VATTENFÖRVALTNINGEN OCH

Transkript

1 VATTENFÖRVALTNINGEN OCH AKTÖRSDELTAGANDET I TYSKLAND (PUBLIC PARTICIPATION AND THE WATER FRAMEWORK DIRECTIVE IN GERMANY) Uwe Stephan Handledare: Associate Professor Jan-Erik Gustafsson Department of Land and Water Resources Engineering Royal Institute of Technology Stockholm, Sweden Stockholm 2005 TRITA-LWR Master Thesis ISSN X LWR EX 05-18

2 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS ii

3 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland FÖRORD Detta Master of Science arbete ingår som avslutande moment i utbildningen Environmental Engineering and Sustainable Infrastructure vid Kungliga tekniska högskolan i Stockholm. Projektet har initierats av Jan-Erik Gustafsson (KTH) och Clas Magnusson (Naturvårdsverket). Den första delen av detta arbete beskriver hur vattenförvaltningen i Tyskland har valt att tackla ramdirektivet för vatten s krav på deltagande av berörda aktörer, samt vilka avgiftssystem som används i Tyskland för att finansiera vattenkvalitetsförbättrande åtgärder. Den andra delen som redovisas i bilagan har utförts inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med Handboken för vatten och beskriver hur man skulle kunna gå tillväga vid organisationen av en deltagandeprocess i ett svenskt vattendistrikt. Arbetet har utförts under vintern 2004/2005. Särkilt tack riktas till Clas Magnusson, Susanna Nilsson, Göran Andersson, Sindre Langaas, Anna-KarinWeichelt, Dea Carlsson, Åke Bengtsson, Lars Collvin, Bodil Liedberg-Jönsson, Anette Björlin, Anna Jonsson, Ilke Borowski, Magnus Ljung, Jens Newig, Anne Thorén, Michael Bender och Tobias Schäfer. Jag vill också tacka min familj och framför allt Louise för allt stöd som jag fick under de senaste månaderna. Tack! Stockholm i April 2005 Uwe Stephan iii

4 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS iv

5 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland SAMMANFATTNING I detta arbete kartläggas hur Tysklands delstater valde att genomföra sina deltagandeprocesser som EU:s ramdirektiv för vatten kräver. Arbetet beskriver också vilken ambitionsnivå de efterstäver, vilka modeller och verktyg de använder och vilka resurser de har till sitt förfogande för att involvera eterna aktörer i sitt vattenförvaltningsarbete. Den andra delen av detta arbete lägger fokus på de avgiftssystem som finns i Tyskland för att finansiera vattenvårdsarbetet och vilka intäkter som generas med dessa. Det diskuteras vilka lärdomar man kan dra från Tysklands erfarenheter för både deltagandeprocesser och avgiftssystem i Sverige och presenteras en idé hur man skulle kunna bygga upp en deltagandeprocess i Sverige. I bilagan till detta arbete redovisas en manual för samverkansprocesser som togs fram av författaren inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med Handboken för vatten. Den beskriver hur man skulle kunna gå tillväga vid organisationen av en deltagandeprocess i ett svenskt vattendistrikt. v

6 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS vi

7 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland INNEHÅLLSFÖRTECKNING Förord iii Sammanfattning v Innehållsförteckning vii Abstract 1 Introduktion 1 Metod 2 Bakgrund 2 Deltagande och koordination av vattendirektivsarbetet i Tyskland 3 Deltagandet på delstatsnivå i Tyskland 4 Ambitionsnivå 5 Avgiftssystem och finansiering av vattenvård i Tyskland 7 Vilka betalar uttagsavgifterna? 8 Vad händer med intäkterna från uttagsavgifterna? 9 Diskussion 10 Hur skulle man i Sverige kunna bygga upp en deltagandeprocess i ett vattendistrikt? 10 Finansiering 11 Vilka lärdomar kan man dra av Tysklands sätt att arbeta med deltagande? 12 Referenser 13 Bilagor 1 till 5 2 Bilaga 1 Lista över intervjuade tjänstemän 3 Bilaga 2 Ämnen som diskuterades med tjänstemännen i bilaga 1 4 Bilaga 3 Beräkning på intäkter 5 Intäkter från potentiella utsläppsavgifter 5 Intäkter från potentiella uttagsavgifter på grund- och ytvatten 5 Bilaga 4 - Manual för Samverkansprocessen 6 Inledning 6 Samverkan i dag 6 Vad kan vinnas på samverkan? 8 Vad bör vattenmyndigheten göra för att uppnå kraven enligt lagen? 10 Tidsplan för samverkansprocessen 13 De första stegen i samverkansprocessen 15 vii

8 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS Verktygslåda för aktivt deltagande och information 17 Vilka verktyg finns? - en översikt 17 Närmare beskrivning av verktygen i översikten 18 Aktivt deltagande (aktiv samverkan och konsultation) 18 Formella samråd 22 Information 23 Tips för förutsättningar och kvalitetskriterier av samverkansprocesser 30 Tips för förutsättningar för samverkansprocesser 31 Tips för kvalitetskriterier av samverkansprocesser 33 Tips för möten 35 Referenser i Bilaga 4 37 Bilaga 5 - Lista med förslag på organisationer som kan anses vara berörda 38 viii

9 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland ABSTRACT This thesis intends to describe how the german federal states (Bundesländer) chose to implement the public participation requirements (article 14) of the water framework directive (WFD). I describe which level of ambition they intend to reach, which models and tools they use and what kind of resources they have at their disposal to involve eternal actors in their water planning cycle. The second part of this thesis focuses on system of different water charges that the german federal government and the federal states introduced to influence water quality and generate revenues to finance measures that would improve water quality. Furthermore I discuss which conclusions could be drawn from the german eperiences on these two subjects and make a suggestion how one could build up a public participation process in Sweden. In the anne of this thesis I present a practical manual for the involvement of eternal actors in planning processes. This manual has been produced by the author as part of the Water manual by the swedish environmental protection agency (Naturvårdsverket). NyckeLord: Allmänhetens deltagande, deltagandeprocess, Tyskland, Sverige, eterna aktörer, vattendirektivet, finansiering, avgiftssystem, EG:s ramdirektiv för vatten, samverkan, samarbete INTRODUKTION I början av 90-talet utvecklade EU-kommissionen idéen om ett ekologisk orienterat vattenskyddsdirektiv, som skulle leda till en förbättrad vattenmiljö. Detta mötte till en början kritik från flera EUmedlemsländer som påpekade att det redan eisterade ett antal vattenskyddsdirektiv (nitratdirektivet, badvattendirektivet, dricksvattendirektivet, fiskevattendirektivet etc.) Ett problem var dock att dessa inte var tillräckligt avstämda mot varandra. EUkommissionen fortsatte därför med att utveckla ett direktiv som skulle sätta ramarna för vattenskyddet inom EU. Detta ramdirektiv för vatten (EG-direktiv 2000/60/EG) trädde i kraft den 22 december Ramdirektivet för vatten (vattendirektivet) syftade till att harmonisera europeisk rätt för skyddet av alla vatten. Vattenbiologin och morfologin skulle få större vikt vid tillståndsbedömningen av vatten och inte enbart det kemiska tillståndet skulle stå i fokus. Målet är att fram till 2015 uppnå god status i alla vattendrag, sjöar, grundvatten liksom kust- och övergångsvatten. EU-kommissionen har tagit fram en gemensam genomförandestrategi (Common Implementation Strategy CIS) som förväntas leda till att direktivet genomförs enhetligt i hela EU. Vattendirektivet innehåller flera nya aspekter: Vattenplaneringen ska ske avrinningsområdesvis (vilket innebär att administrativa enheter bör koordinera sina vattenplaneringsinsatser) Detaljerade anvisningar för en genomskådlig och öppen vattenplaneringsprocess Ekonomiska övervägningar som t e att åtgärder bör vara kostnadseffektiva och vattenpriset ska vara kostnadstäckande (inklusive naturresurskostnader) Berörda parter (EU-kommission, 2000) eller eterna (icke-förvaltning) aktörer ska vara involverade i planeringsprocessen Att de som berörs av besluten av vattenförvaltningen ska delta tidigt i vattenplaneringsprocessen har enligt Naturvårdsverkets Handbok för vatten (Naturvårdsverket, 2005) flera grunder som att: identifiera och lösa konflikter i ett tidigt skede minska antalet överklaganden skapa acceptans för de nya reglerna och besluten höja genomskinligheten av vattenplaneringsprocessen ta till vara kunskaper som de berörda besitter klara upp missförstånd ( falska problem) undvika att planer enligt PBL som kommer tas fram står i konflikt med vattendirektivets förvaltningsplan m.m. Kommuner och länsstyrelser har fått ytterst begränsade resurser till sitt förfogande. I budgetpropositionen för 2005 (Prop. 2004/05:1) avser den svenska regeringen och riksdagen avsätta 50 milj. kronor för genomförandet av vattendirektivet i hela Sverige. Det blir således viktigt att förbereda planeringsprocessen och deltagandet av dem som berörs noggrant och inte väcka orealistiska förväntningar bland de olika eterna aktörerna. En viktig fråga blir alltså, hur kan man organisera deltagandet av eterna aktörer i en planeringsprocess med de knappa resurser som står till förfogande för att kunna möta vattendirektivets snäva tidsplan? Hur kan vi i Sverige dra lärdom av hur man i Tyskland har arbetat med organisationen av deltagandeprocessen? Därför har jag valt att titta närmare på följande områden: Organisation av deltagandeprocessen Verktyg eller metoder som används för att involvera eterna aktörer Resurser (tid och pengar) som avsätts för deltagandeprocessen Deltagandeprocessens ambitionsnivå Avgiftssystem för utsläpp av avloppsvatten och uttag av grund- och ytvatten som används i Tyskland och intäkter som genereras med dessa avgifter Många myndigheter och forskningsenheter söker ett svar på den här problematiken. 1

