miljöutredning som har utförts av Kretsloppsparken Alelyckan utanför Göteborg, men också på en egen kompletterande livscykelanalys av troliga avfallsflöden (i syfte att göra analysen än mer allmängiltig). Juridisk analys För att kunna föreslå en lagändring krävs ett underlag som utgår från idag gällande avfallslagstiftning. Rapporten inleds därför med en genomgång av avfallsdirektivet och de bestämmelser som implementerats i 15 kap. miljöbalken och i avfallsförordningen. Vi har under arbetet lagt märke till att det råder viss begreppsförvirring och sammanblandning av olika begrepp. Därför har vi valt att ta med ett avsnitt med relevanta definitioner och tolkningen av dessa eftersom det ligger till grund för den fortsatta synen på vad som är avfall och inte. I nuvarande avfallslagstiftning regleras endast avfall, inte produkter. Det innebär att hanteringen av produkter och återanvändningen av produkter, det vill säga sådant som ännu inte blivit avfall, är undantaget. Det bör dock påpekas att den i avfallsdirektivet gällande avfallshierarkin lyfter fram att det är särskilt viktigt att förebygga att avfall uppstår och att produkter i möjligaste mån bör återanvändas. Det är ofrånkomligen så att alla produkter någon gång blir avfall. För att kunna lyfta fram nuvarande problematik är det viktigt att tydliggöra när en fraktion utgör ett avfall alternativt en produkt. En produkt kan återanvändas ett avfall däremot kan förberedas för återanvändning genom exempelvis rengöring och reparation för att sedan åter bli en produkt som kan återanvändas. Först när produkterna blivit avfall blir det aktuellt med återstående steg i avfallshierarkin, det vill säga förberedelse för återanvändning och material- och energiåtervinning och i sista hand deponi. Det som ofta i olika sammanhang benämns återvinningsanläggning kommer att i rapporten benämnas avfallsanläggning. Detta med syfte att tydliggöra när väl en fraktion lämnas till en sådan anläggning finns ett kvittblivningssyfte och 2 Field Code Changed 12

13 fraktionen är att betrakta som ett avfall oavsett om återvinning eller återanvändning är möjlig. Rapporten kommer endast att beskriva och analysera produkter som lämnats som avfall till kommunen. Det vill säga produkter som lämnats till avfallsanläggningar eller för avhämtning av avfallstransportör. Med andra ord beskrivs bara sådana fraktioner där det finns ett kvittblivningssyfte som medför att de enligt avfallsdefinitionen utgör ett avfall. Även om det är fullt möjligt att använda dessa fraktioner kallas de i juridisk mening för avfall. Rapporten kommer därför inte att belysa de produkter som återanvänds direkt, till exempel av andrahandsmarknaden eller som gåvor till biståndsorganisationer. För vissa avfallsslag gäller särskild lagstiftning angående producentansvar, det vill säga producenterna är skyldiga att ha ett system för uppsamling med mera som möjliggör till exempel materialåtervinning. Denna rapport tar endast upp kommunernas ansvar för att möjliggöra återanvändning genom att förbereda det avfall hushållen lämnar för återanvändning. Rapporten kommer endast att nämna de avfallsslag som omfattas av producentansvar utan någon djupare analys. Rapporten omfattar inte heller frågor som rör hantering av verksamhetsavfall. 1.4 Läsanvisningar Under beskrivningen av lagstiftningen förekommer stycken med författarnas egna kommentarer. Dessa knyts sedan samman i analysen. 2 Beskrivning av referensalternativet 2.1 Relevant lagstiftning Det finns många lagar och bestämmelser som reglerar avfallsområdet. Den övergripande EU-lagstiftningen angående avfall finns i avfallsdirektivet (2008/98/EG). I Sverige är det huvudsakligen 15 kap. miljöbalken och avfallsförordningen (2011:927) som har bestämmelser på avfallsområdet. Avfallsdirektivet Det nu gällande avfallsdirektivet antogs den 19 nov 2008 av Europaparlamentet och -rådet. Avfallsdirektivet ersatte tre gamla direktiv; ramdirektivet (2006/12/EG) om avfall, direktiv (91/689/EEG) om farligt avfall och direktiv (75/439) om spillolja. 13

