Utlåtande i ärendet beträffande postutdelning med förbindelsebåt

Transkript

1 Utlåtande 1 (7) Åbo förvaltningsdomstol PB ÅBO Begäran om utlåtande , 00889/13/7599 Utlåtande i ärendet beträffande postutdelning med förbindelsebåt Johan Åminne har framfört att även öar som vid behov eller på beställning anlöps minst fem gånger i veckan ligger längs rutten för förbindelsebåten som trafikerar fem dagar i veckan samt att det enligt ELY-centralen (ELYcentralen) i Egentliga Finland är möjligt att dagligen ordna postutdelning till öarna i fråga, om postutdelaren färdas med färjan eller om (Posten) separat avtalar om detta med trafikföretaget. Vi anför högtidligt följande. Bakgrund för 18 i postlagen Enligt ordalydelsen i 18 postlagen är det möjligt att göra ett undantag från insamlings- och utdelningsfrekvensen på fem dagar i veckan när det är fråga om hushåll som finns i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden och som inte är belägna invid vägar som trafikeras året om, inklusive sådana rutter till vilka hör landsvägsfärjor och förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan. Bestämmelsen har samma ordalydelse som i den föregående lagen om posttjänster (313/2001) och bestämmelsen överfördes som sådan till postlagen på trafikministeriets beslut. Förutsättningarna för att göra undantag från utdelningsfrekvensen på fem dagar har inte behandlats i motiveringen till lagstiftningen och bestämmelsens ordalydelse har inte preciserats i olika regleringsprojekt under åren. Det har inte funnits behov för detta, eftersom förbindelsebåtarna enligt etablerad praxis skött postutdelningen redan då när både postutdelningen och förbindelsebåttrafiken bedrevs som statens myndighetsverksamhet. I tolkningen av den gällande bestämmelsen ska man således beakta lagstiftarens vilja som framgår av postlagen och lagstiftningen gällande skärgårdstrafik, lagarnas syfte och andra omständigheter som påverkar frågan. Syftet med postlagen är att trygga kostnadseffektiva samhällsomfattande tjänster Postbranschen står inför den största brytningstiden under sin historia. Kommunikationen övergår till elektronisk kommunikation, vilket ständigt minskar mängden av brev och tidningar som ska utdelas. Postverksamheten finansieras med avgifter som tas ut av avsändarna, men enligt lagen ska priserna vara rimliga. På grund av partiell prisreglering och den konkurrerande elektroniska kommunikationen kan priset på postförsändelser inte avsevärt höjas.

2 Utlåtande 2 (7) Postlagen förnyades år Då postlagen stiftades strävade lagstiftaren efter att säkra möjligheten till ett kostnadseffektivt utbud av samhällsomfattande tjänster, så att utbudet också i fortsättningen ska kunna finansieras på marknadsvillkor utan offentlig finansiering (RP 216/2010, s. 1 2, 49). Undersökningar som gjorts angående postverksamhetens förutsättningar vittnar om ett uppenbart behov av effektivisering av verksamheten. Näringslivets forskningsinstitut ETLA publicerade den 18 november 2013 två undersökningar om postbranschen (bilaga 1 och 2). I undersökningarna konstateras att postbranschens lönsamhet kommer att avta ytterligare under de närmaste åren, eftersom tillväxten av postverksamhetens enhetskostnader inte kan i en större omfattning än i nuläget överföras till priserna för tjänster, samt att de samhällsomfattande tjänsterna ger upphov till en avsevärd ekonomisk belastning för Posten. Kommunikationsministeriet publicerade den 30 april 2013 konsultutredningen Postmarknadens framtid (Kommunikationsministeriets publikationer 16/2013, bilaga 3). I konsultutredningen framförs att utövandet av postverksamheten mycket snart börjar gå med förlust om Posten inte kan anpassa sin verksamhet till ändringarna i verksamhetsmiljön. I skärgården orsakar utdelningen redan i nuläget flera hundra gånger större kostnader än utdelningen i genomsnitt, varvid behovet av att göra undantag från rätten till utdelning fem gånger i veckan ökar jämfört med nuläget (s. 37). Postutdelning i ett glest befolkat land orsakar en betydande del av kostnaderna för postens samhällsomfattande tjänster. Vid tolkning av kriterierna för undantagsutdelningen enligt 18 i postlagen bör man även beakta att undantaget får i hela landet omfatta högst 300 hushåll. Med beaktande av de geografiska förhållandena i Finland begränsar det låga maximiantalet hushåll i sig kraftigt tillämpningsområdet för bestämmelsen. Med beaktande av lagens syfte och maximiantalet hushåll är en snäv tolkning av bestämmelsens ordalydelse inte motiverad. Postutdelning med förbindelsebåtar Ansvaret för insamlings- och utdelningsfrekvensen på fem dagar som ingår i Postens samhällsomfattande tjänster är i Finland, förutom på Åland, Itella Posten Ab:s (Posten) uppgift enligt de beslut som givits av Kommunikationsverket den 29 december I praktiken har det i skärgården varit en etablerad praxis sedan decennier att besättningen på förbindelsebåtar har skött om postutdelningen. För samhället är detta förfarande ett mycket kostnadseffektivt sätt att producera tjänsten åt invånarna i skärgården. Posten betalade en ersättning för tjänsten enligt ett avtal som ingåtts med myndigheten som ansvarar för trafiken, tills avgifterna för trafiken upphävdes. Då sade ELY-centralen upp avtalet beträffande postutdelning den 20 september I sin anmälan om uppsägning bekräftade ELY-centralen att postutdelningen fortsätter oförändrad, endast transportavgiften som debiterats Posten upphör (bilaga 4). Dessutom har Matti Vehviläinen, direktör för ELY-

