Förslag till en förändrad socialförsäkringslagstiftning i EU

Transkript

1 1(10) Sofia Råsmar Förslag till en förändrad socialförsäkringslagstiftning i EU Europeiska kommissionen (kommissionen) presenterade den 13 december 2016 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och av förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 (kommissionens 883-förslag och 987-förslag). TCO har tagit del av kommissionens förslag. Då förslag till nya bestämmelser som berör varandra finns under olika skäl och artiklar i olika förordningar så kommer yttrandet inte att följa förslagets disposition utan TCO:s synpunkter kommer att ges under samlingsrubriker med hänvisningar till enskilda bestämmelser. TCO vill även poängtera svårigheten att se konsekvenser av vissa av förslagen i dagsläget varför vi under vissa rubriker lyfter frågor snarare än synpunkter som vi anser behöver diskuteras vartefter förhandlingarna om kommissionens förslag fortskrider. TCO:s principiella inställning till EU:s samordningsregler för socialförsäkring - Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EUsamarbetet. - TCO anser att rådande kompetensfördelning att EU samordnar medlemsstaternas socialförsäkringssystem utan att harmonisera dem - ska bestå. - TCO anser att en väl fungerande koordinering av medlemsländernas sociala trygghetssystem är viktig för att tillse att EU-medborgare vågar använda sin rätt till fri rörlighet för att söka arbete i andra länder. - Vilka förmåner som ingår i samordningsreglerna får stor betydelse för det offentligas handläggning av ärenden gällande tillgång till förmåner i Sverige. Utökas omfattningen av vilka förmåner som ingår i samordningsreglerna så är det av yttersta vikt att de yrkesgrupper som handlägger dessa ärenden får praktiska förutsättningar att kunna utföra sitt arbete. TCO Stockholm Org nr: Besöksadress Linnégatan 14 Stockholm Leveransadress: Linnégatan Stockholm Tel: info@tco.se C:\Users\krmat\AppData\Local\Microsoft\Windows\INetCache\Content.Outlook\PW0TI0AQ\Förslag till en förändrad socialförsäkringslagstiftning i EU docx

2 2(10) Frågor med anknytning till tillträdet till socialförsäkringssystemet Icke ekonomiskt aktiva EU-medborgares tillgång till socialförsäkringssystemet (kommissionens 883-förslag: Skäl 2, 5, 5a, 5b, 5c och artikel 4.2) TCO anser att det kan ifrågasättas om kommissionens förslag att införa en bestämmelse som kan tolkas som att samtliga sociala trygghetsförmåner som omfattas av 883-förordningen 1 alltid kan vara avhängiga uppehållsrätt är i enlighet med unionsrätten. 2 TCO:s bedömning i denna del begränsar sig till en juridisk analys av EU-rätten och går inte in på lämpligheten att införa uppehållsrättskriterier som villkor för rätten till sociala förmåner. EU-domstolen har i en rad avgöranden de senaste åren tydliggjort förhållandet mellan Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) och 883- förordningen. 3 Brey- och Danomålet Så som TCO tolkar EU-domstolens praxis i Brey- och Danomålet står det klart att medlemsländer genom krav på uppehållsrätt får villkora rätten till sociala trygghetsförmåner som faller inom begreppet sociala biståndssystem enligt artikel 7.1 b i rörlighetsdirektivet för icke ekonomiskt aktiva EU-medborgare. Hybridförmåner (förmåner som har delar av både sociala trygghetsförmåner och socialhjälp) faller inom detta begrepp och går således att villkora utifrån att en EU-medborgare har uppehållsrätt. Följden blir att en icke ekonomiskt aktiv EU-medborgare kan nekas att få del av hybridförmåner om inte medlemsstaten väljer att ha mer generösa regler än vad EU-rätten medger. Utifrån dessa två rättsfall är kommissionens förslag för långtgående då det måste uppfattas som att samtliga sociala trygghetsförmåner kan villkoras utifrån uppehållsrätten. Barnbidragsmålet Barnbidragsmålet behandlade frågan om rätten till sociala trygghetsförmåner i Storbritannien, som likt Sverige, har ett bosättningsbaserat trygghetssystem. 1 Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen 2 Se avsnitt 6 i Commission staff document, impact assessment SWD(2015) 460 final. 3 Se särskilt mål C-140/12 Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey (Brey-målet), C- 333/13 Elisabeta Dano Florin Dano mot Jobcenter Leipzig (Dano-målet) och C-308/14 Europeiska kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (barnbidragsmålet).

