SPFs försättsblad till FOIs slutrapportering

Transkript

1 DATUM MYNDIGHETSBETECKNING SPF Dnr 169/07 FOI DATUM FOI BETECKNING FOI Dnr SPFs försättsblad till FOIs slutrapportering Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har fått i uppdrag av Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) att studera och redovisa orsakerna till radio och tv avbrottet den 7 augusti 2007 och andra störningar i det digitala i marknätet. Bakgrund I samband med övergången från analoga till digitala tv sändningar i marknätet har ett antal sändningsavbrott och andra störningar inträffat i Teracoms sändarnät. Ett av de mer omfattande avbrotten inträffade på tisdagskvällen den 7 augusti 2007, då en avklippt överföringskabel i Göteborgsområdet gjorde att SVTs tv sändningar och Sveriges Radios P4 sändningar i södra och västra Sverige avbröts. Efter avbrottet beslutade SPF att närmare studera avbrottets orsaker utifrån ett medieberedskapsperspektiv. Ett utvidgat uppdrag FOI har sedan 2005 i uppdrag att följa digitaliseringen av tv mediet utifrån ett beredskapsperspektiv för SPFs räkning. Projektet har följt hela den svenska övergången från analoga till digitala tv sändningar i marknätet och SPF avser publicera projektets slutapport under våren Genom projektet har FOI underhand ackumulerat erfarenheter att studera marknätet utifrån ett beredskapsperspektiv. När SPF beslutade att genomföra denna fallstudie var det därför lämpligt att utvidga FOIs pågående projekt till att närmare undersöka avbrott och störningar i marknätet. Projektbeskrivning Uppdraget omfattar en fallstudie av hur det digitala marknätet har fungerat under en längre period. Särskild uppmärksamhet ägnas orsakerna till avbrottet som inträffade den 7 augusti i sydvästra Sverige. Även orsakerna till avbrottet i P4 inkluderas. SPF har gett FOI i uppdrag att genomföra en analys av avbrottets orsaker samt, utifrån tidigare avbrottshistorik, försöka se trender i felens orsaker och omfattning för att utröna hur väl det digitala marknätet fungerar. En övergripande jämförelse med det analoga marknätet genomförs också. Fallstudiens syfte är att bidra till ökad säkerhet och beredskap framöver genom att dra övergripande lärdomar av inträffade händelser. POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON TELEFAX E-POST WEBBPLATS PLUSGIRO Box 2195 Olof Palmes gata 29, 3 tr spf@psycdef.se Stockholm Stockholm

2 Studiens upplägg Studien inleddes med ett startmöte den 18 september med berörda aktörer för att diskutera SPFs föreslagna studieupplägg. Mötets syfte var att gemensamt utforma studiens upplägg och optimera nyttan av resultaten för samtliga aktörer. Utöver FOI och SPF deltog representanter för Teracom, Sveriges Television och Sveriges Radio vid mötet. Studiens upplägg och inriktning har vilat på tillgängliga data och underhand försköts studiens tidplan något när informationsinhämtningen tog längre tid än beräknat. Fallstudiens analysfas hade inslag av både kvantitativ databearbetning samt kvalitativ analys av störningarnas orsaker och organisatoriska förhållanden. Projektgruppen återkopplade underhand till respektive underlagslämnare för faktagranskning. FOI och SPF har haft regelbundna avstämningsmöten för generella frågeställningar kring fallstudiens inriktning. Vid vissa avstämningsmöten har även Krisberedskapsmyndigheten varit representerad, för att underhand ta del av FOIs ackumulerade kunskap på övergripande nivå. SPFs inriktning för studiens slutrapportering var en skriftlig redovisning av FOIs övergripande lärdomar och slutsatser. FOI har inte redovisat insamlat arbetsmaterial i form av studerade data för SPF. Studiens resultat ska även redovisas muntligen för berörda aktörer vid ett seminarium. Slutrapportering Uppdraget har resulterat i en slutrapport som idag har inkommit till SPF. För innehållet står FOI. Anna Marklund Handläggare, Medieberedskap Styrelsen för psykologiskt försvar

3 Datum Vid korrespondens åberopa FOI beteckning Nr Styrelsen för psykologiskt försvar Avdelning 150 Box Stockholm Er referens Anna Marklund, Dnr SPF 56/07 Vår referens Georg Fischer Avrapportering av fallstudie om avbrott och störningar i marknätet för digital television I bifogade PM återfinns den skriftliga redovisningen av fallstudien om avbrott och störningar i marknätet för digital television. Med vänlig hälsning Georg Fischer Brev på svenska med logotyp i svartvitt Utgåva 3.0 FOI Totalförsvarets forskningsinstitut Postadress Besöksadress Telefon Fax Hemsida Stockholm Gullfossgatan 6

