System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar

Transkript

1 System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar rapport 5942 februari 2009

2 System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2009 Elektronisk publikation Omslagfoto: Cecilia Petersen, Naturvårdsverket

4 Förord Vi har fått i uppdrag av regeringen att lämna förslag på utformning av system för insamling av hushållsavfall i materialströmmar samt redovisa vilka konsekvenser det innebär för miljön, ekonomin och berörda aktörer. Utredningen har genomförts av handläggare från Miljörätts- och Klimatavdelningarna (enheterna för Produkter och avfall, Tillsyn, Miljöjuridik samt Miljöekonomi och hållbar produktion och konsumtion). För att kunna få in underlag och synpunkter har vi haft en referensgrupp till vår hjälp. Den var sammansatt av representanter för de olika aktörerna. Denna rapport är vår redovisning av uppdraget till Miljödepartementet. Naturvårdsverkets diarienummer för ärendet är Rp. 3

5 4

6 Innehåll SAMMANFATTNING 9 SUMMARY 11 INLEDNING 9 VÅRT UPPDRAG 14 Bakgrund 14 Problemanalys 15 Syfte och mål 16 Arbetssätt 17 Utgångspunkter 17 Avgränsningar 18 FAKTA OM AVFALL OCH ÅTERVINNING 20 Mängder 20 Miljövinster 22 Kvalitet 22 Eskilstuna försöket mängder och kvalitet 22 Små mängder annan plast och metall i säck- och kärlavfallet 23 Svårt att skatta potentiella mängder i grovavfallet 23 Metallavfall från återvinningsstationer gick att återvinna 24 Metallavfall från fastighetsnära insamling hade dålig kvalité 24 Plastfraktionen renare med materialströmsinsamling 25 Outsorterade förpackningar 25 Slutsatser från Eskilstunaförsöket om mängder och kvalitet 26 Endast mindre mängder ytterligare metall och plast att hämta 26 Informationsinsatser och utformning av insamlingen avgörande för kvalitén 27 HUSHÅLLENS ATTITYDER OCH BETEENDE 28 Många hushåll källsorterar och har en positiv attityd till detta 28 Positiva attityder till källsortering 28 Hinder för ändrat beteende 28 Slutsatser om hushållen attityder och beteende 29 Hushåll i Eskilstuna 29 Hushåll positiva till insamling i materialströmmar 29 En tredjedel av hushållen sorterar redan i materialströmmar 30 5

7 Sorterar mer efter försöket 30 Hushållens transporter förändrades inte 30 Enklare system ger högre deltagande 30 BESKRIVNING AV DAGENS SYSTEM 31 Producenternas ansvar i dagens system 31 Kommunens ansvar i dagens system 32 Hushållens ansvar i dagens system 32 Insamling 33 Nedskräpade återvinningsstationer 33 Inget insamlingssystem för förpackningar från verksamhetsutövare 34 Tillsyn och uppföljning 34 På förhand godkända insamlingssystem 35 INSAMLING I MATERIALSTRÖMMAR 36 KONSEKVENSER AV MATERIALSTRÖMMAR 37 Bedömningskriterier 37 Berörda aktörer 37 Att identifiera konsekvenser 38 Positiva konsekvenser (nyttor) av insamling i materialströmmar 38 Negativa konsekvenser (kostnader) av insamling i materialströmmar 39 Beskrivning av konsekvenser 39 Ökad materialinsamling, ökade miljövinster 39 Troligtvis minskade behandlingskostnader för restavfall 44 Nöjdare hushåll 44 Kostnader för informationskampanj 45 Risk för ökad nedskräpning 45 Känslighetsanalys 47 Ökade materialmängder 47 Priset för utsläpp av koldioxid 48 Värdet av hushållens tid 48 Industrins genomsnittskostnader 49 Sammanfattning av nytta och kostnader 50 Sammanfattning av konsekvenser 50 HUR KAN FÖRÄNDRINGEN GENOMFÖRAS? 52 Allmänt om styrmedel 52 Förändring av dagens producentansvar 53 6

8 Scenario 1. Insamling i materialströmmar med hjälp av utökat producentansvar och register 53 Nationella register 53 Scenario 2. Frivilliga överenskommelser mellan kommuner och producenter 56 Scenario 3. Kommunalt ansvar för insamling av allt hushållsavfall 57 Scenario 4. Insamlingsentreprenörer och kommuner får materialåtervinningskrav 59 Konsekvenser av förändrad ansvarsfördelning 60 Utvärdering av Scenario 1 61 Utvärdering av Scenario 2 62 Utvärdering av Scenario 3 63 Utvärdering av Scenario 4 65 Utvärdering av scenarier 66 Utökat producentansvar med register inte kostnadseffektivt 66 Frivillig överenskommelse kräver samarbete mellan kommuner och producenter 67 Scenario 3 och 4 67 Slutsatser från styrmedelsanalysen 68 KOMPLETTERANDE STYRMEDEL 69 Ekonomiska styrmedel 69 Viktbaserad taxa för avfallslämnare 69 Skatt på avfall till förbränning 71 Återvinningscertifikat 71 Råvaruskatter 72 Informativa styrmedel 74 Information 74 Normativa styrmedel 75 Höjda återvinningsmål 75 Ansvar för allt förpackningsavfall och returpapper 76 Ansvar för nedskräpning 76 Ansvar för andra aktörer för minskad nedskräpning 77 Ändringar i andra delar av insamlingssystemet 78 Fysiska styrmedel: Utformning av insamlingssystem 78 Slutsatser om kompletterande styrmedel 79 SLUTSATSER OCH KOMMENTARER 80 REFERENSER 82 7

9 BILAGOR 86 Bilaga 1. Referensgrupp Bilaga 2. Miljö- och återvinningsmål för avfall (förpackningar och returpapper) Bilaga 3. Slutrapport från Eskilstunaförsöket från Förpacknings- och Tidningsinsamlingen Bilaga 4. Slutrapport från Eskilstuna Energi och Miljö om försök med insamling i materialströmmar Bilaga 5. Slutrapport från SHARP: Källsortering i Eskilstuna Kommun: Hushållens aktiviteter, erfarenheter och attityder inför och efter försöket med insamling efter materialströmmar 8