10 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS Denna artikel avser emellertid inte att teoretiskt lösa denna komplicerade fråga. Istället syftar artikeln till att ge en empirisk översikt hur problematiken hittills hanterats i Tyskland. METOD För att ta reda på hur vattendirektivsarbetet i Tyskland är koordinerat och kommunicerat genomförde författaren i mars 2005 seton semistrukturerade intervjuer med tjänstemän (se bilaga 1) som är ansvariga för både den förvaltningsinterna koordinationen av vattendirektivsarbetet och den eterna kommunikationen/deltagandeprocessen. Inför intervjuerna, som utfördes per telefon, hade en mall med frågor sammanställts (se bilaga 2) efter konsultation med en tysk epert på området (Bender, 2005). Med den metod som valts kan man förvänta sig att den bild av vattenförvaltningsarbetet som målats upp av delstaterna blir mer positiv än vad verkligheten uppvisar, då de intervjuade myndighetsrepresentanterna har ett intresse att visa vad de har åstadkommit. Kontakter med vissa frivilligorganisationer tyder på att så kan vara fallet. Oavsett detta kan emellertid intervjuerna ge en god överblick hur man i Tyskland försöker genomföra den deltagandeprocess som vattendirektivet kräver. En litteraturstudie genomfördes för att ta reda på vilka avgiftssystem för utsläpp av avloppsvatten och för vilka uttag av grund- och ytvatten det finns i Tyskland. fortfarande inte är avslutad i fem delstater, vilket ledde till att EU-kommissionen stämde Tyskland i januari Allmänhetens deltagande har liksom i Sverige en lång tradition i Tyskland. De flesta deltagandeprocesser som används vid planeringsfrågor är formella samrådsförfaranden. Det finns dock planeringsprocesser 6 som försöker att involvera eterna aktörer i själva planeringsarbetet, men de är oftast av lokal natur. Trots att deltagandet har en lång tradition betyder det inte att allmänhetens deltagande är särskilt populärt i hela landet. Det finns en utpräglad nord-syd skillnad. I norr är det traditionellt enklare som medborgare att ha inflytande i förvaltningen. I södra Tyskland är förvaltningen däremot mindre öppen för medborgarinflytande och van vid att lösa alla uppgifter internt. BAKGRUND Maktfördelningen mellan den tyska centrala regeringen 1 och Tysklands delstater 2 betyder att regeringen bara har behörighet att sätta ramarna för delstaternas vattenlagar. Vattenfrågor ligger traditionellt i delstaternas kompetensområde. Det betyder att det krävs flera lagändringar för att föra in vattendirektivet i tysk lag (McCann, 2005). Regeringen började 2002 med att ändra den tyska vattenhushållningslagen 3 (Bundesregierung, 2002) och gav delstaterna uppdraget att komplettera deras vattenlagar med vattendirektivets bestämmelser. Utöver detta var det nödvändigt att komplettera delstaternas vattenlagar med var sin teknisk förordning. En arbetsgrupp med representanter från alla delstater 4 fick uppdraget från delstaterna att ta fram en mönsterförordning som skulle tjäna som mall för delstaternas egna förordningar. Detta betyder alltså att vattenhushållningslagen, seton delstatsvattenlagar och seton förordningar måste ändras eller skrivas för att fullständigt integrera vattendirektivet i tysk lag. En process som 1 Bundesregierung 2 Bundesländer 3 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) 4 Landesarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) 5 Pressmedelande EU-kommission ( 6 t e Naturschutzgrossprojekt Lenzer Elbtalaue ( 2

11 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland DELTAGANDE OCH KOORDINATION AV VATTENDIREKTIVSARBETET I TYSKLAND På grund av Tysklands federala struktur har den tyska regeringen inte befogenhet att föreskriva delstaterna hur de ska koordinera sitt vattenförvaltningsarbete eller formulera sina deltagandeprocesser. I Umweltbundesamt (motsv. Naturvårdsverket) skulle man gärna ha sett ett ett-till-ett genomförande av artikel 14 i ramdirektivet för vatten. Fast på grund av den tidigare nämnda federala strukturen kan de bara ge råd till delstaterna och hjälpa dem att hitta egna lösningar. Enligt vattendirektivet och den tyska vattenhushållningslagen 7 ska den framtida vattenförvaltningen organiseras i hydrauliska definierade avrinningsområden. Detta medför problem. Precis som i andra länder stämmer de administrativa och de hydrauliska gränserna inte överens. Nästan alla delstater omfattar flera avrinningsområden, varav de flesta även sträcker sig över Tysklands gränser. Förvaltningsarbetet ska alltså koordineras med såväl granndelstater såsom grannländer medan det politiska ansvaret stannar kvar hos delstaterna själva. Det har lett till följande konstruktion. I centraleuropa eisterar sedan 50- och 60-talet en rad internationella kommissioner till skydd av gränsöverskridande älvar som t e i Rhein- och Maas/Saar-avrinningsområden. På 90-talet kompletterades de med kommissioner för Elbe, Oder och Donaus avrinningsområden. Detta är floder som alla delvis flyter genom Östeuropa. Figur 1 Principmodel, koordination av vattendirektivsarbetet på internationell mellandelstatsnivå Kommissionerna består av regeringsrepresentanter från de stater som delar på ett avrinningsområde och de koordinerar traditionellt övervaknings- och aktionsprogram i internationella avrinningsområden. Kommissionerna fick nu i uppdrag att också koordinera det nya vattenförvaltningsarbetet på det internationella planet. 7 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) Av praktiska och politiska skäl och på grund av huvudavrinningsområdenas storlek är det för kommissionerna omöjligt att samla alla ansvariga inom vattenförvaltningen eller till och med de eterna aktörerna vid ett tillfälle. Medlemsstaterna i kommissionerna valde att tillåta deltagandet av eterna aktörer på huvudavrinningsområdesnivå bara i begränsad omfattning. I Elbekommissionen har bara ett fåtal eterna aktörer fått tillstånd att iaktta och ställa frågor på kommissionens möten. Detta plan anses, av Tysklands företrädare i kommissionen, vara för formellt och abstrakt för deltagande. Enligt Michael Bender (Bender, 2005) påpekade de att de tyska delstaterna vill ha kontroll över deltagandet som antas påverka deras vattenförvaltningsarbete. I Tyskland har man därför valt att bryta ner avrinningsområdena i mindre och översiktligare delar. Tysklands tio huvudavrinningsområden 8 (varav åtta internationella) indelades nationellt i 28 delavrinningsområden (varav 24 tillhör de internationella avrinningsområdena). I varje av de 28 delavrinningsområdena övertog en delstat ansvaret att koordinera vattenförvaltningsarbetet mellan de delstater som ingick i området. De delstater som helt eller delvis ligger i ett av huvudavrinningsområdena bildade, i de avrinningsområden som omfattar mer än två delstater, koordineringsgrupper 9 som skulle koordinera vattenförvaltningsarbetet mellan delstaterna. På alla nivåer är det dock delstaterna själva som är politiskt ansvariga för vattenförvaltningen. De internationella kommissionerna och de mellandelstatliga koordineringsgrupperna utgör bara plattformerna för att koordinera vattenförvaltningsarbetet. När det kommer till involveringen av eterna aktörer i förvaltningsarbetet har de tyska delstaterna valt att inte överlåta detta till kommissionerna och koordineringsgrupparna utan att organisera detta på egen hand. Varje delstat har tagit fram sin egen strategi för deltagandeprocessen som bäst passar delstatens förutsättningar. Kraven i delstaternas vattenlagar, hur involverade de eterna aktörerna ska vara, skiljer sig från delstat till delstat. Majoriteten (11 av 16 delstater) tog följande formulering rakt av från vattendirektivet - att alla intresserade parter ska uppmuntras till deltagandet. Fem 10 av 16 delstater har inte formulerat att berörda ska uppmuntras aktivt att delta i processen i sina vattenlagar. I frågan hur deltagandet ska vara utformad hänvisar hälften av delstaterna till Århusdirektivet medan resten gör mer eller mindre konkreta anvisningar hur delstatsmyndigheterna ska 8 Donau, Rhein, Maas, Ems, Elbe, Oder, Eider, Schlei/Trave, Warnow/Peene, Weeser 9 Flussgebietsgemeinschaften (FGG) 10 Bayern, Berlin, Hamburg, Mecklenburg- Vorpommern, Sachsen- Anhalt 3

12 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS informera eterna aktörer. Vad som eakt menas med deltagande definieras inte i någon vattenlag och kan därför tolkas fritt av förvaltningarna. Deltagandet på delstatsnivå i Tyskland Delstatens ansvarsområde är vattenförvaltningsarbetet och deltagandet av eterna aktörer. Avrinningsområden eller delavrinningsområden sträcker sig dock ofta över delstatens gränser. Delstaternas vattenförvaltning får i sitt arbete och i sina deltagandeprocesser bara behandla den delen av (del)avrinningsområdet som ligger inom delstatens administrativa gränser. Koordinationen med resten av (del)avrinningsområdet, som ligger i andra delstater, sker officiellt via lednings- och koordineringsgruppen. Samarbete mellan de regionala beredningsgrupperna, som är ansvariga för varsin del av (del)- avrinningsområdet, sker dock ofta obyråkratiskt på tjänstemannanivå. Det betyder att deltagandet av eterna aktörer organiseras huvudsakligen delstatsvis och följer delstaternas vattenlagar. Förvaltningarna tolkar sina vattenlagar rätt olika. Hur deltagandet av eterna aktörer organiseras varierar alltså från delstat till delstat. Likaså skiljer det sig hur mycket inflytande de eterna aktörerna får av vattenförvaltningen. Nu skulle man kunna tro, mot bakgrund att tolkningen av delstaternas vattenlagar om deltagandeprocessen skiljer sig, att delstaterna också tar fram olika modeller hur man ska koordinera vattendirektivsarbetet och involvera eterna aktörer. I de intervjuer som jag genomfört kom det fram att alla delstater, med undantag av de som bara utgör en stad (Berlin, Bremen, Hamburg), endast följer en enda modell. Denna modell är enkel uppbyggd och består av: en ledningsgrupp av höga tjänstemän från olika delstatsdepartement som koordinerar vattenanknutna sektorverksamheter, som har behörighet att ta beslut och är politiska ansvarigt för implementeringen av vattendirektivet i delstaten en beredningsgrupp som sköter och koordinerar det fackmannamässiga arbetet på delstatsnivå (har oftast sitt säte hos delstatens naturvårdsmyndighet 11 och sköter de lstatens informationsinsatser kring vattendirektivet) flera regionala avrinningsområdesbaserade beredningsgrupper som stöder delstatens beredningsgrupp och sköter och koordinerar det fackmannamässiga arbetet på det regionala planet och är ansvariga för regionala informationsinsatser och material samt organisationen av deltagandet på det regionala planet en referensgrupp på delstatsnivå, där företrädare för eterna aktörer ingår som har en 11 Landesumweltamt rådgivande funktion gentemot ledningsgruppen i strategiska och policyfrågor flera regionala avrinningsområdesbaserade referensgrupper som ger råd till de regionala beredningsgrupperna flera ad-hoc arbetsgrupper kring olika ämnen (regional och delstatsnivå) Figur 2 Principmodell hur vattenförvaltningen är organiserad på delstatsnivå Ledningsgruppen koordinerar också arbetet med de andra delstaterna som ligger i samma avrinningsområde via koordineringsgruppen. Representanter från ledningsgruppen brukar även delta i de internationella kommissionernas möten (se figur 1). I referensgrupperna ingår vanligtvis företrädare från industrin, kommunerna, Kreise (motsvarande län), vattenförbund/vattenvårdsförbund, jord- och skogsbruk, VA, fiskeri, miljöorganisationer och ansvariga myndigheter. För referensgrupper på delstatsnivå gäller allmänt lite strängare/snävare regler om vem som får delta, för att kunna hantera sina uppgifter. Här brukar antalet deltagare ligga mellan 30 och 50 personer som träffas två till tre gånger per år. På regional nivå har man mindre stränga regler. Om referensgruppen liknar en klassisk referensgrupp, som får information och lämnar synpunkter, kan den lätt ha flera hundra deltagare. Om den har mer arbetsgruppkaraktär 12, som ska jobba tätt ihop med förvaltningen, har den sällan mer än ett 10-tal medlemmar som träffas en till tre gånger, i undantagsfall upp till 10 gånger 13, per år. Ad-hoc arbetsgrupper/temagrupper bildas när nya arbetsuppgifter och sektoriella frågor dyker upp som inte ingår i det traditionella förvaltningsarbetet. Grupperna är främst för tjänstemän, men det finns också eempel på delstater 14 där eterna (sektors)aktörer har fått möjligheten att medverka i grupperna. De bildas såväl på regional nivå kring konkreta problem som på delstatsnivå kring mer strategiska frågor. 12 som i Schleswig-Holstein, Mecklenburg- Vorpommern eller Niedersachsen 13 Schleswig-Holstein 14 Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen 4