4 PM Avbrott och tillgänglighet i marksänd digital-tv några iakttagelser 1. INLEDNING I samband med övergången från analoga till digitala tv-sändningar i marknätet har ett antal sändningsavbrott och andra störningar inträffat i Teracoms sändarnät. Ett av de mer omfattande avbrotten inträffade på tisdagskvällen den 7 augusti, då en avklippt överföringskabel i Göteborgsområdet gjorde att SVT:s tv-sändningar och Sveriges Radios P4- sändningar i södra och västra Sverige avbröts. Mot denna bakgrund valde SPF att utvidga det uppdrag FOI redan har att följa digitaliseringen av tv-mediet ur ett beredskapsperspektiv. Utvidgningen av uppdraget omfattade en fallstudie av hur det digitala marknätet har fungerat under en längre period. Särskild uppmärksamhet skall ägnas det avbrott som inträffade den 7 augusti i södra och västra Sverige. Även orsakerna till Sveriges Radios avbrott skulle också uppmärksammas i studien. 1.1 Syfte Studien genomförs i kontexten av medieberedskap och samhällets krisberedskap. Syftet är att projektgruppen vid FOI genom egen analys skall bidra med iakttagelser och lärdomar som kan förbättra säkerhet och beredskap framöver inom mediesektorn. I uppdraget till FOI ingick att genomföra en analys av avbrottets orsaker samt, utifrån tidigare avbrottshistorik, försöka se trender i felens orsaker och omfattning för att utröna hur väl det digitala marknätet fungerar, på övergripande nivå även i jämförelse med det analoga. Syftet med analysen är att bidra till ökad säkerhet och beredskap framöver genom att dra lärdomar av inträffade händelser. SPF pekade på att följande frågeställningar är av särskilt intresse att övergripande belysa: Hur har frekvensen störningar (avbrott) förändrats över tiden? Hur ser den geografiska fördelningen ut för störningarna? Har orsakerna till störningar förändrats vilka komponenter/system/processer har orsakat störningarna? Eventuella förändringar i fördelning av störningar mellan SVT, SR, Teracoms egna system och underleverantörer? Har det skett någon förändring i hur störningar hanteras, t.ex. snabbare larm, diagnos, hantering? Har det skett någon förändring i säkerhetstänkande, rutiner, planering, beredskap, samverkan, övningsverksamhet, erfarenhetsåterföring, krav på och förhållande till underleverantörer etc. hos inblandade aktörer (som kan ha påverkat utfallet)? 1

5 1.2 Metod Den 18 september genomfördes ett gemensamt uppstartsmöte för berörda aktörer där samtliga gavs möjlighet att diskutera studiens preliminära upplägg. Utöver SPF och FOI deltog även representanter för SVT, Teracom och SR vid detta möte. Syftet var att gemensamt utforma studiens upplägg och optimera nyttan av resultaten för samtliga aktörer. Vid mötet enades deltagarna kring uppfattningen att FOI kan genomföra en studie med den föreslagna inriktningen. Det fortsatta arbetet i studien har bedrivits genom intervjuer, studiebesök, dokumentgranskning, litteraturstudier och allmän informationssökning via webbkällor. Studiens upplägg och inriktning har vilat på de data som gjorts tillgängliga för projektgruppen. I och med att informationsinhämtningen tog längre tid än beräknat och i viss utsträckning varit bristfällig har tidsplanen successivt förskjutits. 1.3 Innehållet i denna PM Denna PM är en del av den redovisning som sker från studien. En kompletterande redovisning kommer också att ske muntligen för SPF. Då SPF har begärt att denna rapport skall kunna spridas till en vidare krets har detta avsevärt begränsat möjligheterna att redovisa stora delar av det underlag som projektgruppen tagit del av. I huvudsak beror detta på att underlaget är belagt med sekretess. 2. TILLGÄNGLIGHETEN I DET DIGITALA MARKNÄTET Ett sätt att beskriva säkerheten i sändningarna i det digitala marknätet är att jämföra faktiska avbrottstider under ett år med den totala tillgängliga sändningstiden. Detta är ett mått som brukar kallas tillgänglighet. Ett år om 365 dagar motsvarar 8760 timmar. Om man under ett år skulle sammantaget acceptera ett dygns avbrott i tv-sändningarna skulle detta motsvara ett tillgänglighetskrav på 99,726 procent. För att få en uppfattning om vad som kan betraktas som en hög tillgänglighet kan man exempelvis göra en jämförelse med de servicenivåer som erbjuds inom datakommunikationsområdet. I statens ramavtal med TeliaSonera 1 för nättjänsten DataNet erbjuds de kunder som köper den högsta servicenivån (1B) en tillgänglighet på 99,95 procent, vilket under ett år skulle motsvara en sammanlagd avbrottstid på 4 timmar och 23 minuter. I denna studie är projektgruppen av sekretesskäl förhindrad att exakt redovisa de tillgänglighetskrav som gäller för det digitala marknätet och för det avvecklade analoga nätet. Därför används ett indirekt redovisningssätt i det följande. I det underlag som studerats för åren kan vi konstatera att tillgängligheten i det digitala marknätet väl klarar servicenivån i exemplet med TeliaSoneras DataNet servicenivå 1B, det vill säga att avbrottstiderna har med god marginal hållit sig under 4 timmar och 23 1 Statskontoret; Ramavtal 6787/05, bilaga 4, Dnr 2004/