10 Sammanfattning I denna rapport redogör vi för de troliga konsekvenserna av en övergång från dagens insamling och återvinning av förpackningar och returpapper till ett system som bygger på att avfallet samlas in och återvinns i materialströmmar. Vi har valt att avgränsa uppdraget till att enbart omfatta avfall av plast och metall, då den potentiella miljövinsten är störst för dessa materialslag. Slutsatserna baseras huvudsakligen på resultat från ett försök med materialströmsinsamling i Eskilstuna kommun som utfördes mellan september 2007 och september I samband med försöket intervjuades hushållen om sina upplevelser av det nya systemet. Det gjordes som en del i forskningsprogrammet Hållbara hushåll. Även mängder och kvalitet på det insamlade avfallet analyserades. Analyserna utfördes av Eskilstuna Energi och Miljö och Förpacknings- och Tidningsinsamlingen. Avfall av plast och metall som inte är förpackningar utgör 1-2 % av hushållens säck- och kärlavfall. En övergång till insamling i materialslag skulle därför endast ge en marginell ökning av materialåtervinningen. Det innebär att miljövinsten skulle bli begränsad. De större mängderna plast och metall som skulle kunna återvinnas, är istället alla de plast- och metallförpackningar som i dag inte sorteras ut utan blir kvar i soppåsen. Samtidigt kan dagens system upplevas som ologiskt av hushållen. De förstår inte uppdelningen mellan förpackningar och annat avfall som är möjligt att återvinna. Eskilstunaförsöket visar att en tredjedel av hushållen redan innan försöket startade sorterade i materialströmmar. Den huvudsakliga anledningen till att ändra insamlingen till materialinsamling är, enligt vår bedömning, att det gör hanteringen enklare och mer begriplig för dem som deltar. Hushållen i Eskilstunaförsöket var också mer positiva till materialströmsinsamling som de ansåg mer användarvänligt än insamling av enbart förpackningar. En ändring till materialströmsinsamling kan därför medföra nöjdare och ännu mer engagerade hushåll samt ge ett ökat förtroende för källsortering och återvinning. Det skulle sannolikt innebära att hushållen vill delta i ännu större utsträckning och att den upplevda kostnaden för detta kan minska. Det vill säga, det är möjligt att man genom en sådan förändring ökar återvinningen generellt av allt material. Vi förordar därför att insamling och återvinning av hushållens avfall breddas till att omfatta allt avfall av metall och plast som går att materialåtervinna. Det praktiska försöket i Eskilstuna ger indikationer på att avfall som samlas in i materialströmmarna metall och plast håller en sådan kvalité att det går att återvinna. Undantaget var metall som samlades in i fastighetsnära behållare. Det finns flera åtgärder som kan vidtas för att även denna fraktion ska bli återvinningsbar. Till exempel väl utformad och placerad information, anpassade inkasthål och en 9

11 förbättrad service i insamlingen av farligt avfall och elavfall. Det finns alltså enligt vår bedömning inga större tekniska hinder för att övergå till insamling i materialströmmar för avfallsslagen plast och metall Vår bedömning, som grundar sig på konsekvensanalysen i denna utredning, är att en frivillig överenskommelse mellan kommuner och producenter är den samhällsekonomiskt mest effektiva lösningen. I detta scenario tar förpackningsproducenter emot smått avfall, i den befintliga insamlingsstrukturen för förpackningsavfall, och kommunerna tar emot stort avfall på återvinningscentraler. Förpackningsproducenterna får på detta vis ett insamlingssystem för stora förpackningar. Det är något som saknas i dag. Kommunerna får antagligen mindre kommunalt avfall att ta hand om och därmed lägre kostnader. Dessutom har både kommuner och förpackningsproducenter ett intresse av att hushållen är nöjda med sina insamlingssystem. Vi förordar att kommuner och producenter i samverkan anpassar sina insamlingssystem så att hushållen kan lämna allt avfall av plast och metall som är lämpligt att materialåtervinna tillsammans med förpackningsavfallet. Avslutningsvis vill vi peka på att ett system som bygger på att två aktörer gemensamt ansvarar för insamlingen av ett slags avfall kräver ett väl fungerande samarbete. Om formerna för samarbetet inte utvecklas fungerar frivilliga överenskommelser inte i praktiken. Överenskommelsen mellan producenter och kommuner från den 28 januari 2009 enligt Kommittédirektiv 2008: 97 och försöket i Eskilstuna, visar att det finns goda förutsättningar för kommuner och producenter att bedriva ett konstruktivt samarbete i dessa frågor. 10

12 Summary In this report, we present the likely consequences of a transition from current system for collection and recycling of packages and waste paper, to a system based on collecting waste and recycling it in material streams. We have chosen to limit the assignment to include only plastic and metal waste, since the potential benefit for the environment is greatest for these types of material. The conclusions are based primarily on results from a pilot project for material stream collection, in Eskilstuna municipality, conducted between September 2007 and September In connection with this project, households were interviewed about their perception of and (?) experiences with the new system. This was done as a part of the Sustainable Households research program ( Additionally, the waste collected was analyzed in terms of quality and quantity. The analyses were conducted by Eskilstuna Energy and Environment Packaging and Newspaper Collection (Eskilstuna Energi och Miljö and Förpacknings- och Tidningsinsamlingen). Non-packaging waste of plastic and metal waste makes up 1-2 percent of the households waste disposed of in bins and bags (i.e. in municipal collection systems). A transition to collection by type of material, therefore, would only result in a marginal increase in recycling. This means that the environmental benefits would be limited. The larger potential for increased recycling lies in the plastic and metal packaging waste which today are not being sorted out, but rather remain in the garbage bag. At the same time, the current system may be perceived as illogical by the households. They do not understand the distinction between packaging and other waste that can be recycled. The Eskilstuna project showed that a third of the households already sort waste according to material before the start of the project. In our view, the main reason for changing to material collection is that it makes waste management easier and more comprehensible for the participating households. The households that took part in the Eskilstuna project were also more positive towards the material stream collection, which they viewed as more user-friendly than collection of packaging alone. A transition to material stream collection may therefore result in households that are more satisfied and even more engaged, as well as in increased trust in source separation and recycling. This would likely mean that the households would be motivated to participate to an even greater extent, and that the perceived costs for doing so might be reduced. This means that there is a possibility to that such change could bring about a general increase in recycling of all materials. We therefore recommend that collection and recycling of household waste be expanded to include all metal and plastic waste that can be recycled. 11