3 3(10) Artikel 11.3 e i 883-förordningen pekar ut tillämplig lagstiftning för en person som är icke ekonomiskt aktiv. Följden av EU-domstolens dom är att medlemsstater inom ramen för sin nationella rättsordning får uppställa krav på uppehållsrätt för tillgång till sociala trygghetsförmåner trots att detta i praktiken innebär en direkt diskriminering av utländska EU-medborgare i förhållande till inhemska medborgare. Denna inskränkning kan dock godtas utifrån syftet att skydda den mottagande medlemsstatens finanser. Kravet ansågs vidare proportionerligt då kontrollerna av uppehållsrätten inte uppgavs vara systematiska. Kommissionens förslag till begränsning av artikel 4 ger vid handen att det alltid är tillåtet att villkora rätten till sociala trygghetsförmåner inom ramen för 883-förordningen utifrån uppehållsrätt. Samtidigt anges i skäl 5 att enbart vissa sociala trygghetsförmåner kan villkoras. I skäl 5 a synes återigen alla sociala trygghetsförmåner som omfattas av 883-förordningen att omfattas. En sådan prövning är beroende av syftet att skydda medlemsstaternas finanser och att de kontroller som genomförs inte är systematiska. Någon sådan begränsning framgår inte av kommissionens förslag. TCO anser sammanfattningsvis att kommissionens förslag bör förtydligas i denna del. Vilka ytterligare materiella krav som en medlemsstat väljer att uppställa är en fråga som inte behandlas inom ramen för artikel 4. TCO vill i sammanhanget ge en kommentar angående skäl 5 b i kommissionens förslag som anger att det måste vara möjligt att uppfylla kravet på heltäckande sjukförsäkring i rörlighetsdirektivet. Kommissionens förslag är ett förtydligande av vad som anges i punkten 45 i Breymålet vari anges att de villkor som måste uppfyllas för att beviljas en sådan uppehållsrätt måste vara förenliga med unionsrätten. I en utredning från Kommerskollegium från år 2013 har det visat sig att det varit svårt för icke ekonomiskt aktiva EUmedborgare att uppfylla kravet på heltäckande sjukförsäkring i Sverige. 4 Om den svårigheten består kan skäl 5 b:s skrivning få konsekvenser för Sveriges genomförande av rörlighetsdirektivet och i förlängningen för icke ekonomiskt aktiva EU-medborgares åtkomst till socialförsäkringssystemet. TCO förordar därför att innebörden av heltäckande sjukförsäkring bör diskuteras inom ramen för förhandlingarna då de i dagsläget råder olika uppfattningar om innebörden. 4 Se sidan 11 i Kommerskollegiums utredning: Att flytta till Sverige hinder för den fria rörligheten för EU-medborgare.

4 4(10) Socialförsäkringstillhörighet för kabinpersonal (kommissionens 883-förslag: Artikel 11.5 och kommissionens 987 förslag: artikel 15.2) TCO tolkar justeringen i artikel 11.5 i 883-förordningen som att hänvisningen till begreppet home base i förordning 965/2012 om tekniska krav och administrativa förfaranden i samband med flygdrift enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 (förordning 965/2012) innebär att definitionen därmed likställs med begreppet home base i nämnda förordning. Utöver hänvisningen till förordning 965/2012 noterar TCO att ordet exclusively lagts till i artikeln. TCO ställer sig frågande till om detta innebär att kabinpersonal enbart kan ha en hemmabas och att dess socialförsäkringstillhörighet därmed enbart bestäms utifrån artikel 11.5 i 883-förordningen och inte även utifrån artikel 13 i samma förordning, detta bör förtydligas i kommissionens förslag. TCO vill även betona att det är viktigt att ett fastställande av socialförsäkringstillhörighet för en person är begränsat till just socialförsäkringsområdet och att det inte får betydelse för klassificeringen av en person enligt andra regelverk. Arbetstagare inom flygsektorn är en särskilt utsatt yrkesgrupp som ingår i TCO:s förbunds medlemsgrupper. TCO:s medlemsförbund Unionen har särskilt lyft frågan om den osunda konkurrens som råder på flygmarknaden, att EU bör agera för att bättre skydda enskilda arbetstagares rättigheter gentemot flygbolagen och att EU tydligare bör definiera vad som ska betraktas som principle place of business i syfte att undvika avsiktliga försök att undkomma skatter och avgifter i det land företaget verkar. 5 Förordning 83/2014 har efter publiceringen av Unionens rapport förtydligat begreppet principle place of business genom att introducera begreppet home base med en tydligare definition som bör göra det svårare för flygbolag att kringgå lagar. Utstationerade arbetstagare (kommissionens 883-förslag: artikel och 13 och kommissionens 987-förslag: artikel 5, 14, 16) TCO är kritisk till att kommissionen inom ramen för detta förslag inte genomfört en bakgrundsstudie gällande bestämmelserna kopplade till utstationering. I ett bakgrundsdokument till förslaget 6 anges att en bakgrundsstudie inte genomförts då förändringarna 5 Se Unionens rapport: Flygets framtid Om villkoren för de anställda om möjligheterna för svenskt flyg. 6 Se sid. 309 i Commission staff working document impact assessment SWD(2016) 460 final.