6 minuter per sändarstation 2. En fråga är då hur väl det digitala marknätet står sig i förhållande till det tidigare analoga nätet. En jämförelse av tillgänglighetskraven för de analoga sändningarna av SVT 1 och SVT 2 i förhållande till det digitala marknätet (för SVT:s kanaler) visar att kraven har varit störst för SVT 1 nära följt av SVT 2, som tilläts ha drygt 40 procent längre avbrottstid än SVT 1. De avtalade kraven på tillgänglighet i det digitala marknätet har inte varit lika starka som för de båda analoga sändningarna av SVT 1 respektive SVT 2. I det digitala marknätet tilläts 3 sju gånger längre avbrottstid per sändarstation för SVT:s kanaler än vad som var fallet för det analoga SVT 1. I förhållande till den analoga sändningen av SVT 2 så tilläts fem gånger längre avbrottstid i det digitala nätet. Under perioden 2003 till 2006 har avbrotten i de digitala sändningarna med god marginal hållit sig inom det avtalade gränsvärdet. Även om man hade tillämpat samma tillgänglighetskrav på de digitala sändningarna som för den analoga sändningen av SVT 2 så skulle avbrotten ha hållit sig under gränsvärdet för hela perioden. Det vill säga, tillgängligheten i det digitala nätet har varit så pass bra att det klarat de tidigare kraven för den analoga sändningen av SVT 2. Om man dock hade tillämpat de än snävare tillgänglighetskraven för den analoga sändningen av SVT 1 så skulle sändningsavbrotten i det digitala nätet överskridit avtalade gränsvärden för nästan hela perioden, med undantag för år 2005, då avbrottstiden för de digitala sändningarna var mycket låg. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det kommer krävas en avsevärd förbättring av tillgängligheten i det digitala marknätet för att det skall nå upp till samma nivå som varit fallet för de analoga sändningarna av SVT1. Övergången från analoga tv-sändningar till ett helt digitalt marknät är i vissa avseenden ett betydande teknikskifte. Visserligen har det digitala nätet byggts upp under ett antal år sedan mitten av 90-talet men den avslutande utbygganden av de sista delarna av nätet och nedsläckningen av de analoga sändningarna har inneburit en teknisk och organisatorisk utmaning för Teracom. En fråga som delvis har legat inom ramen för denna studie är om tvtittarnas möjligheter att få tillgång till public service-kanalerna har påverkats av digital-tvövergången. Vid genomförandet av denna studie har synpunkter framförts om att det inte är rimligt att jämföra den hittillsvarande säkerheten i det digitala nätet med säkerheten i det analoga marknätet, som är ett sedan länge etablerat och moget system. Denna synpunkt aktualiserar frågan om det är acceptabelt att säkerheten minskar i samband med teknikskiften eller andra systemförändringar. Inom vissa områden, som till exempel kärnkraftsindustri och trafikflyg, finns det starka krav på bibehållen eller ökad säkerhet när ny teknik införs eller system förändras. Frågan om vilka avbrottstider och grad av tillgänglighet som är acceptabel för marknätet är i grunden en principiell fråga för staten, programbolag och distributörer att enas om. I utredningen Radio och TV i allmänhetens tjänst ett beredningsunderlag anser utredaren att: 2 Tillgänglighetskravet i avtalet mellan SVT och Teracom uttrycks som maximal avbrottstid per sändarstation per år. 3 Fram till