3 Utlåtande 3 (7) centralen, den 5 januari 2011 gett en anvisning där förfarandet bekräftas (bilaga 5). Enligt anvisningen tar besättningen på förbindelsebåtarna med sig posten från närheten av avgångsbryggan och lämnar den i målhamnarna i en postlåda, då det pågår annan trafik till öarna I anvisningen hänvisas till 13 i lagen om posttjänster som fullständigt motsvarade 18 i den gällande postlagen. Postutdelningen har också beaktats i servicenivåerna som tillämpas vid övervägande av förbindelsebåttrafik. Servicenivåerna har definierats i en promemoria som utarbetats av arbetsgruppen som utredde servicenivån i skärgårdstrafiken och konkurrensutsättning av trafiken (Kommunikationsministeriets publikationer 9/2009, bilaga 6). Servicenivåklassificeringen grundar sig på att också den lägsta servicenivån ska trygga de lagstadgade post- och skoltransporterna (s. 26). På alla servicenivåer ordnas de lagstadgade posttransporterna med förbindelsefartyg minst en gång i veckan enligt postlagen. Transport av post enligt servicenivådefinitionerna ingår också i avtalet mellan ELY-centralen och trafikföretaget. Eftersom en del öar har regelbunden trafik mindre än fem gånger i veckan och servicenivån förutsätter posttransport minst en gång i veckan enligt postlagen, kan det enligt servicenivådefinitionen inte vara fråga om en förbindelse som postutdelningen kan använda dagligen, eftersom servicenivådefinitionen är bunden till en utdelning enligt postlagen. Enligt postlagen är utdelning endast en gång i veckan möjlig enbart om adressen inte är belägen invid vägar som trafikeras året om, inklusive sådana rutter till vilka hör landsvägsfärjor och förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan. Utlåtandet som ELY-centralen lämnade till Johan Åminne verkar således vara i strid med arbetsgruppsbetänkandet och de definitioner om servicenivå som ELY-centralen tillämpar i sina avtal. Om en utdelning minst en gång i veckan i enlighet med postlagen tryggas enligt definitionen för servicenivån för rutten för förbindelsebåttrafiken, kan förbindelsen inte anses vara en sådan rutt som trafikeras minst fem dagar i veckan året om som avses i 18 i postlagen. I bakgrunden för förbindelsebåttrafiken ligger lagen om främjande av skärgårdens utveckling (494/1981). Enligt 5 i denna lag bör staten försöka sörja för att skärgårdens bofasta befolkning till sitt förfogande har en med hänsyn till boendeförhållandena, utkomstbetingelserna och skötseln av nödvändiga angelägenheter erforderlig trafik- och transportservice, som är så smidig som möjligt samt avgiftsfri eller prismässigt skälig. Förbindelsebåttrafikens transportskyldighet har inte definierats närmare i lagstiftningen. Enligt ELY-centralens webbplats är grunden för servicenivån den ovan nämnda servicenivåklassificeringen i arbetsgruppens promemoria. När trafikavgifterna upphörde, var syftet inte att ändra förbindelsebåtarnas transportskyldighet, utan endast att avlägsna avgiften för transporterna. Denna princip framgår också av publikationen Servicenivån i skärgårdstrafiken och konkurrensutsättning av trafiken samt av det meddelande om uppsägning som ELY-centralen gav åt Posten (bilagor 6 och 4).