14 Genom det nya avfallsdirektivet har en avfallshierarki införts, se nedan. Artikel 4 Avfallshierarki 1) Följande avfallshierarki ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall: a) Förebyggande. b) Förberedelse för återanvändning. c) Materialåtervinning. d) Annan återvinning, t.ex. energiåtervinning. e) Bortskaffande. 2) När avfallshierarkin enligt punkt 1 tillämpas, ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet. Detta kan kräva att vissa avfallsflöden avviker från hierarkin, när det är motiverat med hänsyn till livscykelstänkandet vad avser den allmänna påverkan av generering och hantering av sådant avfall. Avfallshierarkin innebär alltså att förebyggande av avfall bör ges högsta prioritet i avfallshanteringen och att föreberedelse för återanvändning och materialåtervinning bör ges företräde framför exempelvis energiåtervinning av avfall. Avfallshierarkin är en prioriteringsordning för vad som är totalt sett bäst ur miljösynpunkt. Genom direktivet vill man öka insatserna för att förebygga avfall och ta hänsyn till produkters och materials hela livscykel och inte enbart under avfallsfasen. I direktivet har man behållit den tidigare avfallsdefinitionen men tydliggjort skillnaden mellan avfall och sådant som inte är avfall samt när avfall upphör att vara avfall. Nya begrepp med definitioner har lagts in i direktivet bland annat för begreppen förebyggande, återanvändning, förberedelse för återanvändning, behandling och materialåtervinning. Implementering av avfallsdirektivet Direktivet implementerades i den svenska lagstiftningen sommaren Den 10 juli trädde nya kapitel 15 i miljöbalken i kraft och den 9 augusti trädde den nya avfallsförordningen i kraft. Ändringar till följd av det nya avfallsdirektivet Nyheterna i 15 kapitlet i miljöbalken rör främst följande fyra områden: Reglering av vad som är att betrakta som en biprodukt ( 1) Möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva när vissa avfall upphör att vara avfall ( 1) 14

15 Ett förtydligande av vad som är att betrakta som hantering av avfall ( 3) Den kommunala skyldigheten att lämna uppgifter om innehåll i avfallsplaner ( 9) Nyheterna i den nya avfallsförordningen (SFS 2011:927) innebär bland annat: Ett antal nya definitioner bland annat för farligt avfall och återanvändning Transportregler bland annat nya nivåer för tillståndsplikt Förordning om spillolja och Förordning om gränsöverskridande transporter upphävs och införlivas delvis i avfallsförordning (SFS 2011:927) Krav på nationell avfallsplan och ett program för förebyggande av avfall Avfallsplan och program för förebyggande av avfall Varje medlemsland skall enligt avfallsdirektivet ha en avfallsplan samt ta fram ett särskilt program för förebyggande av avfall. I Sverige är det Naturvårdsverket som ansvarar för att ta fram både avfallsplanen och det särskilda programmet för förebyggande av avfall. Förslaget till avfallsplan har varit ute på remiss under hösten 2011 och i februari 2012 förväntas planen vara klar. Förslaget till avfallsplan prioriterar följande huvudområden: Avfall i bygg- och anläggningssektorn Hushållsavfall Resurshushållning i livsmedelskedjan Avfallsbehandling Illegal export av avfall till andra länder I avfallsplanen finns det också exempel på åtgärder för ett mer resurseffektivt samhälle med utgångspunkt från de nationella miljömålen och från EUs avfallshierarki. I remissversionen av den nationella avfallsplanen anges att Avfallets miljöpåverkan berör också flera av de nationella miljökvalitetsmålen. Störst betydelse har avfallshanteringen för målen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och God bebyggd miljö. Av särskilt intresse för denna konsekvensanalys är följande två föreslagna mål som anges i förslaget till avfallsplan: 15