7 samma krav på beredskap, teknisk kvalitet och säkerhet som gäller för dagens analoga sändningar också skall gälla sändningar med digital teknik AVBROTTSORSAKER I DET DIGITALA MARKNÄTET Det underlag som ligger till grund för analysen av avbrotten i det digitala marknätet är: Tjänstekvalitetsrapporter Innehållet i dessa rapporter har varierat något mellan åren, men i huvudsak redovisas i avbrott i storstationer som är längre än 1 timme. Även uppgifter om avbrott i kompletterande sändarstationer och anslutningsförbindelser redovisas. Avbrottsstatistik för år 2002, 2006 och 2007 (t.o.m. augusti). Här ges en mer fullständig redovisning av de avbrott som inträffat under de enskilda åren. Underlaget ger vissa möjligheter att ge en profil över avbrotten i det digitala marknätet, men då projektgruppen inte haft tillgång till kompletta redovisningar för samtliga år är det inte möjligt att ge en rättvisande beskrivning av utvecklingstendenser och geografiska fördelningar eller att identifiera särskilt utsatta sändarstationer. Den följande analysen får därför inte betraktas som fullständig eller heltäckande. En översiktlig genomgång av de längre avbrotten i storsändare visar att det sammantaget omfattar ett femtiotal olika typer av händelser. De avbrott det handlar om har varit mer eller mindre omfattande. I vissa fall är det en enskild sändare i ett glesbefolkat område som drabbats under en kortare tid i andra fall så har effekterna blivit både geografiskt och tidsmässigt mycket omfattande. Grovt kan man indela orsakerna i de sex olika huvudgrupperna: miljöpåverkan, sabotage och åverkan, externa faktorer, felfunktion i utrustning, mänskliga faktorn samt systemförändringar. 1. Miljöpåverkan I denna kategori av orsaker återfinns faktorer som hänförs till den naturliga miljön. Här är det till exempel åska som orsakat skador på till elektrisk utrustning, så som UPS-aggregat 5 och säkringar till ställverk. Fädning 6 är också en miljöfaktor som på flera håll i landet har orsakat sändningsavbrott. 2. Sabotage och åverkan Enligt Teracom utsätts utrustning och anläggningar i marknätet i viss utsträckning för sabotage och annan åverkan. I det underlag som analyserats går det dock inte att urskilja vilka avbrott som orsakats på grund av detta. Till exempel redovisas avbrottet den 7 augusti som förbindelsefel. Därför kan projektgruppen inte redogöra för omfattningen och karaktären på avbrotten inom denna orsakskategori. 4 SOU 2000:55, Radio och TV i allmänhetens tjänst ett beredningsunderlag, s UPS (eng. Uninterruptible Power Supply) är ett slags reservbatteri som träder in om den ordinarie strömförsörjningen skulle slås ut. 6 Fädning (eng. fading) är ett fenomen som kan uppkomma på grund av att tv-signalens radiovågor studsar på föremål i omgivningen eller skiktningar i atmosfären, vilket gör att mottagaren får samma signal speglad från flera olika håll. Under vissa förhållanden sammanfaller dessa olika signaler hos mottagaren på ett sådant sätt att de släcker ut varandra. 4

8 3. Externa faktorer Bland de externa orsakerna till sändningsavbrott handlar det till exempel om fel eller avbrott i transmissionsnät och elförsörjning. Avbrott och störningar i elförsörjningen har i vissa fall låst sändarautomatik samt utlöst automatsäkringar och därmed orsakat sändningsavbrott. 4. Felfunktion i utrustning (hårdvara och mjukvara) Det digitala marknätet innehåller en stor mängd teknisk utrustning som på olika sätt kan fallera. Nedan följer några av de avbrottsorsaker som anges i driftsstatistiken: - Fel i playlist 7 - Fel i övervakningssystem, inklusive styrning och koppling - Fel i växlingsautomatik till reservsändare - Synkroniseringsfel - Utrustningsfel: router, modulator, synkroniseringutrustning, MUX, sändarfel - Brand i filterkondensator, combiner, antennmast - Fel i kylsystem, läckande kylslang - Trasig ingång för regionalinmatning - Reservkraft stannade. 5. Den mänskliga faktorn Även om en stor del av de digitala tv-sändningarna sköts helt automatiskt av de tekniska systemen så finns det moment som kräver mänskliga ingrepp. Vid dessa tillfällen finns det alltid risk för att ett fel begås. I den undersökta driftsstatistiken finns det några avbrott som skulle kunna hänföras till denna kategori. 6. Systemförändringar Precis som för många andra tekniska system så utgör förändringar i systemen en riskfaktor. När exempelvis ny teknisk utrustning ersätter gammal eller när ny programvara installeras och testas finns det oftast en risk att ingreppen görs på ett felaktigt sätt eller att kompatibilitetsproblem uppkommer. I den undersökta driftsstatistiken finns det några avbrott som skulle kunna hänföras till denna kategori 4. AVBROTTET DEN 7 AUGUSTI 2007 I DE DIGITALA TV- SÄNDNINGARNA ÖVER SYDVÄSTRA SVERIGE Under tisdagskvällen den 7 augusti 2007 drabbades cirka 1,7 miljoner hushåll i stora delar av sydvästra Sverige av avbrott i tv-sändningarna i det digitala marknätet. Avbrottet startade klockan och varade i två timmar. I Borås och Göteborg kom dock sändningar tillbaka redan efter 40 minuter. Även Sveriges Radios P4-sändningar påverkades av avbrottet, men kom igång efter cirka en timme. TV4:s digitala sändningar och SVT:s analoga sändningar fungerade dock normalt. 7 En playlist ingår i styrsystemet för tv-sändningarna och är i princip ett schema som anger vad som skall gå ut i sändning vid varje enskild tidpunkt. När till exempel de regionala sändningarna skall brytas in i stället för de nationella tv-programmen anges detta som en rad i playlisten. När ett särskilt datorprogram (managementsystem) läser denna rad initieras instruktioner till andra delar i sändarsystemet så att det regionala programmet läggs ut i sändning. 5