4 Utlåtande 4 (7) I förbindelsbåtarnas transportskyldigheter ingår förutom enligt den upphävda förordningen om Sjöfartsverkets avgiftsbelagda prestationer (1175/2007) också enligt de gällande servicenivådefinitionerna transport av människor och djur samt i omfattande utsträckning transporter inom lant- och trädgårdsbruk, näringslivet och handeln. Transport av frakt ligger på förbindelsebåttrafikföretagets ansvar utan separat ersättning och utan att någon måste resa med frakten. I postutdelningen transporteras till en stor del försändelser som inte omfattas av postlagen och som transporträttsligt klassificeras som frakt som omfattas av lagen om vägbefordringsavtal. Av den post som utdelas till hushållen utgör endast brev och postpaket som skickas av kontantkunden post. Paket, tidningar och oadresserade försändelser som skickas av företagskunder är frakt. Med beaktande av förbindelsebåttrafikens lagstadgade syfte och av att finansieringen sker med officiella medel kan det inte vara motiverat att brevpost och postpaket ska ha en sämre ställning än övriga paket och gods- eller dokumentförsändelser eller att försändelser som transporteras av postens företag som är skyldigt att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skulle ha en sämre ställning än andra företags försändelser. Med tanke på finansieringen av tjänster som är centrala för samhällets funktion kan det inte heller vara motiverat att förbindelsebåtarnas besättning skulle vara skyldig att transportera en del av de försändelser som transporteras i postutdelningen som frakt, men inte egentlig post. Posten har haft berättigade skäl att lita på myndighetens meddelande om hur utdelningen sköts. Enligt 6 i förvaltningslagen ska myndigheternas åtgärder skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen. Uppgifter som ges av en myndighet åtnjuter offentlig trovärdighet. Enligt principen för skydd för berättigade förväntningar kan myndigheten inte heller ingripa oförutsägbart eller retroaktivt i en privatpersons ställning (Mäenpää 2003, Hallinto-oikeus, s ). Efter att ELY-centralen sagt upp avtalet gällande postutdelning förhandlade Posten med ELY-centralen om ordnande av postutdelning med förbindelsebåtar den 11 januari I förhandlingarna styrktes att postutdelningen inte kommer att ändras och avtalades att eventuella ändringar i trafiken diskuteras tillsammans (bilaga 7). Posten har kontaktat ELY-centralen också i ett tidigare behandlingsskede för ärendet i fråga och Sirpa Vanhala har bekräftat per e-post den 30 januari 2013 att det inte har kommit några ändringar beträffande utdelningen, även om ett nytt avtal för ruttområdet i fråga träder i kraft den 1 februari 2013 (bilaga 8). Emellertid gav ELY-centralen därefter ett utlåtande beträffande behandlingen av detta ärende till Åminne som avvek från verksamhetsprinciperna som ELYcentralen hade meddelat Posten. Posten fick kännedom om utlåtandet först av förvaltningsdomstolen. Till följd av ovan nämnda utlåtande träffade Posten den 22 november 2013 representanter för ELY-centralen. ELY-centralen försäkrade fortfarande muntligt under mötet att inget har ändrats beträffande hur posttransporter sköts med förbindelsebåtar. Trots detta meddelade ELYcentralen den 27 november 2013 att enligt anvisningen om transport av post den 5 januari 2011 beträffande alla de förbindelsefartyg som befraktas av ELY-centralen har anvisningen inte gällt Houtskärrutten från och med den 1 februari ELY-centralens meddelande står i strid med det meddelande