13 The practical pilot project in Eskilstuna suggests that waste collected in material streams of metal and plastic is of sufficient quality to be recycled. The exception was metal collected in property close systems. There are several measures that can be taken so that even this fraction can become recyclable. For example, welldesigned information in the right places, collection bins adapted for a certain fraction and improved services for collection of hazardous waste and electrical waste (WEEE). In our assessment there are no major technical obstacles to collecting plastic and metal in material streams. Our assessment, based on the impact assessment in this report, is that a voluntary agreement between municipalities and manufacturers is the most effective solution socioeconomically. In this scenario, the packaging manufacturers collect waste of smaller sizes, in the existing collection structures for packaging waste, and the municipalities collect large objects (of waste) at recycling centers. The packaging manufacturers thus provides a collection system for large packaging items. This is something that is missing today. The municipalities presumably receive less municipal waste to take care of, and their costs can thus be lowered. Additionally, both municipalities and packaging manufacturers have an interest in the households being satisfied with their collection systems. We recommend that municipalities and manufacturers work together to adapt their collection systems so that the households can leave all plastic and metal waste that can be recycled for material recovery together with packaging waste. In conclusion, we would like to point out that a system built on two actors being jointly responsible for the collection of one type of wastes demands wellfunctioning cooperation. If these forms of cooperation are not developed, voluntary agreements do not work in practice. The agreement between producers and municipalities made on January according to the Committee Directive 2008:97 and the pilot project in Eskilstuna, shows that there are good conditions in place for municipalities and producers to work together constructively on these issues. 12

14 Inledning Alla förpackningar sorteras inte ut för materialåtervinning. Och sådant som inte är förpackningar lämnas ibland på återvinningsstationer. Det beror delvis på att många hushåll uppfattar dagens uppdelning mellan producenter och kommuner, eller förpackningar och annat avfall, som ologisk. Hushållens insatser är viktiga för att avfallshanteringen ska fungera som helhet. De måste därför få tillgång till lättillgängliga insamlingssystem. De måste också kunna förstå hur systemet fungerar, vad som krävs av dem och ges goda förutsättningar för att genomföra dessa insatser. Med utgångspunkt i detta kan det verka logiskt att satsa på utsortering och återvinning baserat på material. Det skulle kunna bidra till höjda återvinningsnivåer och göra insamlingen mer begriplig. I denna rapport presenterar vi bland annat resultat från praktiska försök med materialinsamling i Eskilstuna: mängder, kvalitet samt hushållens attityder och beteende. Vi ger också förslag på hur en insamling baserad på materialslag kan organiseras. Sist presenterar vi en konsekvensanalys och en utvärdering av förslagen. Utöver detta ger vi förslag på några styrmedel som kan användas för att stärka insamling i materialströmmar. 13

15 Vårt uppdrag Vårt uppdrag, ur Naturvårdsverket regleringsbrev System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar Naturvårdsverket ska lämna förslag till hur ett system för insamling av förpackningsavfall och annat avfall i materialströmmar kan vara utformat. Naturvårdsverket ska, med utgångspunkt i sin tidigare rapport om materialströmmar och det praktiska försöket i Eskilstuna kommun, analysera och redogöra för dels hur ett producentansvar för insamling av hushållsavfall i materialströmmar kan vara utformat, dels hur insamling som bygger på frivilliga överenskommelser mellan kommuner och producenter skulle kunna fungera. Analysen och redogörelsen ska innehålla konsekvenser för miljön, hushållen, kommunerna, producenterna och andra berörda aktörer. Naturvårdsverket ska även föreslå hur andra ekonomiska styrmedel skulle kunna användas eller utformas för att stärka insamling i materialströmmar och det system för en sådan insamling som Naturvårdsverket föreslår. Naturvårdsverket ska genomföra uppdraget i samråd med näringslivet, kommuner och andra berörda aktörer. Uppdraget ska redovisas senast den 30 januari Bakgrund Denna utredning kan ses som en fortsättning på de regeringsuppdrag vi genomförde 2006 och Dessa finns redovisade i Naturvårdsverkets rapport 5648 Framtida producentansvar och 5752 Materialströmmar- ett bättre sätt att samla in hushållsavfall?. Under 2006 fick vi i uppdrag att utvärdera tio år med producentansvar och effekterna av Avfallsrådets överenskommelse, om samråd och lämpliga insamlingssystem för returpapper och förpackningar. I denna utredning kom vi bl.a. fram till att en stor andel förpackningar och returpapper fortfarande går till förbränning (blandat med säck- och kärlavfall). Det finns alltså en teoretisk potential att öka materialåtervinningen. Vi gjorde bedömningen att hanteringen fungerar relativt väl i dag. Men insamlingen kan utvecklas. Det är viktigt att undersöka om större mängder och fler avfallsslag kan samlas in för materialåtervinning. Vi fick under 2007 i uppdrag att utreda förutsättningarna för insamling i materialströmmar. Tidigt i denna utredning insåg vi att systemet måste testas i praktiken innan det eventuellt införs i hela Sverige. Vi inledde därför ett praktiskt försök i Eskilstuna. Hushåll i två bostadsområden har fått instruktioner att lämna allt avfall av plast och metall till återvinningsstation eller i fastighetsnära insamling. Naturvårdsverket hade inledningsvis en styrgrupp för försöket. Efter att denna satt upp riktlinjer och godkänt projektplanen för försöket, har Eskilstuna Energi och Miljö varit ansvariga för att driva projektet. De har bland annat genomfört plock- 14