16 Mål för återanvändning Återanvändningen av hushållsavfall ska öka, bland annat genom att det ska bli enklare för hushållen att lämna material och produkter för återanvändning. Textilier Återanvändning och materialåtervinning av textilier ökar. Kommentarer För stringensens skull föreslår WSP att målet för återanvändning enbart bör handla om avfall (inte material och produkter). Det är intressant med ett direkt mål för textilier då fraktionen är relativt enkel att samla in. Textilier är lätta att transportera på grund av låg vikt och liten volym. Om de insamlade textilierna är någorlunda hela och rena bör förberedelsen för återanvändning i många fall vara mycket begränsad. I sådant fall kanske inte ens tvätt eller lagning behövs utan en enklare sortering räcker. Vidare tillhör textilier en av de fraktioner där miljönyttan med återanvändning är som störst (se vidare kap 3.4, bland annat Olika produktgruppers bidrag till minskad klimatpåverkan) Avfallsbestämmelser i den svenska lagstiftningen Avfallsområdet regleras av en mängd olika bestämmelser. Övergripande regleras avfallsområdet i 15 kap miljöbalken (1998:808) och i avfallsförordningen (2011:927). Nedanstående föreskrifter och allmänna råd berör också hanteringen av avfall: Innehållet i en kommunal avfallsplan och länsstyrelsens sammanställning (NFS 2006:6) Transport av avfall (NFS 2005:3) Yrkesmässig förbehandling av avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter (NFS 2005:10) Hantering av brännbart avfall och organiskt avfall (NFS 2004:4) Kommentarer Det bör påpekas att det varken i 15 kap. miljöbalken eller i avfallsförordningen redogörs specifikt för den avfallshierarki som antagits av rådet och parlamentet och som ska utgöra prioriteringsordningen för ny lagstiftning. Vår uppfattning är att avfallshierarkin på ett mer tydligt sätt bör framgå av miljöbalken alternativt förordningen så att det för alla aktörer klargörs att avfallsminimering är ett politiskt prioriterat område. Det blir då också ett mer 16

17 tydligt samband mellan avfallshierarkin och kommunernas arbete med förberedelse för återanvändning, planering av återanvändning med mera. Annan relevant lagstiftning Mål och syfte med miljöbalken Av 1 kap. 1 miljöbalken följer att syftet med balken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Av andra stycket punkten 5 framgår vidare att balken ska tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Hänsynsreglerna i miljöbalken Förutom den specifika avfallslagstiftningen kan även hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken tillämpas för att arbeta förebyggande med avfall. Av 2 kap. 5 miljöbalken framgår bland annat att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I samband med en tillståndsprövning är frågor om avfallsmängder och farligheten hos avfallet i allra högsta grad relevanta. Vid prövningen kan till exempel krav ställas på avfallsminimering mot bakgrund av hänsynsreglerna. Kommunallagstiftningen Av kommunallagens andra kapitel framgår de befogenheter kommuner och landsting har, det vill säga den kommunala kompetensen. Verksamheter som går utöver vad som anges där eller i annan aktuell lagstiftning ligger således utanför vad kommuner har rätt att bedriva. Av 2 kap. 1 kommunallagen (1991:900) framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om: sådana angelägenheter som är av allmänt intresse, och som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar, och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. När det gäller att bedriva näringsverksamhet får kommunerna göra det så länge som det till exempel gäller allmännyttiga anläggningar. Det ligger exempelvis utanför den kommunala kompetensen att lämna understöd eller annat till enskilda kommunmedlemmar. Om det inte finns särskilt stöd i annan författning 17