5 Utlåtande 5 (7) som centralen gav den 30 januari 2013 och ändringen har inte i något skede diskuterats med Posten. Även om postens samhällsomfattande tjänster ligger på Postens ansvar, har ELY-centralen enligt Postens uppfattning ingen laglig grund för sin riktlinje om förbindelsebåttrafikens uppgift som nu ändrats. Posten har tidigare betalat för transporten, såsom andra som använt förbindelsebåttransporter. Förbindelsebåtarnas uppgifter har inte definierats i lagstiftningen. Enligt kommunikationsministeriets meddelande om förbindelsebåttrafikens avgiftsfrihet är tjänsterna avgiftsfria för alla (bilaga 9). Om besättningen på förbindelsebåtar transporterar avgiftsfritt försändelser till invånarna i skärgården, borde tjänsten gälla också postförsändelser. Om invånarna i skärgården däremot debiteras för transport av tjänster som invånarna behöver, ska villkoren och avgifterna vara jämlika för dem som är i samma ställning och använder tjänster. I den nuvarande oreglerade situationen har förbindelsebåtarna ingen skyldighet att avtala om transporter och det finns inga gemensamma taxor att följa. Myndighetens ändrade riktlinje, som har givits utan att ha reserverat möjlighet för Posten att bli hörd eller utan att ens ha meddelat om riktlinjen, kan inte i något fall innebära att Posten kan anses ha agerat lagstridigt, då Posten har litat på myndighetens faktiska verksamhet som har pågått i årtionden och på många uttryckliga meddelanden om hur uppgiften ska skötas. ELY-centralen har också bekräftat att Åminne i praktiken har fått sin post dagligen, eftersom det har pågått regelbunden daglig trafik från hans hemö. Utdelning fem dagar i veckan förutsätter i praktiken förbindelser som står till postutdelningens förfogande Ordalydelsen i 18 i postlagen får sin förklaring med att förbindelsebåtarna har skött om postutdelningen. Då har det inte funnits behov av att närmare definiera när trafikeringen i praktiken motsvarar en vägförbindelse som trafikeras året om. Ur bestämmelsens ordalydelse kan man inte direkt dra slutsatser om hurdan förbindelsebåttrafik som ska betraktas som sådan trafikering fem dagar i veckan att ön med tanke på postutdelningen kan anses ligga längs en vägförbindelse som trafikeras året om. Förutom omständigheter som redovisats ovan ska i tolkningen av bestämmelsen även beaktas ifall det i praktiken är möjligt att ordna postutdelning enligt det sätt som förutsätts i postlagen. Transport av post från Åbo postterminal till utdelningspostkontor i skärgårdsområdet för den sista adresspecifika sorteringen och därefter vidare till utdelning kräver tid på grund av avstånden och landsvägsfärjeförbindelserna längs rutten. Oftast är det inte möjligt att få med posten på förbindelsebåtar som avgår på morgonen. Förbindelsebåtar som avgår senare på dagen återvänder nödvändigtvis inte till avgångsbryggan på kvällen, utan båtens besättning övernattar längs rutten. På både Houtskär- och Iniörutten finns det dagar då den första förbindelsebåten med vilken posten hinner med inte återvänder till avgångshamnen från rutten. En sådan förbindelse kan inte anses vara en sådan förbindelse som trafikeras minst fem gånger i veckan året om som avses i postlagen, åtminstone om utdelning inte ingår i förbindelsebåtens uppgifter, eftersom postutdelaren inte har möjlighet att återvända till

6 Utlåtande 6 (7) avgångshamnen under samma dygn. En förbindelse fem dagar i veckan som avses i 18 i postlagen ska vara sådan att den i praktiken kan användas dagligen för postutdelning både tur och retur med rimlig turtäthet. Kommunikationsverket linjerar i sitt överklagade beslut att man av den trafikering som avses i 18 i postlagen kan förutsätta att den är regelbunden enligt tidtabell och inte beroende av trafikeringsbehovet. instämmer med Kommunikationsverkets ståndpunkt. Avslutningsvis På grund av det som redovisats ovan ska besväret förkastas. På vägnar av Ilona Rintanen jurist Bilagor Bilaga 1 Postitoiminnan kehitys vuoteen 2020, Olavi Rantala, ETLA raportit 18 Bilaga 2 Yleispalvelun merkitys postin kannattavuudelle, Heli Koski, ETLA raportit 19 Bilaga 3 Postmarknadens framtid konsultutredning (Kommunikationsministeriets publikationer 16/2013). Bilaga 4 ELY-centralens Meddelande om uppsägning Bilaga 5 ELY-centralens anvisning om posttransport med förbindelsebåtar Bilaga 6 Servicenivån i skärgårdstrafiken och konkurrensutsättning av trafiken, Kommunikationsministeriets publikationer 9/2009. Bilaga 7 Promemoria över ELY-centralens och Postens förhandlingar Bilaga 8 E-postmeddelande om postutdelningen som skickats av Sirpa Vanhala vid ELY-centralen och som hänför sig till ärendet som överklagats Bilaga 9 Kommunikationsministeriets meddelande För kännedom ELY-centralen i Egentliga Finland

7 Utlåtande 7 (7) Kommunikationsministeriet Kommunikationsverket