13 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland Ambitionsnivå Att de tyska flesta delstater använder sig av en ansats att involvera eterna aktörer betyder dock inte att ambitionsnivån ligger på samma nivå i hela landet. För det första finns inte referensgrupper på regionaloch delstatsplan i alla delstater. Det beror delvis på det politiska beslutet 15 att vänta in hur de andra delstaterna tänker tackla vattendirektivets deltagandekrav eller att förvaltningen hittills inte prioriterat deltagandeprocessen 16. I mindre delstater är det, enligt deras förvaltningsrepresentanter, inte lämplig att regionalisera deltagandeprocessen. Om man delar in deltagandeprocessen i de tre nivåer som föreslås i Naturvårdsverkets vägledningsdokument om samverkan 17, Information, Konsultation och Aktiv samverkan kan man se skillnader mellan delstaternas ambitionsnivå när det gäller deltagandet av eterna aktörer. Information betyder i det här sammanhanget att förvaltningen informerar eterna aktörer om vad som händer i delstaten utan möjligheten att lämna kommentarer eller synpunkter. Information brukar förmedlas genom webbsidor, nyhetsbrev, informationsseminarier, broschyrer och faktablad. Även genom föredrag av tjänstemän på möten av intressegrupperingar eller att förvaltningen är representerad på en mässa för sportfiske eller en Älvdag. Konsultation innebär att eterna aktörer ges möjlighet att reagera och lämna synpunkter på ett förvaltningsförslag. Här är de mest använda metoderna det formella samrådet och referensgrupper, fast intervjuer, enkäter, dialogmöten eller hearings bland berörda används också. Aktiv samverkan betyder att förvaltningen tillsammans med eterna aktörer utvecklar i arbetsgrupper eller workshops en gemensam lösning av ett problem. Övergången från reagerande referensgrupper och aktiv samarbete i arbetsgrupper/workshops är flytande. Sammansättningen av grupparna brukar likna varandra och skillnaden ligger bara i utvecklingen av de gemensamma lösningarna. Det är inte möjligt att fullt tillförlitligt och objektivt mäta en deltagandeprocesses ambitionsnivå. Trots svårigheterna försöker jag i detta arbete ge en översikt över delstaternas användning av olika verktyg eller metoder som förväntas involvera eterna aktörer. I de genomförda intervjuerna visades följande bild. BW BAY BER BRA BRE HAM HES MV NS NRW RLP SAAR S SA SH TH Delstater Utställningar, affischer (information) -newsletter (information) Deltagandet vid mässor, marknader, vattendagar (information) Föredrag på eterna möten (information) Broschyrer (information) Webbsidor (information) Informationsseminarier (information) Referensgrupper på regional nivå (konsultation) Refernsgrupper på delstatsnivå (konsultation) Figur 3 Användning av olika verktyg för att uppmuntrar eterna aktörer till deltagande i vattenplaneringsprocessen i tyska delstater 18, i parantes står ambitionsnivån enligt Naturvårdsverkets Handbok för vatten (Naturvårdsverket, 2005) Figuren visar stora skillnader mellan de olika delstaternas ambitionsnivå i deltagandeprocessen. Hamburgs vattenförvaltning tolkar t e sin vattenlags krav på deltagande så att det behövs en webbsida och några informationsseminarier för att uppfylla den. I Saarland har deltagandeprocessen hittills varit lågt prioriterat av förvaltningen och man har precis börjat med att informera eterna aktörer på deras egna möten. De flesta delstater använder webbsidor (15 av 16) och broschyrer (14 av 16) för att ge tillgång till information och bakgrundsmaterial. Att hålla föredrag på möten av eterna aktörer är i 14 delstater ett sätt att aktivera aktörerna och få in de första kommentarerna på vattenförvaltningens arbete. Tre fjärdedelar av delstaterna informerar på egna informationsseminarier. Att delta med en monter på mässor eller vid marknader är för 25 procent en möjlighet att skapa uppmärksamhet och sprida information. Affischer eller utställningar är ett annat sätt som fyra delstater använder sig av för att översiktligt förklara sammanhangen i vattenarbetet och vattendirektivet. Adressaterna kan här vara andra delar av delstatsförvaltningen som påverkar vattnet genom sitt arbete, men utställningarna används också ofta i samband med informations- eller referensgruppsmöten. -newsletters används av ett fåtal delstater för att ge mottagaren en överblick över processen och att uppdatera om de nästa stegen i förvaltningsarbetet. Det framgår också att de flesta delstaterna använder referensgrupper både på delstats- och på regional nivå. I intervjuerna fastslår flertalet av delstaterna, som saknar referensgrupper, de tänkte inrätta dessa på ena eller båda nivåerna under Bara stadstaterna Berlin och Hamburg avstår från en institutionalisering av deltagandeprocessen i referensgrupperna. 15 t e i Sachsen-Anhalt 16 t e Brandenburg 17 Naturvårdsverket, 2005, Handbok för vatten - samverkan 18Baden-Württemberg=BW, Bayern=BAY, Berlin=BER, Brandenburg=BRA, Bremen=BRE, Hamburg=HAM, Hessen=HES, Mecklenburg-Vorpommern=MV, Niedersachsen=NS, Nordrhein- Westfalen=NRW, Rheinland-Pfalz=RLP, Saarland=SAAR, Sachsen=S, Sachsen-Anhalt=SA, Schleswig-Holstein=SH, Thüringen=TH 5

14 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS Figuren 3 visar endast antalet olika verktyg som används av delstaterna. Det finns också skillnader i ambitionsnivå inom användningen av ett och samma verktyg. För att ge en mer detaljerad bild av ambitionsnivån fick de intervjuade också frågan hur många referensgrupper som inrättats i varje delstat och hur många olika broschyrer de tryckt upp. Det för att se om det finns skillnader mellan delstaterna även om diagrammet ovan ger intrycket av att de flesta delstater ligger på ungefär samma nivå BW BAY BER BRA BRE HAM HES MV NS Delstater Figur 4 Antalet regionala referensgrupper i delstaterna Antalet regionala referensgrupper varierar mellan noll i små delstater och över 30 i Schleswig-Holstein och Niedersachsen. Ofta stämmer antalet regionala referensgrupper i en delstat överens med antalet regionala delstatsmiljömyndigheter (Umweltämter). Om man tittar på utgivna broschyrer ser man att nästan alla delstater ger ut allmänna broschyrer om det nya vattenförvaltningsarbetet som senare kompletteras med regionaliserad information om t e delavrinningsområden. Under 2004 fokuserade de flesta nyutgivna broschyrerna på resultaten av karakteriseringen enligt artikel 5 i vattendirektivet. De intervjuade har också tillfrågats vilken uppgift referensgrupperna, som finns i deras delstater, har och vilken ambitionsnivå (information, konsultation, aktiv samverkan) referensgrupparna tillhörde. Figur 5 Referensgruppernas ambitionsnivå enligt vattenförvaltningen Det är tydligt att de flesta delstater använder referensgrupper för att informera och konsultera NRW RLP SAAR S SA SH TH eterna aktörer. I dessa referensgrupper presenterar förvaltningen vad som har hänt och vilka planer man har för framtiden. Det finns möjligheter för eterna aktörer att diskutera, ställa djupare frågor och lämna synpunkter på det presenterade materialet. Brandenburg och Sachsen-Anhalt använder sina referensgrupper än så länge bara för att informera. I dessa två delstater finns hittills referensgrupper bara på delstatsnivå men båda planerar att inrätta regionala referensgrupper senare i år. Delstaterna Nordrhein-Westfalen och Schleswig- Holstein är än så länge de enda som har tagit sina referensgrupper till nivån aktiv samverkan. I det befolkningsrika Nordrhein-Westfalen (NRW) sitter eterna aktörer till och med i den 50 man starka ledningsgruppen och beslutar om delstatens framtida strategi, förvaltningens arbetssätt och om metodiken som förvaltningen ska använda. De nio regionala referensgrupperna, med över 200 deltagare var, har inte lika långtgående rättigheter men deltagarna i dessa använder flitigt sin rätt att lämna synpunkter. Sammanlagt skrev de över 360 remissvar på ett utkast av karakteriseringen. I NRW var förväntningarna alldeles för höga att enskilda medborgare skulle bidra med synpunkter. Bara ett remissvar lämnades in vilket inte tillhörde en intressegrupp eller annan organisation. Schleswig-Holstein gick ännu längre. Här fick de regionala avrinningsbaserade vattenförbunden uppdraget att samordna en deltagandeprocess på det regionala planet. De var redan vana vid koordinering av arbetet med olika intressegrupperingar och var för förvaltningen ett självklart val. De skapade 34 nya regionala arbetsgrupper/referensgrupper vid sidan av sin ordinarie verksamhet bestående av åtta till tio medlemmar av olika intresseorganisationer och kommuner. Uppgiften var i början att verifiera karakteriseringen och redan under 2004 gick de över till planeringen av åtgärder. Arbetsgrupparna jobbar hittills nästan autonomt. Förvaltningen intar bara en övervakande roll. Tanken är att låta grupperna hitta ett arbetssätt som möjliggör att en stor del av avstämningsprocessen, som kan förväntas vara nödvändig vid framtagande av ett åtgärdsprogram, läggs ut på de grupper som själva ska framförhandla lösningar till intressekonflikter bland arbetsgruppens medlemmar. Detta arbetssätt, dvs att låta eterna aktörer som vattenförbunden sköta organisationen av en regional deltagandeprocess, bidrar enligt Schleswig-Holsteins synsätt, att göra vattenförvaltningsprocessen trovärdigare. Vattenförbunden har sedan flera decennier tillbaka uppgiften att t e sköta avvattningsfrågor åt markägarna, handhar egna maskiner och utrustning och har under senare år genomfört åtgärder åt naturskyddsmyndigheten. De har bra lokal förankring vilket gör det lättare att ta mark i anspråk för olika åtgärder. Vattenförvaltningen valde att låta arbetsgrupparna helt på egen hand ta fram pilotåtgärder, för att testa åtgärdernas 6