16 analyser och ändrat utformningen på behållarna. En lägesrapport från försöket finns i vår redovisning av års regeringsuppdrag (Naturvårdsverket, 2007a). I redovisningen av års regeringsuppdrag ingick även en förstudie och bedömningar av miljöeffekterna av ett tänkt nytt system. Slutsatserna var i korthet: Det finns, i teorin, miljövinster med att sortera ut mer än bara förpackningar för materialåtervinning 1. Materialåtervinning är som tumregel mer resurseffektivt jämfört med förbränning av avfall. Miljövinsterna är störst för avfall av plast och metall. Hushållen sorterar redan i materialströmmar. Mer än 20 procent av det avfall som lämnas till återvinningsstationer kan vara icke-förpackningar 2 Det finns små mängder avfall av plast och metall i kommunens hushållsavfall som inte är förpackningar. Från plockanalyserna kan vi dock inte avgöra om detta beror på att hushållen genererar små mängd annat plast- och metallavfall, eller om detta lämnas till återvinningsstationer/återvinningscentral. Vi bedömde därför att en ändring av regelverket och insamlingssystemen främst är viktigt för att det ger ett mer begripligt och enkelt system för hushållen. Det skulle kunna göra det enklare för hushållen och öka acceptansen för insamlingen. Vi förespråkade frivilliga överenskommelser och ville utvärdera Eskilstuna försöket innan vi lade ett förslag. Problemanalys Dagens system, där endast förpackningar får lämnas för återvinning, upplevs som ologiskt av hushållen. En tredjedel av hushållen sorterar redan i materialströmmar enligt försöket i Eskilstuna. Förpacknings- och Tidningsinsamlingens plockanalyser tyder på att det pågår en viss materialsortering även i andra delar av landet. Hushållens agerande är egentligen i strid med lagstiftningen, men kan bidra till en ökad materialåtervinning och minskad miljöpåverkan. Vår avfallshantering bygger till stor del på ett aktivt deltagande från hushåll. Detta i sin tur bygger på att hushåll har förtroende för systemen och ges rimliga förutsättningar att delta. Ett delmål för vårt uppdrag är därför att avfallshanteringen ska vara enkel, begriplig och lättillgänglig för dem som vill lämna avfall. I dag går delar av det avfall som är lämpligt för materialåtervinning till förbränning. Det är inte optimalt ur ett resurshushållningsperspektiv. Ökad materialåter- 1 Förstudie gjord av KTH,. finns i Bilaga 4 till NV-rapport Andelen variera beroende på material. Nationellt genomsnitt: plast 20 till 25%, metall ca 10 %, 15

17 vinning kan också bidra till att minska energianvändningen och därigenom minskad klimatpåverkan. Avfallssystemet är i dag inte anpassat för att samla in allt avfall som går att materialåtervinna. Under miljömålet God bebyggd miljö står bland annat att byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Avfallshanteringen är en del av den infrastruktur som avses här. God hushållning innebär att resursen som avfallet utgör tas till vara samtidigt som påverkan, och risk för hälsa och miljö minimeras. Det som beskrivs ovan är generella problem med dagens system. Mer specifika frågor finns i konsekvensanalysen. Syfte och mål Vårt syfte med utredningen är att ge förslag på hur förpackningar och annat avfall av metall och plast som kan materialåtervinnas kan samlas in tillsammans, i materialströmmar. Insamlingssystemen för hushållens avfall bör utformas så att det avfall som är lämpligt att materialåtervinna, samlas in för detta ändamål. Vi har valt att i ett första skede fokusera på att undersöka möjligheterna att bredda insamlingen av avfall av plast och metall. Det beror på att miljövinsterna är tydligast för dessa avfallsslag. Kvalitetskraven gör att det inte heller finns mycket annat avfall som kan samlas in tillsammans med returpapper eller pappers- och glasförpackningar 3. Vi har konkretiserat våra mål med materialinsamling i delmål: Öka hushållens förtroende för avfallshanteringssystemet, inklusive källsortering. Öka materialåtervinningen, det vill säga styra en större del av hushållens plast och metallavfall till materialåtervinning. Det övergripande målet är en avfallshantering som främjar en långsiktigt god hushållning med resurser (God bebyggd miljö). Avfallshantering måste också vara anpassad till aktörernas behov, särskilt hushållens rätt till en god service. Ansvarsfördelningen ska fungera och accepteras av hushåll, företag och organisationer. För att avfallshanteringen ska vara långsiktigt hållbar måste de vara kostnadseffektiv. Det innebär att kostnadsökningar, som ändringar i regelverket medför, ska vara motiverade av miljömässiga och/eller sociala skäl, t.ex. rättviseaspekter och hushållens rätt till god service. För att olika aktörer ska förväntas ställa upp på de regler och riktlinjer vi föreslår måste de företagsekonomiska kostnaderna belasta rätt 3 Mer information under kapitlet Avgränsningar. 16

18 aktörer samt vara tydligt motiverade i ett samhällsekonomiskt och miljömässigt perspektiv. Arbetssätt Utredningen har genomförts av handläggare från Naturvårdsverkets Miljörätts- och Klimatavdelningar (enheterna för Produkter och avfall, Tillsyn, Miljöjuridik samt Miljöekonomi och hållbar produktion och konsumtion). För att kunna få in underlag och synpunkter har vi haft en referensgrupp till vår hjälp. Den var sammansatt av representanter för de olika aktörerna. En lista över deltagarna finns i Bilaga 1. Uppdraget innefattar att belysa och kvantifiera vilka samhällsekonomiska konsekvenser insamling i materialströmmar skulle innebära samt vilka aktörer som skulle påverkas. Metoden och upplägget för konsekvensanalys, som vi använt, finns i Naturvårdsverkets rapport, Konsekvensanalys steg för steg (rapport 5314). Information om uppdraget, anteckningar från referensgruppsmöten m.m. har löpande lagts ut på vår hemsida. Information har även publicerats i TillsynsNytt. Utgångspunkter Det här våra utgångspunkter för utredningen: All sortering ska bygga på att det är till miljönytta totalt sett (men eventuellt inte för varje uppsamlingsplats). Systemet ska styra mot de nationella miljöoch återvinningsmålen (se Bilaga 2). Systemet ska vara enkelt, lättillgängligt och begripligt för hushållen. Om man begär att hushållen ska sortera sitt avfall, måste de ges rimliga möjligheter att göra det. Systemet ska vara kostnadseffektivt. Kostnaderna för hantering ska vara motiverade ur en samhällsekonomisk synvinkel och försvarbara på lång sikt. Systemet måste vara praktiskt möjligt att administrera, följa upp och föra tillsyn över. Administrationen bör även vara så enkelt och kostnadseffektiv som möjligt. Systemet ska uppfylla kraven i EU:s regelverk och ligga i linje med den tematiska strategin för förebyggande och uppkomst av avfall. I det nyligen antagna ramdirektivet för avfall anges i artikel 11 att, om inte annat följer av artikel 10.2, ska senast 2015 separat insamling anordnas för åtminstone följande: papper, metall, plast och glas. Det innebär att vi på sikt bör anpassa våra insamlingssystem, så att vi kan materialåtervinna fler avfallsslag än förpackningar. Ansvarsfördelning mellan kommuner, producenter och andra aktörer, ska vara tydlig, både i lagstiftningen och i praktiken. 17