5 5(10) enbart är av teknisk karaktär. De tekniska förändringar som anges är den nya hänvisningen i artikel i 883-förordningen till utstationeringsdirektivet, en skyldighet för medlemsstaterna att verifiera giltigheten av A1-blanketter och en skyldighet för medlemsstater att samarbeta med arbetsinspektionsmyndigheter både i och mellan medlemsländer. De tekniska förändringar som föreslagits kan dock få stora betydelser för den praktiska verkligheten. De rapporter som hänvisas till i not 263 på sidan 309 borde ingått i bakgrundsdokumenten. Hänvisningen i artikel 12 i 883-förslaget till utstationeringsdirektivet TCO kan i dagsläget inte ta ställning till frågan om lagvalsregeln i artikel 12 i 883-ska förtydligas på så sätt att en direkt hänvisning till definitionen av utstationerad arbetstagare i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (utstationeringsdirektivet) görs. TCO anser att ett par frågetecken behöver rätas ut innan förhandlingarna om förslaget inleds. I den svenska översättningen av 883-förordningen anges begreppet utsänd istället för utstationerad. Genom att direkt hänvisa till utstationeringsdirektivet så tydliggörs att det är en utstationerad arbetstagare enligt definitionen i utstationeringsdirektivet som avses och ingen annan. Att använda samma definitioner bör göra det svårare för företag att kringgå regler kring betalning av socialavgifter och tydligare för den enskilde arbetstagaren vilket socialförsäkringssystem denne tillhör. Följden av hänvisningen måste dock utredas. I nuvarande utstationeringsdirektiv finns ingen tidsgräns för utstationeringen medan det i artikel 12 t finns en sådan tidsgräns. Samtidigt pågår förhandlingar om en ändring av utstationeringsdirektivet där ett av de förslag som diskuteras är just en tidsgräns för hur länge en person kan anses utstationerad. 7 Frågor uppstår därmed hur utstationeringsdirektivets definition av utstationerad arbetstagare förhåller sig till tidsgränsen som anges i artikel 12 i 883-förordningen. TCO anser inte att hänvisningen till utstationeringsdirektivet får leda till en begräsning av de 24 månader en person kan vara utsänd enligt 883-förordningen. En ytterligare fråga som behöver tydliggöras är utifrån vilket syfte innebörden av artikel 12 i 883-förslaget ska tolkas. Utstationeringsdirektivets rättsgrund är artikel 48 i fördraget om upprättandet av den Europeiska gemenskapen, den fria rörligheten 7 Se kommissionens förslag: Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 96/71/EC of The European Parliament and of the Council of 16 December 1996 concerning the posting of workers in the framework of the provision of services.