9 Den direkta orsaken till avbrottet vara att koppartjuvar 8 av okunskap hade klippt av fiberförbindelsen till Teracoms FM/TV-sändarstation Brudaremossen i Göteborg. På grund av detta bröts även distributionen av tv-signalerna till ytterligare sändarstationer i södra Sverige. Att avbrottet fick sådan omfattning och långvarighet berodde på att Teracom inte hade ett fungerande reservsystem som automatiskt kunde koppla förbi den skadade förbindelsen. Den reservfiber som fanns låg i samma kabelknippe som den ordinarie fibern. Vid tiden för avbrottet var övergången till digitala tv-sändningar inte helt genomförd i det drabbade området. Detta innebar att hushåll i vissa områden fortfarande hade möjlighet att ta emot de analoga tv-sändningarna. I det område som tillhörde etapp 3 i digital-tv-övergången 9, i huvudsak Småland, var dock de analoga tv-sändningarna nedsläckta. Detta innebar att hushåll med tillgång till endast marksänd digital-tv saknade alternativa möjligheter att ta emot tv-sändningarna. Drygt hushåll ingick i etapp 3. Hur många av dessa hushåll som var helt beroende av de digitala tv-sändningarna har denna studie inte vidare utrett. En genomgång av Teracoms avbrottsstatistik för både de analoga och digitala tv-sändningarna visar att långvariga avbrott över stora geografiska områden är sällan förekommande. Under lång tid har säkerheten i systemen för sändningar av public service (såväl radio som TV) varit en del av totalförsvarsplaneringen och beredskapen inför krig och allvarliga kriser. I och med bildandet av Teracom AB 1992 och bolagets utveckling under de senaste åren har även renodlat kommersiella skäl motiverat en hög tillgänglighet i sändarnäten. Detta har inneburit att betydande resurser har lagts ned på att bygga system med hög säkerhet och flera reservalternativ. Mot bakgrund av den allmänna inriktningen på säkerhetsarbetet inom Teracom så skulle en avklippt förbindelse inte kunnat orsaka ett så omfattande avbrott som var fallet den 7 augusti I normala fall skulle en reservförbindelse ha tagit över distributionen av tv-signalerna. Att så inte var fallet i Göteborg berodde på flera samverkande omständigheter. Den viktigaste omständigheten var att både den ordinarie förbindelsefibern och reservfibern låg i samma kabelknippe. Detta innebar att när kabeln klipptes av så slogs båda förbindelserna ut samtidigt. I normala fall är reservförbindelser fysiskt/geografiskt åtskilda. Distributionen av marksänd digital-tv i Sverige sker i huvudsak i ett radiolänknät där ett hundratal mikrovågsförbindelser överbryggar avstånd på upptill 50 kilometer. Från Kaknästornet i Stockholm styrs och kontrolleras alla förbindelser och sändare. Eftersom länknätet utnyttjar radiovågor för distributionen påverkas förbindelserna av eventuella störningar i atmosfären. Den radiolänkförbindelse som Teracom använder som ordinarie i Göteborg har tidigare haft problem med att överföringssignalerna har tappat i kvalitet på grund av fädning 10. Särskilt sommartid har detta varit ett problem. I början av år 2007 fattade Teracom beslut om att genomföra ett antal större förbättringar för att höja tillgängligheten i DTTV-distributionen i hela landet. För Göteborgs del innebar detta 8 I den polisutredning som för närvarande pågår är brottet rubricerat som sabotage, men enligt polisen i Västra Götaland är det förmodligen koppartjuvar som skyldiga. I nuläget avvaktar man den tekniska utredningen innan man tar ställning till den fortsatta hanteringen av ärendet. 9 Etapp 3 i digital-tv-övergången genomfördes den 6 november 2006 och omfattade storstationer på följande orter: Borås, Emmaboda, Finnveden Halmstad, Jönköping, Nässjö, Skövde, Varberg, Vislanda och Västervik. 10 Fädning (eng. fading) kan exempelvis uppkomma på grund av att radiovågor studsar på föremål i omgivningen eller skiktningar i atmosfären, vilket gör att mottagaren får samma signal speglad från flera olika håll. Under vissa förhållanden sammanfaller dessa olika signaler hos mottagaren på ett sådant sätt att de släcker ut varandra. 6