15 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland effektivitet. Förvaltningen finansierade och tog endast de formella besluten. Detta arbetssätt kostar pengar. Var och en av de 34 vattenförbunden får en kompensation för koordinering av arbetsgrupparna som uppgår till ca SEK/år. Schleswig-Holstein har därför den största budgeten för deltagandeprocessen i Tyskland. Figur 6 Årliga utgifter för deltagandeprocesser p å delstatsnivå (planerad 2005) för några delstater, Baden-Württemberg ( ), Bayern ( ), Berlin (1300 ), Hessen (50000 ), Niedersachsen ( ), Nordrhein-Westfalen ( ), Sachsen (25000 ), Sachsen-Anhalt ( ), Schleswig- Holstein ( ), Thüringen (5000 ) Hur mycket pengar det årligen avsätts för deltagandeprocessen varierar mycket bland delstaterna. Stadstaten Berlin spenderar endast ca 1300 (runt SEK 19 ) medan Schleswig- Holstein med något färre invånare än Berlin använder mer än 600 gånger så mycket pengar ( motsv. 6,6 milj SEK) för deltagandeprocessen. Det betyder per invånare att det är mindre än ett halvt öre i Berlin och mer än 2,50 SEK i Schleswig-Holstein. Andra delstater avsätter mellan 2 och 30 öre per invånare. Här ligger Niedersachsen, Bayern och Sachsen-Anhalt översta på skalan. Nordrhein- Westfalen hamnar, på grund av det höga invånarantalet, i medelfältet (3-8 öre/invånare) tillsammans med Sachsen, Baden-Württemberg, Hessen och Thüringen. Var kommer dessa pengar i från och hur finansieras vattendirektivsarbetet i Tyskland? AVGIFTSSYSTEM OCH FINANSIERING AV VATTENVÅRD I TYSKLAND Att svara på frågan hur deltagandeprocessen eller vattendirektivsarbetet i Tyskland är finansierat är inte enkelt. Det beror på skillnaderna mellan delstaternas vattenförvaltningar. Vattendirektivsarbete definieras av några delstater (t e Schleswig-Holstein) som allt förvaltningsarbete som berör vattnets kvalitet medan andra delstater (t e Bayern) definierar det som ett projekt inom den traditionella vattenförvaltningen som finns på delstats-, regional- och kommunal nivå. I intervjuerna som genomfördes påpekade vattenförvaltningsrepresentanterna att pengarna som finansierar deras arbete kommer från flera håll. Det traditionella förvaltningsarbetet är enligt de intervjuade finansierat av skattepengar. Åtgärder finansieras av en blandning av skattemedel, öronmärkta avgifter som utsläpps-/uttagsavgifter och eterna medel som t e EU-bidrag. Utsläppsavgifterna regleras i en förbundslag (Abwasserabgabengesetz) (Bundesregierung, 1976) och är bindande för alla delstater. Avgiftens storlek beror på skadligheten av det utsläppta vattnet. Avgiften ligger på 35,79 (runt 322 SEK) per skadeenhet 20. En skadeenhet är t e utsläppet av 3 kg fosfor, 50 kg COD eller 20 g kvicksilver. Även kväve, AOX, kadmium, krom, nickel, bly, koppar mm ingår i av lagen. Intäkterna av utsläppsavgifterna är öronmärkta och får (enligt Abwasserabgabengesetz) bara användas för åtgärder som gynnar bevarande eller förbättring av vattenkvaliteten (Gabrielsson, 1996). Avgifter för uttaget av grund- och ytvatten regleras däremot inte i förbundslagen utan ingår i delstaternas lagstiftningskompetens. Inte alla delstater har valt att införa uttagsavgifter och det pågår en diskussion om uttagsavgifter är ett lämpligt styrmedel att påverka vattenkvaliteten. I intervjuerna framkom att Hessen avskaffade sin uttagsavgift 2003 som årligen generade intäkter i storleksordningen av 50 milj (ca 450 milj SEK) (Finanzministerium Hessen, 2005) för att istället gynna den ekonomiska utvecklingen i delstaten. Två år senare valde grannstaten Nordrhein- Westfalen (NRW) att införa en uttagsavgift för grund- och ytvatten som förväntas frambringa intäkter av ca 120 milj /a (ca 1080 milj SEK). NRW motiverade införandet med kostnaderna för vattendirektivets genom- förande (Finanzministerium des Landes NRW, 2004). År 2003 fanns uttagsavgifter för grundvatten i nio av 16 delstater. Eftersom delstaterna själva får bestämma över avgifternas storlek varierar storleken kraftig bland delstaterna. Avgiften ligger t e för grundvatten som används för att odla fisk mellan 0,0025 /m 3 (2,3 öre/m 3 ) i Bremen och 0,31 /m 3 (2,80 SEK/m 3 ) i Berlin. Avgiftens storlek varierar ibland också för olika användningar. I t e Bremen är det billigare att ta ut vatten för bevattningsändamål än för dricksvattenförsörjningen. För att minska antalet potentiella avgiftsskyldiga till ett hanterligt antal införde delstaterna tröskelvärden för minimituttagsmängder som ligger mellan 2000 m 3 /år i Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, 2003) och 6000 m 3 /år i Berlin (Berlin, 1989). 19 Valutakurs 9,0106 SEK = 1 enligt den det finns dock möjligheter att få upp till 75% rabatt på avgiften om vissa gränsvärden inte överskridits 7

16 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS SEK/m3 Figur 7 Grundvattenuttagsavgifter i tyska delstater, avgifterna varierar för olika vattenanvändningar (Schleswig-Holsteinischer Landtag, 2003) Avgifter för uttag av ytvatten finns bara i se av 16 delstater. Skillnaderna mellan dem är inte så drastiska som bland grundvattenuttagsavgifterna, fast de är fortfarande långt ifrån lika. De varierar för uttag för dricksvattenförsörjningen från 0,018 /m 3 (0,16 SEK/m 3 ) för vattenverk i Mecklenburg- Vorpommern till 0,10 /m 3 (0,90 SEK/m 3 ) i Niedersachsen. SEK/m BW BAY BER BRA BRE HAM HES MV NS NRW RLP SAAR Delstater Vattenförsörjning Bevattning Kylvatten Produktion Annat S SA SH TH Figur 8 Ytvattenuttagsavgifter i tyska delstater, avgifterna varierar för olika användningar (Schleswig- Holsteinischer Landtag, 2003) Avgifterna för uttaget av grund- och ytvatten genererade sammanlagt 266 milj (ca 2,4 miljarder SEK) 2003 i de nio delstater var de införts. Under samma tidsperiod generade utsläppsavgifterna intäkter på ca 337 milj (ca 3 miljarder SEK) BW BAY BER BRA BRE HAM HES MV NS NRW RLP SAAR Delstater Vattenförsörjning Dammar Bevattning Grustäktverksamhet Kylvatten Fiskevatten Annat S SA SH TH Figur 9 Intäkter från uttagsavgifterna (grund- och ytvatten) och utsläppsavgifterna, Källor: (Dietz 2005, Bayrisches Staatsministerium der Finanzen 2004, Senatsverwaltung der Finanzen 2004, Ministerium der Finanzen des Landes Brandenburg 2004, Senator der Finanzen des Landes Bremen 2004, Finanzsenator der freien und Hansestadt Hamburg 2005, Finanzministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern 2004, Niedersächsisches Finanzministerium 2005, Finanzministerium des Landes NRW 2004, Ministerium der Finanzen des Landes RLP 2005, Ministerium der Finanzen Saarland 2004, Staatsministerium der Finanzen des Freistates Sachsen 2005, Ministerium der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt 2005, Finanzministerium Schleswig-Holstein 2004, Thüringer Finanzministerium 2005) Som diagrammen ovan tydliggör varierar intäkterna kraftig bland delstaterna. Det beror på flera orsaker. Huvudorsaken är att antalet invånare skiljer sig betydligt från delstat till delstat och ligger mellan 0,7 milj. i den minsta delstaten Bremen och 18,1 milj. i det befolkningsrika Nordrhein-Westfalen. En annan orsak kan vara att förvaltningen får täcka kostnaderna för inkasseringen av avgifterna ur intäkterna. I en mätning från 1997 uppgick förvaltningskostnaderna i Baden-Württemberg till hela 63 procent. I genomsnitt låg förvaltningskostnaderna i delstaterna runt 14 procent, i vissa delstater (Hamburg och Sachsen) till och med på noll (Seidel, 1999). SEK/invånare*år Uttagsavgifter (grund+ytvatten) BW BAY BER BRA BRE HAM HES MV NS NRW RLP SAAR Delstater S Utsläppsavgift SA SH TH Figur 10 Intäkter från uttagsavgifterna (grund- o c h ytvatten) och utsläppsavgifterna per delstatsinvånare Att Saarland och Rheinland-Pfalz har så höga intäkter av utsläppsavgiften kan bero på de tung- industriella och kemiindustriella centrum som finns i dessa delstater (Günther, 2005). Som redan nämnts får delstaterna själva bestämma över uttagsavgiftens storlek. Det kan antas att de valt en avgiftsmodell som å ena sidan inte belastar delstatens ekonomiska utveckling allt för mycket men å andra sidan genererar relevanta intäkter Summa uttagsavgifter (grund+ytvatten) Utsläppsavgift Miljoner SEK/år BW BAY BER BRA BRE HAM HES MV NS NRW RLP SAAR Delstater S SA SH TH 8