18 ingår inte i kommunernas roll att stödja sådant som inte har ett allmänt intresse. Kommunen får exempelvis allmänt främja näringslivet i kommunen men inte ge riktade individuella stöd till enskilda näringsidkare. Enligt 2 kap. 2 kommunallagen skall kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Bestämmelsen brukar också beskrivas som den så kallade likställighetsprincipen. Principen kan exempelvis ha betydelse i samband med fastställande av kommunala avgifter. 3 Även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter finns bestämmelser för vilka verksamheter en kommun får bedriva. Lagen innehåller bestämmelser som ger kommuner och landsting ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen. 4 Av 2 kap. ovan nämnda lag framgår vilken rätt kommuner har att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd. Av 3 kap. framgår kommunernas rätt att bedriva vissa typer av näringsverksamhet och av 5 kap. framgår i vilken utsträckning kommunerna har rätt att lämna internationellt bistånd. Konkurrenslagstiftningen Kommuner och landsting begränsas inte bara av kommunallagstiftningen utan också av de bestämmelser som reglerar konkurrensförhållanden. Ändamålet med konkurrenslagen (2008:579) är enligt 1 kap. 1 att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. I 1 kap. 5 konkurrenslagen definieras företag som en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till den del verksamheten består i myndighetsutövning. Ett företag har ansetts vara en enhet som driver ekonomisk verksamhet, och är således ett vitt begrepp, som inte är beroende av vilken form enheten har, eller hur det finansieras. Ett företag kan därför även vara ett offentligt ägt bolag. 5 Av 2 kap. konkurrenslagen framgår vidare vilka konkurrensbegränsningar som är förbjudna. Av 2 kap. 1 framgår att sådana avtal mellan företag som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt är förbjudna, om inte annat följer av konkurrenslagens bestämmelser. Detta gäller särskilt avtal som till exempel 3 SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling 4 1 kap. 1 lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter 5 Carl Wetter, Johan Karlström, Marie Östman, (2009) Konkurrensrätt - en kommentar; sid 64 ff 18

19 innebär att marknader delas upp eller att olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, vilket i sin tur ger vissa handelspartner en konkurrensnackdel. Av 2 kap. 7 framgår att ett företags missbruk av sin dominerande ställning är förbjudet. Sådant missbruk kan till exempel bestå i att ett företag begränsar produktion eller marknader. I 3 kap konkurrenslagen 6 finns bestämmelser angående konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. En kommun får förbjudas 7 att i en säljverksamhet som omfattas av 1 kap. 5 första stycket tillämpa ett visst förfarande om detta 1. snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller 2. hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Det som sägs ovan, gäller 8 även ett förfarande eller en verksamhet i en annan juridisk person om en kommun direkt eller indirekt har ett dominerande inflytande över den juridiska personen genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt. Det innebär att kommunala bolag normalt sett omfattas av dessa bestämmelser. Syftet med ovanstående bestämmelser är att komma tillrätta med snedvridning av konkurrens som kan uppstå när offentliga aktörer bedriver säljverksamhet i konkurrens med privata aktörer. 9 Konkurrensverket har således möjlighet att ingripa när exempelvis kommuner genom sin säljverksamhet hindrar sund konkurrens, eller om de på grund av ett visst förfarande i sin säljverksamhet hindrar sund konkurrens. Säljverksamhet och förfaranden som kan förbjudas är till exempel om det sätts för låga priser (underprissättning) eller om olika företag behandlas på olika sätt utan godtagbara skäl 10. Förbud får inte meddelas om förfarandet är försvarbart från allmän synpunkt eller om säljverksamheten är tillåten enligt annan lagstiftning, även om konkurrensen begränsas. 6 Dessa bestämmelser trädde ikraft den 1 januari kap. 27 konkurrenslagen 8 3 kap. 28 konkurrenslagen 9 Prop. 2008/09:231, sid Prop. 2008/09:231 sida 57 19