10 två separata fibervägar och en radiolänkmatad väg med förbättrad automatisk skyddsomkoppling mellan radiolänk och fiber. När Teracoms projekt för att etablera två separata fibervägar i Göteborg påbörjades kunde underleverantören GothNet 11 inte leverera en redundant väg, eftersom man inte hade en ytterligare fiber som klarade de tekniska kvalitetskraven. Därför beslutade Teracom att lägga ordinarie förbindelse och reservfiber i samma kabelknippe. Enligt uppgift från Teracom restfördes den saknade redundanta fiberförbindelsen inom projektet, men denna information fördes dock inte vidare i organisationen. De fiberförbindelser Teracom använde sig av hyrde man av stadsnätföretaget GothNet. Den tjänst Teracom köpt var en så kallad svartfiber, vilket i princip innebär att GothNet endast tillhandahåller de optiska fiberförbindelserna, all annan utrustning får Teracom tillhandahålla. Inför sommaren 2007 fattades, av flera olika skäl - bland annat risken för fädning, beslut om att tillfälligt lägga den ordinarie distributionen till sändarstation Brudaremossen i en fiberförbindelse. Enligt Teracom togs beslutet utan vetskap om att både ordinarie förbindelse och reservfibern fanns i samma kabelknippe. Radiolänkförbindelsen, som också fanns tillgänglig, var inte förbered för snabb manuell inkoppling. I mitten av juli 2007 levererade Gothnet en redundant fiberväg av rätt kvalitet. Inom Teracom överlämnades fibern tisdagen den 31 juli till tekniker för driftsättning. När avbrottet skedde den 7 augusti hade den redundanta fibern dock inte ännu tagits i drift. Det var emellertid denna fiber som användes för att återställa distributionskedjan. Var tv-avbrottet en allvarlig händelse? Frågan om tv-avbrottet den 7 augusti var en allvarlig händelse kan bedömas utifrån olika perspektiv. Om man endast betraktar den inträffade händelsen med utgångspunkt från den just då rådande situationen så kan avbrottet knappast betraktas som en allvarlig händelse. Enligt våra undersökningar fanns det vid tillfället inga behov av att via TV och radio nå ut med ett viktigt meddelande till allmänheten (så kallat VMA). Samhället i stort fungerade normalt och i stora delar av de drabbade områdena fanns de analoga tv-sändningar fortfarande kvar. Andra informationskanaler, så som analog TV, TV4, Internet, telefoni (fast och mobil) samt radio fungerade i huvudsak som under normala förhållanden. Avbrottet i sig orsakade inga fysiska skador på människor eller egendom. Sannolikt uppstod det dock en psykologisk oro hos allmänhet och beslutsfattare. 12 Denna oro verkar dock inte ha varit av någon allvarligare och långvarig karaktär. Eventuellt kan tilltron till säkerheten i den marksända TV:n minskat till följd av händelsen. Om man däremot betraktar avbrottet utifrån ett principiellt perspektiv så är händelsen av allvarligare karaktär. Ett två timmar långt avbrott i public service-sändningarnas samtliga tvkanaler och radio P4 över ett stort område med många människor kan potentiellt innebära ökade risker. Under olyckligare omständigheter, där det i samhället har inträffat allvarliga 11 GothNet AB är en del av Göteborg Energi koncernen och säljer kommunikationstjänster baserat på det egna stadsnätet. 12 För denna studie har inga särskilda undersökningar gjorts för att undersöka de psykologiska effekterna av det inträffade avbrottet. 7