17 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland Vilka betalar uttagsavgifterna? Hos fem av de nio delstaterna som infört uttagsavgifter finns data över intäktsfördelningen på de olika användningsområdena. Baden- Würtemberg Berlin Hamburg Vad händer med intäkterna från uttagsavgifterna? Intäkterna som genereras genom utsläppsavgifter får bara användas för åtgärder som gynnar vattenkvaliteten (Bundesregierung, 1976). Delstaterna får dock själva bestämma för vilka ändamål de vill använda intäkterna från uttagsavgifterna. Niedersachsen Schleswig-Holstein Figur 11 Fördelning av intäkterna ur uttagsavgifter på grund- och ytvatten i utvalda delstater (svart = kommunala vattenverk, ljusgrått = industri, mörkgrått = kylvatten, vit = annat t e bevattning, vattenbruk etc.) Källor: (Dietz 2005, Senatsverwaltung für Finanzen 2004, Wikens 2005, Niedersächsisches Finanzministerium 2005, Komdühr 2005) Det framgår att kommunala vattenverk i allmänhet spelar en stor roll som intäktskälla från uttagsavgifterna. Man kan dock också se att i delstaterna som valt att belägga kylvatten (för t e kraftverk) med en avgift står kylvattenintäkten för drygt hälften till 70 procent av den totala intäkten i denna delstat. Schleswig-Holstein införde sin avgift på uttag av ytvatten år Delstatsregeringen blev hårt kritiserad av oppositionen när det kom fram att 99% av intäkterna härrörde från avgiften på kylvatten av de tre kärnkraftverk som finns i delstaten. Figur 12 Är de uttagsavgifterna öronmärkta för vattenkvalitetsförbättrande åtgärder? Källor: (Baden- Würtemberg 2003, Berlin 1989, Brandenburg 1994, Bremen 2004, Hamburg 1989, Mecklenburg- Vorpommern 2003, Niedersachsen 2003, Sachsen 2004, Schleswig-Holstein 2000a, Schleswig-Holstein 2000b) Figuren ovan visar att nästan alla delstater som har infört en uttagsavgift på grund- eller ytvatten använder avgifterna också för åtgärder som gynnar vattenkvaliteten. Bara i två delstater (Hamburg och Baden-Württemberg) är intäkterna från avgifterna inte öronmäkta utan ingår i den allmänna delstatsbudgeten. Utgifter för åtgärder som finansieras direkt ur den allmänna budgeten är, enligt en representant för Baden-Württembergs finansdepartement (Dietz, 2005), svåra att spåra tillbaka till uttagsavgifterna. Han antog dock att de låg ungefär på eller t o m över intäkterna från uttagsavgifterna. 9

18 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS DISKUSSION Denna artikel är en förenklad sammanfattning av hur Tyskland och de tyska delstaterna organiserar sitt förvaltningsarbete och vilka avgiftssystem för utsläpp av avloppsvatten och uttag av grund- eller ytvatten det finns samt vilka intäkter genereras med dessa avgifter. Frågan jag ställde inledningsvis löd hur kan man med de knappa resurser som står till förfogande organisera deltagandet i vattenförvaltningen i Sverige? Enligt min bedömning är det möjligt att använda den tyska modellen (se figur 2) för att involvera eterna aktörer i Sveriges vattendistrikt. Figuren visar en möjlig uppbyggnad av en deltagandeprocess i ett vattendistrikt. Hur skulle man i Sverige kunna bygga upp en deltagandeprocess i ett vattendistrikt? Figur 13 Modell för en deltagandeprocess anpassad efter svenska förhållanden i ett vattendistrikt Högst upp står vattendelegationen som ansvarar för beslut och vattenförvaltningens koordination i distriktet. Delegationen stöds av ett kansli. Ihop bildar de vattenmyndigheten för distriktet. Enligt den tyska modellen skulle kansliet ta över ansvaret för att organisera: en referensgrupp med medlemmar från olika sektorer som ger råd och lämnar synpunkter på vattenmyndighetens arbete. Här diskuteras främst strategiska frågor. (mötesfrekvens: 2-3 gånger per år, ma 30 medlemmar), dessa möten bör koordineras med vattendelegationens och de regionala referensgrupparnas möten Ad-hoc arbetsgrupper som främst diskuterar sektoriella eller tekniska problemställningar (grundvattengrupp, jordbruksgrupp etc.) på distriktsnivå, de som ingår borde också vara representerade i referensgruppen och på dialogmöten gemensamma dialog- eller informationsmöten med en bredare grupp aktörer som informeras om det pågående arbetet och ges möjlighet att få en insyn i förvaltningens arbete. Här finns möjlighet att fånga in och omhänderta möjliga konfliktfrågor i ett tidigt skede (mötesfrekvens: en gång per år, obegränsat antal deltagare) troligen kan det behövas en koordinering av vattenförvaltningens arbete med sektorsmyndigheter/sektorsaktörer och mellan sektorerna på riksnivå Vattenmyndigheten stöds i sitt arbete av länsstyrelserna som ligger i distriktet. De skulle kunna ala uppgiften att regionalisera deltagandeprocessen. I princip speglar deltagandet på det regionala planet det på distriktsnivån. Samma upp-byggnad används fast på (del)-avrinningsområdes nivå i stället för distriktsnivå. Uppbyggnaden beror på hur länsstyrelserna väljer att fördela ansvaret för förvaltningen av olika avrinningsområden mellan dem. I (del)avrinningsområden som länsstyrelsen har ansvar för skulle det kunna finnas: en eller flera referensgrupper (en per (del)avrinningsområde eller för ett kluster av mindre (del)- avrinningsområden (mötesfrekvens: 2-3 gånger per år, koordinerad med de på distriktsnivå, ma 50 medlemmar) sektoriella ad-hoc arbets- eller temagrupper i sakområden där det behövs samordning både förvaltningsinternt och med eterna (sektors)aktörer gemensamma dialog- eller informationsmöten med en bredare grupp eterna aktörer som har ett intresse att följa arbetet och eventuellt kommentera/lämna synpunkter Det kan vara nödvändigt att också fortsättningsvis träffa vissa inflytelserika grupper som t e lantbrukarna. Troligen kan det även behövas samordning eller koordinationsmöten mellan länsstyrelsens berörda avdelningar och enheter för att skapa en samsyn åt vilket håll länsstyrelsen ska sträva. Det även med tanke på att länsstyrelserna fungerar som förebild gentemot kommunerna. Kommunerna bör i denna modell inte ses som en etern aktör utan bör pga det kommunala planeringsansvaret ingå som en självklar del av den nya vattenförvaltningen. Det betyder att länsstyrelsen och beredningssekretariatet bör hitta lösningar att involvera kommunerna så nära som möjligt i sitt arbete och hjälpa dem att samordna sina vattenförvaltningar och övertyga sina politiker att deras väljare trivs bättre med rena och fina vatten. Här kan erfarenheterna från Oundaåprojektet 21 och Emåprojektet 22 ses som en möjlighet för kommunerna att samordna sina vattenanknutna planeringar. Kommunen som verksamhetsutövare (t e VA-verk) borde däremot ingår i de referensgrupper/arbetsgrupper som beskrivs ovan. 21 Ounadaåprojekt 22 Emåprojektet 10

19 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandet i Tyskland Finansiering Frågan som återstår är, är ovanstående idé av en deltagandeprocess förenligt med de knappa resurser som står till förfogande? Det som är intressant med utgifterna för deltagandeprocessen i Tyskland är att det inte verkar finnas ett tydligt sammanhang mellan utgifter och ambitionsnivå. Vissa utgifter som att låta en etern aktör koordinera referensgrupparna (Schleswig- Holstein) är väldigt höga. Men att uppnå en bra nivå behöver inte nödvändigtvis vara dyrt. Thüringen är ett sådant eempel. Deras årliga budget för deltagandeprocessen ligger runt (ca SEK) som de nästan uteslutande använder för tryck av broschyrer och utställningar. Kostnaderna för resten av deras verksamhet kring deltagande, (d.v.s organisation och genomförandet av referensgruppsmöten på delstats- och regional nivå, informationsseminarier, föredrag på möten av eterna aktörer, uppbyggnad av en webbsida och newsletter) är, enligt egna uppgifter, minimalt om befintlig personal och lokaler används. Däremot är det mycket tidskrävande. Den inställningen delas av flera andra delstater (Brandenburg, Bayern, Hessen). Thüringen är dock en förhållandevist liten delstat (2,4 milj invånare, km 2 ). Större delstater (Bayern är t e fem gånger så stort både invånar- och ytmässigt) har fler eterna aktörer som ska involveras och det ställer naturligtvis högre krav på resurser. Fast även här är det resurser i form av personer som behövs mest. Förvaltningen i Schleswig-Holstein blev överraskade av hur tidskrävande populariseringen och sammanfattningen av informationsmaterial inför referensgruppsmöten var. Referensgruppernas medlemmar är i de flesta fall inte eperter i vattenfrågor och har krävt korta förståliga sammanfattningar och översiktliga kartor som förklarar problematiken som ska diskuteras på mötet. Erfarenheter i Schleswig-Holstein visar att utan popularisering av förvaltningsdokument blir arbetet i dessa grupper ineffektivt och frustrerande för medlemmarna. Det verkar alltså finnas en möjlighet att få till stånd en deltagandeprocess med begränsade medel. Det som inte är med i ekvationen är dock tiden som krävs för att hålla processen rullande. Beroende på delstatens ambitionsnivå avsätter de tyska delstaterna mellan 0,2 och 0,7 tjänster per miljon invånare för deltagandeprocessen. I intervjuerna framkom att tjänsterna brukar fördela sig på ett flertal personer varav en har huvudansvaret för koordinationen och genomförandet av processen. Bland de som bidrar bara i liten utsträckning till deltagandeprocessen (t e genom att ta fram kartor eller hålla fördrag) anses detta ingå i deras normala arbetsuppgifter. Schleswig-Holstein har valt en intressant ansats till finansieringen av vattendirektivsarbetet. I början av 2002 gick delstaten igenom de årliga utgifterna för alla tidigare åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten och som antogs falla under vattendirektivet i framtiden. Man kom fram till att man årligen gav ut runt 45 milj (ca 405 milj SEK) för dessa åtgärder. Därefter uppskattades de åtgärdskostnader som behövdes för att nå god status i deras vatten. Med en generös användning av de undantagsregler som finns inskrivna i vattendirektivet kom man fram till att det behövdes 688 milj under en 15-års period fram till 2015 eller 45 milj per år. Det sistnämnda var eakt den summan som de redan spenderade på vattenrelaterade åtgärder. Om man bortser från de vanliga resurserna (skatter, EU-bidrag etc.) som står till förfogande, vad finns det för andra möjligheter att finansiera de vattenkvalitetsförbättrande åtgärder som vattendirektivet implicerar? I arbetet har jag försökt att beskriva det tyska avgiftssystemet samt ge en översikt över de intäkter som genereras med dessa avgifter. Jag vill nu försöka uppskatta storleksordningen på intäkterna om man använder det tyska systemet i Sverige. Uppskattningen är grov och tar inte hänsyn till effekterna på vattenförbrukning eller framtida minskningar av utsläpp av olika ämnen. Tanken med följande stycke är att illustrera vilka intäkter ett avgiftssystem (t e det tyska) skulle generera i Sverige. Det betyder inte att det tyska systemet ska användas rakt av i Sverige En utsläppsavgift, använd på svenska utsläppsmängder på 1995 års nivå av kväve, fosfor och kemisk syreförbrukning (COD), som beräknas enligt den tyska avloppsvattenavgiftslagen (Abwasserabgabengesetz), skulle kunna leda till intäkter på ca 200 milj. kronor för bara dessa tre ämnen (beräkningen se bilaga 3). Uttagsavgifter Utsläppsavgifter milj SEK Figur 14 Grov uppskattning av potentiella intäkter från avgifter på utsläpp av avloppsvatten och uttag av grund- och ytvatten i Sverige Om man bara tar hänsyn till uttag av kommunala vattenverk och för kylvattenändamål och använder den genomsnittliga tyska avgiften på uttag för dessa ändamål leder det med 1996 års värden till intäkter över 560 milj kronor (beräkningen se bilaga 3). Dessa intäkter skulle kunna utgöra smörjmedlet som underlättar arbetet, speciellt på det kommunala planet. Det skulle kunna leda till en höjning av ambitionsnivån, inte bara i deltagandeprocessen som beskrivits i denna artikel, utan också av vidtagandet av de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammet. Intäkterna skulle kunna minska pressen på kommunerna att av ekonomiska skäl göra så många undantag som möjligt och leda till en förbättrad vattenkvalitet i vattendirektivets anda. 11