19 Systemet ska ge en så god kvalité på de utsorterade fraktionerna att de är möjliga att återvinna och inte försämrar möjligheterna att återvinna förpackningsavfall. Utgångspunkterna har diskuterats i referensgruppen. Avgränsningar Uppdraget omfattar följande materialslag: metall, plast, papper, glas samt returpapper. Vi har valt att fokusera på plast och metall eftersom miljövinsterna vid övergång från förbränning till materialåtervinning, är tydligast för de materialslagen. Kvalitetskraven gör att det inte ens teoretiskt finns några betydelsefulla mängder av annat avfall som kan samlas in tillsammans med returpapper eller pappersförpackningar. Behandlingsprocesserna för returpapper är mycket känsliga vad det gäller kvalitet. Kuvert, till exempel, försvårar återvinningen av returpapper på grund av att vissa limsorter förstör återvinningsprocessen. Dessutom är fiberbaserat avfall att betrakta som biobränsle när det energiutvinns Det gör att miljövinsten vid övergång till materialåtervinning blir mindre än för avfallsslag som utgörs av fossilt material, t.ex. plastavfall.. Plockanalys av säck-och kärlavfall visar att mängden förpackningsglas i säck- och kärlavfallet är ca ton/år totalt i landet. Mängden annat glas är ca ton/år (Avfall Sverige, 2005). Glas som inte är förpackningsglas består av ett antal olika glassorter. Många av dem, t.ex. kristallglas, innehåller höga halter tungmetaller främst bly men även arsenik, antimon, kadmium med flera. Innehållet av tungmetaller gör att glaset inte går att hantera i samma återvinningsprocesser som förpackningsglas. En för stor inblandning av annat glas med högt innehåll av föroreningar kan till och med göra att förpackningsglaset inte går att materialåtervinna. Det finns teknik för att eftersortera och därigenom separera olika glassorter, men den är mycket kostsam. Svensk Glasåtervinning, som är det materialbolag som hanterar glasförpackningar i Sverige, bedömer att det inte är tekniskt eller ekonomiskt möjligt att inom överskådlig tid investera i den tekniken. Vår bedömning är att det i dag inte är samhällsekonomiskt effektivt, eller ger några större miljövinster, att samla in annat glas (icke-förpackningsglas) från hushållen tillsammans med förpackningsglas. Det finns möjlighet att återvinna t.ex. planglas. Men sådant bör samlas in separat även i fortsättningen. Vi väljer att i första hand undersöka möjligheterna till materialströmsinsamling av metall och plast. Men i framtiden när behandlingsteknikerna har utvecklats kan det bli aktuellt att samla in även andra avfallsslag i materialströmmar. Mer underlag till dessa slutsatser finns redovisat i regeringsuppdraget Materialströmmar- ett bättre sätt at samla in hushållsavfall?. 18

20 En av utgångspunkterna för utredningen är att producentansvaret ska styra mot miljö- och återvinningsmål. Det innebär att vi ska öka, eller åtminstone bibehålla höga nivåer på materialåtervinningen. Vi har därför avgränsat utredningen till rena fraktioner. I denna utredning är det avfall som kan samlas in och återvinnas i samma system som förpackningar och returpapper. Utredningen omfattar enbart avfall från hushåll. Avfallet från verksamheter varierar stort beroende på vilken typ av verksamhet (jämför till exempel avfall från stålindustri med avfall från en butik). Kraven på insamling varierar därför. Att sätta upp riktlinjer eller mål för denna hantering ryms inte inom vårt uppdrag. Vårt uppdrag är dessutom baserat på utvärdering av försöken i Eskilstuna, som enbart omfattar avfall från hushåll. Bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter omfattas inte. Dessa produkter omfattas av producentansvaret i dag. Men kraven på hantering och behandlingsprocesserna för dessa skiljer sig stort från förpackningar och returpapper. De samlas därför inte in i samma system. Elavfall t.ex. innehåller ofta farliga ämnen och/eller en blandning av material. Inblandning av elavfall kan därför försvåra, eller omöjliggöra, återvinning. Att dessa produkter inte ska sorteras i materialströmmar är dock en viktig del av information till hushållen. Och man bör vara medveten om att utformningen av och servicenivån i insamlingen av t.ex. elavfall kan påverka andra delar av systemet. Miljökonsekvenserna bedöms genom redan tillgängliga livscykelanalyser (LCA). Förebyggande av avfall och effekter av outsorterade förpackningar ingår inte i standardmetoderna för LCA. 19

21 Fakta om avfall och återvinning Under de senaste åren har det pågått en diskussion om insamling i materialströmmar kan öka återvinningen och därmed minska miljöpåverkan från avfallshanteringen och uttaget av resurser. För att kunna ge ett svar på den frågan måste vi ta reda på hur stora mängder och vilken typ av material det rör sig om. Vi har därför genomfört ett praktiskt försök med insamling i materialströmmar, av plast och metall från hushåll, i Eskilstuna. Försöket skulle bland annat ge en indikation om hur stora mängder annat avfall av plast och metall som finns tillgängliga för materialåtervinning. En sammanfattning av resultaten presenteras nedan. Kvalitén och sammansättningen på det utsorterade avfallet avgör hur mycket som kan materialåtervinnas i praktiken. Förpacknings- och tidningsinsamlingen har därför kontrollerat kvalitén på det utsorterade avfallet. En sammanfattning av resultaten presenteras nedan. Mängder Totala mängden behandlat hushållsavfall var ton, under Varje svensk genererade alltså ca 500 kg avfall (Avfall Sverige, 2008). Av detta gick 61 kg till biologisk behandling 4. Dessutom materialåtervanns 189,2 kg per hushåll, förpackningar, returpapper, elavfall och metall som grovavfall vid kommunernas återvinningscentraler (motsvarar 36,8 procent av allt behandlat hushållsavfall). Under samma år såldes knappt ton förpackningar och returpapper i Sverige. Av dessa samlades nästan ton in (via återvinningsstationer) för materialåtervinning, av materialbolagen (Naturvårdsverket, 2008). De förpackningar och returpapper som samlas in separat av Förpacknings- och Tidningsinsamlingen utgör ca 30 procent av hushållsavfallet 5 eller 1 procent av det avfall som generas totala i Sverige på ett år 6. Förpacknings- och Tidningsinsamlingen samlade in runt 2 kg av vardera plast- och metallförpackningar per person under 2007 (FTI, 2008). Siffrorna är genomsnitt för hela landet. 4 Biologisk behandling räknas som materialåtervinning. 5 Beräknat på vad som samlats in separat för materialåtervinning enligt Svensk Avfallshantering 2007 ( 6 Beräknat på den sålda mängd (1 500 kton). Alla förpackningar kommer att ingå i avfallsflödet. De mesta av dessa (900 kton) samlas in i producenternas regi. 20