11 händelser, exempelvis omfattande kemikalieutsläpp, förgiftning av dricksvatten och andra akuta nödsituationer, så kan svårigheter att nå ut med viktig information förvärra en redan allvarlig situation. Samhället har, via regering och riksdag, satsat betydande resurser för att försäkra sig om att det alltid skall finnas en oberoende kommunikationskanal öppen för viktig information, såväl under normala förhållanden som under kriser och i krig. Även om det under normala förhållanden finns en mångfald av informationskanaler att tillgå så är detta ingen garanti för att dessa kommer att fungera vid allvarliga händelser, kriser och andra nödlägen. 5. LÄRDOMAR Efter en så omfattande händelse som tv-avbrottet den 7 augusti, där i princip nästan 40 procent av landets hushåll berördes, inställer sig frågan om vem som bär ansvaret och om det var något som kunde ha gjorts för att undvika den. Denna studie har dock inte syftat till att klarlägga ansvarsfrågor. Fokus har istället legat på att identifiera lärdomar som framöver kan förbättra säkerhet och beredskap inom mediesektorn. Även om det finns viktiga lärdomar att dra för alla inblandade parter av avbrottet har projektgruppen valt att i detta kapitel främst fokusera på den strategiska roll staten kan ha för att förstärka säkerhetsarbetet när det gäller distributionen av public service-kanaler. 5.1 Statens roll Sveriges Television är ett aktiebolag som ägs av en stiftelse. Verksamheten finansieras via tvlicensavgifterna. Det är i SVT:s sändningstillstånd som regeringen anger villkoren för den marksända televisionen. Teracom AB ägs helt av staten och förvaltas genom Näringsdepartementet. I kraft att vara ensam ägare har staten möjlighet att styra Teracoms inriktning och verksamhet. Således har Riksdag och Regering ett övergripande ansvar och möjlighet att genom tillståndskrav och ägarstyrning påverka de båda bolagens säkerhetsarbete. I det sändningstillstånd som Regeringen beviljat SVT 13 anges att bolaget skall upprätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution. Sändningarna skall ske med så god säkerhet att eventuella sändningsavbrott blir så korta som möjligt. Man anger vidare att SVT skall ställa höga krav på de leverantörer som anlitas för programinsamling och distribution av egensändningar. Exakt vad dessa krav innebär i termer av säkerhetsåtgärder och acceptabla avbrottstider är dock oklart. Det förefaller som att det till stor del är upp till SVT att avgöra detta. Enligt de intervjuer som genomförts inom ramen för denna studie verkar den övergripande ambitionen vara en nolltolerans mot avbrott man skall alltid sända. I praktiken lyckas man dock inte uppnå denna nivå. En analys av tillgänglighetsstatistik för SVT:s marksända tv-kanaler visar att avbrottstiderna ligger på en relativt jämn nivå över åren, i allt väsentligt inom ramen för de avtal som SVT träffat med Teracom. I Teracoms bolagsordning, som fastställdes i april 2006, formuleras verksamhetens syfte på följande sätt: 13 Tillstånd att sända television; Regeringsbeslut III:18,

12 Bolagets syfte skall vara att på affärsmässiga villkor bedriva utsändning och överföring av radio- och TVprogram samt därmed förenlig verksamhet. Bolaget skall erbjuda programbolagen utsändnings- och överföringstjänster på likvärdiga villkor. Bolaget skall, om efterfrågan från programbolagen finns, erbjuda en grundläggande infrastruktur över hela eller delar av landet. Detta gäller under förutsättning att programbolagen enligt sina sändningstillstånd är skyldiga att sända eller överföra med den efterfrågade räckvidden i ett marknät. Bolaget skall utifrån dessa utgångspunkter och de regulativa förutsättningarna agera uteslutande affärsmässigt. 14 Man kan här konstatera att verksamheten i allt väsentligt skall bedrivas affärsmässigt utan några särskilda samhällsåtaganden vad gäller säkerhet och krisberedskap. Detta är en betydande förändring i förhållande till den tidigare bolagsordningen där Teracoms verksamhet hade en mer utpekad samhällsroll: Bolaget skall som oberoende distributör av radio- och TV-sändningar skapa förutsättningar för att målet för mediepolitiken uppfylls samt för att svenska folket kan få information vid höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred 15 Förändringen var i huvudsak föranledd av den nya lagstiftningen inom området elektroniska kommunikationer 16 som kom år I budgetpropositionen för år 2006 konstaterade Regeringen att det nya regelverket innebär förändringar för verksamheten inom Teracom AB, och man ansåg därför att det tidigare kravet från staten som ägare, vad gäller bolagets beredskapsåtgärder, borde utgå. Regeringen menade att det nya regelverket istället innebär att Post- och telestyrelsen kan meddela föreskrifter om planering i fredstid för totalförsvarets behov av elektroniska kommunikationer. 17 I detta sammanhang kan nämnas att ett av skälen till det helstatligt ägda Teracoms tillkomst och särskiljning från dåvarande Televerket var just beredskapsargumentet. Det ansågs, mot bakgrund av verkets planerade bolagisering och eventuella privatisering, som angeläget att rundradionätet som en del av samhällets grundläggande infrastruktur samt av beredskapsskäl och andra skäl skulle behållas i statlig ägo under en särskild huvudman vid sidan av Televerket. 18 Vid en sammantagen granskning av sändningstillstånden för SVT och bolagsordningen för Teracom kan vi konstatera att ansvaret för säkerhetsdimensionen i de markbundna tvsändningarna i huvudsak lagts på SVT. Det är genom att ställa krav på sina underleverantörer för programinsamling, distribution m.m. som SVT skall uppnå en hög säkerhet i tvsändningarna. I vilken utsträckning SVT når upp till de ambitioner statsmakterna uttrycker i sändningstillståndet är dock oklart. Det är även oklart vilken myndighet som har ett tillsynsansvar för distributionen av SVT:s tvkanaler. I kraft av att vara tillsynsmyndighet inom området elektroniska kommunikationer kan möjligen även PTS ha ett visst tillsynsansvar. Möjligen ligger ett visst ansvar hos Riksrevisionen, då såväl public service-bolagen (SVT, SR och UR) som Teracom AB är utpekade revisionsobjekt 19. Ett sådant ansvar förefaller också ligga väl i linje med 14 Bolagsordning för Teracom AB; Teracom AB, beslutad vid årsstämma den 27 april 2006, 15 Bolagsordning för Teracom AB; Teracom AB, beslutad vid årsstämma den 20 april 2004, 16 Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. 17 Proposition 2005/06:1 utgiftsområde Proposition 1991/92:140, s Riksrevisionens granskningsplan 2007; Riksrevisionen, DNR