20 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS Vilka lärdomar kan man dra av Tysklands sätt att arbeta med deltagande? I förordningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön 2 kap 4 (VFF) (SFS 2004:660) står att vattenmyndigheten skall möjliggöra och uppmuntra till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Enligt Naturvårdsverkets Handbok för vatten (Naturvårdsverket, 2005) grundar allt deltagande på information. De två ambitionsnivåerna som följer (konsultation och aktiv samverkan) bygger på att alla berörda eterna aktörer har fått tillgång till information. I handboken står dess vidare att dessa två ambitionsnivåer utgör det som kallas deltagande i VFF, som skall möjliggöras och uppmuntras. Om man bortser från de formella samråden (Naturvårdsverket, 2005) som ska genomföras återstår att vattenmyndigheterna skall konsultera och aktivt samverka med de eterna aktörerna. De flesta tyska delstater har trots olika ekonomiska och juridiska förutsättningar kommit fram till att använda referensgrupper på regional- och delstatsnivå. Detta tyder på att det är lämpligt och effektivt, (d.v.s. resurssparande) att konsultera och samverka med eterna aktörer som berörs av beslut av vattenförvaltningen. Erfarenheter i Tyskland tyder på att det inte räcker med att bara inrätta en plattform för deltagandet (referensgrupper) utan att det är nödvändig att förbereda processen noggrant. Det behövs utbildningsinsatser för företrädare för eterna aktörer som kommer ingå i dessa grupper för att göra deras arbete i grupperna effektivt och minska frustrationen bland medlemmarna. Likväl behöver grupperna en tydlig ram för sitt arbete för att undvika besvikelse som t o m kan leda till att gruppen upplöses. Det räcker dock inte med utbildning för dem som ingår i referensgrupperna. Också deras organisationer behöver information om arbetet med vattendirektivet för att fortsätta stödja sina företrädares arbete i referensgrupperna. Arbetet i grupperna förutsätter att förvaltningen levererar översiktlig och förstålig informationsmaterial inför möten, en uppgift som kan vara väldigt tidskrävande. Desto mindre man förbereder inför möten desto mindre effektivt jobbar grupparna. Ambitionsnivån skulle sjunka till information och kravet i VFF att möjliggöra och uppmuntra eterna aktörer till deltagandet skulle inte längre vara uppnått. Det är inte det enda problemet som kan uppstå! För att få igång en sådan samverkansprocess och undvika fallgroparna som medföljer med en sådan process presenteras i BILAGAN till detta arbete Manualen för samverkansprocessen en idé hur man skulle kunna gå tillväga för att nå och jobba med de eterna aktörerna som skall medverka i processen. Manualen beskriver vad deltagarna (kommuner, vattenmyndigheter, politiker och eterna aktörer) kan vinna med en samverkansprocess. Den går in på de formella kraven enligt lagen och tolkar vad dessa innebär i praktiken. Den ger en kort vägledning för de första stegen i en samverkansprocess som ska tas på väg till en arbetsplan enligt VFF. Dessutom beskriver den verktyg eller metoder som man skulle kunna använda för att nå aktörerna. Vidare sammanställer den i form av översiktliga checklistor vad som krävs för att uppnå en bra deltagandeprocess. 12

21 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandeti Tyskland Bilagor REFERENSER Baden-Württemberg, 2003: Wassergesetz für Baden-Württemberg, 83 p. Bayrisches Staatsministerium der Finanzen, 2004: Haushaltsplan 2004/2005 Einzelplan 12, 296 p. Bender, M, 2005: Telefonsamtal den , Bundeskontaktstelle Wasser der Grünen Liga e.v, Berlin Berlin, 1989: Berliner Wassergesetz, 68 p. Brandenburg, 1994: Brandeburgisches Wassergesetz, 77 p. Bremen, 2004: Gesetz über die Erhebung einer Grundwasserentnahmegebühr, 12 p. Bundesregierung, 1976: Gesetz über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserabgabengesetz), 9 p. Bundesregierung, 2002: Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz WHG), 32 p. Dietz, Hr., 2005: tjänsteman på Finanzministerium Baden-Württemberg. Telefonsamtal den EU kommission, 2000: Ramdirektivet för vatten, 2000/60/EG, 72 p. Finanzministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2004: Haushaltsplan 2004/2005 Einzelplan 13, 234 p. Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, 2004: Haushaltsplan 2004/2005 Kapitel 10, 230 p. Finanzministerium Schleswig-Holstein, 2004: Haushaltsplan 2004/2005 Einzelplan 13, 267 p Finanzsenator der freien und Hansestadt Hamburg, 2005: Haushaltsplan 2005/2006 Einzelplan 6, 506 p. Gabrielsson, N., 1996: Miljöavgifter för avloppsvattenutsläpp i Tyskland, KTH, Avdelning för mark och vattenresurser, Eamensarbetesserie 1996:11, 73 p. Günther, G. 2005: tjänsteman på Bundesumweltministerium, Telefonsamtal den Hamburg, 1989: Gesetz über die Erhebung einer Gebühr für Grundwasserentnahmen, 11 p. Jekel, Heide, 2005: Umweltbundesamt, arbetsgrupp ramdirektivet för vatten allmänhetens deltagande Telefonsamtal den Komdühr, 2005: tjänsteman på Umweltministerium Schleswig-Holstein, Telefonsamtal McCann, B., 2005: Forward with the framework, Water 21, IWA Publishing, London, pp Mecklenburg-Vorpommern, 2003: Wassergsetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 44 p. Ministerium der Finanzen des Landes Brandenburg, 2004: Haushaltsplan 2004 Einzelplan 10, 332 p. Ministerium der Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz, 2005: Haushaltsplan 2005 Einzelplan 14, 288 p. Ministerium der Finanzen Saarland, 2004: Haushaltsplan Einzelplan 9, 307 p. Ministerium der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt, 2005: Haushaltsplan 2005/2006 Einzelplan 15, 138 p. Naturvårdsverket, 2005: Handbok för vatten ytterligare vägledning om samverkan, Naturvårdsverkets, SGU och Boverkets Vattenportal: 49 p. Niedersachsen, 2003: Niedersächsisches Landeswassergesetz, 30 p. Niedersächsisches Finanzministerium, 2005: Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2005 Einzelplan 15, 180 p. Sachsen, 2004: Sächsisches Wassergesetz,, 53 p. Schleswig-Holstein, 2000a: Gesetz über die Erhebung einer Grundwasserentnahmeabgabe, 11 p. Schleswig-Holstein, 2000b: Gesetz über die Erhebung einer Abgabe auf die Entnahme aus oberirdischen Gewässern, 7 p. Schleswig-Holsteinischer Landtag, 2003: Drucksache 15/2560, 208 p. Seidel, K.-H., 1999: Macht die Abwasserabgabe heute noch Sinn?, wwt -Wasserwirtschaft Wassertechnik, vol 1/99, Verlag für Bauwesen, pp Senator der Finanzen des Landes Bremen, 2004: Haushaltsplan 2004/2005, 1486 p. Senatsverwaltung für Finanzen, 2004: Haushaltsplan von Berlin für die Haushaltsjahre 2004/2005, 2163 p. SFS 2004:660, 2004: Förordningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön, 22 p. Staatsministerium der Finanzen des Freistaates Sachsen, 2005: Entwurf des Haushaltsplanes 2005/2006 Einzelplan 5, 351 p. Wikens, 2005: tjänsteman på Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt Hamburg, Telefonsamtal Thüringer Finanzministerium, 2005: Haushaltsplan, 2005 Einzelplan 9, 395 p. 13

22 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandeti Tyskland Bilagor 1