22 Tabell 1a Avfall från hushåll, säck- och kärlavfall (kg/person& år) Behandling Mängd Farligt avfall 4,5 Förbränning 238,6 Deponering 20,3 Biologisk behandling 61,1 Annan materialåtervinning 189,2 varav tidningspapper 51,6 kontorspapper 17,9 pappersförpackningar 54,9 metallförpackningar 3,8 plastförpackningar 5,3 glasförpackningar 18,6 elavfall 14,1 kylenheter 3,3 metall från åvc (grovavfall) 19,6 Källa: Avfall Sverige (2008): Svensk avfallshantering 2008 (siffror för 2007). Tabell 1b Avfall från hushåll, förpackningar och returpapper, separat insamling (kg/person& år) Avfallsslag Insamlad mängd Tidningspapper 53,3 Pappersförpackningar 10,6 Metallförpackningar 1,97 Plastförpackningar 2,17 Glasförpackningar 18,2 Källa: FTI (2008), Siffrorna från svensk Avfallshantering 2008 anger 2007 års siffror. Enligt Förpacknings- och Tidningsinsamlingen är ca 10 procent av metallen, och procent av plasten som lämnas på återvinningsstation annat än förpackningar 7. För plastfraktionen är det mesta av detta icke-förpackningar av plast, enligt plockanalyserna i Eskilstuna (se slutrapport från Förpacknings- och Tidningsinsamlingens plockanalys i Eskilstuna, Bilaga 3). 7 Personlig kommunikation. John Strand/Thord Görling, FTI,

23 Miljövinster Att övergå från förpackningsbaserad insamling till materialbaserad ger en teoretisk miljövinst om det insamlade avfallet håller en sådan kvalitet att det går att materialåtervinna. KTH gjorde en sammanställning av forskning som jämför materialåtervinning och förbränning, som underlag till 2007-års- regeringsuppdrag om materialströmmar. Slutsatsen i denna är att materialåtervinning av avfall generellt är mer resurseffektivt jämfört med förbränning. Miljövinsterna per ton är störst för plast och metall. En beräkning av teoretiska miljövinster vid övergång till insamling i materialströmmar av hushållens plast- och metallavfall finns i kapitlet Ökad materialinsamling, ökade miljövinster. Kvalitet Kvaliteten på det utsorterade avfallet är viktigt för att systemet ska fungera som helhet. De tillkommande produkterna av metall och plast måste hålla en sådan kvalitet att de går att materialåtervinna. Dessutom är det viktigt att möjligheterna att materialåtervinna förpackningsavfallet inte försämras. Vissa materialslag lämpar sig bättre för materialströmsinsamling än andra. Dels för att återvinningsprocesserna är anpassade för att ta emot förpackningsavfall, dels för att det inte finns så mycket andra produkter tillverkade av samma material. För alla material gäller att inblandning av avfall som innehåller farliga ämnen eller komponenter, som t.ex. batterier, försvårar eller till och med förhindrar materialåtervinning. Elavfall innehåller i regel något sådant. Det kan därför inte omfattas av materialströmsinsamling. Eskilstuna försöket mängder och kvalitet I Eskilstuna har både restavfall och avfall som samlas in av producenterna analyserats. Restavfall är det avfall som kommunen samlar in efter att hushållen har sorterat ut förpackningar, returpapper, elavfall och farligt avfall. Under försöket i Eskilstuna skulle hushåll även sortera ut plast- och metallavfall. Det samlades in vid fastigheten (säck- och kärlavfall) eller på återvinningscentraler. På återvinningscentraler rörde det sig ofta om s.k. grovavfall, som är för stort att lägga i säckar eller kärl. Under försöken i Eskilstuna genomfördes tre plockanalyser av säck- och kärlavfall, och avfall från återvinningscentral. De gjordes innan försöket startade i augusti 22

24 2007 samt i februari och augusti 2008, av Eskilstuna Energi och Miljö (EEM). Rapporten finns i Bilaga 4. Förpacknings- och tidningsinsamlingen gjorde dessutom plockanalyser av avfall från återvinningsstationer och fastighetsnära insamling, vid samma tidpunkter. Förpacknings- och tidningsinsamlingen har även kontrollerat kvalitén på de nya fraktionerna, för att undersöka om de går att materialåtervinna. Kontrollen gjordes efter att försöket avslutats i augusti Den omfattade allt separat insamlat avfall av plast och metall. Förpacknings- och Tidningsinsamlingens resultat finns i Bilaga 3. Små mängder annan plast och metall i säck- och kärlavfallet Analysen 2007 genomfördes innan försöket började. Den var avsedd att spegla hur hushållen sorterade utifrån den normala informationen. Omfattningen på försöket (tid och antal hushåll) är för liten för att kunna dra några generella slutsatser 8. Plockanalyserna ger dock indikationer på att det finns relativt små mängder övrigt avfall av plast och metall i säck- och kärlavfallet. Andelen var ca 2 procent (våt vikt) för både plast och metall (se Bilaga 4). Annan plast kan till exempel vara diskborstar, plastmuggar eller köksredskap. Den låga andelen annat avfall kan bero på två saker; att hushållen redan lägger annan plast och metall i producenternas insamlingssystem, eller att det inte är så stora mängder i hushållens avfall. Vid Eskilstuna Energi och Miljö:s kontakter med berörda hushåll framgick det att hushållen till stor del sorterar efter material redan innan försöket. Hushållen uppfattar det som ologiskt att inte få lägga t.ex. diskborsten tillsammans med det avfall som ska materialåtervinnas. Svårt att skatta potentiella mängder i grovavfallet Det är svårt att uppskatta hur mycket grovavfall som kommer från de hushåll som omfattas av försöket. Detta eftersom återvinningscentralen används av alla hushåll i kommunen, och av vissa företag. En grov uppskattning efter plockanalyserna i Eskilstuna är att mängderna motsvarar ca 1 kg per person och år för plast respektive metall (se Bilaga 3, i Naturvårdsverkets rapport 5752). 8 Enligt FTI hade Eskilstuna ovanlig hög andel annat avfall i plastfraktionen på återvinningsstationer, innan försöket. 23