20 2.2 Relevanta definitioner i avfallslagstiftningen Avfall Vad är avfall? Definition av avfall: Enligt artikel 3 punkten 1 avfallsdirektivet: avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med Enligt 15 kap. 1 miljöbalken: med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med När avfall upphör att vara avfall: Enligt artikel 6 i avfallsdirektivet 11 : 1. Visst specifikt avfall ska upphöra att vara avfall i den mening som avses i art. 3.1 när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, och uppfyller specifika kriterier som utarbetats på följande villkor: a) Ämnet eller föremålet ska användas allmänt för specifika ändamål. b) Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål. c) Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter. d) Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. 11 Lagrådsremiss om Nedskräpning, 17 februari 2011, s 24: Villkoren i artikel 6.1 riktar sig främst till unionslagstiftaren som ska ta fram kriterier för vissa avfallsslag. Ett arbete pågår inom kommissionen med att ta fram gemensamma kriterier för när vissa avfallsslag ska anses ha upphört att vara avfall. Dessa kriterier kommer sedan att utfärdas i förordningsform och får då direkt tillämpning i svensk rätt. Blir det avfallsslag som inte fastställs på unionsnivå får medlemsstaterna från fall till fall besluta om att visst avfall har upphört att vara avfall. 20

21 Kriterierna ska vid behov inbegripa gränsvärden för förorenande ämnen och ta hänsyn till ämnets eller föremålets eventuella negativa miljöeffekter. Enligt 15 kap. 1 3 stycket miljöbalken: Ett ämne eller föremål som blivit avfall upphör att vara avfall, om det har hanterats på ett sätt som innebär återvinning och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 eller 28 Produkt Vad är en produkt? Det är viktigt att skilja avfall och produkt åt eftersom det är olika lagstiftning som träder in beroende på hur ämne eller föremål klassas. Ser man ämne eller föremål som avfall gäller avfallslagstiftningen och ser man ämne eller föremål som en produkt är det i stället produktlagstiftningen som styr. Den här utredningen fokuserar enbart på ämnen och föremål som är avfall. Kommentar Det är i praktiken svårt att bedöma vid vilken exakt tidpunkt och under vilka omständigheter ett ämne eller föremål blir avfall och när det upphör att vara avfall. Av 15 kap 1 3 st miljöbalken framgår att ett ämne eller föremål som blivit avfall upphör att vara avfall, om det har hanterats på ett sätt som innebär återvinning och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 9 eller 28 miljöbalken. Dessa paragrafer innebär ett bemyndigande till kommunerna att meddela sådana föreskrifter (mer om detta i avsnitt 2.3). Ett exempel som tydliggör detta är att bena upp de vanligaste handlingsalternativen för hushåll som äger produkter som i praktiken är användbara, men som de själva inte vill ha av olika anledningar: Slänger det på avfallsanläggning eller vid fastighetsnära insamling det blir då avfall Skänker till välgörenhet och second handaffärer förblir produkt Försäljning, till exempel på Blocket förblir produkt Gör ingenting sparar på hög förblir produkt Avstjälpning på allmän plats blir olagligt avfall 21

22 Förebyggande Definitionen av begreppet förebyggande i artikel 3 avfallsdirektivet är åtgärder som vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall och innebär en minskning av: a) Mängden avfall, inbegripet genom återanvändning av produkter eller förlängning av produkters livslängd b) Den negativa påverkan av miljön och människors hälsa genom det genererade avfallet c) Halten av skadliga ämnen i material och produkter Återanvändning Definition av återanvändning: Enligt avfallsdirektivet varje förfarande som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket de ursprungligen var avsedda Enligt 4 avfallsförordningen: en åtgärd som innebär att en produkt eller komponent som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som den ursprungligen var avsedd för 12 Förberedelse för återanvändning Definition av förberedelse för återanvändning: Enligt i artikel 3, 16 punkten, avfallsdirektivet återvinningsförfaranden som går ut på kontroll, rengöring eller reparation, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling Enligt 4 avfallsförordningen: en avfallshantering som genom kontroll, rengöring eller reparation gör att produkter eller komponenter som blivit avfall kan återanvändas 12 Om exempelvis en stol som görs om till ett bord innebär det i juridisk mening materialåtervinning inte återanvändning. 22