23 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS BILAGOR 1 TILL 5 2

24 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandeti Tyskland Bilagor BILAGA 1 LISTA ÖVER INTERVJUADE TJÄNSTEMÄN Baden-Württemberg Herr Bley Ministerium für Umwelt und Verkehr Bayern Herr Henschel Bayrisches Landesamt für Wasserwirtschaft Berlin Herr Rehfeld- Klein Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt Brandburg Bremen Herr Droschke Herr Koldehofe Ministerium für ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz Senator für Bau, Umwelt und Verkehr Hamburg Herr Meier Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt Hessen Mecklenburg-Vorpommern Frau Münchgesang Herr Kollatsch Hessisches Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie Niedersachsen Herr Gade Niedersächsisches Umweltministerium Nordrhein-Westfalen Herr Menzel Ministerium für Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbaucherschutz Rheinland-Pfalz Frau Ramm Ministerium für Umwelt und Forsten Saarland Herr Naumen Ministerium für Umwelt Sachsen Herr Dimmer Sächsisches Landesamt für Umwelt und Geologie Sachsen-Anhalt Frau Kloge Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Schleswig-Holstein Herr Heling Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Landwirtschaft Thüringen Herr Diening Thüringer Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt De intervjuade tjänstemännen är de som är direkt ansvariga eller kommunikationsansvarig för deltagandeprocessen i sin delstat. 3

25 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS BILAGA 2 ÄMNEN SOM DISKUTERADES MED TJÄNSTEMÄNNEN I BILAGA 1 Uppbyggnad av koordinationen av det förvaltningsinterna vattendirektivsarbetet Referensgrupper Anknytningspunkter med förvaltningen Hur många på delstats- och regional nivå Medlemmar i referensgrupperna Mötesfrekvens av referensgrupperna Ambitionsnivå (information, konsultation, aktiv samverkan) och uppgift av referensgrupperna Andra verktyg eller metoder som används för att involvera eterna aktörer i vattendirektivsarbetet Resurser (tid och pengar) som är avsett för genomförandet av deltagandeprocessen Har förvaltningen uppnått sina mål med deltagandeprocessen? 4

26 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandeti Tyskland Bilagor BILAGA 3 BERÄKNING PÅ INTÄKTER Intäkter från potentiella utsläppsavgifter (förenklad eempel med COD, kväve och fosfor) Ämne Skadeämnesfrakt kg/a * Skadefaktor Skadeenheter SE Avgift per skadeenhet SEK/SE ** Intäkt COD SE/50 kg ,5 107,6 milj SEK Fosfor SE/3kg ,5 12,6 milj SEK Kväve SE/25kg ,5 83,5 milj SEK Summa 203,8 milj SEK Källa: SCB, 2000, Vattenräkenskaper, rapport 2000:6 ** med 75% rabatterad avgift enligt tyska avloppsvattenavgiftslagen (Abwasserabgabengesetz) -> se (Gabrielsson, 1996) Intäkter från potentiella uttagsavgifter på grund- och ytvatten (förenklad eempel med bara vatten för kommunala vattenförsörjningen och kylvatten som antas vara till 100% ytvatten) Användning Uttag *** m 3 **** Avgift SEK/m 3 Intäkt Grundvatten kommunal vattenförsörjning ,71 315,9 milj SEK Ytvatten kommunal vattenförsörjning ,32 158,2 milj SEK kylvatten ,07 90,5 milj SEK *** Källa: SCB, 2000, Vattenräkenskaper, rapport 2000:6 **** genomsnittliga tyska avgifter (se också figur 7 och 8) Summa 564,6 milj SEK 5

27 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS BILAGA 4 - MANUAL FÖR SAMVERKANSPROCESSEN INLEDNING Denna manual är skriven för att hjälpa vattenmyndigheterna (och därmed implicit även länsstyrelserna) i Sveriges vattendistrikt. Manualen ska vägleda vattenmyndigheterna i arbetet med samverkan i respektive vattendistrikt för att ta fram åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Med samverkan avses i den här manualen allt från information (via möten, webbsidor m.m.) över konsultation av berörda (formellt samråd, referensgrupper m.m.) till aktiv samverkan (arbetsgrupper m.m.). Manualen innehåller en sammanställning av de verktyg eller arbetssätt som används idag för att engagera eterna aktörer (d v s aktörer utan planansvar) samt vägledning för samverkansprocesser. Allt detta är sammanställt i EN planeringsprocess. Fokus ligger på samverkan inom vattenförvaltningen. De verktyg/arbetssätt som presenteras i manualen är dock beskrivna i allmänna ordalag. De skulle till en viss grad lika väl kunna användas för att samordna andra parallella processer, t e vattenförvaltningen, andra planeringsprocesser enligt plan- och bygglagen (PBL) eller miljöbalken. Samverkan i dag Formellt samråd används idag t e vid olika planeringsprocesser enligt PBL (t e 4 kap, 5 kap m.m. PBL), vid bildandet av ett vattenskyddsområde (Förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.) och vid miljökonsekvensbeskrivningar (6 kap miljöbalken och Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar). Regelverket för hur samrådet ska ske är rätt detaljerat samtidigt som det lämnar mycket spelutrymme. Det finns stor kunskap i landet hur man går tillväga när man genomför ett formellt samråd. Här presenteras hur informationsmöten och andra former av information före det formella remiss- och samrådsskedet normalt sker. På regional nivå verkar det som om många planeringsprocesser använder följande för att informera och engagera eterna aktörer i planeringsprocesserna (det populäraste verktyg/arbetssätt först - därefter i fallande ordning). webbsidor informationsmöten dialogmöten (hearings) Tanken med den här manualen är att på ett konkret sätt beskriva hur man kan förbättra och genomföra en samverkansprocess och därmed förebygga konflikter. Detta sker genom en presentation av de verktyg och arbetssätt som redan finns och används i dagens planeringsarbete. Vilket också kompletteras med en sammanställning av frågor vars syfte är att hjälpa till att bygga upp en samverkansprocess. referens- eller epertgrupper broschyrer arbetsgrupper eller workshops kommunrundor På kommunal nivå ser fördelningen annorlunda ut eftersom målgrupperna är andra. Här engagerar kommunerna sina medborgare i t e Agenda 21-arbetet mest genom: informationsmaterial till hushållen lokalpressen webbsidor miljömässor seminarier/kurser (informationsmöten), öppna möten studiecirklar rådslag visionsverkstäder m.m 1 På den här nivån använder man alltså verktyg/arbetssätt som är mer inriktade på att nå de enskilda berörda i kommunerna. 6

28 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandeti Tyskland Bilagor Länsstyrelserna har idag enligt PBL tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet. Länsstyrelserna skall även samverka med kommunerna i deras planläggning (1 kap 8 PBL), ta till vara och samordna statens intressen (4 kap 5 PBL), samrådas med i alla frågor där beslut om tillåtlighet eller tillstånd krävs. Dessutom fattar Länsstyrelsen beslut om en verksamhet antas medföra "betydande miljöpåverkan" (6 kap 4 Miljöbalken) och är remissinstans för översiktsplan, detaljplan och regionplan enligt PBL. Idag finns det ett antal regionala planeringsprocesser som har en hög ambitionsnivå när det gäller samverkan med eterna aktörer. Andra processer är däremot inte lika ambitiösa och väljer av olika skäl bara att använda de mest vanliga verktygen/arbetssätten för att bättre förankra sitt planeringsresultat bland de regionala aktörerna. Frågan är om en låg ambitionsnivå är tillräcklig? I nuläget är det inte så tydligt vilka befogenheter vattenmyndigheterna har i vattenförvaltningen. Det är också oklart vilket förhållande åtgärdsprogrammet enligt miljöbalken och planer enligt PBL har (5 kap 6 och 8 Miljöbalken SFS 1998:808). Regeringen har utsett en särskild utredare 23 som fått i uppdrag att bl. a. analysera bestämmelserna om åtgärdsprogram i miljöbalken och annan lagstiftning. I uppdraget ingår även att utreda hur ett åtgärdsprogram förhåller sig till kommunal planering samt lämna förslag på författningsändringar i den mån sådana skulle behövas. När man i Stockholm och Göteborg började ta fram åtgärdsprogram för kommunerna för luft fanns ännu inte paragrafen 5 kap 8 Miljöbalken (den kom till november 2003), och man valde att satsa på samverkan. Dessa planeringsprocesser visar sig ha en hög ambitionsnivå när det gäller samverkan med eterna aktörer. Tanken var att dessa (inklusive kommunerna) skulle känna igen sig i planeringsprocessresultatet och därmed frivilligt vidta de åtgärder som står i åtgärdsprogrammet. Med detta som mål började man i planeringsprocessen att engagera de eterna aktörer som kunde tänkas vara berörda av resultatet av planeringsprocessen. Man använde inte bara många olika verktyg/arbetssätt för att nå de eterna aktörerna, utan har också en hög ambitionsnivå i användningen av dessa verktyg/arbetssätt. De eterna aktörerna fick ett relativt stort inflytande över planeringsprocessresultatet. I slutändan blev det mer en gemensam produkt av alla inblandade aktörer istället för ett myndighetspapper som aktörerna bara kunde ha synpunkter på via ett traditionellt samråds- och remissförfarande. I vattenförvaltningen är det dock vattenmyndigheten som fattar det formella beslutet och är formellt ansvarig för slutprodukten. Det betyder att det är vattenmyndigheten som under samverkansprocessens gång bör se till att den gemensamma produkten (förvaltningsplan, åtgärdsprogram etc.) uppfyller kraven i svensk författning. I dagsläget är det svårt att dra några konkreta slutsatser av dessa planeringsprocesser eftersom det inte finns några utvärderingar av dem. Saknaden av utvärderingar gör det svårt att bevisa att det ökade engagemanget från aktörerna har medfört ett bättre planeringsprocessresultat med vinster (ekonom- iska, effektivitetsmässiga, legitimitetsmässiga) som samverkansprocessen kan tänkas ha. Det finns idag oräkneliga beskrivningar av verktyg/arbetssätt varav många är för akademiska och att de därför blir svårtillgängliga för ansvariga av samverkansprocesserna. Därför är tanken med den här manualen att sammanfatta det som finns skrivet om hur man kan förbättra och genomföra en samverkansprocess. 23 Dir 2004:170, beslut vid regeringssammanträde