25 Metallavfall från återvinningsstationer gick att återvinna Förpacknings- och tidningsinsamlingen drog slutsatsen att metallavfallet som samlades in på återvinningsstationerna var lämpligt för återvinning. Andelen ickeförpackningar ökade. Men den totala mängden insamlat material var lika stor före och efter försöket. Mängder metall för återvinning som samlades in ökade alltså inte när insamling i materialströmmar infördes. I övrigt kunde följande förändringar konstateras vid övergång till materialströmmar: (Samtliga förändringar gäller för metallavfall insamlat i återvinningsstationer.) andelen små förpackningar minskade från 76 till 52 procent stora förpackningar ökade från 1,1 till 1,7 procent 9 övriga metallartiklar ökade från 13 till 29 procent produkter tillverkade av flera material ökade från 1 till 6,5 procent annat material ökade från 9,1 till 10 procent Normal ligger andelen icke-förpackningar på ca 10 procent för metall 10. Metallavfall från fastighetsnära insamling hade dålig kvalité Förpacknings- och tidningsinsamlingen drog slutsatsen att metallavfallet insamlat i fastighetsnära system inte gick att återvinna. Detta eftersom det i försöket innehöll mer än en tredjedel blandmaterial 11 och stora förpackningar. För metallavfallet som samlades in i fastighetsnära system skedde följande vid övergång till materialströmsinsamling: Andelen små förpackningar minskade från 60 till 50 procent Stora förpackningar ökade från 1,7 till 8,9 procent 15 Övriga metallartiklar minskade från 24 till 16 procent Produkter tillverkade av flera material ökade från 2,6 till 4,3 procent Annat material har ökade från 12 till 21 procent Med dagens återvinningsteknik är det enligt Förpacknings- och Tidningsinsamlingen svårt att återvinna metallavfallet om det innehåller för många stora föremål. Det är därför viktigt att stora metallförpackningar, och annat stort metallavfall, lämnas till återvinningscentraler eller på något vis separeras från de små förpackningarna. Branschorganisationen Återvinningsindustrierna hävdar däremot att det är fullt 9 Under försöket skulle stora förpackningar lämnas på återvinningscentral. 10 Personlig kommunikation, John Strand, FTI AB, Blandmaterial är produkter tillverkade av flera material (där metall dominerar), samt papper, plast, glas och elavfall. 24

26 möjligt att samla in stora och små metallartiklar blandat för återvinning. Det som krävs är ett extra sorteringssteg 12. Det fanns ingen insamling av elavfall i närheten av den aktuella platsen. Det kan ha bidragit till att så mycket elavfall hamnade i metallinsamlingen. Dessutom var kärlen utformade så att även större metallföremål gick att lämna. Dessa skulle lämnas på återvinningscentralen, enligt instruktionerna till hushållsavfall i försöket. Plastfraktionen renare med materialströmsinsamling Renhet i plastfraktionen ökade och den innehöll en större andel förpackningar, under försöket. Både plastavfallet från återvinningsstationerna och fastighetsnära insamling gick att återvinna. Vi har inte fått någon uppgift om de totala mängderna ökade. Resultatet var mycket förvånande. Under försöket minskade nämligen andelen annat plastavfall: från fastighetsnära insamling från 41 procent till 13 procent. från återvinningsstationer från 37 procent till 8 procent. Det verkar som om informationsinsatsen i samband med försöket har lett till en större medvetenhet bland hushållen. Detta, i sin tur, har lett till en bättre sortering. Enligt Förpacknings- och Tidningsinsamlingens analys av försöket finns inte mycket övrig plast (icke förpackningar) att hämta i det avfall som lämnas på återvinningsstation och i fastighetsnära insamling Normal ligger andelen icke-förpackningar på procent för plast 13. Outsorterade förpackningar Andelen outsorterade förpackningar och returpapper varierade mellan 20 och 30 procent av restavfallet (se EEM:s slutrapport i Bilaga 4). Nationella plockanalyser med sju kommuner som bas, visar att hushållens säckoch kärlavfall i genomsnitt innehåller 22 procent förpackningar och 8 procent tidningar. (RVF, 2005). 12 Personlig kommunikation med Annika Helker Lundström, Personlig kommunikation, John Strand, FTI AB,

27 Slutsatser från Eskilstunaförsöket om mängder och kvalitet Försöket i Eskilstuna pågick under ett år. Det är en för kort tid för att kunna dra några säkra, generella slutsatser om vad som sker vid en förändring av insamlingen. Erfarenheten visar att förändringar när det gäller hushållens avfallssortering kan ta tid. Borlänge kommun har t.ex. gjort plockanalyser med ca 10 års mellanrum. Vid den senaste analysen (2008) hade de områden som tidigare var sämst uppnått samma kvalitet på renhet i sin sortering som genomsnittet för kommunen som helhet i den första analysen (Berg, 2007) Det är troligen inte möjligt att få alla hushåll att delta eller sortera ut allt avfall procent av befolkningen kan klassas som icke-deltagare. Och en del av avfallet är så förorenat att hushåll inte anser det möjligt att göra något annat än slänga det i soppåsen. De resultat som framkommit i försöket angående insamlade mängder och kvalité är därför indikationer på vad som kan ske vid införande av materialströmmar för metall och plast. Våra slutsatser från Eskilstunaförsöket, med beaktande av det som skrivits ovan, är: Endast mindre mängder ytterligare metall och plast att hämta Försöket visar att det endast finns mindre mängder annat plast- och metallavfall i säck och kärlavfallet (ej förpackningar). Avfall av plast och metall som inte är förpackningar utgör endast 2-4 procent av hushållens säck- och kärlsopor, i Eskilstuna. Inte heller bland det utsorterade avfallet som samlades in i återvinningsstationer och fastighetsnära hittades några större mängder plast- och metallavfall. Dessa siffror överensstämmer med andra plockanalyser från olika kommuner i Sverige. Hur mycket som gick till återvinningscentral går ej att säga med underlag från Eskilstunaförsöket. Vår slutsats är att det inte finns några stora mängder plast- och metallavfall som inte är förpackningar i hushållens avfall. Därmed blir inte heller miljövinsterna särskilt stora vid en övergång till insamling i materialströmmar för plast och metall. 26