23 Kommentar I båda fallen beskrivs en hantering av avfall. Genom att lägga till just begreppet förberedelse för återanvändning till beskrivningen av den kommunala renhållningsskyldigheten i miljöbalken kan i princip allt material som hushållen lämnar till kommunens avfallshantering klassas som avfall. Om materialet inte specifikt lämnas i syfte att återanvändas direkt, då är materialet en produkt och inte avfall. Se vidare kapitel 3. Avfallshantering Definition av avfallshantering: Enligt artikel 3, 9 punkten i avfallsdirektivet avfallshantering: insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av platser för bortskaffande av avfall, inklusive åtgärder som handlaren eller mäklaren vidtar Enligt 15 kap. 3 miljöbalken 13 Med hantering av avfall avses: 1. Insamling, transport, återvinning, bortskaffande eller annan fysisk befattning med avfall, eller 2. Åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller innehavare. Kommentarer Definitionerna av viktiga begrepp för avfallslagstiftningen borde enligt vår uppfattning samlas i 15 kap. miljöbalken istället för i avfallsförordningen. Det skulle kunna vara ett sätt att delvis motverka den begreppsförvirring som annars lätt uppstår vid arbete med avfallslagstiftningen. 13 Enligt förarbetena (lagrådsremissen s. 26) bör uttrycket hantera avfall omfatta all fysisk befattning med avfall. Även om fysisk befattning med avfall huvudsakligen utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande bör annan fysisk befattning som t.ex. förvaring av avfall, även passiv sådan, också omfattas. Även åtgärder som någon vidtar i egenskap av avfallshandlare eller avfallsmäklare omfattas av bestämmelser om hantering av avfall enligt 15 kap. Det innebär att tillsynen också omfattar avfallshandlare eller avfallsmäklare. 23

24 2.3 Kommunernas handlingsutrymme Bemyndigande att meddela föreskrifter om hantering av avfall Kommunerna har en skyldighet att lämna information om hanteringen av avfall och om innehållet i avfallsplanerna. Av 15 kap. 9 miljöbalken framgår att Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hanteringen av avfall. Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att lämna information om hanteringen av avfall och om innehållet i avfallsplanerna. Av 15 kap. 28 miljöbalken framgår att Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om avfall, avfallsplanering och begränsningar i fråga om avfallstransporter som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Bemyndigandet innebär att kommunernas informationsskyldighet kan avse innehållet i avfallsplanerna. Utöver hanteringen kan informationsskyldigheten således även avse till exempel vilka åtgärder som kommunerna vidtar för att minska avfallets mängd och farlighet. Bemyndigandet omfattar även en möjlighet att i föreskrifter reglera hur informationsskyldigheten ska uppfyllas. 14 Avfallsplaner Varje kommun ska ha en renhållningsordning som ska innehålla föreskrifter om vad som gäller vid hantering av avfall inom kommunen. Varje kommun ska även ha en avfallsplan som ska innehålla uppgifter om avfallet i kommunen och hur kommunen arbetar för att minska avfallets mängd och farlighet. Information och kunskap Avfallsminimering och återanvändning är relativt nya begrepp och nya frågor för kommunerna att arbeta med. Traditionellt har man arbetat med att få in så mycket avfall som möjligt och inte informera om hur man ska minska avfallet. En informationskampanj för att stötta kommunerna i deras arbete med frågor och information om återanvändning skulle troligtvis bidra med en ökad kunskap och även ökad förståelse för dessa frågor. 14 Nedskräpning lagrådsremiss den 17 feb 2011 samt Avfallsförordningen 74 24