13 Riksrevisionens verksamhet. Exempelvis angav man hoten mot samhället som en central inriktning i granskningsplanen för år 2007: Ett grundläggande statligt åtagande är att garantera medborgarna trygghet och säkerhet. Medborgarna kan förvänta sig att staten ansvarar för att ett antal basfunktioner kontinuerligt är tillgängliga och fungerar. Det finns en rad sådana basfunktioner inom centrala områden som rör medborgarnas fysiska säkerhet, det finansiella systemets stabilitet samt infrastruktur och kommunikationer. Riksrevisionens pågående granskning inom denna inriktning fokuseras mot att ett antal samhällsviktiga aktiviteter ska granskas och analyseras ur fyra olika perspektiv; mål och krav, förmåga, ansvar och samverkan samt uppföljning och tillsyn. 20 Slutsats: Mot bakgrund av den särställning public service-tv har, inte minst i samband med extraordinära händelser, kriser och i krig bör sändningssäkerheten i olika distributionskanaler vara en högt prioriterad fråga för staten. Även om en viss statlig styrning sker genom villkoren i programbolagens sändningstillstånd så förefaller det finnas brister i uppföljningen av dessa krav. I synnerhet tycks det vara en brist på tillsyn av de företag som bedriver distribution av public service-kanaler. Eventuellt kan det även finnas behov av att utveckla ett regelverk för denna samhällsviktiga funktion. 5.2 SVT SVT är enligt sitt sändningstillstånd ålagd att sända i marknät som täcker minst 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen. I det analoga tillståndet har det tidigare funnits krav på SVT att anlita Teracom AB för marknätsdistribution. I de digitala tillstånden har motsvarande krav inte införts. Genom regeringsbeslut 21 har villkoret tagits bort. Ändringen är föranledd av det nya regelverk för elektroniska kommunikationstjänster som införts och som inte medger förekomsten av direkta eller indirekta monopol. 22 Som tidigare nämnts finns det i SVT:s sändningstillstånd krav på att bolaget skall upprätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution. Sändningarna skall ske med så god säkerhet att eventuella sändningsavbrott blir så korta som möjligt. Vidare skall SVT ställa höga krav på de leverantörer som anlitas för programinsamling och distribution av egensändningar. FOI:s projektgrupp har i samband med denna studie inte fått ta del av innehållet i avtalet mellan SVT och Teracom om marksänd digital-tv. Båda bolagen hänvisar till affärssekretess i sina ställningstaganden. Av den anledningen kan ingen bedömning göras i vilken utsträckning SVT eventuellt brustit i sin kravställning gentemot Teracom i fråga om säkerhetskrav etc. Följaktligen kan inga synpunkter heller ges på eventuella förbättringsåtgärder. 5.3 Teracom Trots att avbrottet den 7 augusti var så pass långvarigt och drabbade ett så stor område framhåller Teracom att avbrottet ändå rymdes inom avtalet med SVT. Mot bakgrund av det underlag och de intervjuer som ingått i denna studie så gör projektgruppen bedömningen att det var olika organisatoriska/administrativa förhållanden 20 Ibid. 21 Regeringsbeslut den 15 december 2005, I: Proposition 2005/06:112; Viktigare än någonsin Radio och TV i allmänhetens tjänst 10

14 inom Teracom som gjorde att den avklippta fiberförbindelsen i Göteborg kunde leda till ett så omfattande avbrott den 7 augusti Detta är den slutsats som även Teracom drar av sin analys av händelsen. Vad projektgruppen erfar så vidtas åtgärder för att hantera identifierade brister GothNet AB FOI:s projektgrupp har i samband med denna studie inte tagit del av avtalet mellan Teracom och GothNet angående de hyrda fiberförbindelserna. Enligt Teracom ställde man emellertid inga särskilda krav på säkerhet eller skalsäkerhet i det nu aktuella fallet. Enligt medieuppgifter i anslutning till tv-avbrottet meddelade GothNet att företaget tänker förstärka säkerheten vid gatubrunnar Intervju i SVT:s Västnytt med Mats Devert, VD GothNet; i Sabotage låg bakom tv-avbrott,