28 Informationsinsatser och utformning av insamlingen avgörande för kvalitén Eskilstunaförsöket indikerar att tydlig och väl genomtänkt information till hushållen är den viktigaste faktorn för om kvalitén på avfallet ska bli bra eller inte. Det gäller både generell information som kommer hem till hushållen och skyltning på insamlingsplatsen. En annan viktig faktor är utformning av insamlingsplatsen och tillgängligheten i andra insamlingssystem, särskilt för farligt avfall och elavfall. 27

29 Hushållens attityder och beteende Avfallshanteringssystemet är beroende av hushållens beteende; hur många som deltar och hur de sorterar. Många hushåll källsorterar och har en positiv attityd till detta En mycket stor del av de svenska hushållen källsorterar i dag: 80 till 90 procent sorterar ut någon fraktion enligt opinionsundersökningar. De flesta sorterar mer än en fraktion. Många säger sig sortera ut merparten av alla förpackningar och returpapper (Naturvårdsverket, 2006b; SÖRAB, 2008; Länsförsäkringar, 2008).. Positiva attityder till källsortering Flera opinionsundersökningar pekar på att hushållen har en positiv attityd till källsortering (t.ex. SHARP, 2008). I Förpacknings- och tidningsinsamlingens undersökning från 2008 ansåg 90 procent av de tillfrågade att sortering och insamling fungerar bra, eller mycket bra, i deras närmiljö (FTI, 2008). Runt 80 procent var nöjda med insamlingssystem i den opinionsundersökningen vi gjorde 2006 (Naturvårdsverket, 2006b). De allra flesta säger att de sorterar för miljön. Ekonomiska incitament och riktad information kan hjälpa till att ändra beteende. Men i regel är det känslan av att man bidrar till att avhjälpa ett allvarligt problem, som är den viktigaste faktorn för att hushållen fortsätter att källsortera. Beteenden påverkas i stor utsträckning av attityder. Dessa i sin tur påverkas av vilken information man har tillgång till, från vilka källor, osv. Hinder för ändrat beteende Men beteende följer inte alltid attityder. Det finns ofta en skillnad mellan vad människor tänker och hur de agerar. Trots att människor stöder källsorteringstanken, och anser att återvinning är en del av lösningen på ett viktigt problem, upplevs hindren för att agera rätt som för stora. Det finns många faktorer som påverkar de upplevda hindren för deltagande. Några exempel är tidigare beteende och hur svårt det är att ändra, vilken kunskap man har om miljö och källsortering samt tidsmässiga eller ekonomiska begräsningar. Dessa faktorer påverkar också varandra. För att hushåll ska delta måste motivationen väga tyngre än hindren (Tucker, 1999; Fisher, 2008). För att öka deltagande kan man öka motivationen eller göra deltagandet enklare genom t.ex. högre servicenivå och mer information. En viktiga faktor för rätt beteende är uppfattningen om hur andra beter sig. Upplevda krav från omgivningen, påverkar också beteende och attityder. 28

30 Slutsatser om hushållen attityder och beteende En slutsats av detta är att information till hushåll bör omfatta vad, hur och varför hushåll ska källsortera. Till exempel vilka miljövinster sorteringen leder till och hur stor andel av svenska folket som sorterar. Bekvämare, renare insamlingssystem och närmare till uppsamlingsplats är sådant som skulle få många hushåll att sortera mer, enligt resultat från bl.a. Eskilstuna (SHARP, 2008). Det är också viktigt att komma ihåg att detta är så kallade självrapporterade uppgifter, alltså hur människor själva beskriver sitt beteende. Det finns forskning som visar att sådana beskrivningar inte alltid stämmer överens med det verkliga beteendet (t.ex. Rathje och Murphy, 2001). De uppgifter som materialbolagen rapporterar om insamling av förpackningar och returpapper, tyder på detta. Plockanalyserna från Eskilstuna och Förpacknings- och tidningsinsamlingens analyser från andra orter, visar på att hushåll till en viss del sorterar efter material, redan i dag. Detta bör tas med när man drar slutsatser om hushållens attityd till dagens system. De som redan sorterar i materialströmmar kan t.ex. vara nöjda med just detta. Du kan läsa mer om teoretiska utgångspunkter för vad som formar normer och styr beteende i SHARP:s rapport (Bilaga 5). Hushåll i Eskilstuna Som en del av försöken i Eskilstuna har vi undersökt vad hushållen anser om källsortering i allmänhet samt det nya systemet med materialströmmar. Undersökningen utfördes av Naturvårdsverket forskningsprogram Hållbara hushåll ( Nedan har vi gjort en kort sammanfattning. Resultaten redovisar självrapporterat beteende. Hela rapporten finns i Bilaga 5. Hushåll positiva till insamling i materialströmmar Hushåll har överlag en positiv attityd till materialströmmar. Systemet anses enklare och bättre, jämfört med dagens. De hushåll som ingick i undersökningen sorterar en stor del av sitt avfall. Men det finns potential för att öka källsorteringen, inte minst av metall och hårdplast. De flesta hushåll upplever att källsortering är meningsfull. De anser att även dagens system leder till ökad återvinning och miljövinster. Det är viktigt att ett eventuellt nytt system med materialströmmar kan behålla lika hög grad av upplevd nytta. Men hushållen upplever också källsortering som något av en personlig uppoffring. Det gäller främst rengöring och sortering i hemmet. 29