25 Kommunal renhållningsskyldighet Den kommunala renhållningsskyldigheten innebär enligt 15 kap. 8 miljöbalken följande: Varje kommun skall, om inte annat föreskrivs med stöd av 6, svara för att 1. Hushållsavfall inom kommunen transporteras till en behandlingsanläggning, om det behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljön som enskilda intressen, och 2. Hushållsavfall från kommunen återvinns eller bortskaffas. När kommunen planlägger och beslutar hur denna skyldighet skall fullgöras, skall hänsyn tas till fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjligheter att själva ta hand om hushållsavfallet på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Kommunen skall i sin planering och i sina beslut vidare beakta att borttransporten anpassas till de behov som finns hos olika slag av bebyggelse. I sådana planer och beslut skall anges under vilka förutsättningar fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare själva får ta hand om hushållsavfall och, när föreskrifter enligt 10 gäller, annat avfall som uppkommit hos dem. Kommentar Den kommunala renhållningsskyldigheten i 15 kap. 8 miljöbalken innefattar borttransport, återvinning och bortskaffande av hushållsavfall. Det finns inte något formellt ansvar för kommunerna att arbeta med ren återanvändning. Definitionen för återanvändning i lagstiftningen innebär att det handlar om produkter eller komponenter som inte är avfall, det vill säga, definitionen hjälper till att avgränsa vad som är avfall och vad som inte är avfall. Med tanke på vad definitionen innebär bör kommunerna inte heller få ett formellt ansvar för den juridiska definitionen av återanvändning eftersom man då skulle vara inne på produktlagstiftning och inte på avfallslagstiftning. Däremot är det rimligt att kommunerna får ett tydligare formellt ansvar för att arbeta med förberedande för återanvändning. Att förbereda för återanvändning täcks in under den kommunala renhållningsskyldigheten. För att tydliggöra kommunernas ansvar i 15 kap. 8 miljöbalken bör ett tillägg göras så att den kommunala renhållningsskyldigheten även omfattar förberedelse för återanvändning. Renhållningsordning Definition av renhållningsordning: 25

26 Enligt 15 kap. 11 miljöbalken För varje kommun skall det finnas en renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen och en avfallsplan. I renhållningsordningen skall sådana förutsättningar anges som avses i 8 tredje stycket. Avfallsplanen skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avfallsplanens innehåll. I Avfallsförordningen finns regleringar om den kommunala renhållningsordningen, där 74 är av särskilt intresse: Kommunen får meddela föreskrifter om 1. hur utrymmen, behållare och andra anordningar för hantering av avfall ska vara beskaffade och skötas, 2. att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras skilt från annat avfall, 3. skyldighet att i fråga om förvaring och transport av avfall vidta andra åtgärder som är nödvändiga av återanvändnings- eller återvinningsskäl eller av andra hälso- och miljöskäl, 4. att den som bedriver en yrkesmässig verksamhet inom kommunen som ger upphov till annat avfall än hushållsavfall ska lämna de uppgifter om arten, sammansättningen, mängden eller hanteringen av avfallet som behövs som underlag för kommunens renhållningsordning, och 5. hur en anmälan enligt 46 ska göras Kommentar Genom 74 punkt 3 kan kommunen meddela ytterligare föreskrifter om åtgärder som innebär förberedelse för återanvändning då detta kan inkluderas i återanvändnings- eller återvinningsskäl. Renhållningsavgift 27 kap. miljöbalken handlar om avgifter för myndigheters verksamhet och renhållningsavgiften regleras i 4-6: 27 kap. 4 miljöbalken Kommuner får meddela föreskrifter om att avgift skall betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utförs genom deras försorg. Avgiften skall enligt kommunens 26