6 6(10) för tjänster. Den nya hänvisningen till utstationeringsdirektivet i artikel 12 i 883-förordningen antyder att det är mot bakgrund av företagets intresse att kunna nyttja sin fria rörlighet som reglerna tillkommit och inte som det är idag, artikel 42 i fördraget, om den fria rörligheten för personer. Hur dessa, ibland motstridiga intressen, ska tolkas och vad det innebär i praktiken måste tydliggöras, helst innan förhandlingarna inleds. Rättsverkan av dokument och procedurregler (Artikel 5 och 16 i tillämpningsförordning 987/2009) TCO anser att rättssäkerhet för individen och att motverka kringgående av regler måste vara utgångspunkter vid översynen av artikel 5 och 16 i 987-förslaget. Kommissionen har angett att syftet med bestämmelserna är att nationella myndigheter ska få rätt verktyg för att verifiera utstationerade arbetstagares socialförsäkringsstatus och att tydliggöra procedurerna mellan medlemsstaterna för att motverka missbruk. Syftet ligger i linje med de brister som påtalats i Inspektionen för socialförsäkringens rapport Intyg om socialförsäkringstillhörighet och den fria rörligheten inom EU vilket TCO instämmer i. Övriga frågor Samordning av förmåner vid arbetslöshet (kommissionens 883-förslag: artikel 13.4, 61, 64, 64 a, 65 och kommissionens 987förslag: artikel 55, 55a, 56) TCO kan i dagsläget inte ta ställning till kommissionens förslag i artikel TCO anser att det måste förtydligas vad som avses med begreppet simultaneously pursuing an activity as an employed or self-employed person. TCO ser i dagsläget inget behov av kommissionens förslag i artikel 61 som innebär att en kvalifikationsperiod på tre månader för att en rätt till sammanläggning av försäkringsperioder ska få ske. Kvalifikationsperioden innebär ett ytterligare avsteg från principen om sammanläggning i 883-förordningen. Vidare innebär tillägget ett minskat incitament att flytta till ett annat EU-land för att söka arbete då möjligheten att få arbetslöshetsförsäkring kan falla bort vid plötslig arbetslöshet som infaller inom tre månader i det nya arbetslandet. TCO anser därför att dagens ordning bör bestå, vilket innebär att en dags arbete innebär rätt till sammanläggning. Om kommissionens förslag till artikel 61.1 går igenom anser TCO att begreppet most recently måste tydliggöras. Enligt artikel 1 l i 883-förordningen omfattas nationellt lagstadgade försäkringar av EU:s samordningsbestämmelser. Det innebär i en

7 7(10) svensk kontext att 883-förordningen omfattar både grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen men däremot inte de frivilliga inkomstbortfallsförsäkringarna som kompletterar den lagstadgade arbetslöshetskassan. TCO anser oaktat om en förändring sker att det måste klarläggas vad som avses med begreppet periods of insurance i artikel 61. I Sverige finns det ett medlemsvillkor och ett arbetsvillkor, båda är kopplade till en tidsperiod Ska exempelvis båda dessa anses ingå i begreppet periods of insurance? TCO är positiv till kommissionens förslag i artikel 64. Förslaget innebär att en arbetssökande ska få möjlighet att ta med sig sin arbetslöshetsförsäkring i sex månader, eller för hela perioden EUmedborgaren har rätt till arbetslöshetskassa, om så medlemsstaten medger, till en annan medlemsstat för att söka arbete. Förslaget är bra eftersom en EU-medborgare kan ha större möjlighet att få ett arbete i ett annat EU-land och det måste då finnas ekonomiska förutsättningar att söka arbete. En period om sex månader får anses vara väl avvägd. Exportreglerna får även en positiv betydelse för arbetstagare som arbetar i ett annat land än där familjen är bosatt. Möjligheterna att kontrollera att den person som mottar a-kassan även söker arbete måste tillförsäkras. TCO tar i dagsläget inte ställning till kommissionens förslag i artikel 64 a i 883-förslaget. TCO välkomnar den föreslagna ändringen i kommissionens förslag till artikel 65 att helt arbetslösa gränsarbetare ska ansöka om arbetslöshetsersättning i arbetslandet om de har arbetat där i mer än 12 månader i den mån det innebär en ökad anknytning till arbetslandet. Även i denna del behövs ett antal förtydliganden. Räcker det ha en tillsvidareanställning eller krävs ett minsta antal arbetade timmar i veckan för att få ingå i beräkningsunderlaget? Under vilken tidsperiod avses, endast de 12 senaste månaderna, eller en längre period? Samordning av förmåner vid långvarigt vårdbehov (kommissionens 883-förslag: skäl 24 och artiklarna 1, 3, 35 a, 35 b, 35 c och kommissionens 987-förslag: artikel 28) TCO kan i dagsläget inte ta ställning till förslaget om att införa den nya kategorin förmåner vid långvarigt vårdbehov. TCO har för avsikt att återkomma i frågan. Vilka förmåner som ingår i begreppet måste dock klargöras. TCO vill även poängtera att de handläggare som bedömer om en person har rätt till en förmån vid långvarigt behov måste få praktiska förutsättningar för att kunna utföra sitt