29 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS Vad kan vinnas på samverkan? Kommunförvaltningen kan med en samverkansprocess vinna följande: få hjälp med att samordna sina avdelningar inom kommunförvaltningen och samordna sin kommunala vattenplanering med grannkommuner som ligger i samma avrinningsområde (få ett mer samordnat kostnadseffektivare resultat) få in information som de olika aktörerna besitter 2 kan jobba effektivare genom att få hjälp med att ta fram kunskaps- och beslutsunderlag 2 mer samordnat och relevant underlagsmaterial för avrinningsområdet få en djupare insyn i problemet genom en mångfald av olika synvinklar som man får tillgång till genom en samverkansprocess med ett brett spektrum av deltagare 2 utbyte av erfarenheter kan leda till nya lösningar till befintliga problem 2 aktörernas kunskaper och erfarenheter som finns inom ett avrinningsområde kan tas till vara för att förbättra åtgärdernas (kostnads)effektivitet och kvalitet stöd i avvägningsprocessen mellan divergerande intressen 2 synpunkter och klagomål kan bemötas i ett tidigt skede 2 inkludera synpunkter från de eterna aktörerna i planeringsprocessen och genom att klara upp missförstånd ("falska" problem) minska risken att aktörer försöker ändra (överklaga) planeringsprocessens slutresultatet (få en bredare acceptans bland de som berörs av lösningarna/åtgärderna som tas fram i planeringsprocessen) och därmed försenar att den goda statusen nås i avrinningsområdet lättare bereda grunden för att kunna besluta om de åtgärder som behövs för att uppnå kraven i förordning om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (VFF) SFS 2004:660 undvika planer enligt PBL som kommer att tas fram inte står i konflikt med de nya åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som kommer att arbetas fram, vilket eventuellt kan leda till att länsstyrelserna upphäver ett kommunalt beslut om att anta en plan enligt PBL där gällande miljökvalitetsnormer åsidosatts (12 kap 1+3 PBL SFS 1987:10) förväntningstrycket bland eterna aktörer kanaliseras på ett mer produktivt sätt 2 skapandet av en ram som hjälper till att bearbeta befintliga konflikter 2 personliga relationer mellan förvaltning och andra aktörer byggs upp 2 det politiska trycket på förvaltningen reduceras 2 kompetenser för framtida förhandlingar byggs upp 2 Vattenmyndigheterna kan med en samverkansprocess vinna följande: får en bättre översikt över kommunernas vattenplaneringsprocess och förhållandena i länen får hjälp med att samordna framtagandet av underlagsmaterial 2 får aktörerna att känna sig delaktiga i de beslut som vattenmyndigheten enligt VFF ska fatta 2 får in information som aktörerna besitter 2 får en djupare insyn i problemet p.g.a. en mångfald av olika synvinklar i en process med ett brett spektrum av deltagare 2 utbyte av erfarenheter kan leda till nya lösningar till befintliga problem 2 aktörernas kunskaper och erfarenheter som finns inom ett avrinningsområde kan tas till vara för att förbättra åtgärdernas (kostnads)effektivitet och kvalitet 2 stöd i avvägningsprocessen mellan divergerande intressen 2 synpunkter och klagomål kan bemötas i ett tidigt skede 2 inkludera synpunkter från de eterna aktörerna i planeringsprocessen och genom att klara upp missförstånd ( falska problem) minska risken att aktörer försöker ändra planerings-processens slutresultatet (få en bredare acceptans bland de som berörs av lösningarna/åtgärderna som tas fram i planeringsprocessen) och därmed försenar att den goda statusen nås i avrinningsområdet lättare bereda grunden för att kunna besluta om de åtgärder som behövs för att uppnå kvalitetskraven i förordning om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (VFF) SFS 2004:660 förväntningstrycket bland eterna aktörer kanaliseras på ett mer produktivt sätt 2 personliga relationer mellan förvaltning och andra aktörer byggs upp 2 skapandet av en ram som hjälper till att bearbeta befintliga konflikter det politiska trycket på förvaltningen reduceras 2 kompetenser för framtida förhandlingar byggs upp 2 8

30 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandeti Tyskland Bilagor Politiker kan med en samverkansprocess vinna följande 2 : högre acceptans- och legitimitetsnivå av planeringsprocessens slutresultat (främja lokal demokrati och lokal identitet) utbyte av erfarenheter kan leda till nya lösningar till befintliga problem får en djupare insyn i problemet p.g.a. en mångfald av olika synvinklar i en process med ett brett spektrum av deltagare stöd i avvägningsprocessen mellan divergerande intressen förväntningstrycket bland eterna aktörer kanaliseras på ett mer produktivt sätt skapandet av en ram som hjälper till att bearbeta befintliga konflikter personliga relationer mellan politiker och andra aktörer byggs upp kompetenser för framtida förhandlingar i andra sektorer byggs upp Eterna aktörer kan med en samverkansprocess vinna följande: egna värderingar, idéer och intressen kan ha ett inflytande på planeringsprocessens slutresultat får in information som de andra aktörerna besitter får en djupare insyn i problemet genom en mångfald av olika synvinklar som man får tillgång till genom en samverkansprocess med ett brett spektrum av deltagare 2 får insikt i processen som leder fram till beslut kompetenser för framtida förhandlingar byggs upp 2 personliga relationer mellan aktörerna och mellan aktörerna och förvaltningen byggs upp eller förbättras 2 aktörernas status, vikt och anseende höjs tilliten för ett framtida samarbete byggs upp Det enda som tillkommer vattenförvaltningen, så som den är utformad idag, är att det nu finns gemensamma kvalitetskrav på vatten samt utökad samverkan mellan grannkommuner, länsstyrelser, nyckelaktörer, företrädare för intresseorganisationer och enskilda berörda. 9

31 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS Vad bör vattenmyndigheten göra för att uppnå kraven enligt lagen? Förordningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (VFF) SFS 2004:660: Lagtet 2 kap 4 VFF Vad innebär det? Rubrik i manualen för samverkans- processen Vattenmyndigheterna skall planera sitt arbete enligt denna förordning så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Innan vattenmyndigheten fattar beslut om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor enligt denna förordning av större betydelse skall myndigheten samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet Krav på att möjliggöra och uppmuntra berörda till deltagande i vattenförvaltningen, till eempel genom att: Skapa uppmärksamhet kring vattenförvaltningen (via media, kulturaktiviteter, långlördagsevenemang mässor, marknader, vattenmyndigheten ställer upp på t e möten av branschorganisationer Lättillgänglig information kring vattenförvaltningen (webbsida, informationsbroschyrer, faktablad, affischer, utställningar, informationsmöten, nyhetsbrev, utbildningsinsatser för att bygga upp kompetens, media, kontaktpersoner, kulturaktiviteter) Erbjuda möjlighet till aktivt deltagande/samarbete genom t e arbetsgrupper, referensgrupper, dialogmöten med berörda, erbjud möjlighet att lämna synpunkter/frågor via webben Utforma samverkan på ett sätt som bjuder in eterna aktörer till deltagandet i vattenförvaltningen Krav på formellt samråd Se nedan (rubrik Information) Se nedan (rubrik Information) Se nedan (rubrik Aktivt deltagande) Se nedan (rubrik Tips för villkor och kvalitetskriterier för samverkansprocesser samt rubrik Tips för möten) Se nedan (rubrik Formella samråd) 10

32 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandeti Tyskland Bilagor Formellt samråd i vattenförvaltningen beskrivs närmare i följande lagteter: För förvaltningsplanen: Lagtet 5 kap 3-5 VFF 5 kap 3 Innan förvaltningsplanen för distriktet beslutas eller revideras skall vattenmyndigheten 1. senast tre år före den period som planen avser, upprätta en tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av planen samt en redogörelse för vilka samråd som planeras, 2. senast två år före den period som planen avser, upprätta en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön, samt 3. senast ett år före den period som planen avser, upprätta ett förslag till förvaltningsplan. De handlingar som avses i första stycket skall hållas tillgängliga hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom distriktet. 5 kap 4 Vattenmyndigheten skall genom kungörelse i ortstidning ge myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänhet och övriga som berörs, tillfälle att under minst se månader lämna synpunkter på de handlingar som anges i 3. Av kungörelsen skall det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter kan lämnas. Efter samråd enligt första stycket skall vattenmyndigheten i en särskild sammanställning redovisa de synpunkter som har lämnats och hur de har beaktats. Sammanställningen skall fogas till handlingarna i ärendet. 5 kap 5 När förvaltningsplanen för distriktet har beslutats skall vattenmyndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen skall det framgå var förvaltningsplanen finns tillgänglig. En förvaltningsplan skall finnas tillgänglig för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom distriktet. 5 kap 6 Bestämmelser om kungörande finns i lagen (SFS 1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. För åtgärdsprogrammet: Lagtet 5 kap st. Miljöbalken Myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet skall genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt beredas tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget. Efter samråd enligt tredje stycket skall den som upprättat förslaget i en särskild sammanställning redovisa de synpunkter som lämnats och hur de har beaktats. Sammanställningen skall fogas till handlingarna i ärendet. Lag (2003:890). 11

33 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS Lagtet 6 kap 7-9 VFF 6 kap 7 Vid samråd enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 tredje stycket miljöbalken skall den tid under vilken synpunkter kan lämnas på förslag till åtgärdsprogram för vattendistrikt vara minst se månader. Av kungörelse av förslag till åtgärdsprogram skall det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem synpunkter skall lämnas. Ett förslag till åtgärdsprogram skall finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom det område som programmet omfattar. 6 kap 8 När ett åtgärdsprogram har fastställts skall vattenmyndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen skall det framgå var åtgärdsprogrammet finns tillgängligt. Ett åtgärdsprogram skall finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga kommuner inom det område som programmet omfattar. 6 kap 9 Bestämmelser om kungörande finns i lagen (SFS 1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. Om samverkan inom ett vattendistrikt står i förordningen med länsstyrelseinstruktioner: Lagtet: Förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion 37 d. Vattenmyndigheten skall på lämpligt sätt dela in distriktet i delområden och därvid samverka med berörda länsstyrelser. 37 e. Övriga länsstyrelser inom distriktet skall biträda vattenmyndigheten. Inom varje länsstyrelse skall det finnas ett beredningssekretariat för att biträda i samordningen av arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Vattenmyndigheter och övriga länsstyrelser skall när det är lämpligt bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa den samverkan som avses i 2 kap. 4 förordningen (SFS 2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Förordning (2004:663). 12

34 Vattenförvaltningen och aktörsdeltagandeti Tyskland Bilagor TIDSPLAN FÖR SAMVERKANSPROCESSEN Tidsplan enligt WFD CIS Guidance Document Nr.11 Planning Process (kompletterat med samverkansaktiviteter). En mer utförlig tidsplan finns på Vattenportalen (vattenportalen.se > Att arbeta med vatten > Samverkan). 13

35 Uwe Stephan TRITA MASTER THESIS (fortsättning från föregående sida) 14