27 bestämmande betalas till kommunen eller till den som utför renhållningen. 27 kap. 5 miljöbalken En avgift som avses i 4 första stycket skall vara årlig eller på annat sätt periodisk. Om avgiften avser insamling, transport och bortskaffande vid enstaka tillfällen, får kommunen besluta att avgiften skall betalas särskilt för varje tillfälle i fråga. Avgiften skall bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftkostnader för renhållningen. Från dessa kostnader skall räknas av kostnaderna för användning av anläggningar eller utrustning för andra ändamål än renhållning. Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller en miljöanpassad avfallshantering främjas. Avtalar kommunen med någon annan att utföra renhållningen, får avtalet läggas till grund för beräkning av avgiften, om kostnaden därigenom inte blir väsentligt högre än om kommunen själv utför renhållningen. Kommentar I 27 kap. 4 miljöbalken stadgas att kommuner får meddela att avgift skall betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall. Avgiften kan alltså inte användas för ren återanvändning däremot skulle man kunna föra in begreppet förberedelse för återanvändning. På det viset skulle man öppna upp för att kommuner även ska kunna använda avgiften till att arbeta med förberedande åtgärder inför återanvändning såsom till exempel kunna sortera, reparera, bygga om och anpassa verksamheten till att kunna handla eller mäkla avfall som förberetts för återanvändning. Enligt 27 kap. 4 miljöbalken ska avgiften betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall, det står inget uttalat att avgiften även ska betalas för att underlätta återanvändning. När det gäller kommunernas ansvar och arbete för att öka återanvändning av produkter bedrivs det idag främst genom informationsarbete. 27

28 3 Beskrivning av utredningsalternativet 3.1 Förtydligande av kommunernas ansvar Kommunernas ansvar är idag att ta hand om avfall i enlighet med den kommunala renhållningsskyldigheten i 15 kap. 8 miljöbalken. Kommunernas renhållningsskyldighet innebär att de ska ansvara för att hushållsavfall inom kommunen transporteras till behandlingsanläggning och att det återvinns eller bortskaffas. Förberedelse för återanvändning ingår i avfallsdirektivet som en del i ett återvinningsförfarande 15, men med nuvarande svensk lagstiftning saknar kommunerna ett tydligt ansvar för att avfallet förbereds för återanvändning. Om återanvändning av avfall skall öka bör det bli väsentligt enklare för den enskilde att lämna avfall till förberedelse för återanvändning. WSP bedömer att tillgängligheten till avfallsanläggningar i någon mån begränsar insamling av avfall som kan förberedas för återanvändning. Faktorer som begränsar tillgängligheten är fysiskt avstånd, tillgång till transport (eget, hyrt, lånat fordon) samt tid. Sammantaget utgör den begränsade tillgängligheten en tröskel som innebär att avfall som skulle kunna sorteras inför förberedelse för återanvändning hanteras som vanligt hushållsavfall. Frågan är hur tillgängligheten kan öka och tröskeln sänkas för att sortera avfall inför förberedelse för återanvändning. Insamling av hushållsavfall är idag generellt sett väl utbyggd och väl fungerande. Bedömningen är därför att insamling av avfall inför förberedelse för återanvändning bör kunna närma sig den vanliga insamlingen av hushållsavfall när det gäller uppbyggnad och genomförande. Ett sådant närmande bör innebära att förutsättningarna att öka mängderna avfall som kan förberedas inför återvändning bör öka då tillgängligheten för att sortera ökar. Förslaget är därför att den kommunala renhållningsskyldigheten bör utökas till att även omfatta begreppet förberedelse för återanvändning. En sådan förändring bör ske i 15 kap 8 miljöbalken där omfattningen av den kommunala renhållningsskyldigheten anges. WSP föreslår därmed att en ändring görs av miljöbalken istället för av avfallsordningen (som ursprungligen var vårt uppdrag). Den föreslagna förändringen i 15 kap. 8 miljöbalken är markerad med fet stil: Varje kommun skall, om inte annat föreskrivs med stöd av 6, svara för att 15 Enligt avfallsdirektivet art 3 p 16 28