8 8(10) arbete, till exempel i form av stöd till hur reglerna ska tillämpas i praktiken. Dessa förutsättningar blir än viktigare om ett flertal förmåner kommer att klassificeras som kontantförmåner istället för vårdförmåner och därmed blir möjliga att exportera. Förändringar som påverkar svenska föräldrapenningen (kommissionens 883- förslag: skäl 35 a och artikel 68 b) TCO är positiv till syftet med kommissionens förslag i skäl 35 a och artikel 68 b i 883-förordningen om syftet innebär att en svensk förmån, som den svenska föräldrapenningen, inom ramen för samordningsreglerna ska behandlas som en individuell förmån som inte kan överlåtas. Så som reglerna hittills sett ut dvs. att förmånen kan överlåtas (både gällande förmånen i sig och att nivån kan baseras på en annan persons inkomst) kan medföra att könsroller cementeras då kvinnor i större utsträckning än män tar ut föräldraledighet. TCO behöver dock analysera förslaget ytterligare för att säkerställa att ändringen uppnår det avsedda syftet. Dataskydd (kommissionens 883-förslag: skäl 39 a 987-förslag: skäl 25, 26 och artikel 2.5, 2.7, 3) TCO är positiv till att hänvisningar till europeisk dataskyddslagstiftning införs. TCO anser dock att det för tydlighetens skull bör specificeras vilken rättsakt som avses. TCO anser vidare att det är av vikt att det i bestämmelserna tas hänsyn till olika arbetsmarknadsmodeller och lagstiftningstraditioner i medlemsländerna. Uppgifter som i vissa länder utförs av myndigheter kan i andra länder utföras av privaträttsliga subjekt, till exempel av fackliga organisationer. Nya uppgifter för administrativa kommissionen och Europeiska kommissionen (kommissionens 883-förslag: skäl 46, artikel 76 a, 88, 88a 987- förslag: artikel 2.6, 20a) TCO anser att varje uppgift som föreslås överlämnas till kommissionen och administrativa kommissionen måste analyseras noga var för sig. I den mån överlämnandet av en uppgift innebär att dessa organ kan riskera att inkräkta på medlemsstatens kompetens över sitt eget sociala trygghetssystem bör ett överlämnande undvikas. En yttersta prövning av var kompetensfördelningen går bör istället ske av EU-domstolen.

9 9(10) Ett exempel är att kommissionen i skäl 46 föreslås få i uppgift att uppdatera 883-förordningens bilagor. Dessa bilagor specificerar till viss del vilka förmåner som ingår i förordningen. Enligt artikel 35 a.2 föreslås administrativa kommissionen bli skyldig att utarbeta en lista med alla förmåner som omfattas av begreppet långvarig vård i respektive medlemsstat, sådana förteckningar bör förutsätta ett godkännande av respektive medlemsstat. I sammanhanget vill TCO kommentera administrativa kommissionens mandat vilket regleras i artikel 71 och 72 i 883- förordningen. I den mån rapporter från administrativa kommissionen ligger till grund för förslag till kommissionens förslag bör dessa bifogas till ett förslag i samband med att förslaget presenteras. Vidare bör medlemmar i administrativa kommissionen uppmuntras att rådgöra med berörda aktörer på nationell nivå vid utarbetandet av rapporter inom specifika ämnen. Administrativa kommissionens rapporter bör även delges till rådgivande kommittén för samordning av de sociala trygghetssystemen. 8. Samarbete mellan myndigheter (kommissionens 883- förslag: artikel 75 a.2 och 987-förslag: skäl 19 och artikel 19) Kommissionens förslag innehåller ett flertal bestämmelser om samarbete mellan myndigheter. Vad detta samarbete innebär i praktiken måste analyseras ytterligare. TCO vill dock poängtera att sådana bestämmelser inte får inkräkta på det arbetssätt och den roll som de svenska arbetstagarorganisationerna har inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen. Det kan till exempel gälla en facklig förtroendemans rätt till tillträde till arbetsplatser och möjlighet att utöva sitt uppdrag i enlighet med lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Kommissionens förslag får vidare inte innebära en begränsning av editionsplikten i 19 lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Bestämmelserna avseende samarbete mellan myndigheter måste alltså ta hänsyn till olika lagstiftningstraditioner i medlemsländerna eftersom uppgifter som i vissa länder utförs av myndigheter utförs i andra länder av privaträttsliga subjekt, som till exempel av fackliga organisationer. Medlemsstaternas ansvar över sina behöriga myndigheter (Kommissionens 883-förslag: artikel 75a) TCO ser en risk att artikel 75 i 987-förslaget strider mot den svenska regeringsformen i de fall bestämmelsen kan tvinga regeringen att 8 Se artikel 75 i 883-förordningen.

10 10(10) bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild. 9 Förslaget bör omformuleras för att inte riskera att stå i strid med svensk grundlag. Avslutande kommentar TCO kommer aktivt att följa revideringen av kommissionens förslag och deltar gärna i samråd i anslutning till förhandlingstillfällena i rådet. Vid eventuella frågor står vi till förfogande för att förtydliga och utveckla vårt svar på detta samråd. 9 Se 12 kap. 2 i regeringsformen.